KHO:2006:84

Maankäyttö ja rakentaminen - Lunastus - Lunastusperusteet -Yleiskaava - Kunta - Maapolitiikka - Maanhankinta

Kunnan mahdollisuudesta hankkia lunastamalla maata on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:ssä. Mainittu säännös sisältää useita lunastusperusteita, joiden nojalla kunta voi tarvittaessa saada ympäristöministeriöltä luvan yhdyskuntarakentamista varten tarvittavan alueen lunastamiseen. Valituksenalaisessa asiassa oli kysymys pykälän 3 momenttiin perustuvasta lunastamisesta yleiskaavan perusteella.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnalle kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaisesti maapolitiikan harjoittaminen alueellaan. Maankäyttö- ja rakennuslailla ja siihen myöhemmin tehdyllä lain muutoksella (222/2003) oli lisätty kuntien maapolitiikan hoitamisessa käytettävissä olevia keinoja. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei uudella sääntelyllä ollut tarkoitettu rajoittaa kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä eikä supistaa kunnan mahdollisuutta käyttää lunastusta maanhankintaan. Näin ollen se valituksessa esitetty perustelu, että kaupunki ei olisi riittävästi selvittänyt erilaisia kaavoituksen toteuttamista koskevia maapoliittisia keinoja kuten maankäyttösopimuksen tekemistä, ei lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmenevästä lunastusoikeudellisesta periaatteesta huolimatta ollut esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 99 § 3 mom.

Kort referat på svenska

1. Asian aikaisempi käsittely

1.1. Hakemus

Porin kaupunki on, Porin kaupunginvaltuuston päätettyä 1.3.2004 lunastusluvan hakemisesta, ympäristöministeriöön 11.3.2004 saapuneella hakemuksella pyytänyt maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin ja 99 §:n 3 momentin nojalla lupaa saada lunastaa seuraavat Porin kaupungin Tuorsniemen kylässä sijaitsevat määräalat:

1) 15,680 hehtaarin suuruinen määräala A:n ja B:n omistamasta Kaupunki-Pappilan tilasta RN:o 15:270;
2) 12,473 hehtaarin suuruinen määräala A:n ja B:n omistamasta Pappilan tilasta RN:o 15:467;
3) 1,829 hehtaarin suuruinen määräala C:n ja D:n kuolinpesien omistamasta Kaupunki-Sjögrenin tilasta RN:o 15:592; ja
4) 0,585 hehtaarin suuruinen määräala C:n ja D:n kuolinpesien omistamasta Sjögrenin tilasta RN:o 15:387.

Alueet sijaitsevat 5-6 kilometrin päässä Porin ydinkeskustasta pientalovaltaisten kaupunginosien Pietniemi, Viikinäinen, Vähärauma, Paratiisinmäki, Tuorsniemi ja Leppäkorpi välisellä alueella.

Porin kaupunki on ympäristöministeriöön 1.7.2004 saapuneella kirjeellä peruuttanut hakemuksensa tiloihin Kaupunki-Sjögren RN:o 15:592 ja Sjögren RN:o 15:387 kuuluvien määräalojen osalta, koska kaupunki oli 16.6.2004 ostanut määräalat C:n ja D:n oikeudenomistajilta vapaaehtoisin kaupoin.

Porin kaupunki on perustellut hakemustaan toteamalla, että kaupungin maapolitiikkaa ohjaavat Pori 2008 -ohjelman toimintastrategiat ja kaupunginvaltuuston 1.2.1998 hyväksymä maapoliittinen ohjelma 2004. Lisäksi kaupunginvaltuusto on hyväksynyt 1.9.2003 periaatteet yksityisten omistamien maiden asemakaavoittamisessa ja asemakaavoja muutettaessa. Näiden perusteella uudet asemakaavat laaditaan ensisijaisesti kaupungin omistamalle maalle.

Kaupungin maanhankinta on ollut pitkäjänteistä ja suunnitelmallista. Hankinnat on keskitetty yleiskaavan osoittamille kasvualueille. Tonttien kysyntä on keskittynyt kaupunkikeskustan lähialueille itäisen, läntisen ja pohjoisen Maa-Porin alueille. Vapaiden omakotitonttien loputtua itäisestä Maa-Porista kysyntäpaine on siirtynyt länteen. Jo tähänkin asti lännestä luovutettujen omakotitonttien osuus on ollut noin 40 prosenttia kaikista kaupungin luovuttamista omakotitonteista.

Hakemuksen kohteena olevalla alueella kaavoitusta ohjaa kaupunginvaltuuston 15.11.1993 hyväksymä niin sanottu ensimmäisen asteen Maa-Porin osayleiskaava 1993, jossa nyt kysymyksessä olevat alueet ovat pientalovaltaista asuntoaluetta sekä niihin liittyviä virkistys- ja liikennealueita. Kaupunginhallituksen 17.11.2003 hyväksymän kaavoituskatsauksen mukaan alueiden asemakaavoitus on vireillä tai tulee vireille lähivuosina.

Läntinen Maa-Pori on strategisesti tärkeä kasvualue, jonka maanhankintaan ja asemakaavoitukseen on kiinnitetty erityistä huomiota. Tavoitteena on, että aluetta voidaan kehittää johdonmukaisesti jättämättä välialueita kaavoittamatta. Jos Leppäkorven, Tuorsniemen ja Paratiisinmäen kupeessa yksityisten omistuksessa olevat maat saadaan kaupungin omistukseen, asemakaavoitus ja infrastruktuurin rakentaminen voidaan toteuttaa suunnitelmallisesti ja vaiheittain. Kaavojen toteuttaminen olisi tällöin kaavataloudellisesti edullista. Myös palveluiden saatavuus ja kehittäminen voisi tapahtua suunnitelmallisesti.

Kaupunki on hankkinut hakemuksen kohteeseen rajoittuvilta alueilta vuosien 1990-2003 aikana raakamaata kaikkiaan 74 hehtaaria. Ostotarjoukset ja ehdotukset maankäyttösopimuksiksi eivät ole onnistuneet lunastushakemuksen kohteena olevista alueista. Alueiden omistajat eivät ole suostuneet kauppoihin tai ovat pyytäneet maasta liian korkeaa hintaa. Hintatason nostaminen yksittäisessä kaupassa olisi vastoin maapoliittisen ohjelman tasapuolisuuden ja johdonmukaisuuden periaatteita. Kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten lunastusluvan hakeminen on tässä tapauksessa perusteltua.

1.2. Käsittely ympäristöministeriössä

A ja B ovat hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa vastustaneet lunastusluvan myöntämistä muun ohella seuraavilla perusteilla:

Asian käsittelyssä on tapahtunut virhe, koska A:n ja B:n ehdotuksia ei ole viety hallinnolliseen käsittelyyn. Heille ei myöskään ole esitelty riittävästi niitä ratkaisuvaihtoehtoja, jotka maankäyttö- ja rakennuslain nojalla olisivat käytettävissä.

Kaupungilla ei ole pulaa kaavoitettavasta maasta ja tonteista. Kaupungilla on runsaasti maavarantoa ja kaavoituksen myötä rakentamiseen otettavia alueita. Kaupungissa uudisrakentamispaineet eivät ole suuria. Kysyntä on rajallista, ja ympäristön muilla kunnilla on myös runsaasti maata tarjolla. Kaupunki ei ole toimillaan edistänyt yksityisessä omistuksessa olevien tonttien rakentamista.

Seutukaavan ja vuonna 1993 hyväksytyn ensimmäisen asteen osayleiskaavan suunnitelmat eivät osoita kyseisten kiinteistöjen olevan sellaisia rakentamispainealueita, joiden lunastamiseen kaupungilla olisi erityisiä ja välttämättömiä syitä.

Kiinteistöt ovat olleet kauan suvun omistuksessa. Kaupungin hintatarjous on ollut liian alhainen verrattuna eräisiin kaupungin myymiin alueisiin.

Porin kaupungin tonttitoimi on maanomistajien lausunnon johdosta antamassaan vastineessa lausunut muun ohella seuraavaa:

A:n ja B:n omistaman Kaupunki-Pappilan tilan RN:o 15:270 pinta-ala on 16,3890 hehtaaria ja Pappilan tilan RN:o 15:467 pinta-ala on 91,0660 hehtaaria. Hakemus ei koske Pappilan tilan kahta, yhteensä noin 79 hehtaarin suuruista palstaa, jotka jäisivät A:n ja B:n omistukseen. Kaupunki on hankkinut määrätietoisesti raakamaata Leppäkorven-Tuorsniemen-Paratiisinmäen kaupunkirakenteen väliseltä alueelta. Myös A:n ja B:n kanssa on vuonna 2002 neuvoteltu maanostosta, ja heille on lähetetty kirjallinen ostotarjous. Tarjouksesta on heidän kanssaan neuvoteltu. Täsmennettyjä tarjouksia on tehty vielä vuosina 2002 ja 2003. Kauppahinnaksi on neuvotteluissa tarjottu samaa tasoa kuin kysymyksessä olevalta alueelta on ostettu muita maita. Maanomistajalle on tarjottu myös osan alueesta kaavoittamista maanomistajien käyttöön. A:n ja B:n tekemän vastatarjouksen hyväksyminen olisi merkinnyt yli 1,5-kertaista hintaa aikaisemmin hyväksyttyihin kauppoihin verrattuna.

Asuntotonttien kysyntä kohdistuu läntiseen Maa-Poriin. Lunastettavaksi haetut maat sijaitsevat asemakaavoitettujen maiden välissä, ja ne on tarkoitus asemakaavoittaa kaavoituskatsauksen 2003 mukaan lähivuosina.

A ja B vertaavat hintapyyntöään kahteen kaupungin tekemään maa-alueen luovutukseen. Mainituissa luovutuksissa on ollut kysymys rakennuspaikkojen pienistä lisäalueista. Tällaiset kaupat eivät ole vertailukelpoisia raakamaan hankintoihin.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen Porin kaupungin tonttitoimen vastineen johdosta. Vastaselityksessään he ovat lausuneet muun ohella, että kaupungin ostotarjous alueista on ollut kiinteistöjen arvoon nähden liian alhainen. Neuvottelut kaupungin edustajien kanssa eivät johtaneet siihen, että heidän vastatarjouksensa olisi viety luottamusmieskäsittelyyn.

1.3. Ympäristöministeriön päätös

Ympäristöministeriö on hakemuksen enemmälti hyläten päätöksellään 17.5.2005 myöntänyt Porin kaupungille luvan lunastaa Porin kaupungin Tuorsniemen kylässä sijaitsevasta Kaupunki-Pappilan tilasta RN:o 15:270 noin 15,275 hehtaarin suuruisen määräalan sekä samassa kylässä sijaitsevasta Pappilan tilasta RN:o 15:467 noin 12,036 hehtaarin suuruisen määräalan. Määräalat on merkitty päätöksen liitekarttaan.

Päätöksen perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin mukaan ympäristöministeriö voi myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka on yleiskaavassa osoitettu liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen ja jota tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen. Asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen lunastettavaan alueeseen voi sisältyä myös virkistys- ja suojelualuetta. Hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentti vastaa aiemman rakennuslain 51 §:ää (653/1990) ja 53 §:n 4 momenttia (653/1990), joissa oli säännökset yleiskaavaan perustuvista lunastusluvista. Maankäyttö- ja rakennuslain 45 §:n mukaan yleiskaava voidaan laatia ja hyväksyä myös siten, ettei sillä koko yleiskaavan tai sen osan alueella ole tässä laissa tarkoitettuja oikeusvaikutuksia. Tällaista yleiskaavaa koskee kuitenkin, mitä 99 §:n 3 momentissa säädetään lunastamisesta. Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistamaton yleiskaava (niin sanottu ensimmäisen asteen yleiskaava) on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena oikeusvaikutuksettomana yleiskaavana.

Alueet, joihin lunastuslupa myönnetään, on edellä selostetun maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin mukaisesti osoitettu Porin kaupungin valtuuston 15.11.1993 hyväksymässä Maa-Porin osayleiskaavassa pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi (AP) sekä virkistysalueiksi (VL) ja liikennealueiksi. Ottaen huomioon alueiden sijainti olemassa olevan yhdyskuntarakenteen ja yhdyskuntateknisten verkostojen piirissä, alueiden käytön suunnittelusta esitetty selvitys sekä alueiden sijainti kaupungin yhdyskuntarakentamista varten hankkimien alueiden välissä, on alueiden lunastamista pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa säädetyllä tavalla tarpeellisena kunnan suunnitelmanmukaisen yhdyskuntakehityksen kannalta.

Kaupunki-Pappilan tilan RN:o 15:270 noin 4 050 neliömetrin suuruinen määräala, jonka osalta hakemus hylätään, on mainitussa yleiskaavassa osoitettu merkinnällä MT (Maa- ja metsätalousalue). Pappilan tilan RN:o 15:467 noin 4 370 neliömetrin suuruinen alue, jonka osalta hakemus hylätään, on mainitussa yleiskaavassa osoitettu merkinnällä AM (Maatilojen talouskeskuksen alue). Näihin käyttötarkoituksiin osoitettuihin alueisiin ei maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin nojalla voida myöntää lunastuslupaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 15 luvun mukaan kunta voi nimetä rakennetun tai rakentamattoman alueen laissa säädetyin edellytyksin kehittämisalueeksi. Kehittämisalueilla voidaan soveltaa laissa säädettyjä erityisjärjestelyjä, kuten siirtää alueen toteuttamisvastuu tätä varten muodostetun yhteisön tehtäväksi sekä periä maanomistajilta kehittämismaksu. Maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun (222/2003) mukaan maanomistajalla, jolle asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä, on velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin siten kuin laissa säädetään. Jos maanomistajan kanssa ei synny sopimusta hänen osallistumisestaan mainittuihin kustannuksiin, kunta voi periä kustannukset kehittämiskorvauksena maanomistajalta laissa säädetyin edellytyksin ja määrään. Mainituista lakisääteisistä menettelyistä huolimatta kunta voi edelleenkin niin sanotun perinteisen maapoliittisen toimintamallin mukaisesti hankkia kaavoitettavat alueet ensin omistukseensa ja rahoittaa yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvat kustannukset tonttien luovuttamisesta saamillaan varoilla. Maanhankinnassa kunnalla on käytettävissään vapaaehtoisten keinojen lisäksi etuosto- ja lunastusmenettely. Kunnan mahdollisuus kehittämisaluemenettelyn tai kehittämiskorvauksen käyttöön ei siten ole esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain mukaan lunastusta ei saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa muulla tavalla. Porin kaupungin tonttitoimen ja maanomistajien asian käsittelyn yhteydessä esittämän selvityksen mukaan ei alueiden hankkimisesta vapaaehtoisin kaupoin kaupungin omistukseen ole hintaerimielisyyden vuoksi päästy sopimukseen. Alueen lunastamista on sen vuoksi pidettävä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 4 §:n mukaisesti tarpeellisena. Kauppaneuvotteluissa tai lunastuslupamenettelyyn liittyvässä lausuntomenettelyissä ei ole tapahtunut sellaista virhettä, joka olisi lunastusluvan myöntämisen esteenä.

2. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristöministeriön päätös kumotaan ja Porin kaupungin lunastuslupaa koskeva hakemus hylätään. Lisäksi A ja B ovat vaatineet, että heidän oikeudenkäyntikulunsa kysymyksessä olevassa lunastusasiassa korvataan täysimääräisesti laillisine korkoineen. Vaatimustensa tueksi A ja B ovat viitanneet asiassa ympäristöministeriölle esittämäänsä sekä lausuneet muun ohella seuraavaa:

Lunastuksen kohteena olevat alueet ovat olleet A:n ja B:n suvulla 1800-luvulta lähtien ja ne muodostavat keskeisen osan vanhasta sukutilasta. Mainitun alueen maankäytön suunnitteluun liittyviä maankäyttö- ja rakennuslain mahdollistamia erilaisia vaihtoehtoja ei ole kartoitettu eikä niistä ole käyty asiallisia neuvotteluja. Asiaa ei ole myöskään käsitelty asianmukaisesti ja tasapuolisesti Porin kaupungin luottamuselimissä. Näistä syistä lunastus on kohtuuton.

Maanhankintaneuvotteluissa A:lle ja B:lle ei ole annettu kauppahinnan muodostuksesta asianmukaista ja luotettavaa tietoa. A:lle ja B:lle ei myöskään kerrottu mahdollisuudesta määrätä aluetta kehittämisalueeksi eikä heille esitetty maankäyttösopimuksen tekemistä tai maanvaihtoa. Lisäksi on huomattava, että neuvottelut koskivat vain kahta pohjoisinta palstaa. Neuvotteluissa heille ei kerrottu, että lunastuksen kohteena voisi olla myös muita palstoja.

A:n ja B:n vastatarjousta ja heidän siihen sisällyttämäänsä maanvaihtoehdotusta ei ole asianmukaisesti käsitelty Porin kaupungin luottamuselimissä. Kaupungin kiinteistöpäällikkö on ainoastaan ilmoittanut, että heidän vastatarjouksessaan esittämänsä hintapyyntö on liian korkea. Vastatarjoukseen sisältyneeseen ehdotukseen maanvaihdosta he eivät ole saaneet mitään vastausta.

Alueelle ei kohdistu rakentamispainetta. Tällaista rakentamispainetta ei ainakaan ole niillä alueilla, joita alueella voimassa olevan Satakunnan 5. seutukaavan aluevaraukset eivät lainkaan koske.

Lunastusta ei voida perustaa yksinomaan oikeusvaikutuksettomaan yleiskaavaan. A:ta ja B:stä, jotka asuvat muualla, ei ole kuultu mainittua yleiskaavaa laadittaessa.

Asiassa ei ole esitetty riittävää selvitystä siitä, että Porin kaupungin kehitys ja yleinen tarve edellyttäisivät kysymyksessä olevien maa-alueiden lunastamista.

Asian käsittely ei ole ollut tasapuolista. A ja B ovat joutuneet eriarvoiseen asemaan naapuriinsa nähden.

Ympäristöministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut päätöksensä perusteluihin ja esittänyt, että valitus hylätään. Ympäristöministeriö on muutoin lausunut muun ohella seuraavaa:

Alueiden hankkimisesta kaupungin omistukseen vapaaehtoisin kaupoin ja vaihdoin on käyty kaupungin ja maanomistajien kesken neuvotteluja. Neuvotteluissa ei ole kuitenkaan hintaerimielisyyksien vuoksi päästy tuloksiin. Kaupungin tonttitoimi on ympäristöministeriölle antamassaan vastineessa kuvannut erimielisyyttä toteamalla, että maanomistajien vastatarjouksen hyväksyminen olisi merkinnyt yli 1,5-kertaista hintaa aikaisemmin hyväksyttyihin kauppoihin nähden. Lisäksi heille olisi kaavoitettu hehtaarin suuruinen rivitalotontti.

Kun otetaan huomioon seutukaavan yleispiirteisyys maankäytön suunnitelmana ja kaavamuotojen suhdetta koskevat säännökset, Porin kaupunginvaltuuston vuonna 1993 hyväksymän Maa-Porin osayleiskaavan ja vuonna 1999 vahvistetun Satakunnan 5. seutukaavan välillä ei ole sellaista sisällöllistä eroavaisuutta, joka voisi olla maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin nojalla myönnetyn lunastusluvan kumoamisen perusteena. Rakennuslaki ei edellyttänyt erillistä tiedoksiantoa yleiskaavan laatimisesta toisella paikkakunnalle asuville.

Porin kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut hakemukseensa ja ympäristöministeriölle annettuun vastineeseen sekä esittänyt, että valitus hylätään. Kaupunginhallitus on muutoin lausunut muun ohella seuraavaa:

Lunastusasian valmistelun jälkeen Viikinäisten ja Tuorsniemen alueilta on luovutettu tai varattu 62 omakotitonttia ja seitsemän rivitalotonttia. Asemakaavan laajennukset Viikinäisiin ja Tuorsniemeen ovat vireillä. Viikinäisiin ja Tuorsniemeen muodostettavat omakotitontit riittävät nykyisellä kysynnällä noin kolmeksi vuodeksi. Lunastettavia alueita tarvitaan juuri tällaiseen Maa-Porin osayleiskaavankin osoittamaan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen.

Lunastusluvan hakemista koskevassa kaupunginvaltuuston käsittelyssä ei ole ollut valittajien väittämiä tai muitakaan virheitä. Päätöksenteko on perustunut oikeaan ja riittävään tietoon.

A ja B ovat ympäristöministeriön lausunnon ja kaupunginhallituksen selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä viitanneet asiassa aikaisemmin esittämäänsä sekä lausuneet muun ohella seuraavaa:

A ja B eivät sinänsä vastusta lunastuksen kohteena olevien alueidensa sisällyttämistä asemakaavaan. Kunnallistekniset kustannukset ja kaavoituskustannukset kaupunki voi periä heiltä maankäyttö- ja rakennuslain nojalla ilman lunastusta. Kaupungilla ei siten ole todellista tarvetta saada alueita lunastamalla omistukseensa. Tällaisena tarpeena ei voida pitää sitä, että kaupunki haluaa lunastaa alueet saadakseen omakotitonttien myyntivoittoa.

Kaupunki on käynyt maanhankintaneuvotteluja A:n ja B:n kanssa vuoden 2002 keväästä vuoden 2003 elokuuhun saakka. Varsinaisia neuvotteluja on ollut vain pari kertaa. Kaupungin kirjeitä A ja B eivät ole mieltäneet asiallisesti valmistelluiksi neuvotteluiksi. Naapureiden kanssa maanhankintaneuvotteluja on käyty huomattavasti kauemmin. Lisäksi heidän tarjouksistaan on kerrottu luottamushenkilöille ennen kuin päätöksiä on tehty. A ja B on eri paikkakunnalla asuvina asetettu neuvotteluissa perusteettomasti eriarvoiseen asemaan kuin paikkakuntalaiset.

Luottamushenkilöille olisi tullut lunastusasian hallinnollisessa käsittelyssä esittää kaikki asiaan vaikuttavat oleelliset tosiseikat. Tällaisia tosiseikkoja olisivat olleet kaupungin A:lle ja B:lle lähettämät kirjeet sekä A:n ja B:n esittämä vastatarjous. Asian käsittelyssä on tästä syystä tapahtunut virhe.

A ja B ovat lisäksi täydentäneet vastaselitystään selvityksillä, jotka koskevat vuonna 1993 hyväksytyn Maa-Porin osayleiskaavan laatimisvaiheen kuulemismenettelyä sekä sitä, että mainitun osayleiskaavan tarkistaminen on ollut vireillä vuonna 2002.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

1.1. Sovellettavat säännökset ja periaatteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka on yleiskaavassa osoitettu liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen ja jota tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntarakentamiseen, sekä alueen, joka on tarkoitettu kunnan tai kuntayhtymän laitokselle tai muihin näiden tarpeisiin. Asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen lunastettavaan alueeseen voi sisältyä myös virkistys- ja suojelualuetta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki on tullut voimaan 1.1.2000. Mainitulla lailla on kumottu rakennuslaki (370/1958) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n siirtymäsäännöksen mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana ja vahvistamaton yleiskaava oikeusvaikutuksettomana yleiskaavana.

Oikeusvaikutuksettomasta yleiskaavasta on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 45 §:ssä. Pykälän mukaan yleiskaava voidaan laatia ja hyväksyä myös siten, ettei sillä koko yleiskaavan tai sen osan alueella ole mainitussa laissa tarkoitettuja oikeusvaikutuksia. Tällaista yleiskaavaa koskee kuitenkin, mitä lain 99 §:n 3 momentissa säädetään lunastamisesta.

Jollei siitä, mitä muualla maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään, muuta johdu, maankäyttö- ja rakennuslain nojalla tapahtuvaa lunastusta toimeenpantaessa taikka mainitussa laissa tarkoitettuun luovutukseen tai maankäytön rajoitukseen perustuvaa korvausta määrättäessä on noudatettava kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia (603/1977), jäljempänä lunastuslaki.

Kysymyksessä olevassa erityiseen lunastusperusteeseen perustuvassa lunastuslupa-asiassa on lisäksi sovellettava sitä lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmenevää yleistä lunastusoikeudellista periaatetta, jonka mukaan lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla.

1.2. Kunnan maapolitiikka

Kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet. Kunnan maapolitiikan tueksi laadittavan maapoliittisen ohjelman sisällöstä tai hyväksymisestä ei ole nimenomaisia säännöksiä. Kunnan maapoliittiseen ohjelmaan sisältyvistä erilaisista maapolitiikan keinoista on sen sijaan säännöksiä maankäyttö- ja rakennuslaissa ja muissa laeissa.

Vapaaehtoisen maanhankinnan lisäksi kunnilla on vanhastaan ollut mahdollisuus käyttää maanhankintaan laissa kulloinkin säädetyin edellytyksin myös etuostolaissa tarkoitettua etuosto-oikeutta ja maan lunastamista. Lunastamalla tapahtuvasta maan hankkimisesta on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:ssä. Mainittu lainkohta sisältää useita eri lunastusperusteita, joiden nojalla kunta voi tarvittaessa saada ympäristöministeriöltä luvan yhdyskuntarakentamista varten tarvittavan alueen lunastamiseen.

Kaavojen toteuttamiseen liittyviin maapoliittisiin keinoihin kuuluvat myös maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetut rakentamiskehotukset ja maankäyttösopimukset. Maankäyttö- ja rakennuslaki mahdollisti voimaan tullessaan 1.1.2000 kunnan rajatun alueen nimeämisen kehittämisalueeksi. Lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain 1.7.2003 voimaan tulleen muutoksen johdosta kunnalla on mahdollisuus periä yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvat kustannukset kehittämiskorvauksena niiltä maanomistajilta, jotka saavat kaavasta merkittävää hyötyä ja joiden kanssa kustannusten korvaamisesta ei ole päästy sopimukseen.

1.3. Maankäyttö- ja rakennuslain lunastusta koskevan sääntelyn tausta

Maankäyttö- ja rakennuslain säätämistä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/1998 vp rakennuslainsäädännön uudistamiseksi), yleisperustelujen kohdassa 3.2. Keskeiset ehdotukset, Maapolitiikan hoitamiseen ja kaavojen toteuttamiseen uusia keinoja, on lausuttu, että maan lunastamista koskevat säännökset säilyvät uudistuksessa sisällöllisesti pääasiassa entisellään. Rakennuslain monimutkaisia ja yksityiskohtaisia lunastusperusteita yksinkertaistetaan ja säännöksiä yhdistetään. Maankäyttösopimuksista lakiin otetaan nimenomainen säännös. Tältä osin on lausuttu, että säännös luo perustan käyttää maankäyttösopimuksia kunnan maapolitiikan hoidon apuvälineenä. Samalla kuitenkin on todettu, että maankäyttösopimuksilla ei voida ohittaa maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntöön perustuvaa kaavoitusmenettelyä. Edelleen hallituksen esityksessä todettiin, että pääasiassa rakennettujen alueiden uudistamisen tehostamiseksi lakiin ehdotetaan otettavaksi mahdollisuus kehittämisalueiden nimeämiseen.

Ympäristövaliokunnan mietinnössä puheena olevasta hallituksen esityksestä (YmVM 6/1998 vp) on lausuttu lunastusluvan myöntämisestä muun ohella seuraavaa:

"Perustuslakivaliokunnan lausunnossa huomautetaan yleisesti siitä, että lain lunastussäännöksissä (99 § ja 100 §) ei ole aivan asianmukaista toistaa perustuslaissa säädettyä yleisen tarpeen edellytystä ja näin ikäänkuin jättää perustuslain tulkinta tältä osin viranomaisharkinnan varaan. Kyseinen perustuslain edellytys tulisi pyrkiä konkretisoimaan aineellisin säännöksin laissa."

Ympäristövaliokunnan käsityksen mukaan yleisen tarpeen edellytyksen tarkempi määrittely lakiehdotuksen 99 ja 100 §:ssä ei ole välttämätöntä. Yleisen tarpeen sisältöä konkretisoivat osaltaan ko. säännöksissä lunastusluvan myöntämisen muut edellytykset (alue tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten taikka lunastaminen on tarpeen asemakaavan toteuttamisen kannalta). Valiokunta viittaa hallituksen esityksen perusteluihin (s. 91), joiden mukaan lupaedellytysten harkintaperusteina olisivat nykyisen käytännön mukaisesti esimerkiksi selvitys kunnan rakennus- ja raakamaatilanteesta sekä maan kysynnästä ja tarjonnasta eri käyttötarkoituksiin. Ympäristövaliokunta huomauttaa lisäksi, että vastaava lunastusluvan myöntämisedellytys on kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa (603/1977) säädetty yleispiirteisemmin. Lunastuslain 4 §:n mukaan lunastusluvan ainoa myöntämisedellytys on 'kun yleinen tarve sitä vaatii'.

Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetulla lailla 222/2003 on kumottu maankäyttösopimusta koskenut maankäyttö- ja rakennuslain 11 § (132/1999) ja lisätty lakiin uusi 12 a luku, joka koskee kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista. Maankäyttösopimuksesta on nykyään säädetty 12 a lukuun sisältyvässä 91 b §:ssä. Mainitussa luvussa olevat 91 c-p § koskevat edellä kohdassa 1.2. selostettua kehittämiskorvausta. Laki on tullut voimaan 1.7.2003.

Hallituksen esityksessä laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 167/2002 vp, Yleisperustelut, kohta 2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö, Nykytila) on lausuttu:

"Maankäyttö- ja rakennuslaki, kuten rakennuslakikin aikaisemmin, antaa kunnalle verraten laajat mahdollisuudet hankkia maa-alueita omistukseensa ennen kaavoitusta. Lakiin sisältyy useita lunastusperusteita, joiden nojalla ympäristöministeriö voi myöntää kunnalle luvan asumista ja muuta yhdyskuntarakentamista varten tarvittavan maan lunastamiseen. Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977), jäljempänä lunastuslaki, mukaan ei lunastuskorvausta määrättäessä oteta huomioon kaavan laatimis- tai muuttamispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua. Luovuttajan eduksi luetaan se osa kiinteistön arvonnoususta, joka vastaa yleisen hintatason kohoamista tai joka on muutoin aiheutunut muista syistä kuin siitä kaavoituksesta, jonka toteuttamista varten lunastaminen toimeenpannaan. Myös etuostolain (608/1977) nojalla kunta voi hankkia maata yhdyskuntarakentamista varten. Etuosto-oikeudella tarkoitetaan kunnan oikeutta tulla ostajan sijaan kiinteistön kaupassa. Vaikka kuntien maanhankinta perustuu useimmiten vapaaehtoisiin kauppoihin tai vaihtoihin eikä siten yleensä lunastus- tai etuostomenettelyyn, näiden käyttömahdollisuuden olemassaolo tukee kuntien maanhankintaa. Aktiivinen maapolitiikka ja siitä seuraava kunnan maanomistus ovat omiaan luomaan hyvät edellytykset kunnan järjestelmälliselle kaavoitukselle ja kaavojen toteuttamiselle."

1.4. Lunastuksen kohde ja selvitykset

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Porin kaupungille maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin nojalla luvan lunastaa ne kaupungin hakemuksen kohteena olleisiin A:n ja B:n omistamiin määräaloihin kuuluneet alueet, jotka sijaitsevat kaupunginvaltuuston vuonna 1993 hyväksymässä oikeusvaikutuksettomassa Maa-Porin osayleiskaavassa osoitetuilla pientalovaltaisilla alueilla (AP), virkistysalueilla (VL) ja liikennealueilla. Mainittujen alueiden pinta-ala on yhteensä noin 27 hehtaaria.

Asiassa saadun selvityksen kysymyksessä olevat maa- ja metsätalouskäytössä olevat alueet sijaitsevat pientalovaltaisten asuntoalueiden keskellä ja noin 5-6 kilometrin etäisyydellä Porin kaupungin ydinkeskustasta. Porin kaupunki on hankkinut lähialueilta maa-alueita omistukseensa yhteensä 74 hehtaaria vuosina 1990-2003.

Asiakirjoissa on lisäksi selvitystä Porin kaupungin edustajien vuosina 2002 ja 2003 tekemistä osto- ja neuvottelutarjouksista. Niistä muun muassa ilmenee, että kaupunki on ollut kiinnostunut hankkimaan omistukseensa yhteensä noin 28 hehtaarin suuruiset alueet puheena olevista tiloista Kaupunki-Pappila RN:o 15:270 ja Pappila RN:o 15:467. Asiakirjoissa on myös A:n ja B:n 8.8.2003 päivätty vastatarjous, joka on koskenut noin 4,6 hehtaarin suuruista aluetta.

Asiakirjoissa on lisäksi selvitystä valituksessa tarkoitetuista ja muista toteutuneista kiinteistönkaupoista.

1.5. Oikeudellinen arviointi

Kun otetaan huomioon kaupunginhallituksen ja valittajien asiakirjoihin liittämä selvitys, ympäristöministeriön päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen sillä valittajien esittämällä perusteella, että kaupunginvaltuuston päätös lunastusluvan hakemisesta olisi perustunut riittämättömään selvitykseen.

Kysymyksessä olevat alueet on maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla osoitettu yleiskaavassa liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen. Asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen lunastettavaan alueeseen voi mainitun lainkohdan mukaan sisältyä myös virkistysaluetta. Asiassa ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 45 § huomioon ottaen oikeudellista merkitystä sillä, että kysymyksessä oleva yleiskaava on oikeusvaikutukseton. Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys mainittujen alueiden sijainnista, alueen kaavoitustilanteesta sekä kunnan maanhankinnasta alueella, alueita tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen. Asiassa on myös selvitetty, että alueiden hankkimisesta vapaaehtoisin kaupoin ei ole hintaerimielisyyksien vuoksi päästy sopimukseen.

Kunnalle kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaisesti maapolitiikan harjoittaminen alueellaan. Maankäyttö- ja rakennuslailla ja siihen myöhemmin tehdyllä lain muutoksella (222/2003) on lisätty kuntien käytettävissä olevia keinoja niiden maapolitiikan harjoittamisessa. Kuten lakien esitöistä ilmenee, uudella sääntelyllä ei ole tarkoitettu rajoittaa kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä eikä supistaa kunnan mahdollisuutta käyttää lunastusta maanhankintaan. Näin ollen se valituksessa esitetty perustelu, että kaupunki ei olisi riittävästi selvittänyt erilaisia kaavoituksen toteuttamista koskevia maapoliittisia keinoja kuten maankäyttösopimuksen tekemistä, ei lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmenevästä lunastusoikeudellisesta periaatteesta huolimatta ole ollut esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

1.6. Lopputulos

Edellä lausutun perusteella ympäristöministeriö on voinut myöntää Porin kaupungille luvan kysymyksessä olevien Kaupunki-Pappilan RN:o 15:270 ja Pappilan RN:o 15:467 tiloihin kuuluvien määräalojen lunastamiseen. Ympäristöministeriön päätös ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun myös otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, A:n ja B:n valitus on hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Tuula Pynnä. Asian esittelijä Riitta Mutikainen.