KHO:2007:22

Hallintovalitus - Hallintoriita - Viranomaisen passiivisuus - Paliskunta - Poronhoito - Erotusaidan rakentaminen

Poromiehet olivat hallintoriitahakemuksessaan vaatineet, että paliskunta velvoitetaan rakentamaan hakijoille poroaita lukuporojen laskemista ja erotusta varten. Aidan rakentamisvelvollisuutta koskevaan paliskunnan toimielimen päätökseen liittyvästä muutoksenhakumahdollisuudesta säädetään poronhoitolain 44 §:ssä. Pykälän 3 momentin mukaan kysymykseen tulee viime kädessä hallintovalitus paliskunnan kokouksen päätöksestä. Näin ollen asiaa ei hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentti huomioon ottaen voitu käsitellä hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Kun otettiin huomioon poronhoitolain 52 §:n säännökset, laissa oli myös riittävästi turvattu osakkaan mahdollisuus saada paliskunnan toimivaltaisen elimen ratkaisu vaatimukseensa.

Hallintolainkäyttölaki 69 § 1 mom.
Poronhoitolaki 44 § ja 52 §

Kort referat på svenska

Hakemus Rovaniemen hallinto-oikeudelle

A ja B ovat Rovaniemen hallinto-oikeudelle 9.10.2006 toimittamassaan hallintoriitahakemuksessa vaatineet, että: 1) Käsivarren paliskunta ja sen hallituksen jäsenet henkilökohtaisesti velvoitetaan rakentamaan hakijoille poroaita lukuporojen laskemista ja erotusta varten; 2) aita on rakennettava paliskunnan kustannuksella tai paliskunta on velvoitettava kantamaan taloudellinen vastuu rakentamisesta siten, että hakijat voivat teettää työn paliskunnan kustannuksella;
3) edellä mainittujen velvoitteiden täyttämiseksi on asetettava paliskunnalle vähintään 18 000 euron ja kullekin hallituksen jäsenelle vähintään 3 000 euron suuruinen uhkasakko; 4) paliskunta ja hallituksen jäsenet on velvoitettava korvaamaan hakijoiden oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen; ja että 5) paliskunnan poroisäntää on kuultava asiassa valan nojalla todistajana.

Perusteluina vaatimuksilleen hakijat ovat muun ohella esittäneet, että aidan rakentamista on vaadittu useita kertoja, koska nykyiset aidat ovat kelvottomia tai riittämättömiä hakijoiden tarpeisiin. Ainoa hakijoiden käytettävissä oleva vasanmerkitysaita Kilpisjärven kylässä on tuhottu noin kahden kilometrin matkalta. Hakijat ovat korjanneet aidan omalla kustannuksellaan.

Hakijoiden mukaan paliskunta on huhtikuussa toimittanut hakijoiden pihalle aidan rakentamista varten puutolppia, mutta mitään muuta ei ole tapahtunut. Paliskunta on poronhoitolain 32 ja 39 §:n nojalla velvollinen rakentamaan aitauksen porojen lukemista ja poroerotusta varten. Paliskunnan on huolehdittava jokaisen osakkaan mahdollisuudesta harjoittaa poroelinkeinoa.

Hakijat ovat huomauttaneet, että poronhoitolaki velvoittaa poromiehen lukemaan porot. Se ei ole mahdollista ilman laiduntamisalueella tai sen välittömässä läheisyydessä olevaa erotus- ja lukuaitausta. Hakijat ovat maksaneet poroluvun mukaiset maksut paliskunnalle. Muille tällainen aita on rakennettu, mutta tässä tapauksessa ei tehdä edes päätöstä siitä, ettei aitaa rakenneta. Poromiehiä tulee kuitenkin kohdella tasapuolisesti. Paliskunnan on huolehdittava omien laissa määrättyjen tehtäviensä hoitamisesta ja siitä, että poromiehet huolehtivat omista velvoitteistaan. Poronomistajalla on oikeus saada poronsa hoidetuksi kotikuntansa alueella.

Hakijat ovat vielä vedonneet perustuslain turvaamaan yleiseen elinkeinonvapauteen, saamelaisten kulttuurin suojaan ja lappalaiselinkeinojen mukaiseen nautintaoikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt hakemuksen tutkimatta. Päätöstään hallinto-oikeus on perustellut seuraavasti:

Paliskunnan tehtävät

Poronhoitolain 7 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan tehtävänä on huolehtia siitä, että paliskunnan osakkaiden porot hoidetaan paliskunnan alueella ja että paliskunnan osakkaiden harjoittamaan elinkeinoon kuuluvat työt tulevat tehdyiksi. Poronhoitoasetuksen 8 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan paliskunnan hallituksen tehtävänä on päättää vahinkojen ehkäisemiseksi tarpeellisten aitojen, muiden laitteiden tai rakennelmien tekemisestä. Näin ollen myös erotusaidan rakentamista koskevan päätöksen tekeminen kuuluu ensi asteena paliskunnan hallitukselle.

Oikeuskeinot

Uhkasakkolain 4 §:n mukaan viranomainen voi asettaa uhkasakon, teettämisuhan tai keskeyttämisuhan, jos niin on laissa säädetty.

Poronhoitolain 52 §:n mukaan lääninhallitus valvoo mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista ja täytäntöönpanoa. Jos paliskunta tahallaan laiminlyö noudattaa sen toimintaa koskevia säännöksiä tai määräyksiä, tulee lääninhallituksen sakon uhalla tai uhalla, että tekemättä jätetty työ suoritetaan paliskunnan kustannuksella, määrätä oikaistavaksi se, mitä oikeudettomasti on tehty tai laiminlyöty.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse, käsittelee hallinto-oikeus.

Johtopäätökset

Paliskunta on julkisoikeudellinen yhteisö. Sen sijaan paliskunnan hallituksen jäseniin ei voida hallituksen jäsenyyden perusteella kohdistaa julkisoikeudellisia vaatimuksia.

Hallinto-oikeus toteaa, että hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa ei ole säädetty, että hallinto-oikeus voisi asettaa uhkasakon.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että hallintoriitamenettely on pääsääntöisesti toissijainen muihin oikeussuojakeinoihin nähden. Poronhoitolain 52 §:ssä on säädetty erityisestä menettelystä, jota noudatetaan epäiltäessä paliskunnan laiminlyöneen velvollisuuksiaan. Näin ollen kysymystä paliskunnan velvoittamisesta erotusaidan rakentamiseen ei voida pitää sellaisena hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettuna asiana, joka voitaisiin hallintoriitana saattaa hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan ja asia ratkaistaan alkuperäisen hakemuksen pohjalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Paliskunnan poroisäntää on kuultava asiassa todistajana ja A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa on määrättävä korvattavaksi. Lisäksi valittajat ovat vaatineet uhkasakon asettamista paliskunnan hallitukselle.

Vaatimuksiaan A ja B ovat perustelleet muun ohella seuraavasti:

Valittajilla on kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja perustuslain 21 §:n mukaan oikeus oikeusturvaan. Valittajat eivät ole useista pyynnöistään huolimatta saaneet päätöstä siitä, rakentaako Käsivarren paliskunta aiemman, rikkoontuneen ja kelvottoman erotusaidan tilalle vastaavan aidan A:n ja B:n kylän porojen erottamista varten.

Valituksessa on viitattu valituksenalaisen päätöksen jälkeen A:lle ja B:lle tulleisiin paliskunnan kirjeisiin. Poroisännän 23.10.2006 päivätystä kirjeestä ilmenee, että erotusaidan rakentamisvaatimusta on käsitelty Käsivarren paliskunnan hallituksessa. Kirjeestä ilmenee, ettei paliskunta tai sen hallitus aio tehdä asiassa päätöstä. A ja B hakevat oikeussuojaa paliskunnan passiivisuutta vastaan. Paliskunta on rakentanut aidan kaikille muille kylille. Valittajia on siten syrjitty.

Valittajilla on oikeus elinkeinon harjoittamiseen ja paliskunnan hallituksen tulee turvata tämä oikeus. Paliskunnan hallitus turvaa poroelinkeinon muun ohessa erotusaitoja rakentamalla. Muilla tätä oikeutta ei ole.

Lääninhallitus on valvova viranomainen, jolla ei ole poronhoitolain mukaan aktiivisia toimivaltuuksia poronhoitolain sääntelemien asioiden päättämiseksi. Hallinnollinen menettely lääninhallituksessa ei anna valittajille tehokasta oikeusturvaa. Valittajien oikeuksia on tulkitava perustuslain antaman suojan pohjalta.

Uhkasakon asettaminen paliskunnan hallituksen jäsenille on perusteltua, jotta paliskunnan hallitus saadaan päättämään erotusaitojen rakentamisesta poronhoitolain mukaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut:

1. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva valitus

Kun otetaan huomioon asian ratkaisuperusteet, suullisen käsittelyn toimittaminen ei hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentti huomioon ottaen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

Poronhoitolain 44 §:ssä säädetään muutoksenhausta paliskunnan päätöksiin. Poroisännän päätökseen tyytymättömällä poronomistajalla on oikeus saattaa häntä itseään koskeva asia paliskunnan hallituksen käsiteltäväksi. Paliskunnan hallituksen päätökseen tyytymättömällä poronomistajalla on oikeus saattaa päätös paliskunnan kokouksen käsiteltäväksi. Paliskunnan kokouksen päätökseen poronomistaja saa hakea muutosta hallinto-oikeudelta, jos päätös loukkaa hänen oikeuttaan tai on syntynyt virheellisessä järjestyksessä taikka on muutoin lainvastainen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Poronhoitolain 52 §:n 1 momentin mukaan lääninhallitus valvoo mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista ja täytäntöönpanoa. Jos paliskunta tahallaan laiminlyö noudattaa sen toimintaa koskevia säännöksiä ja määräyksiä, tulee lääninhallituksen pykälän 2 momentin mukaan sakon uhalla tai uhalla, että tekemättä jätetty työ suoritetaan paliskunnan kustannuksella, määrätä oikaistavaksi se, mitä oikeudettomasti on tehty tai laiminlyöty.

Ratkaistava oikeuskysymys

A ja B ovat panneet Rovaniemen hallinto-oikeudessa vireille hallintoriitahakemuksen, jossa he muun ohella ovat vaatineet, että Käsivarren paliskunta ja sen hallituksen jäsenet henkilökohtaisesti velvoitetaan rakentamaan hakijoille poroaita lukuporojen laskemista ja erotusta varten ja velvoitteen täyttämiseksi. Hakijoiden mukaan nykyiset aidat ovat kelvottomia tai riittämättömiä hakijoiden tarpeisiin.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutoksenhakijat ovat lisäksi korostaneet sitä, että paliskunnan hallitus ei heidän lukuisista pyynnöistään huolimatta ole suostunut tekemään päätöstä heidän vaatimuksensa johdosta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Poronhoitolain 6 §:ssä tarkoitettu paliskunta on julkisoikeudellinen yhteisö, jonka osakkaat ovat poronomistajia (hallituksen esitys poronhoitolaiksi, HE 244/1989 vp, s. 7). Paliskunnan tehtävänä on poronhoitolain 7 §:n 1 momentin mukaan huolehtia siitä, että paliskunnan osakkaiden porot hoidetaan paliskunnan alueella ja että paliskunnan osakkaiden harjoittamaan poronhoitoon kuuluvat työt tulevat tehdyiksi.

Aidan rakentamisvelvollisuutta koskevaan paliskunnan toimielimen päätökseen liittyvästä muutoksenhakumahdollisuudesta säädetään poronhoitolain 44 §:ssä. Pykälän 3 momentin mukaan kysymykseen tulee viime kädessä hallintovalitus paliskunnan kokouksen päätöksestä. Näin ollen asiaa ei hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentti huomioon ottaen voida käsitellä hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Kun otetaan huomioon poronhoitolain 52 §:n säännökset, laissa on myös riittävästi turvattu osakkaan mahdollisuus saada paliskunnan toimivaltaisen toimielimen ratkaisu vaatimukseensa.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Rovaniemen hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Kun otetaan huomioon ratkaisun lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala ja Eija Siitari-Vanne. Asian esittelijä Kirsi Liukkonen.