KHO:2006:14

Kunnallisasia - Maankäyttö ja rakentaminen - Maankäyttösopimus - Sopimus kaavoituksen käynnistämisestä - Päätöksen valituskelpoisuus - Sopimuksen sitovuus - Päätöksen lainvastaisuus

Kunnanhallitus oli hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 momentissa tarkoitetun maankäyttösopimuksen ennen kuin kaavaluonnos tai -ehdotus oli ollut julkisesti nähtävillä. Maankäyttösopimus ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 2 momentin säännös huomioon ottaen osapuoliin nähden sitova muutoin kuin kaavoituksen käynnistämistä koskevilta osiltaan. Sopimuksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä tehty valitus tutkittiin ja hylättiin.
Äänestys 4-1.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 91 b § 1 ja 2 mom.
Kuntalaki 90 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Tuusulan kunnanhallitus on 13.12.2004 §:n 620 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Tuusulan kunnan sekä R Oy:n ja H Oy:n välillä allekirjoitetun sopimuksen asemakaavan muutoksen käynnistämisestä Hyrylässä Sulan työpaikka-alueella sijaitsevilla tiloilla RN:ot 9:4-6, 3:321-323, 3:331-336 ja 3:1831. Alue on likimain rajattu sopimuksen liitekarttaan. Asemakaavan muutosta ohjaaviksi tavoitteiksi on sovittu seuraavaa:

1. Kaavanmuutosta laadittaessa pyritään hyvään ja laadukkaaseen ympäristöön sekä laadukkaaseen toteutukseen. Korkealaatuisen lopputuloksen varmistamiseksi alueelle laaditaan lisäksi erilliset rakentamistapaohjeet. Kaavanmuutosta ja rakentamisohjeita laadittaessa kuullaan maanomistajia.

2. Alueen käyttötarkoitus osoitetaan monipuoliseksi työpaikka- ja toimitila-alueeksi logistiikka ja tukkukauppatoimintaa varten siihen liittyvine tie- ja viheralueineen. Alueen tonttitehokkuutena käytetään e:0,40-0,50.

3. Kaavoitettavaan alueeseen liitetään Tuusulan kunnan omistamia maa-alueita sekä erillisen sopimuksen mukaisesti muiden maanomistajien alueita, jos kaavaratkaisut sitä edellyttävät.

4. Asemakaavoituksen muutoksesta osapuolille koituvan hyödyn ja toteuttamiskustannusten jako tapahtuu Tuusulan kunnanvaltuuston 13.10.2003 hyväksymien sopimusperiaatteiden mukaisesti siten, että maanomistaja suorittaa korvauksen rahana ja että kunnan ja sopijapuolina olevien maanomistajien kesken myöhemmin tehtävissä tätä aluetta koskevissa sopimuksissa ja maakaupoissa käytettävä yksikköhinta on 50 euroa/k-m². Yksikköhinta on voimassa 31.12.2007 asti.

5. Osapuolia sitovasta hyödyn ja kustannusten jaosta sekä asemakaavan muutoksen tarkemmasta sisällöstä laaditaan eri sopimus sen jälkeen, kun alueen asemakaavan luonnos on ollut nähtävillä ja palaute on kaavoituslautakunnassa käsitelty.

6. Asemakaavaluonnos valmistuu keväällä 2005 ja lopullinen asemakaava on kunnan käsittelyssä vuoden 2006 alussa.

Sopimuksen mukaan sopimus tulee Tuusulan kuntaa sitovaksi, kun kunnanhallituksen sopimusta koskeva hyväksymispäätös on saanut lainvoiman.

Kiinteistö Oy A on Tuusulan kunnanhallitukselle tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että kunnanhallituksen edellä mainittu päätös sopimuksen hyväksymisestä kumotaan. Sopimuksella on tosiasiassa pyritty ratkaisemaan alueen käyttötarkoitus ja rakennustehokkuus ennen kuin osallisilla on ollut mahdollisuutta vaikuttaa asiaan. Sopimuksen hyväksyminen on siten ollut maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutusta koskevien periaatteiden vastaista. Lisäksi sopimuksen mukainen alueen käyttötarkoitus on seutukaavan vastainen. Kunnanhallitus on näin hyväksynyt kuntaa sitovaksi laatia asemakaavan vastoin seutukaavaa. Edellä lausutuilla perusteilla kunnanhallitus on käyttänyt harkintavaltaansa väärin hyväksyessään sopimuksen.

Tuusulan kunnanhallitus on 7.2.2005 §:n 80 kohdalla tekemällään päätöksellä viitaten päätöksensä perusteluosaan hylännyt yhtiön oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen 13.12.2004 tekemästä päätöksestä. Päätöksen perusteluosassa on kunnan toimivallan osalta muun ohella lausuttu, että valtuuston hyväksymän maapoliittisen ohjelman mukaan kunnanhallitus saa tehdä kaavoituksen käynnistämissopimuksia kaavan muutostilanteissa, elinkeinopoliittisesti tärkeiden hankkeiden osalta ja kaavoittamattomien maiden ollessa kyseessä silloin, kun tulevan rakennusoikeuden määrä jää alle 2 000 kerrosneliömetrin. Kaavoituksen käynnistämissopimus on tehty maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä noudattaen. Sitovat maankäyttösopimukset tehdään vasta luonnosvaiheen jälkeen.

Kiinteistö Oy A on Helsingin hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa viitannut oikaisuvaatimukseensa ja vaatinut, että kunnanhallituksen 13.12.2004 ja 7.2.2005 tekemät päätökset kumotaan. Kunnanhallitus on käyttänyt harkintavaltaansa väärin hyväksyessään puheena olevan sopimuksen. Sopimuksen kohdassa 2 on määritelty kaavan sisältö, vaikka maankäyttö- ja rakennuslain mukaista osallistumista ei ollut vielä järjestetty. Lisäksi mainittu kohta on seutukaavan ja yleiskaavan vastainen.

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen kunnanhallituksen 7.2.2005 tekemästä päätöksestä. Hallinto-oikeus on viitaten perusteluissa mainitun oikeusohjeen lisäksi kuntalain 90 §:ään perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 ja 2 momentin mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Maankäyttösopimuksissa ei voida kuitenkaan sitovasti sopia kaavojen sisällöstä. Maankäyttösopimus voidaan osapuolia sitovasti tehdä vasta sen jälkeen kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä. Tämä ei koske sopimusten tekemistä kaavoituksen käynnistämisestä.

Kunnanhallitus ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on käytettävissä, eikä siten ylittänyt toimivaltaansa hyväksyessään asemakaavamuutoksen käynnistämissopimuksen. Kunnanhallituksen päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutoinkaan lainvastainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kiinteistö Oy A on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhtiön hallinto-oikeudelle tekemä valitus hyväksytään. Yhtiö on vaatimuksensa tueksi viitannut maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 ja 2 momenttiin.

Tuusulan kunnanhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään. Muutoin kunnanhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Puheena olevan alueen asemakaavan muutos sisältyy Tuusulan kunnanvaltuuston hyväksymään kaavoitussuunnitelmaan vuosille 2005-2009. Alueen kaavoituksen vireilletulosta on ilmoitettu vuoden 2004 kaavoituskatsauksessa Fallbacka-nimellä. Valituksessa tarkoitettu sopimus on ollut kaavoituksen käynnistämissopimus. Kaavahanketta koskevat maankäyttösopimukset on allekirjoitettu 2.12.2005. Kunnanhallitus on hyväksynyt mainitut sopimukset 5.12.2005.

Kiinteistö Oy A on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä sekä vaatinut korvausta oikeudenkäyntikuluistaan. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää asiasta ympäristöministeriön ja Suomen Kuntaliiton lausunnot. Muutoin yhtiö on lausunut muun ohella seuraavaa:

Myös kysymyksessä oleva kunnanhallituksen päätöksellä hyväksytty kaavoituksen käynnistämistä koskeva sopimus on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:ssä tarkoitettu maankäyttösopimus.

Mainittu sopimus on maankäyttö- ja rakennuslain vastainen. Sopimuksen tavoitteena on ollut kaavaratkaisun ohjaaminen sekä sitova sopiminen kaavan sisällöstä ja kaavoituksen aikataulusta. Nämä sopimuksen ohjaavat tavoitteet ovat sitoneet kuntaa. Tämä ilmenee muun ohella sopimuksen kohteena olleen kaavahankkeen kaavaselostuksesta ja sen käsittelyä koskevista asiakirjoista. Kunnanvaltuusto on hyväksynyt asemakaavan muutoksen 19.12.2005.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Kiinteistö Oy A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 momentin mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Maankäyttösopimuksissa ei voida kuitenkaan sitovasti sopia kaavojen sisällöstä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 2 momentin mukaan maankäyttösopimus voidaan osapuolia sitovasti tehdä vasta sen jälkeen, kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä. Tämä ei koske sopimusten tekemistä kaavoituksen käynnistämisestä.

Maankäyttösopimuksella ei voida syrjäyttää lain mukaista kaavoitusmenettelyä. Asemakaavan sisältö puolestaan määräytyy kunnan yleispiirteisessä kaavoituksessa asetettujen maankäyttötavoitteiden ja laissa asetettujen sisältövaatimusten mukaisesti ja yksityiskohdiltaan lainmukaisen kaavan laatimisen ja siihen liittyvän osallistumis- ja arviointimenettelyn ja päätöksentekomenettelyn lopputuloksena. Kysymyksessä olevan maankäyttösopimuksen hyväksymistä koskevan päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa on myös otettava huomioon, että päätös on tehty ennen kuin kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä. Maankäyttösopimus ei siten ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 2 momentin säännös huomioon edes osapuoliin nähden sitova muutoin kuin kaavoituksen käynnistämistä koskevilta osiltaan.

Edellä lausuttu huomioon ottaen kunnanhallitus ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on käytettävissä eikä siten ylittänyt toimivaltaansa hyväksyessään puheena olevan maankäyttösopimuksen. Kunnanhallituksen päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutoinkaan kuntalain 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei näin ollen ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kiinteistö Oy A:lle ei ole määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Riitta Mutikainen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Ilkka Peren äänestyslausunto: "Kunnanhallitus on päätöksellään 13.12.2004 hyväksynyt Tuusulan kunnan sekä R Oy:n ja H Oy:n välillä allekirjoitetun sopimuksen asemakaavan muutoksen käynnistämisestä Hyrylässä Sulan työpaikka-alueella tiloilla RN:o 9:4-6, 3:321-323, 3:331-336 ja 3:1831. Alue on likimain rajattu sopimuksen liitekarttaan. Sopimuksen mukaan se tulee Tuusulan kuntaa sitovaksi, kun kunnanhallituksen sopimusta koskeva hyväksymispäätös on saanut lainvoiman.

Sopimuksen mukaan asemakaavan muutosta ohjaaviksi tavoitteiksi on sovittu muun muassa:
= = =
2. Alueen käyttötarkoitus osoitetaan monipuoliseksi työpaikka- ja toimitila-alueeksi logistiikka ja tukkukauppatoimintaa varten siihen liittyvine tie- ja viheralueineen. Alueen tonttitehokkuutena käytetään e:0,40-0,50.

Kunnanhallitus on päätöksellään 7.2.2005 hylännyt Kiinteistö Oy A:n oikaisuvaatimuksen.

Asiakirjojen mukaan puheena oleva asemakaavan muutos sisältyy Tuusulan kunnanvaltuuston hyväksymään kaavoitussuunnitelmaan vuosille 2005-2009. Alueen kaavoituksen vireilletulosta on ilmoitettu vuoden 2004 kaavoituskatsauksessa Fallbacka-nimellä. Asemakaavoituksen kunnan sisäinen aloituskokous oli 4.1.2005. Kunnanhallitus hyväksyi osallistumis- ja arviointisuunnitelman 25.4.2005. Kaavaluonnos oli julkisesti nähtävillä 22.7.-26.8.2005 ja kaavanmuutosehdotus 28.10.-28.11.2005.

Oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 momentin mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Maankäyttösopimuksissa ei voida kuitenkaan sitovasti sopia kaavojen sisällöstä. Saman pykälän 2 momentin mukaan maankäyttösopimus voidaan osapuolia sitovasti tehdä vasta sen jälkeen, kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä. Tämä ei koske sopimusten tekemistä kaavoituksen käynnistämisestä.

Puheena oleva sopimus sisältää määräyksiä, jotka koskevat suunnitteilla olevan asemakaavan sisältöä. Kysymys ei siten ole yksinomaan maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 2 momentissa tarkoitetusta, kaavoituksen käynnistämistä koskevasta sopimuksesta. Kunnan oikeutta sopimuksen tekemiseen on näin ollen arvioitava niin kuin edellä mainituissa lainkohdissa on säädetty varsinaisista maankäyttösopimuksista.

Hallituksen esityksessä n:o 167/2002 vp maankäyttö- ja rakennuslain muuttamiseksi todetaan sen yleisperusteluissa muun ohella, että 'esityksen tavoitteena on saada aikaan kaavojen toteuttamis- ja kustannusvastuiden järjestelmä, joka toimisi joustavasti erilaisilla alueilla ja erilaisissa toteuttamistilanteissa. Tavoitteena on myös kaavoituksen ja kaavojen toteuttamisen aiheuttamien kustannuksien ja hyötyjen oikeudenmukainen suhteuttaminen eri osapuolten kesken. Pyrkimyksenä on menettelyjä kehittämällä luoda järjestelmä, jolla varmistetaan kaavojen toteuttamisen taloudelliset edellytykset erityisesti tilanteissa, joissa kaavoituksen kohteena on yksityinen maa. Tämä tukee hyvän elinympäristön ja toimivan yhdyskuntarakenteen luomista alueen maanomistuksesta riippumatta ja mahdollistaa paremmin myös yksityisen maan kaavoituksen. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi pyritään kehittämään maankäyttösopimuksiin liittyvää menettelyä siten, että sen oikeudelliset edellytykset ja suhde kaavoitusmenettelyyn vahvistuvat ja selkenevät. Samalla turvataan kaavoitusmenettelyn ensisijaisuus ja siten kaavoituskäytäntöön kuuluva osallisten aito vaikutusmahdollisuus. Ehdotetulla säännöstöllä pyritään siksi sulkemaan pois sopimusjärjestelyt, joilla kunta maankäyttösopimusten perusteella sitoutuisi sopimuksissa yksilöityihin kaavoitusratkaisuihin.'

Lainmuutoksen erääksi tavoitteeksi todetaan, että 'maankäyttösopimusten tekemismahdollisuus ja niihin liittyvä menettely esitetään kirjattavaksi lakiin nykyistä tarkemmin. Sopimusmenettely pyritään suhteuttamaan entistä täsmällisemmin kaavoitusprosessiin siten, että sen itsenäinen ja ensisijainen asema suhteessa sopimusmenettelyyn korostuu. Kaavan ensisijaisuuden periaatetta esitetään tuettavaksi takaamalla kaavoituksen lähtökohtien ja tavoitteiden julkinen käsittely ennen kuin kunta sitoutuu sen ajateltuun lopputulokseen. Nimenomaan ehdotetaan kiellettäväksi etukäteen tapahtuva sitova sopiminen kaavan sisällöstä. Näin mahdollistetaan osallisten vaikutusmahdollisuus kaavoitusprosessin lopputulokseen mahdollisista maankäyttösopimuksista riippumatta.'

Hallituksen esityksen 91 b §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan: 'Koska sopimusten oikeudellinen perusta on ajoittain asetettu oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa kyseenalaiseksi, eikä maankäyttö- ja rakennuslain 11 §:n säännöskään ole kokonaan selventänyt tilannetta, pykälän 1 momentissa vahvistetaan julkilausutusti kunnan mahdollisuus solmia kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia. Sopimuksella ei voi syrjäyttää lain mukaista kaavoitusmenettelyä. Tämän selventämiseksi ja varmistamiseksi 1 momentissa säädetään myös, ettei maankäyttösopimuksilla voida sitovasti sopia kaavan sisällöstä. Säännös vahvistaa käytäntöä, jonka mukaan kaavoitus on prosessina itsenäinen, ensisijainen ja riippumaton kunnan harjoittamasta sopimustoiminnasta. Asemakaavan sisältö määräytyy kunnan yleispiirteisessä kaavoituksessa asetettujen maankäyttötavoitteiden ja laissa asetettujen sisältövaatimusten mukaisesti ja yksityiskohdiltaan lainmukaisen kaavan laatimisen ja siihen liittyvän osallistumis- ja arviointimenettelyn ja päätöksentekomenettelyn lopputuloksena.

Pykälän 2 momentissa säädetään edelleen kaavoituksen ensisijaisuuden periaatteen toteuttamiseksi, ettei maankäyttösopimus saa kaavoituksen käynnistämistä ja siihen liittyviä kustannusten korvaamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta sitoa osapuolia ennen kuin kaavaluonnos tai -ehdotus on saatettu lainmukaisessa osallistumis- ja arviointimenettelyssä julkisesti nähtäville. Sitovasti voi siten ennen kaavoitusprosessia tai sen alkuvaiheessa sopia vain kaavoituksen käynnistämisestä ja siihen liittyvistä kustannuksista. Vasta sitten, kun kaavoitus on edennyt vaiheeseen, jossa kaava on luonnoksena tai ehdotuksena asetettu nähtäville ja osallistumis- ja arviointimenettelyn mahdollistama kaavan julkinen arviointi on mahdollista, kunta voi tehdä sitovia sopimuksia kaavan toteuttamiseen liittyvistä kysymyksistä, mutta ei silloinkaan itseään kaavoittajana kaavan sisältöön sitoen.'

Edeltä ilmenee, että kunnan oikeutta tehdä kuntaa sitovia sopimuksia tulevasta kaavoituksesta on laissa rajoitettu, jotta turvataan kaavoitusmenettelyn ensisijaisuus ja kaavoitukseen osallisten aito vaikutusmahdollisuus eli siis kaavoituksen vuorovaikutteisuuden uskottavuus. Lain tästä tarkoituksesta ja sen toteuttamiseksi lain 91 b §:ään otetuista säännöksistä seuraa, että kunta ei saa, ennen kuin kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä, tehdä muita kuin kaavoituksen käynnistämistä koskevia sitovia sopimuksia. Kuten edellä on todettu, kunnanhallituksen puheena olevilla päätöksillä, jotka on tehty ennen asemakaavaluonnoksen nähtävillä oloa, on hyväksytty muu kuin kaavoituksen käynnistämistä koskeva, sitovaksi tarkoitettu sopimus. Tuossa vaiheessa kaavoitukseen osallisilla ei ole ollut mahdollisuutta, ottaen myös huomioon aluetta koskeva yleispiirteinen kaavoitus, osallistua laissa edellytetyllä tavalla alueen maankäytön suunnitteluun ja sen tavoitteiden asettamiseen.

Edellä lausutuilla perusteilla katson, että kunnanhallituksen päätökset 13.12.2004 ja 7.2.2005 ovat muulta kuin kaavoituksen käynnistämistä koskevilta osiltaan maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 2 momentin vastaisia. Päätösten lainmukaisuuden arviointiin ei vaikuta se, että mainitun pykälän 1 momentissa on yleisesti kielletty kuntaa tekemästä sitovia sopimuksia kaavojen sisällöstä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon valituksen tueksi esitetyt perusteet, kumoan hallinto-oikeuden ja mainitut kunnanhallituksen päätökset lainvastaisina."