KHO:2006:64

Asiakirjajulkisuus - Salassapito - Maaseutuelinkeinorekisteri - Hallintopäätös - Maataloustuki - Tuen määrää koskeva tieto

Maaseutuelinkeinorekisteristä annettuun lakiin sisältyi säännös, jonka mukaan rekisteritiedot olivat salassapidettäviä. Salassapitosäännös, jota oli tulkittava poikkeussäännöksenä suppeasti, ei ulottunut tietolähteinä käytettyihin hallintopäätöksiin, jotka eivät olleet osa rekisteriä. Hallintopäätösten julkisuus ratkaistiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain pohjalta.

Laki maaseutuelinkeinorekisteristä 7 ja 11 §
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1, 2, 3, 9 ja 10 §
Suomen perustuslaki 12 § 2 mom

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

X on 6.4.2005 ja 7.4.2005 maa- ja metsätalousministeriölle saapuneissa kirjelmissään pyytänyt ministeriöltä vuonna 2004 tehdyt päätökset, joissa on myönnetty vähintään

– 40 000 euroa pinta-alaperusteista CAP-tukea
– 40 000 euroa eläinperusteista CAP-tukea
– 40 000 euroa LFA-tukea
– 20 000 euroa ympäristötukea
– 20 000 euroa kansallista peltoalaperusteista tukea
– 20 000 euroa kansallista kotieläintukea
– 20 000 euroa kansallista puutarhatukea ja
– 75 000 euroa CAP-, LFA- ja ympäristötukia taikka kansallisia tukia.

Vaihtoehtoisesti X on vaatinut euromäärältään sata suurinta tukipäätöstä vuodelta 2004.

X on pyytänyt kunkin päätöksen osalta tiedon tuensaajasta, tukimäärästä sekä tukiperusteesta.

Lisäksi X on pyytänyt tiedon niistä tuensaajista, jotka ovat saaneet vuonna 2004 yhteensä vähintään 1 miljoonaa euroa interventiotukea. Tältä osin X on pyytänyt tiedon kullekin tuensaajalle myönnettyjen tukien yhteismäärästä ja tukiperusteista.

Maa- ja metsätalousministeriön ratkaisu

Maa- ja metsätalousministeriö on 3.5.2005 päättänyt, että hakijalle ei luovuteta kyseisiä maaseutuelinkeinorekisterissä olevia tietoja.

Maa- ja metsätalousministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Viranomaisten toiminnan julkisuudessa annetun lain (621/1999) (julkisuuslaki) 1 §:n mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuuslaissa tai muussa erikseen toisin säädetä. Julkisuuslaki on yleislaki, jota sovelletaan lain soveltamisalaan kuuluviin asiakirjoihin ja asioihin aina, jollei erikseen ole toisin säädetty. Erityislaissa oleva säännös syrjäyttää yleislain, eli julkisuuslain, vastaavan säännöksen. Maaseutuelinkeinorekisteristä annettu laki (1515/1994) (maaseutuelinkeinorekisterilaki) on erityislaki, jossa rekisteritietojen antamisesta ja luovuttamisesta sekä tietojen salassapidosta on säädetty toisin kuin julkisuuslaissa, ja tukitietojen luovutettavuus ratkaistaan maaseutuelinkeinorekisterilakia soveltaen.

Maaseutuelinkeinorekisterilain 1 §:n mukaan maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus pitää maaseutuelinkeinohallinnon tehtävien hoitamiseksi muun muassa maatiloja ja muita maaseutuelinkeinohallinnon asiakkaita koskevia rekistereitä, jotka yhdessä muodostavat maaseutuelinkeinorekisterin.

Maaseutuelinkeinorekisterilain 7 §:n mukaan rekisterissä olevia tietoja saa antaa ja luovuttaa vain

1) rekisteriyksikön omistajan tai haltijan suostumuksella tai toimeksiannosta;
2) lain tai sen nojalla annetun määräyksen mukaisesti; tai
3) tieteelliseen tutkimukseen sekä tilastollisiin tarkoituksiin.

Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että mikään näistä edellytyksistä ei tässä tapauksessa täyty.

Edellisten luovutusperusteiden lisäksi rekisteriyksikön omistajan tai haltijan nimi- ja osoitetietoja sekä puhelinnumero voidaan luovuttaa maaseutuelinkeinoja koskevaa tutkimusta ja neuvontaa varten, jos toiminta tukee uusiutuvien luonnonvarojen kestävää kehitystä ja monipuolista käyttöä ja jos luovutuksen saajalla on henkilötietojen osalta henkilötietolain (523/1999) mukainen oikeus tallentaa tiedot henkilörekisteriin, eikä rekisteriyksikön omistaja tai haltija ole kieltänyt tietojen luovuttamista.

Hakija on ilmoittanut, että tietoja on tarkoitus käyttää journalistisen harkinnan mukaan neuvontatarkoituksessa sekä tietojen julkaisemiseen.

Hallituksen esityksen HE 198/1994 yksityiskohtaisten perustelujen mukaan luovutuksen tulee jollain tavalla edistää maaseutuelinkeinojen kehitystä. Yhteystietojen luovuttamisella maaseutuelinkeinoja koskevaa tutkimusta ja neuvontaa varten on lähinnä ajateltu tietojen luovutusta maaseudun neuvontajärjestöille esimerkiksi tutkimustoiminnasta tiedottamiseen.

Hallituksen esityksen 165/2000 yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tutkimus- ja neuvontatarkoituksiksi katsottaisiin muun muassa maaseudun tutkimukseen osallistuvissa laitoksissa harjoitettava tutkimustyö, järjestöjen ja viranomaisten koulutus- ja tiedotustarkoitukset sekä eri tahojen maaseutuelinkeinoihin liittyvän kehittämistyön koordinointiin ja yhteystyön lisäämiseen liittyvät tarkoitukset.

Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että hakijan toiminta tai hakijan ilmoittama tietojen käyttötarkoitus ei vastaa maaseutuelinkeinorekisterilain tarkoittamaa neuvonnallista käyttötarkoitusta.

Hallituksen esityksen HE 198/1994 perusteluissa todetaan, että lain 7 §:ssä säännellään tyhjentävästi rekisterissä olevien tietojen antamisesta ja luovuttamisesta. Lain 11 §:n mukaan rekisteritiedot ovat salassa pidettäviä, ja hallituksen esityksen kyseistä pykälää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että salassapitovelvollisuus tarkoittaa kieltoa ilmaista sivullisille tai käyttää yksityisesti hyödyksi seikkoja, jotka koskevat toisen henkilökohtaisia oloja, taloudellista asemaa tai liikesalaisuutta ja jotka on saatu lain edellyttämän toiminnan yhteydessä eli tietoja hankittaessa, talletettaessa, käytettäessä tai luovutettaessa. Säännöksellä on pyritty estämään mainittujen tietojen aiheeton leviäminen sekä tietojen väärinkäyttö.

Maa- ja metsätalousministeriö katsoo edellä mainituilla perusteilla, että kaikki hakijan pyytämät tiedot ovat sellaisia, jotka kuuluvat maaseutuelinkeinorekisterilain soveltamisalaan.

Sovellettuna oikeusohjeena ministeriö on maininnut maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain 7 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X on valituksessaan vaatinut, että maa- ja metsätalousministeriön päätös kumotaan ja asia palautetaan ministeriölle tietojen antamista varten.

Vaatimuksensa tueksi X on esittänyt, että ministeriö on tulkinnut lakia virheellisesti. Asiassa on sovellettu lakia maaseutuelinkeinorekisteristä, vaikka tietopyyntö ei ole kohdistunut mainitun rekisterin tietokokonaisuuksiin, vaan alkuperäisiin tukipäätöksiin. Rekisterilakia ei voi soveltaa alkuperäisten hallintopäätösten julkisuuteen. Tukipäätöksiin voidaan soveltaa vain julkisuuslakia. Mikään julkisuuslain 24 §:n salassapitoperuste ei voi tulla kyseeseen. Pyydetyt tiedot eivät kuvaa sillä tavoin henkilön taloudellista asemaa (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohta), että kyseinen säännös estäisi tietojen antamisen. Pyydetyt tiedot eivät liioin sisällä tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta (saman säännöksen 20 kohta).

Maa- ja metsätalousministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt seuraavaa:

Maaseutuelinkeinorekisteri muodostuu maaseutuelinkeinohallinnon tehtävien, erityisesti EU:n yhteisen maatalouspolitiikan hoidossa käytettävistä tietojärjestelmistä.

Maaseutuelinkeinorekisterin pääasialliset käyttötarkoitukset liittyvät maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain mukaisesti viranomaistoimintoihin, mihin kuuluvat muun muassa maaseutuelinkeinohallinnon tukien käsittely ja valvonta, päätöksenteon valmistelu, toimenpiteiden suunnittelu ja niiden vaikutusten seuranta sekä tilasto- ja tutkimustehtävät.

Maaseutuelinkeinorekisterin rekisterinpitäjä on maa- ja metsätalousministeriö. Käytännön rekisterinpidosta huolehtii Maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus.

Maaseutuelinkeinorekisterin tiedot ovat maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain 11 §:n mukaan pääsääntöisesti salassa pidettäviä ja niiden käsittelyyn osallistuvat ovat vaitiolovelvollisia. Julkisiksi on erikseen säädetty liike- ja yhteisötunnuksen luovuttamisesta annetun lain mukaiset tiedot, rekisteriyksikön omistajien ja haltijoiden nimi- ja osoitetiedot, rekisteriyksiköiden peruslohkojen nimi-, numero-, sijainti- ja pinta-alatiedot, rekisterimerkintä peruslohkon tukikelpoisuudesta, tiedot yritysten ja yhteisöjen sekä ammatinharjoittajien toimialasta, tuotantosuunnasta, maankäyttölajien pinta-aloista ja lisäksi tiettyjen tutkimus- ja kehittämishankkeiden nimistä, niiden keskeisestä sisällöstä ja tavoitteista, kustannusarviosta sekä rahoituslähteestä sekä tiedot näiden hankkeiden vastuullisen toteuttajan nimistä, osoitteista ja puhelinnumeroista.

Lain 7 §:n mukaan rekisterin tietojen luovuttamisesta sivullisille päättää maa- ja metsätalousministeriö.

Maaseutuelinkeinorekisterilain uudistamista varten on perustettu työryhmä, jonka tehtävänä on muun muassa saada laki vastaamaan perustuslain, julkisuuslain ja henkilötietolain vaatimuksia.

Mikäli tietoa tarvitseva pyytää esimerkiksi kunnan maaseutuelinkeinoviranomaiselta nähtäväkseen tiettyä tukihakemusta tai yksittäistä tukipäätösasiakirjaa, niiden julkisuus tulee harkittavaksi julkisuuslain säännösten mukaisesti. Julkisuuslaissa on säännökset muun muassa siitä, milloin asiakirja tulee julkiseksi, ja lain 24 §:ssä on säännökset salassa pidettävistä asiakirjoista.

X:lle 3.5.2005 annetussa päätöksessä on harkittu myös julkisuuslain soveltamista tapaukseen, toisin kuin valituksessa väitetään. Ministeriö on ratkaisussaan katsonut, että julkisuuslaki on yleislaki, jonka mukaan asia ratkaistaan ainoastaan, jos erityislaissa ei ole asiasta säännöksiä. Maaseutuelinkeinorekisterilaki on erityislaki, jossa tietojen julkisuutta rajoitetaan. Lain mukaan rekisterin tiedot ovat pääsääntöisesti salassa pidettäviä, ja niitä voi luovuttaa ainoastaan lain 7 §:ssä tyhjentävästi säädettyihin tarkoituksiin. X:n hakemuksessa ei ollut esitetty maaseutuelinkeinorekisterilain mukaista perustetta tietojen luovuttamiseen.

Ministeriö on katsonut, että X:n pyytämät tukipäätöstiedot pyydettynä sadasta suurimmasta tuensaajasta ovat maaseutuelinkeinorekisterilaissa tarkoitettuja rekisteritietoja. Ministeriöllä ei ole hallussaan itse tukipäätöksiä, vaan tukipäätösasiakirjat tulee pyytää nähtäväksi päätöksen tehneeltä viranomaiselta eli yleensä tuen hakijan kotikunnan maaseutuelinkeinoviranomaiselta. Tieto siitä, ketkä ovat sata suurinta tuensaajaa, löytyy ainoastaan maaseutuelinkeinorekisteristä suoritettavalla haulla, ja tämä rekisteritieto suurimmista tuensaajista, heidän yhteystiedoistaan ja heidän saamistaan tuista on maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain mukaan salassa pidettävää tietoa.

X on lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt, että ministeriö ei tuonut asiakirjapyynnön käsittelyn yhteydessä esiin mitenkään, etteivät päätökset olisi sen hallussa. Tähän ei ole viitattu epäävässä päätöksessäkään. Ministeriö on tiettävästi antanut maaseutuelinkeinoviranomaisille sovellutusohjeet, joiden mukaan paikalliset maaseutuelinkeinoviranomaiset eivät saa antaa tietoja rekisteriin tallennetuista päätöksistä.

Ministeriö olisi voinut poimia rekisteristä tiedot esimerkiksi sadasta suurimmasta tuensaajasta ja pyytää sen jälkeen toimivaltaisia viranomaisia käsittelemään yksittäisten tukipäätösten julkisuuden asiakirjoittain. Ministeriöllä lienee myös mahdollisuus pyytää tukipäätökset itselleen. Toisaalta ministeriö olisi voinut antaa tiedon suurimmista tuensaajista, jonka perusteella tukipäätökset olisi ollut mahdollista pyytää tuensaajien kotikuntien maaseutuelinkeinoviranomaisilta.

Jos asia voitaisiin ratkaista paikallisissa viranomaisissa, ministeriön olisi tullut neuvoa hallintomenettelylain 4 §:n mukaan, miten asiassa tulisi toimia. Lisäksi ministeriön olisi tullut saman lain 8 §:n mukaan siirtää asia toimivaltaiselle viranomaiselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää X:n valituksen siltä osin kuin se koskee maaseutuelinkeinorekisterissä olevien tukipäätöksiä koskevien tietojen luovuttamista.

2. Korkein hallinto-oikeus palauttaa asian maa- ja metsätalousministeriölle X:n tekemän yksittäisiä tukipäätöksiä koskevan asiakirjapyynnön ratkaisemiseksi.

Perustelut

1. Tietojen luovuttaminen maaseutuelinkeinorekisteristä

X:n pyytämät tiedot yksittäisistä tukipäätöksistä sisältyvät sähköisessä muodossa maaseutuelinkeinorekisteriin. Maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain (1515/1994) 11 §:n mukaan maaseutuelinkeinorekisteristä ilmenevät myönnetyn tuen määrää koskevat tiedot ovat salassapidettäviä. Tietoja voidaan luovuttaa vain saman lain 7 §:ssä mainituin edellytyksin. Koska viimeksi mainitussa lainkohdassa säädettyjä edellytyksiä pyydettyjen tietojen luovuttamiseen ei ole, ministeriön päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen siltä osin, kuin siinä on todettu, ettei X:lle voida luovuttaa maaseutuelinkeinorekisterissä olevia tietoja tukipäätöksistä.

2. Tiedon antaminen tuen myöntämistä koskevista hallintopäätöksistä

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Yleiset säännökset viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki), jossa sen 2 §:n mukaan säädetään muun ohella oikeudesta saada tieto viranomaisen julkisista asiakirjoista.

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa toisin säädetä. Säännöksen mukaan julkisuuslaki on yleislaki, josta voidaan poiketa laintasoisin säännöksin. Erityissäännökset, joilla julkisuuslaista on poikettu, tulevat sovellettaviksi siltä osin, kuin niissä on säädetty poikkeus julkisuuslailla toteutettuun asiakirjajulkisuuteen. Muilta osin julkisuuslain säännöksiä sovelletaan täydentävästi (HE 30/1998 vp, s. 47). Poikkeussäännöksiä on tulkittava suppeasti.

Maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain soveltamisalasta säädetään sen 1 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan rekisteri muodostuu useammasta osarekisteristä, joita pidetään pykälän 2 momentin mukaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla. Saman 2 momentin mukaan rekisteriä voidaan pitää myös manuaalisena. Rekisteriin merkittävistä tiedoista säädetään mainitun lain 5 §:ssä. Lain 11 §:ssä rekisteriin merkityt tiedot säädetään säännöksestä tarkemmin ilmenevin poikkeuksin salassapidettäviksi.

Maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain 11 §:ssä on säädetty salassapidettäviksi vain rekisteriin merkityt tiedot. Säännöstä on tulkittava suppeasti eikä sitä siten voida soveltaa muihin tietoihin.

Maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain mukaan ne hallintopäätökset ja muut asiakirjat, joiden perusteella merkinnät rekisteriin tehdään, eivät ole osa rekisteriä. Maa- ja metsätalousministeriö ei liioin ole määrännyt näitä asiakirjoja osaksi rekisteriä. Näiden päätösten ja asiakirjojen julkisuutta ei siten voida rajoittaa rekisterissä olevia tietoja koskevan maaseutuelinkeinorekisteristä annetun lain 11 §:n nojalla.

X on ensisijaisesti pyytänyt saada tietoja yksittäisistä asiakirjapyynnössä tarkemmin yksilöidyistä tuen myöntämistä koskevista päätöksistä. Näiden päätösten julkisuus ja salassapito ratkaistaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännösten perusteella. Maa- ja metsätalousministeriö ei ole antanut ratkaisua X:n asiakirjapyyntöön tältä osin.

Koska asianomaisen viranomaisen tekemää julkisuuslain 14 §:ssä tarkoitettua hallintopäätösten luovuttamista koskevaa kielteistä ratkaisua ei ole, korkein hallinto-oikeus, ottaen huomioon viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n 1 momentin, palauttaa asian ministeriölle sen ratkaisemiseksi julkisuuslain 9, 10, 13, 14, 15 ja 16 §:ssä edellytetyin tavoin.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Ilkka Pere, Anne E. Niemi ja Tuula Pynnä. Asian esittelijä Hannu Ranta.