KHO:2005:82

Kunnallisasia - Viran täyttämättä jättäminen - Valituskelpoisuus

Sosiaalipalvelutoimiston toimistopäällikkö oli päättänyt jättää täyttämättä haettavaksi julistetun sosiaalipalvelutoimiston sosiaalityöntekijän viran. Päätös virkasuhteen täyttämättä jättämisestä eli nimityspäätöksen valmistelun lopettamisesta tällä kertaa oli oikeudellisesti rinnastettava nimityspäätöksen valmistelutoimiin. Siten toimistopäällikön päätös ei sisältänyt sellaista ratkaisua, josta, kun otetaan huomioon kuntalain 91 §, sai tehdä oikaisuvaatimuksen tai kunnallisvalituksen.

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 4 § 2 mom.
Kuntalaki 91 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Kettutien ja Laajasalon sosiaalipalvelutoimiston toimistopäällikkö on 5.7.2004 päättänyt jättää toistaiseksi vakinaisesti täyttämättä Kettutien sosiaalipalvelutoimiston sosiaalityöntekijän viran (vakanssinumero 038270).

Helsingin sosiaalilautakunta on 10.8.2004 hylännyt H:n toimistopäällikön ratkaisusta tekemän oikaisuvaatimuksen.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

H on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että toimistopäällikön ja sosiaalilautakunnan päätökset on kumottava. Asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi tai vaihtoehtoisesti H on valittava kyseiseen sosiaalityöntekijän virkaan.

Toimistopäällikön päätös on perustelematon. H:n oikaisuvaatimukseen antamassaan selityksessä toimistopäällikkö on katsonut, etteivät muodollisesti virkaan pätevät hakijat olleet heistä saadun kokemuksen perusteella sopivia. Sosiaalilautakunta on puolestaan perustellut viran täyttämättä jättämistä sillä, että muodollisesti pätevien hakijoiden joukossa ei ole ollut kyvyiltään, taidoiltaan ja ominaisuuksiltaan vaatimukset täyttäviä hakijoita. Toimistopäällikkö tai sosiaalilautakunta eivät ole kuitenkaan perustelleet mielipiteitään H:n sopivuudesta tai ammattitaidon riittämättömyydestä. Hallintolain mukaan päätökset ja etenkin kielteiset päätökset on aina perusteltava. Virkaan hakijoilta edellytettiin asetuksen 804/92 mukaista pätevyyttä ja muina pätevyysvaatimuksina mainittiin kokemus aikuisten sosiaalityöstä, hyvät yhteistyötaidot sekä halukkuutta parityöskentelyyn. Hakuilmoituksessa ei mainittu mitään sopivuudesta aikuisten palveluiden sosiaaliseen muutostyöhön.

Toimistopäällikön ja sosiaalilautakunnan päätökset ovat ainakin H:n osalta virheellisiä, sillä hänellä on viran edellyttämät kyvyt, taidot ja lisäksi hyvät yhteistyöominaisuudet. Hänellä on myös riittävästi ammatillista osaamista.

Helsingin sosiaalivirasto on antanut lausunnon. Henkilöstöä valittaessa päätöksentekijän harkintavaltaan kuuluu oikeus valita muodollisesti kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista tehtävään sopivimmaksi katsomansa henkilö tai ellei hakijoiden joukossa ole ketään sopivaksi katsomaansa henkilöä, jättää tehtävä täyttämättä. Toimistopäällikkö on sosiaalilautakunnalle antamassaan selityksessä todennut, että H, joka oli muodollisesti pätevä puheena olevaan sosiaalityöntekijän virkaan, oli aikaisemmin työskennellyt Kettutien sosiaalipalvelutoimistossa. Tämän kokemuksen perusteella oli arvoitu, ettei hän soveltuisi aikuisten palvelujen sosiaalisen muutostyön tehtäviin. Päätöksentekijän harkintavaltaan kuuluu oikeus arvioida hakijoiden soveltuvuus täytettävänä olevaan tehtävään.

H on antanut vastaselityksen.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt H:n lautakunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus päätöksensä perusteluina lausunut seuraavaa.

Sovellettavat säännökset ja periaatteet

Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto. Perustuslaissa mainitut yleiset nimitysperusteet edellyttävät, että virkavaali ratkaistaan hakijoiden ansioiden (koulutus ja työkokemus) sekä henkilökohtaisten ominaisuuksien (soveltuvuus) vertailun perusteella. Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaan virkasuhteeseen ottamisesta päättäessä viranomainen voi perustellusta syystä päättää hakuajan jatkamisesta, uudesta hakumenettelystä tai virkasuhteen täyttämättä jättämisestä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Asiakirjoista saatava selvitys

Asianomainen toimistopäällikkö oli päättänyt jättää kysymyksessä olevan julkisesti haettavana olevan viran täyttämättä. Päätöksestä eivät ilmene täyttämättä jättämisen perusteet eivätkä sovelletut säännökset. Virkaan on ollut muodolliset kelpoisuusvaatimukset täyttäviä hakijoita.

Sosiaalilautakunnan päätöksestä ilmenee, että virheellisen menettelyn korjaamiseksi toimistopäällikön päätöksen perusteeksi on tehty myöhemmin muistio. Päätöksestä ilmenee myös, että hakijoista on tehty listaus, joka on lähetetty kaikille virkaa hakeneille tiedoksi. Asiakirjoista ei ilmene kuitenkaan se, onko muistio tarkoitettu päätöksen osaksi ja onko myös se lähetetty asianosaisille.

Toimistopäällikkö on antanut H:n tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta lausunnon, joka on otettu sosiaalilautakunnan valituksenalaisen päätöksen liitteeksi ja johon päätöksen esitysosa pääosin perustuu. Esitysosan mukaan kysymyksessä oleva virka on ollut haettavana kahdesti, mutta kumpanakaan kertana muodollisesti pätevien hakijoiden joukossa ei ole ollut tehtävään soveltuvia hakijoita. Muodollisesti pätevät hakijat olivat entuudestaan tunnettuja, koska H ja päätöksessä mainittu toinen hakija ovat aikaisemmin työskennelleet Kettutien sosiaalipalvelutoimistossa. Heillä kummallakaan ei ole arvioitu aikaisemman kokemuksen perusteella olevan riittävää ammatillista osaamista eikä soveltuvuutta aikuisten palvelujen sosiaaliseen muutostyöhön. Kolmas muodollisesti pätevä hakija oli aikaisemmin toisen viran täytön yhteydessä haastateltu eikä häntä ollut tuohon virkaan valittu. Aikaisemman haastattelun perusteella oli arvioitu, ettei kolmas muodollisesti pätevä hakija olisi soveltuva nyt täytettävänä olevaan virkaan. Sosiaalilautakunnan päätöksen esitysosan mukaan henkilöstöä valittaessa päätöksentekijän harkintavaltaan kuuluu oikeus jättää virka täyttämättä, mikäli hän katsoo, ettei hakijoiden joukossa ole taidoiltaan, kyvyiltään ja ominaisuuksiltaan sopivaksi katsomaansa henkilöä. Hakijoiden hakuasiakirjojen ja aikaisempien palvelussuhteiden sekä haastattelujen perusteella toimistopäällikkö on katsonut, ettei muodolliset pätevyysvaatimukset täyttävillä hakijoilla ollut sellaisia taitoja, kykyjä tai ominaisuuksia, että heistä ketään olisi voitu valita haettavana olleeseen sosiaalityöntekijän virkaan.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset

Toimitusjohtajan päätös on ollut puutteellinen koska sitä ei ole perusteltu eikä siinä ole mainittu sovellettuja säännöksiä. Virheellisen menettelyn korjaamiseksi tehdylle muistiolle ei voida antaa merkitystä, koska asiakirjoista ei ilmene, että se olisi asianosaisille tiedoksi annettu päätöksen osa.

Myös sosiaalilautakunnan päätöksestä on puuttunut maininta viran täyttämättä jättämisen perusteena olevista oikeusohjeista. Sen sijaan, että päätöksessä olisi mainittu viran täyttämättä jättämisen edellyttävän perusteltua syytä, päätöksessä on esitetty, että viran täyttämättä jättäminen päätöksessä mainituissa tilanteissa kuuluu päätöksentekijän harkintavaltaan. Asiallisesti ilmauksilla ei ole kuitenkaan merkittävää eroa. Viran täyttämättä jättämisen syiksi päätöksessä on esitetty aikaisempaan työkokemukseen ja haastatteluun perustuvat käsitykset hakijoiden puutteellisesta ammatillisesta osaamisesta ja soveltumattomuudesta kysymyksessä olevaan virkaan. Tätä on pidettävä kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 2 momentin edellyttämänä perusteltuna syynä ja hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaisena riittävänä perusteluna viran täyttämättä jättämiseen. Hakijoiden ominaisuuksien yksityiskohtaisempi arviointi ei ole ollut tarpeen, kun viran täyttämisestä on luovuttu.

Kun viran pätevyysvaatimukseksi on muun ohella ilmoitettu vaatimus kokemuksesta aikuisten sosiaalityöstä, hakijoiden soveltuvuutta arvioitaessa on voitu ottaa huomioon soveltuvuus aikuisten palveluiden sosiaaliseen muutostyöhön.

Hallinto-oikeus katsoo, asian laatu ja sosiaalilautakunnan päätöksestä ilmenevät perusteet huomioon ottaen, että päätökset eivät niiden puutteista huolimatta ole siten virheellisiä, että ne olisi lainvastaisina kumottava.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

H on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja sosiaalilautakunnan päätökset kumotaan.

Jos virkaa hakeneita muodollisesti päteviä hakijoita ei valita, päätös on perusteltava. Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 2 momentti edellyttää tällöin, että kunkin muodollisesti pätevän hakijan ominaisuudet arvioidaan yksityiskohtaisesti kunkin hakijan kohdalta erikseen. Asiasta päättävän viranhaltijan on ilmoitettava päätöksessään selvästi ja yksilöiden ne tekijät, joiden perusteella hän arvioi, ettei valitsematta jäänyt muodollisesti pätevä hakija ei ole haettavaan tehtävään sopiva. Virkaa hakeneiden oikeusturvan kannalta on täysin kestämätöntä, että he tulevat leimatuiksi ammatilliselta osaamiseltaan vajavaisiksi ja yleensä sosiaalityöntekijän tehtäviin soveltumattomaksi täysin tietämättä, mihin tekijöihin tämä heistä muodostettu käsitys perustuu.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sosiaalilautakunta on antanut valituksen johdosta selityksen.

H on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus poistaen toimistopäällikön päätökseen liitetyn oikaisuvaatimusohjeen kumoaa ja poistaa sosiaalilautakunnan ja hallinto-oikeuden päätökset sekä jättää H:n sosiaalilautakunnan päätöksestä tekemän valituksen tutkimatta.

Perustelut

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 4 §:n 2 momentin mukaan virkasuhteeseen ottamisesta päätettäessä viranomainen voi perustellusta syystä päättää hakuajan jatkamisesta, uudesta hakumenettelystä tai virkasuhteen täyttämättä jättämisestä.

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Kettutien ja Laajasalon sosiaalipalvelutoimiston toimistopäällikkö on päättänyt jättää täyttämättä Kettutien sosiaalipalvelutoimiston sosiaalityöntekijän viran, koska viran kelpoisuusvaatimukset täyttävillä hakijoilla ei ollut sellaista taitoa, kykyä tai ominaisuuksia, että heistä ketään olisi voitu valita täytettävänä olleeseen virkaan. Toimistopäällikön päätöksellä ei ole lopullisesti ratkaistu viran täyttämistä koskevaa asiaa. Virka voidaan julistaa uudelleen haettavaksi. Viran täyttämistä koskevasta päätöksestä voivat aikanaan valittaa sekä kunnan jäsenet että virkaa hakenut.

Kaupungilla ei kuitenkaan ole velvollisuutta täyttää haettavana olevaa virkaa eikä kenelläkään sinänsä ole oikeutta tulla nimitetyksi virkasuhteeseen. Siihen nähden päätös virkasuhteen täyttämättä jättämisestä eli nimityspäätöksen valmistelun lopettamisesta tällä kertaa on oikeudellisesti rinnastettava nimityspäätöksen valmistelutoimiin. Siten toimistopäällikön päätös ei sisällä sellaista ratkaisua, josta, kun otetaan huomioon kuntalain 91 §, saa tehdä oikaisuvaatimuksen tai kunnallisvalituksen. Hallinto-oikeuden olisi siten tullut jättää H:n valitus tutkimatta. Tämän vuoksi toimistopäällikön päätökseen liitetty oikaisuvaatimusohje on poistettava ja sosiaalilautakunnan ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava ja poistettava sekä H:n sosiaalilautakunnan päätöksestä tekemä kunnallisvalitus jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Jukka Mattila ja Matti Halén. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.