KHO:2006:63

Ennakkoratkaisupyyntö Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle - Viestintämarkkinalaki - Puitedirektiivi 2002/21/EY - Huomattava markkinavoima - Valitusoikeus - Toimivalta - Komission päätös

Korkeimman hallinto-oikeuden on asiassa ratkaistava, onko teleyrityksellä oikeus hakea muutosta Viestintäviraston päätökseen, jossa on katsottu, ettei teleyrityksen kilpailija ole huomattavan markkinavoiman asemassa kyseessä olevalla markkinalla. Jos vastaus valitusoikeutta koskevaan kysymykseen on myönteinen, korkeimman hallinto-oikeuden on tämän lisäksi ratkaistava, miten korkeimman hallinto-oikeuden toimivallan laajuuteen valituksen tutkimisessa vaikuttaa se, että Euroopan yhteisöjen komissio on antanut sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 7 artiklan 4 kohdan mukaisen päätöksen asiassa.

Korkein hallinto-oikeus päätti pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisun seuraaviin kysymyksiin:

1. Onko puitedirektiivin 2002/21/EY muutoksenhakuoikeutta koskevan 4 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että teleyrityksellä on katsottava olevan oikeus hakea muutosta päätökseen, jossa on katsottu, ettei kyseisen teleyrityksen kilpailijalla ole huomattavan markkinavoiman asemaa.

2. Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myönteinen, vastausta pyydettiin vielä seuraavaan kysymykseen:

Edellyttääkö puitedirektiivin 2002/21/EY 4 artiklan 1 kohdan vaatimus tosiseikkojen huomioon ottamisesta ja toimivasta muutoksenhakuoikeudesta, että kansallinen tuomioistuin voi tutkia tapaukseen liittyvät tosiseikat, tehdä oikeudellisen arvion ja ratkaista asian komission puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan nojalla antaman päätöksen ja sen markkina-analyysiä koskevien perustelujen rajoittamatta kansallisen tuomioistuimen toimivaltaa.

Viestintämarkkinalaki 16, 17, 18, 21 ja 127 §
Hallintolainkäyttölaki 6 §
Puitedirektiivi 2002/21/EY 4 ja 7 artikla (Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY)

Kort referat på svenska

1. ASIAN AIKAISEMMAN KÄSITTELYN VAIHEET

1.1. Viestintäviraston päätösehdotus 2.7.2004 huomattavasta markkinavoimasta

Viestintävirasto katsoi päätösehdotuksessaan 2.7.2004 siitä ilmenevin perusteluin, että Sonera Mobile Networks Oy:llä on viestintämarkkinalain (393/2003) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima matkaviestinverkkoon pääsyn ja matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinoilla Suomessa. Kyseinen markkina sisältyy komission suositukseen sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 2003/311/EY (markkina n:o 15). Viestintävirasto esitti asetettavaksi Sonera Mobile Networks Oy:lle viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla päätösehdotuksesta ilmenevät velvollisuudet.

Viestintävirasto lähetti 2.7.2004 Euroopan yhteisöjen komissiolle lausunnolle edellä mainitun päätösehdotuksensa.

1.2. Euroopan yhteisöjen komission päätös 5.10.2004

Euroopan yhteisöjen komissio antoi 5.10.2004 direktiivin 2002/21/EY 7artiklan 4 kohdan mukaisen päätöksen K(2004) 3682. Päätöksessään komissio pyysi Viestintävirastoa perumaan komissiolle ilmoitetun yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinaa koskevan Viestintäviraston päätösehdotuksen.

Viestintäviraston ilmoittaman toimenpide-ehdotuksen yksityiskohtaisen tutkinnan ja viraston komission pyytämiin tietoihin ja selvennyksiin toimittamien huomioiden ja vastausten perusteella sekä huomioiden päätöksessään mainitut perusteet komissio totesi, että todisteet tapauksessa eivät tukeneet johtopäätöstä, että Sonera Mobile Networks Oy:llä (TeliaSoneralla) olisi huomattava markkinavoima yleiseen matkaviestinverkkoihin pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkoista nousevan liikenteen markkinalla ja siten toimenpide-ehdotus ei ollut yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa.

Komissio totesi arvioidessaan Viestintäviraston päätösehdotusta muun ohella, että Viestintävirasto ei ollut huomioinut ilmeistä markkinadynamiikkaa ja että todisteet kapasiteettirajoituksista sekä korkeista vaihtokustannuksista ja tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttumisesta puuttuivat ja että Viestintäviraston päätöksessä oli verkkovaikutuksia, mittakaava- ja tuotevarioinnin etuja sekä olennaisia taloudellisia etuja koskeville todisteille annettu liiallinen paino.

Komissio totesi päätöksessään ehdotuksina Viestintäviraston toimenpide-ehdotuksen täydentämiseksi, että Viestintäviraston on analysoitava kehitystä merkityksellisellä markkinalla ja tarkasteltava tätä markkinaa tukku- ja vähittäistason tulevan kehityksen valossa arvioidakseen ennakoivasti, onko Sonera Mobile Networks Oy asemassa, jonka turvin se voi toimia merkityksellisellä markkinalla huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, asiakkaista ja viime kädessä kuluttajista.

Komission päätöksen mukaan tässä analyysissä olisi arvioitava yksityiskohtaisesti kunkin matkaviestinverkko-operaattorin houkuttimet ja kyky tarjota palvelun tarjoajille verkon käyttöoikeutta ilman tiukkaa käyttöoikeuden tarjontaa koskevaa sääntelyä. Tämän analyysin tulisi ulottua vähittäismarkkinalla havaittuun dynamiikkaan, palvelun tarjoajien neuvotteluvoimaan suhteessa matkaviestinverkko-operaattoreihin (ottaen huomioon muun muassa palvelun tarjoajien saavuttamat markkinaosuudet vähittäismarkkinalla), palvelun tarjoajien ja matkaviestinverkko-operaattoreiden välisten neuvottelujen luonteeseen ja rakenteeseen, MVNO-sopimusten vaikutukseen verkkooperaattorin vaihtoa koskeviin ehtoihin sekä muutoksiin merkityksellisen markkinan hintatasossa.

1.3. Viestintäviraston valituksenalainen päätös huomattavasta markkinavoimasta

Viestintävirasto on 13.10.2004 perunut huomattavaa markkinavoimaa koskevan päätösehdotuksensa 2.7.2004.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään muun ohella selostanut päätösehdotuksessaan 2.7.2004 esittämänsä perustelut Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavasta markkinavoimasta sekä komission päätöksessään 5.10.2004 esittämät perustelut pyynnölle Viestintäviraston päätösehdotuksen perumiseksi.

Viestintävirasto on viitannut päätöksessä selostettuihin komission esittämiin perusteisiin ja todennut, ettei millään teleyrityksellä ole yksin tai yhdessä muiden kanssa viestintämarkkinalain 17 §:ssä tarkoitettua huomattavaa markkinavoimaa matkaviestinverkkoihin pääsyn ja matkaviestinverkoista nousevan liikenteen markkinoilla Suomessa.

2. ASIAN KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

2.1. Finnet Verkot Oy:n valitus

Finnet Verkot Oy, nykyisin DNA Verkot Oy, (jäljempänä Finnet Verkot), on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

1) kumoaa Viestintäviraston päätöksen 13.10.2004,
2) toteaa Sonera Mobile Networks Oy:llä olevan huomattava markkinavoima matkaviestinverkkoihin pääsyn ja matkaviestinverkoista nousevan liikenteen markkinoilla,
3) asettaa Sonera Mobile Networks Oy:lle seuraavat velvoitteet:
a. velvollisuus luovuttaa käyttöoikeus matkaviestinverkkoon
b. yhteenliittämisvelvollisuus
c. toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus
d. hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyyttä koskeva velvollisuus ja
4) pyytää tarvittaessa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisun asian kannalta merkityksellisestä yhteisön oikeuden tulkinnasta.

2.1.1. Perustelut asianosaisasemasta

Finnet Verkoilla on valitusoikeus Viestintäviraston päätöksestä olla asettamatta Sonera Mobile Networks Oy:lle huomattavan markkinavoiman velvoitteita, sillä päätöksellä on välittömiä vaikutuksia Finnet Verkkojen oikeuksiin ja etuihin.

Finnet Verkkojen on vielä huomattavasti nykyistä vaikeampaa saada matkaviestinverkkoonsa palveluoperaattoreita, jos Sonera Mobile Networks Oy:tä ei huomattavan markkinavoiman velvoitteilla estetä suosimasta hinnoittelussaan ja toimitusehdoissaan niitä palveluoperaattoreita, jotka harkitsevat siirtymistä Finnet Verkkojen matkaviestinverkkoon. Sonera Mobile Networks Oy:n valikoivasta hinnoittelusta ja toimitusehdoista hyötyisivät eniten kaikkein suurimmat palveluoperaattorit, joilla on hieman enemmän neuvotteluvoimaa ja suurin taloudellinen merkitys verkko-operaattoreille.

Ilman velvoitteita Sonera Mobile Networks Oy houkuttelee myös mahdolliset uudet palveluoperaattorit verkkoonsa valikoivilla ehdoilla, mikä vähentää entisestään Finnet Verkkojen mahdollisuuksia saada verkkoonsa palveluoperaattoreita.

Sonera Mobile Networks Oy:n hinnoittelun ja ehtojen läpinäkymättömyys estää Finnet Verkkoja saamasta selville, miten alas hinnoittelussa on mentävä, jotta palveluoperaattorin vaihtamiskustannuksista ja asiakkaiden menettämisestä huolimatta Finnet Verkoilla olisi mahdollisuus saada verkkoonsa palveluoperaattoreita. Jos Sonera Mobile Networks Oy:lle asetettaisiin toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus, Sonera Mobile Networks Oy:n olisi vaikea käyttää sopimuksissaan ehtoja, jotka sitovat keinotekoisesti palveluoperaattorin Sonera Mobile Networks Oy:n verkkoon ja näin estävät palveluoperaattorin siirtymisen Finnet Verkkojen verkkoon.

Viestintäviraston päätöksellä olla asettamatta Sonera Mobile Networks Oy:lle huomattavan markkinavoiman velvoitteita on merkittävä vaikutus Finnet Verkkojen taloudelliseen asemaan ja kykyyn kilpailla markkinoilla. Finnet Verkkojen liiketoiminnan saaminen kannattavaksi edellyttää, että sen verkkoon tulee nykyistä selvästi enemmän käyttöä. Vain taloudellisesti kannattavana Finnet Verkot pystyy investoimaan riittävästi verkkopalvelujensa laatuun, verkon laajentamiseen ja uusiin verkkotekniikoihin.

2.1.2. Perustelut Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavasta markkinavoimasta

Finnet Verkot on valituksessaan muun ohella lausunut, että Viestintäviraston komissiolle esittämät perustelut Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavasta markkinavoimasta ovat oikeat. Viestintäviraston päätösehdotuksessa todetut tekijät perustelevat Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavan markkinavoiman asemaa.

Komission päätös on taloudelliselta arvioinniltaan virheellinen. Sonera Mobile Networks Oy:llä on 90 prosentin markkinaosuus niistä asiakkaista, jotka hankkivat matkaviestinverkkoon pääsyn, nousevan liikenteen ja roaming-markkinoilla tuotteita verkko-operaattoreilta. Komissio on arvioinnissaan sivuuttanut sen, että käytännössä kaikki matkaviestinoperaattorit ovat tehneet sopimuksia ainoastaan Sonera Mobile Networks Oy:n kanssa. Komissio on arvioinut markkinoilla laajentumisen esteet virheellisesti. Toisin kuin komission päätöksessä on katsottu, palveluoperaattoreiden ja virtuaalioperaattoreiden taloudelliset esteet vaihtaa verkko-operaattoria ovat merkittävät.

2.2. Viestintäviraston lausunto

Viestintävirasto on vaatinut, että Finnet Verkkojen valitus ja sen vaatimukset 1, 2 ja 3 hylätään. Viestintäviraston päätös on viestintämarkkinalain ja yhteisön oikeuden mukainen. Viestintävirasto on jättänyt korkeimman hallinto-oikeuden harkintaan vaatimuksen ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta.

Viestintämarkkinalain 21 §:n ja puitedirektiivin 7 artiklan mukaisesti komissio viime kädessä ratkaisee sen, onko Viestintäviraston huomattavaa markkinavoimaa koskeva päätösehdotus yhteisön oikeuden mukainen. Komissio velvoitti Viestintäviraston perumaan komissiolle ilmoitetun matkaviestinverkkoihin pääsyä ja nousevaa liikennettä koskevan päätösehdotuksen.

Kun Finnet Verkot on perustanut valituksensa siihen, että komission Viestintävirastolle osoittama päätös on taloudelliselta arvioinniltaan virheellinen, Finnet Verkot on tosiasiallisesti kyseenalaistanut komission tässä asiassa tekemän päätöksen oikeellisuuden. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, että komission tekemän päätöksen tai muun toimen oikeellisuus ei voi tulla valitusasiassa kansallisesti tutkittavaksi, vaan ainoastaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimella on tähän toimivalta.

2.3. Sonera Mobile Networks Oy:n selitys

Sonera Mobile Networks Oy on ensisijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus jättää valituksen tutkimatta, koska Finnet Verkoilla ei ole hallintolainkäyttölain 6 §:n nojalla oikeutta valittaa Viestintäviraston päätöksestä. Toissijaisesti Sonera Mobile Networks Oy on vaatinut, että valitus hylätään pyytämättä ennakkoratkaisua Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta.

Finnet Verkot ei ole osoittanut Viestintäviraston päätöksellä olevan välittömiä vaikutuksia yhtiön oikeuksiin tai etuihin.

Viestintäviraston päätöksellä ei ole muutettu vallitsevaa oikeustilaa, sillä aiemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain nojalla kyseessä olevilla markkinoilla ei ollut voimassa huomattavan markkinavoiman velvoitteita.

Finnet Verkkojen valituksessaan esittämät seikat ovat perusteettomia oletuksia Sonera Mobile Networks Oy:n toimintatavoista sekä yleisluontoisia ja perustelemattomia väitteitä Viestintäviraston päätöksen vaikutuksista Finnet Verkkojen taloudelliseen asemaan ja kilpailukykyyn.

Finnet Verkkojen esittämät perustelut Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavasta markkinavoimasta ovat virheellisiä.

2.4. Finnet Verkkojen vastaselitys

Finnet Verkot on vastaselityksessään ensisijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavan markkinavoiman yritykseksi ja asettaa sille valituksessa todetut velvollisuudet. Finnet Verkot on toissijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja palauttaa asian Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Viestintäviraston selvitykset ovat olleet olennaisesti puutteellisia ja osin virheellisiä vastaselityksessä todettujen seikkojen osalta. Myös Euroopan yhteisöjen komissio on pitänyt Viestintäviraston selvitystä markkinoista puutteellisena.

Valituksen kohteena on Viestintäviraston sisällöltään lainvastainen päätös. Komissio ei ole Viestintävirastolle osoittamassaan päätöksessä väittänyt, että Viestintäviraston päätösehdotus olisi lainvastainen, vaan katsonut, että Viestintävirasto ei ole esittänyt riittävää näyttöä Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavan markkinavoiman asemasta. Valituksessa on esitetty argumentteja komission päätökseen sisältyvästä arvioinnista, sillä komission päätöstä on selvitetty yksityiskohtaisesti Viestintäviraston päätöksen perusteluosuudessa. Valituksessa on käsitelty komission päätökseen sisältyviä virheellisiä näkemyksiä niiden syiden osoittamiseksi, joiden vuoksi Sonera Mobile Networks Oy:llä on mahdollisuus toimia markkinoilla merkittävässä määrin sen kilpailijoista ja asiakkaista riippumattomalla tavalla.

Puitedirektiivin 4 artikla velvoittaa jäsenvaltiot turvaamaan tehokkaat muutoksenhakukeinot kansallisella tasolla siten, että kaikki yritykset, joihin sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voivat hakea muutosta päätökseen riippumattomalta muutoksenhakuelimeltä.

Finnet Verkoilla ei ole valitusoikeutta komission Viestintävirastolle osoittamasta päätöksestä. Komission päätös on Viestintävirastolle osoitettu kuulemismenettelyn mukainen välipäätös. Viranomaisten välisessä kuulemismenettelyssä tehty päätös ei ole lopullinen oikeuksia tai velvoitteita luova päätös, josta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 230 artiklan 4 kohdan perusteella voisi valittaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen.

Viestintäviraston päätös vaikuttaa Finnet Verkkojen asemaan suoraan ja välittömästi. Jos katsottaisiin, ettei Viestintäviraston päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, Finnet Verkot menettäisi viestintämarkkinalain sille antaman suojan kilpailun estämistä vastaan. Viestintäviraston päätöksen jääminen pysyväksi heikentäisi Finnet Verkkojen toimintaa ja kykyä kilpailla verkkomarkkinoilla.

Kolmannet osapuolet jäävät ilman oikeussuojaa, jos niillä ei ole keinoja käytettävissään puuttua valituksessa vaadittujen velvoitteiden vastaiseen Sonera Mobile Networks Oy:n menettelyyn, joka vaikuttaa niiden taloudelliseen asemaan ja kykyyn kilpailla markkinoilla.

2.5. Osapuolten lausunnot ennakkoratkaisupyynnöstä

Finnet Verkot, Viestintävirasto ja Sonera Mobile Networks Oy ovat antaneet lausuntonsa ennakkoratkaisun pyytämisestä.

3. KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS ENNAKKORATKAISUN PYYTÄMISESTÄ EUROOPAN YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMELTA

Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklan nojalla ennakkoratkaisun Euroopan yhteisön sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteistä sääntelyjärjestelmää koskevien säännösten tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi.

3.1. Kansallisen oikeuden sisältö

Viestintämarkkinalain (393/2003) markkinamäärittelyä koskevan 16 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään säännöllisin väliajoin määriteltävä merkitykselliset viestintämarkkinat.

Viestintämarkkinalain 17 §:ssä säädetään markkina-analyysistä ja huomattavan markkinavoiman päätöksestä. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista säännöllisin väliajoin markkina-analyysi. Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä teleyritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä. Pykälän 3 momentin mukaan Viestintäviraston on muutettava huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä, jos markkina-analyysin perusteella markkinoiden kilpailutilanteessa havaitaan tapahtuneen merkityksellisiä muutoksia. Päätöksessä voidaan muuttaa huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettuja velvollisuuksia tai päättää, että teleyritystä ei ole enää pidettävä huomattavan markkinavoiman yrityksenä.

Viestintämarkkinalain 18 §:ssä säädetään huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavista velvollisuuksista.

Viestintämarkkinalain 21 §:ssä säädetään komission ja sääntelyviranomaisten kuulemisesta.

Pykälän 1 momentin mukaan Viestintäviraston on varattava Euroopan yhteisöjen komissiolle ja Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden (ETA-valtio) sääntelyviranomaisille tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa:
1) komission suosituksesta poikkeavaa markkinamäärittelyä;
2) markkina-analyysiä;
3) huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä;
4) teleyrityksille asetettavia velvollisuuksia koskevaa päätöstä.

Pykälän 2 momentin mukaan Viestintävirasto voi pyytää 1 momentissa tarkoitetun lausunnon toimenpiteistä tai päätöksistä myös samanaikaisesti, jos se on tarkoituksenmukaista.

Pykälän 3 momentin mukaan jos komissio ilmoittaa, että komission suosituksesta poikkeava markkinamäärittely tai huomattavaa markkinavoimaa koskeva päätösehdotus ei ole komission käsityksen mukaan Euroopan yhteisöjen oikeuden mukainen, toimenpidettä ja päätöstä on lykättävä vielä kahdella kuukaudella. Jos komissio edellä tarkoitetussa kahden kuukauden määräajassa tekee asiassa päätöksen, markkinamäärittelyä tai huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä ei saa tehdä komission päätöksen vastaisesti.

Viestintämarkkinalain 127 §:n 3 momentin mukaan Viestintäviraston viestintämarkkinalain 16-20 §:n nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen hallintolainkäyttölain mukaisesti.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

3.2. Huomattavan markkinavoiman aseman määrääminen kansallisen oikeuden mukaan

Hallintotuomioistuimen päätösvaltaa rajoittaa periaate, että hallinnollisesta toimesta päättäminen ei kuulu tuomioistuimen vaan toimeenpanoelimen toimivaltaan eikä hallintotuomioistuin voi valituksen hyväksyessään korvata viranomaisen hallintopäätöstä omalla päätöksellä.

Finnet Verkot on vaatinut valituksessaan, että korkein hallinto-oikeus kumoaisi Viestintäviraston päätöksen, toteaisi Sonera Mobile Networks Oy:llä olevan huomattava markkinavoima matkaviestinverkkoihin pääsyn ja matkaviestinverkoista nousevan liikenteen markkinoilla sekä asettaisi Sonera Mobile Networks Oy:lle valituksessa mainitut velvollisuudet. Nyt kyseessä olevassa asiassa edellä mainitun kansallisen oikeuden oikeusperiaatteen mukaisesti korkein hallinto-oikeus ei kuitenkaan voisi määrätä Sonera Mobile Networks Oy:tä huomattavan markkinavoiman yritykseksi ja asettaa yritykselle vaadittuja velvollisuuksia, vaan Finnet Verkkojen valituksen hyväksyminen johtaisi Viestintäviraston päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

3.3. Yhteisön oikeuden säännökset

Euroopan parlamentin ja neuvoston sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä antaman direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) muutoksenhakuoikeutta koskevan 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaita järjestelmiä, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai -palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Tällä elimellä, joka voi olla tuomioistuin, on oltava tehtäviensä hoitamisen edellyttämä asiantuntemus. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tapaukseen liittyvät tosiseikat otetaan asianmukaisesti huomioon ja että käytettävissä on toimiva muutoksenhakumekanismi. Kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhakupyyntö on käsitelty, jollei muutoksenhakuelin toisin päätä.

Puitedirektiivin 7 artiklassa säädetään sähköisen viestinnän markkinoiden vakiinnuttamisesta. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohta kuuluu seuraavasti:

Jos kansallinen sääntelyviranomainen aikoo toteuttaa toimenpiteitä, jotka
a) kuuluvat tämän direktiivin 15 tai 16 artiklan, direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 5 tai 8 artiklan tai direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 16 artiklan soveltamisalaan, ja
b) jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan,
sen on 6 artiklassa tarkoitetun kuulemisen lisäksi asetettava toimenpide-ehdotus perusteluineen komission ja muiden jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten saataville 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti sekä ilmoitettava asiasta komissiolle ja muille kansallisille sääntelyviranomaisille. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla ja komissiolla on mahdollisuus antaa lausuntonsa kyseiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle yhden kuukauden kuluessa tai 6 artiklassa tarkoitetussa määräajassa, jos se on pitempi. Tätä yhden kuukauden määräaikaa ei voida pidentää.

Puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohta kuuluu seuraavasti:

Jos 3 kohdassa tarkoitetulla aiotulla toimenpiteellä pyritään
a) sellaisten merkityksellisten markkinoiden määrittelemiseen, jotka eroavat 15 artiklan 1 kohdan mukaisessa suosituksessa määritellyistä, tai
b) päättämään, onko jollakin yrityksellä joko yksin tai yhdessä muiden kanssa huomattava markkinavoima 16 artiklan 3, 4 tai 5 kohdan mukaisesti,
ja jos toimenpide vahingoittaisi jäsenvaltioiden välistä kauppaa ja jos komissio on ilmoittanut kansalliselle sääntelyviranomaiselle, että se katsoo toimenpide-ehdotuksen muodostavan esteen yhtenäismarkkinoille tai että se epäilee vakavasti ehdotuksen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden ja erityisesti 8 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden kanssa, toimenpiteen hyväksymistä on lykättävä vielä kahdella kuukaudella. Tätä määräaikaa ei voida pidentää. Määräajan kuluessa komissio voi 22 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen tehdä päätöksen, jolla asianomaiselta kansalliselta sääntelyviranomaiselta edellytetään toimenpide-ehdotuksen perumista. Päätökseen on liitettävä yksityiskohtainen ja objektiivinen selvitys siitä, miksi komissio katsoo, että toimenpide-ehdotusta ei pidä hyväksyä, sekä yksityiskohtaiset ehdotukset toimenpide-ehdotuksen muuttamiseksi.

Puitedirektiivin 7 artiklan 5 kohdan mukaan kyseisen kansallisen sääntelyviranomaisen on otettava muiden kansallisten sääntelyviranomaisten ja komission lausunnot mahdollisimman laajasti huomioon ja se voi, 4 kohdassa tarkoitettuja tapauksia lukuun ottamatta, hyväksyä lopullisen toimenpide-ehdotuksen ja toimittaa sen tällöin komissiolle.

3.4. Yhteisön säännösten tulkinnan merkitys asian ratkaisulle

3.4.1. Kilpailijan valitusoikeus

Korkeimman hallinto-oikeuden on tässä asiassa ensiksi ratkaistava, onko Sonera Mobile Networks Oy:n kilpailijalla Finnet Verkoilla oikeus hakea muutosta Viestintäviraston päätökseen, jossa on katsottu, ettei Sonera Mobile Networks Oy ole huomattavan markkinavoiman asemassa kyseessä olevalla markkinalla.

Viestintämarkkinalain 127 §:n 3 momentin mukaan Viestintäviraston huomattavaa markkinavoimaa koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen hallintolainkäyttölain mukaisesti. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Finnet Verkkojen muutoksenhakuoikeuden edellytyksenä on, että Viestintäviraston päätöksellä osoitettaisiin olevan suoria ja välittömiä vaikutuksia yhtiön oikeusasemaan. Kilpailuoikeudellisissa asioissa päätösten vaikutukset kilpailijan asemaan ovat yleensä välillisiä (muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden päätös KHO 2002:50). Korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan Finnet Verkot ei ole valituksessaan osoittanut Viestintäviraston päätöksellä olevan hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia yhtiön oikeuteen tai etuun. Tämä merkitsisi, ettei Finnet Verkoilla olisi oikeutta hakea muutosta Viestintäviraston päätökseen.

Kun korkein hallinto-oikeus tulkitsee muutoksenhakuoikeutta koskevaa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia, sen on otettava huomioon puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan muutoksenhakuoikeutta koskevan säännöksen tarkoitus ja tulkittava hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan tarkoittaman tuloksen saavuttamiseksi.

Puitedirektiivin 2002/21/EY muutoksenhakuoikeutta koskevan 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaita järjestelmiä, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai -palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista.

Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tässä asiassa tarvitaan yhteisön oikeussääntöjen tulkintaa siitä, onko teleyrityksellä katsottava olevan oikeus hakea muutosta päätökseen, jossa on katsottu, ettei kyseisen teleyrityksen kilpailijalla ole huomattavan markkinavoiman asemaa.

3.4.2. Tuomioistuimen toimivalta asian tutkimisessa

Jos vastaus valitusoikeutta koskevaan kysymykseen on myönteinen, korkeimman hallinto-oikeuden on tämän jälkeen ratkaistava, miten sen toimivallan laajuuteen valituksen tutkimisessa vaikuttaa se, että komissio on antanut puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisen päätöksen asiassa.

Komissio on 5.10.2004 antamassaan päätöksessä pyytänyt Viestintävirastoa perumaan sille ilmoitetun päätösehdotuksen Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavasta markkinavoimasta. Komissio on katsonut päätöksessään siitä ilmenevin perusteluin, etteivät todisteet tapauksessa tue johtopäätöstä, että Sonera Mobile Networks Oy:llä olisi huomattava markkinavoima kyseessä olevalla markkinalla. Viestintävirasto on päätöksessään 13.10.2004 viitaten komission esittämiin perusteisiin todennut, ettei millään teleyrityksellä ole yksin tai yhdessä muiden kanssa viestintämarkkinalain 17 §:ssä tarkoitettua huomattavaa markkinavoimaa matkaviestinverkkoihin pääsyn ja matkaviestinverkoista nousevan liikenteen markkinoilla Suomessa.

Finnet Verkot on valituksessaan katsonut, että Viestintäviraston päätösehdotuksessaan 2.7.2004 esittämät perustelut Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavasta markkinavoimasta ovat oikeat ja että komission päätös 5.10.2004 on taloudelliselta arvioinniltaan virheellinen.

Kun Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään viitannut komission päätöksen 5.10.2004 markkina-analyysiä koskeviin perusteluihin, Viestintävirasto on tosiasiallisesti perustanut päätöksensä komission päätöksen perusteluihin. Sen ratkaiseminen, onko Finnet Verkkojen valitus hyväksyttävä ja asia palautettava Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi, johtaisi siten siihen, että korkein hallinto-oikeus tosiasiallisesti arvioisi komission päätöksen perustelujen oikeellisuutta.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa 314/85 (Foto Frost) 22.10.1987 antamansa tuomion perusteluissa (kohdat 14 ja 15) todennut, että kansalliset tuomioistuimet voivat tutkia yhteisön toimielimen toimen pätevyyden, ja jos ne katsovat, etteivät asianosaisten kansallisessa tuomioistuimessa esittämät pätemättömyyden perusteet ole riittäviä, ne voivat hylätä kyseiset perusteet ja vahvistaa, että kyseinen toimielimen toimi on täysin pätevä. Sitä vastoin niillä ei ole valtaa todeta yhteisön toimielimen toimea pätemättömäksi.

Puitedirektiivin 2002/21/EY muutoksenhakuoikeutta koskevan 4 artiklan 1 kohta edellyttää jäsenvaltioiden varmistavan, että tapaukseen liittyvät tosiseikat otetaan asianmukaisesti huomioon ja että käytettävissä on toimiva muutoksenhakumekanismi.

Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tässä asiassa tarvitaan yhteisön oikeussääntöjen tulkintaa siitä, edellyttääkö puitedirektiivin 2002/21/EY 4 artiklan 1 kohdan vaatimus tosiseikkojen huomioon ottamisesta ja toimivasta muutoksenhakuoikeudesta, että kansallinen tuomioistuin voi tutkia tapaukseen liittyvät tosiseikat, tehdä oikeudellisen arvion, ratkaista asian ja valituksen hyväksyessään palauttaa asian Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi komission puitedirektiivin 7artiklan 4 kohdan nojalla antaman päätöksen ja sen markkina-analyysiä koskevien perustelujen rajoittamatta kansallisen tuomioistuimen toimivaltaa.

3.5. Kysymykset

Korkein hallinto-oikeus pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisun seuraaviin Euroopan yhteisön oikeutta koskeviin tulkintakysymyksiin:

1. Onko sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) muutoksenhakuoikeutta koskevan 4 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että teleyrityksellä on katsottava olevan oikeus hakea muutosta päätökseen, jossa on katsottu, ettei kyseisen teleyrityksen kilpailijalla ole huomattavan markkinavoiman asemaa?

2. Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myönteinen, pyydetään vastausta vielä seuraavaan kysymykseen:

Edellyttääkö puitedirektiivin 2002/21/EY 4 artiklan 1 kohdan vaatimus tosiseikkojen huomioon ottamisesta ja toimivasta muutoksenhakuoikeudesta, että kansallinen tuomioistuin voi tutkia tapaukseen liittyvät tosiseikat, tehdä oikeudellisen arvion ja ratkaista asian komission puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan nojalla antaman päätöksen ja sen markkina-analyysiä koskevien perustelujen rajoittamatta kansallisen tuomioistuimen toimivaltaa?

Saatuaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Esa Aalto, Raimo Anttila, Olli Nykänen ja Irma Telivuo. Asian esittelijä Anne Nenonen.