KHO:2006:54

Luonnonsuojelulaki - Yksityismaalla oleva luonnonsuojelualue - Rauhoitusmääräykset - Määräyksistä poikkeaminen - Vesi- ja viemärijohtojen asentaminen - Poikkeuslupa - Poikkeamispäätös - Menetetyn määräajan palauttamishakemus - Luonnonsuojelujärjestö - Puhevalta - Yleinen valitusoikeus

Uudenmaan ympäristökeskus oli päätöksellään myöntänyt Siuntion kunnalle hakemuksen mukaisesti luvan poiketa Båtvikenin saaret -nimisen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä vesi- ja viemärijohtojen asentamista varten välillä Störsvik - Marsudden - Strömsby ja Marsuddenin edustalle merialueelle Siuntiossa ja Kirkkonummella. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että poikkeaminen kysymyksessä olevassa asiassa perustui luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä olevaan määräykseen. Kun kysymyksessä olevalla poikkeamispäätöksellä ei ollut ratkaistu luonnonsuojelulain 24 tai 27 §:ssä tarkoitettua asiaa, päätöksestä sai hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin yleisen valitusoikeutta koskevan säännöksen mukaisesti valittaa se, johon päätös oli kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikutti. Kun ympäristökeskuksen päätös ei hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi vaikuttanut hakijana olevan yhdistyksen oikeuteen tai etuun siten, että yhdistyksellä olisi oikeus valittaa ympäristökeskuksen päätöksestä, myös hakemus menetetyn määräajan palauttamiseksi oli jätettävä tutkimatta. (Ään. 3-2)

Luonnonsuojelulaki (71/1923) 9 § 1 mom.
Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 24 § 1 ja 2 mom., 27 § 1 mom., 61 § 3 mom. ja 76 § 1 ja 2 mom.
Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 mom. ja 61 §

Kort referat på svenska

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 20.12.2005 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus palauttaa menetetyn määräajan muutoksen hakemiseksi Uudenmaan ympäristökeskuksen 7.10.2005 tekemästä päätöksestä. Lisäksi yhdistys on vaatinut, että päätöksen täytäntöönpano kielletään asian käsittelyn ajaksi.

Hakemuksen perusteluissa on muun ohella esitetty, että päätöksen mukaan siitä on tiedotettu vain ympäristöministeriölle ja alueen omistajalle. Siitä ei ole annettu tietoa esimerkiksi niille ympäristöjärjestöille, joilla on päätöksestä luonnonsuojelulain 61 §:n mukainen valitusoikeus. Tämän vuoksi Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry ei ole kuullut päätöksestä normaalin valitusajan kuluessa, vaan päätös on tullut yhdistyksen tietoon vasta, kun Helsingin Sanomat on kirjoittanut poikkeamispäätöksen mahdolliseksi tekemästä vesiluvasta lauantaina 17.12.2005. Päätöksen yhdistys on siten saanut vasta maanantaina 19.12.2005 Länsi-Suomen ympäristölupavirastosta. Päätöksen tiedoksiannossa noudatettu epäjohdonmukainen ja virheellinen menettely on erittäin painava syy, jonka takia yhdistys ei ole voinut hakea muutosta päätöksen valitusajan kuluessa. Lisäksi yhdistys on muun ohella esittänyt, että ympäristökeskus on myöntänyt poikkeuksen väärin perustein. Viemäriputkien asentaminen suojelualueelle kiertävien vaihtoehtojen sijasta ei voi olla luonnonsuojelualueen hoidon kannalta perusteltua.

Asialla on tätä tapausta yleisempää ennakkotapausluonnetta luonnonsuojelualueiden poikkeuslupien, niistä tiedottamisen ja valitusten kannalta. Ympäristökeskuksen myöntämä poikkeuslupa on ollut myös Länsi-Suomen ympäristölupaviraston tekemän päätöksen (21.11.2005, 112/2005/3, Dnro LSY-2005-Y-4) kulmakivi, jota ilman ympäristölupavirasto ei olisi voinut antaa vesilupaa suojelualueelle.

On mahdollista, että Siuntion kunta hakee myös vesiluvalle töidenaloittamislupaa ja tämän vuoksi on tarpeen, että korkein hallinto-oikeus määrää Uudenmaan ympäristökeskuksen poikkeamisluvan täytäntöönpanokieltoon, kunnes sitä koskeva muutoksenhaku on käsitelty loppuun.

Uudenmaan ympäristökeskus on lausunnossaan esittänyt seuraavaa: Kysymyksessä on maanomistajan hakemuksesta yksityiselle kuuluvalle alueelle perustettu Båtvikenin saarten luonnonsuojelualue. Kysymyksessä on saariryhmä, joka on säilynyt luonnontilaisena vuosikymmeniä ja joka muodostaa harvinaislaatuisen näytteen sisäsaariston luonnosta. Perustamispäätös sisältää rauhoitusmääräykset. Rauhoitusmääräyksistä on sovittu maanomistajan ja Uudenmaan lääninhallituksen kanssa. Luonnonsuojelualue on perustettu korvauksetta. Luonnonsuojelualueen perustamisesta on annettu valituskelpoinen päätös 19.3.1987.

Ympäristökeskus on myöntänyt poikkeuksen rauhoitusmääräyksistä niissä sille annetun toimivallan nojalla. Poikkeus on annettu vesi- ja viemärijohtojen asentamiseen muuna kuin lintujen pesimäaikana. Saadun tiedon mukaan asentaminen tapahtuu talvella laskemalla johdot meren pohjalle. Johtojen tullessa mantereelle joudutaan niiden maan sisään viennin kohdalla ruoppaamaan rantaa. Ympäristökeskus on arvioinut, ettei toimenpiteestä aiheudu haittaa luonnonsuojelualueelle, kun johdot asennetaan päätöksen liitekartassa esitetylle paikalle. Toimenpiteen on katsottu olevan luonnonsuojelualueen käytön ja hoidon kannalta perusteltua, koska kunnallistekniikan tulo luonnonsuojelualuetta ympäröiville alueille edesauttaa koko alueen ympäristönsuojelua ja edelleen kyseessä olevan luonnonsuojelualueen luonnonsuojelua. Poikkeuslupaharkintaan ei ole kuulunut myönnetyn luvan vaikutus hankkeen muiden mahdollisten lupien harkintaan.

Ympäristökeskus ei ole antanut päätöstä tiedoksi muille kuin maanomistajalle ja ympäristöministeriölle. Valitusoikeus on katsottu suppeaksi, koska poikkeuspäätös koskee maanomistajan ja lupaviranomaisen keskenään sopimia tai hyväksymiä rauhoitusmääräyksiä. Luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksenä on ollut sopiminen rauhoitusmääräyksis- tä tai niiden hyväksyminen. Poikkeuslupamenettely ei voi koskea luonnonsuojelualueen luontoarvojen oleellisia muutoksia.
Siksi ei ole tarpeen ulottaa valitusoikeutta asianosaispiiriä laajemmaksi. Oleellinen kajoaminen luontoarvoihin edellyttäisi luonnonsuojelualueen tai sen osan lakkauttamista. Tästä päätöksestä olisi luonnonsuojelulain 61 §:n nojalla valitusoikeus myös alueellisilla ja paikallisilla luonnonsuojelujärjestöillä.

Ympäristökeskus katsoo, että luonnonsuojelulain 61 §:ssä mainituilla rekisteröidyillä paikallisilla tai alueellisilla yhteisöillä, joiden tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen, ei ole tässä asiassa valitusoikeutta. Ylimääräinen muutoksenhaku menetetyn määräajan palauttamiseksi tulee hylätä aiheettomana. Edellä mainitusta johtuen ei ole myöskään aihetta määrätä päätöksen täytäntöönpanokieltoa asian käsittelyn ajaksi.

Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki menetetyn määräajan palauttamista koskevaa hakemusta. Lausunnon antaminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kyseisen luonnonsuojelualueen perustamisaikana voimassa olleen luonnonsuojelulain (71/1923) 9 §:n 1 momentissa säädettiin yksityisen luonnonsuojelualueen perustamisesta. Luonnonsuojelualue oli mahdollista perustaa maanomistajan hakemuksesta lääninhallituksen (sittemmin alueellisen ympäristökeskuksen) päätöksellä. Päätöksessä oli muun ohella mainittava, missä suhteessa alue on rauhoitettu.

Mainitun lain 10 §:n mukaan, joka kumottiin lailla 672/1991, rauhoituspäätöksessä voitiin omistajan hyväksi vahvistaa sellaisia poikkeuksia rauhoitusmääräyksistä, joita luonnonsuojeluviranomainen oli puoltanut.

Mainitun lain 20 §:n 1 momentin mukaan yksityisen kiinteistölle muodostetulla suojelualueella rauhoitus voitiin omistajan hakemuksesta julistaa osaksi tai kokonaan lakkautetuksi, jos sen säilyttäminen muuttuneiden olojen vuoksi ei enää näyttänyt toivottavalta taikka sen havaittiin ehkäisevän tai huomattavasti vaikeuttavan sellaista yritystä, josta on melkoisesti yleistä hyötyä.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 76 §:n 1 momentin mukaan mainitulla lailla kumottiin 23 päivänä helmikuuta 1923 annettu luonnonsuojelulaki siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Muussa laissa oleva viittaus kumottuun luonnonsuojelulakiin tarkoittaa tämän lain voimaantulon jälkeen viittausta tähän lakiin. Pykälän 2 momentin mukaan ennen lain voimaantuloa perustettujen luonnonsuojelualueiden perustamissäädökset ja -päätökset jäivät voimaan. Myös niiden nojalla annetut rauhoitussäännökset ja -määräykset jäivät voimaan, sikäli kuin niitä ei erikseen muuteta tai kumota.

Luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voi maanomistajan hakemuksesta tai suostumuksella perustaa 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun muun luonnonsuojelualueen 10 §:n 2 momentissa tarkoitetulle alueelle. Harkittaessa alueen perustamista on otettava huomioon myös muut yleiseen etuun liittyvät näkökohdat. Pykälän 2 momentin mukaan päätökseen 1 momentin mukaisen luonnonsuojelualueen perustamisesta on otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta. Päätökseen otettavalla määräyksellä voidaan luonnonsuojelualueella tai sen osalla myös kieltää liikkuminen tai rajoittaa sitä edellyttäen, että alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sitä vaatii. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä ei saa antaa, elleivät maanomistaja ja alueellinen ympäristökeskus ole sopineet alueen rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista korvauksista.

Luonnonsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voi alueen omistajan tai sen, jolla asiassa on intressi, hakemuksesta taikka ympäristöministeriön esityksestä kokonaan tai osittain lakkauttaa yksityisen omistaman alueen suojelun tai lieventää sen rauhoitusmääräyksiä, jos alueen luonnonarvot ovat oleellisesti vähentyneet tai jos alueen rauhoitus estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen.

Luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin mukaan valitusoikeus on niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Muissa kuin korvausta koskevissa asioissa valitusoikeus on myös asianomaisella kunnalla. Muissa kuin korvausta sekä 31 §:n ja 48 §:n 2 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa koskevissa asioissa on valitusoikeus myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen.

Sen sijaan luonnonsuojelulaissa ei ole säännöksiä siitä, miten yksityisen maalle perustettua luonnonsuojelualuetta koskevista luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentin nojalla päätökseen otetuista tarpeellisista määräyksistä voidaan poiketa.

Poikkeamispäätös ja päätös, jota poikkeaminen koskee

Uudenmaan ympäristökeskuksen päätös Dnro UUS-2005-L-692-259 koskee Uudenmaan lääninhallituksen 19.3.1987 antaman luonnonsuojelualueen perustamista koskevan päätöksen nro 1402 rauhoitusmääräyksistä poikkeamista vesi- ja viemärijohtojen asentamiseksi välillä Störsvik - Marsudden - Strömsby ja Marsuddenin edustalle merialueelle Siuntiossa ja Kirkkonummella. Ympäristökeskus on päätöksellään myöntänyt Siuntion kunnalle hakemuksen mukaisesti luvan poiketa Båtvikenin saaret -nimisen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä vesi- ja viemärijohtojen asentamista varten päätöksen liitteenä olevien karttojen mukaisesti.

Kysymyksessä oleva luonnonsuojelualue on perustettu Oy Nokia Ab:n hakemuksesta luonnonsuojelulain (71/1923) 9 ja 10 §:n 1 momentin perusteella. Päätöksen perustelujen mukaan kysymyksessä oleva saariryhmä on säilynyt luonnontilassa kymmeniä vuosia ja muodostaa harvinaislaatuisen näytteen sisäsaariston luonnosta. Päätöksessä tarkoittua kahdesta saariryhmästä ja niitä ympäröivästä vesialueesta koostuvaa aluetta koskevien rauhoitusmääräysten mukaan:

1. Alueella on kielletty:

• Ojien kaivaminen, vesien perkaaminen ja patojen rakentaminen sekä muu maa- ja kallioperän vahingoittaminen, muuttaminen ja ainesten otto.
• Rakennusten, laitteiden, teiden ja polkujen rakentaminen.
• Metsänhakkuu sekä kasvien ja kasvinosien ottaminen ja vahingoittaminen marjojen ja sienten poimintaa lukuunottamatta.
• Metsästys ja kalastus sekä eläinten häiritseminen ja pesien vahingoittaminen.
• Roskaaminen.
• Tulenteko ja telttailu sekä yöpyminen veneissä.
• Muu toiminta, joka saattaa muuttaa alueen maisemakuvaa tai heikentää kasvillisuuden ja eläimistön säilymistä.

2. Edellä olevien säännösten estämättä maanomistajalla on oikeus:

• Metsästää ja kalastaa alueella.
• Hoitaa alueen metsiä maisemanhoidollisten ja luonnonsuojelullisten periaatteiden mukaan muuttamatta saarten maisemakuvaa lääninhallituksen hyväksymän suunnitelman mukaisesti.

3. Edellä olevista määräyksistä saadaan lääninhallituksen hyväksymän suunnitelman mukaan poiketa, jos se on luonnonsuojelualueen hoidon kannalta perusteltua.

Oikeudellinen arviointi

Luonnonsuojelulaissa (1096/1996) ei ole eikä myöskään sillä kumotussa useissa eri yhteyksissä muutetussa luonnonsuojelulaissa (71/1923) ole ollut säännöksiä siitä, minkälaisin edellytyksin ja minkälaisessa menettelyssä yksityisen maalle perustettua luonnonsuojelualuetta koskevista päätökseen otetuista rauhoitusmääräyksistä voidaan poiketa. Luonnonsuojelualuiden perustamispäätöksiin on kuitenkin rauhoitusmääräysten sisällöstä hakijan ja luonnonsuojeluviranomaisten kesken sovittaessa saatettu sisällyttää määräys, joka mahdollistaa poikkeamisen kyseisistä määräyksistä.

Kun otetaan huomioon esillä olevan poikkeuksen sisältö, kysymyksessä ei ole luonnonsuojelulain 27 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös. Poikkeaminen nyt kysymyksessä olevassa asiassa perustuu edellä mainittuun lääninhallituksen päätökseen otettuun määräykseen, jonka mukaan rauhoitusmääräyksistä voidaan lääninhallituksen (nykyään ympäristökeskus) hyväksymän suunnitelman mukaan poiketa, jos se on luonnonsuojelualueen hoidon kannalta perusteltua.

Kun kysymyksessä olevalla päätöksellä ei ole ratkaistu luonnonsuojelulain 24 tai 27 §:ssä tarkoitettua asiaa, päätöksestä saa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin yleisen valitusoikeutta koskevan säännöksen mukaisesti valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Yhdistyksen oikeus hakea menetetyn määräajan palauttamista ympäristökeskuksen päätöksestä valittamiseksi ratkaistaan samankaltaisin perustein kuin yhdistyksen oikeus tehdä valitus. Asiassa ei ole ilmennyt, että hakijalla olisi kysymyksessä olevaan alueeseen kohdistuva oikeus tai etu, johon ympäristökeskuksen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä poikkeamista koskeva päätös välittömästi vaikuttaisi. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon, mitä hakemuksessa on esitetty, ympäristökeskuksen päätös ei hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla vaikuta välittömästi hakijan oikeuteen tai etuun siten, että yhdistyksellä olisi oikeus valittaa ympäristökeskuksen päätöksestä. Tämän vuoksi myös hakemus menetetyn määräajan palauttamiseksi on jätettävä tutkimatta.

Täytäntöönpanon kieltäminen

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi lausunnon antaminen hakemuksen kohteena olevan päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä ei ole tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere ja Tuula Pynnä. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Ilkka Peren äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Pekka Vihervuori yhtyi:

"Tutkin yhdistyksen menetetyn määräajan palauttamista koskevan hakemuksen.

Perustelut

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 61 §:n 3 momentin mukaan valitusoikeus on niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Muissa kuin korvausta koskevissa asioissa valitusoikeus on myös asianomaisella kunnalla. Muissa kuin korvausta sekä 31 §:n ja 48 §:n 2 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa koskevissa asioissa on valitusoikeus myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskevasta valtioneuvoston päätöksestä on valitusoikeus myös mainitunlaisella valtakunnallisella yhteisöllä ja maanomistajien etua valvovalla valtakunnallisella yhteisöllä.

Luonnonsuojelulain 76 §:n 1 momentin mukaan luonnonsuojelulailla kumottiin 23 päivänä helmikuuta 1923 annettu luonnonsuojelulaki (71/1923) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Muussa laissa oleva viittaus kumottuun luonnonsuojelulakiin tarkoittaa luonnonsuojelulain voimaantulon jälkeen viittausta vuoden 1923 luonnonsuojelulakiin. Pykälän 2 momentin mukaan ennen lain voimaantuloa perustettujen luonnonsuojelualueiden perustamissäädökset ja -päätökset jäivät voimaan. Myös niiden nojalla annetut rauhoitussäännökset ja -määräykset jäivät voimaan, sikäli kuin niitä ei erikseen muuteta tai kumota.

Vuoden 1923 luonnonsuojelulain 10 § edellytti, että poikkeukset rauhoitusmääräyksistä ovat voimassa alueen omistajan hyväksi ja että ne sisällytetään itse rauhoituspäätökseen. Käytännössä mainitun pykälän mukaisissa rauhoituspäätöksissä oli saatettu tehdä myös muiden käyttäjätahojen hyväksi voimassa olevia poikkeuksia. Samoin poikkeaminen oli saatettu jättää myöhemmin tehtävän eri hallintopäätöksen varaan, kuten nyt esillä olevassa tapauksessa. Mainitunlaista poikkeamista koskevasta menettelystä ei laissa ollut säännöksiä, eikä tilannetta ole myöskään otettu huomioon voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa. Tällaisiin poikkeamisiin sovelletaan siten aineelliselta kannalta välittömästi rauhoituspäätöksen määräyksiä poikkeamisen edellytyksistä. Yksittäistapauksessa poikkeamisen luonnonsuojelullinen merkitys saattaa olla merkittävä, eivätkä poikkeamisen edellytykset tai niiden soveltaminen yksittäistapauksessa välttämättä vastaa sitä, mitä voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa vastaavilta poikkeamisilta edellytetään.

Ympäristökeskus on ratkaissut asian sille luonnonsuojelulain mukaan kuuluvan toimivallan nojalla. Asiassa ei ole kysymys korvausta tai luonnonsuojelulain (1096/1996) 31 §:n ja 48 §:n 2 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa koskevasta asiasta. Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry:llä paikallista luonnon- ja ympäristönsuojelua edistävänä yhdistyksenä on siten luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin pääsäännön mukaan valitusoikeus asiassa. Kysymystä ympäristöperusteisesta valitusoikeudesta ei Suomen perustuslain 20 § huomioon ottaen voida ratkaista lain sanamuodon mukaista tulkintaa supistaen. Tämän vuoksi olen valmis tutkimaan yhdistyksen menetetyn määräajan palauttamista koskevan hakemuksen."