KHO:2007:45

Ennakkoratkaisupyyntö Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle - Direktiivi 2000/76/EY - Ympäristölupa - Voimalaitos - Kaasutinlaitos - Jätteenpolttolaitos - Rinnakkaispolttolaitos - Lämpökäsittely - Kaasu - Puhdistettu tuotekaasu - Jäte - Tuote

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä oleva ympäristölupa-asia koski yhtiön kahdesta erillisestä laitoksesta muodostuvaa yksikköä, johon kuuluivat kaasutinlaitos ja samalla sijoituspaikalla oleva voimalaitos. Kaasutinlaitoksen tarkoituksena oli lämpökäsittelemällä jätteenä pidettävää kierrätyspolttoainetta tuottaa kaasua poltettavaksi yhtiön voimalaitoksessa, jonka höyrykattilassa näin tuotetun ja suodattamalla puhdistetun tuotekaasun polttaminen energian tuottamiseksi tapahtuisi.

Ympäristölupavirasto katsoi lupapäätöksessään, että kierrätyspolttoaineen kaasutinlaitos ja kaasua polttava voimalaitos yhdessä muodostivat jätteenpoltosta annetussa direktiivissä 2000/76/EY ja jätteen polttamisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa tarkoitetun rinnakkaispolttolaitoksen. Hallinto-oikeus hylkäsi luvansaajan valituksen, jossa oli vaadittu ympäristölupaviraston lupapäätöstä muutettavaksi siten, että puhdistetun tuotekaasun polttoa voimalaitoksen höyrykattilassa pääpolttoaineena käytettävän kivihiilen ohella ei ole pidettävä jätteen rinnakkaispolttona.

Luvansaajan valitettua hallinto-oikeuden päätöksestä korkein hallinto-oikeus päätti esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan EY 234 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön:

1. Onko direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 1 kohtaa tulkittava niin, että direktiiviä ei sovelleta kaasumaisen jätteen polttamiseen?

2. Onko kaasutinlaitosta, jossa jätteistä synnytetään pyrolyysin avulla kaasua, pidettävä direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuna polttolaitoksena, vaikka siinä ei ole polttolinjaa?

3. Onko kaasutinlaitoksessa synnytetyn ja kaasuttamisprosessin jälkeen puhdistetun tuotekaasun polttamista voimalaitoksen kattilassa pidettävä direktiivin 2000/76/EY 3 artiklassa tarkoitettuna toimintana? Vaikuttaako asiaan se, että puhdistetulla tuotekaasulla korvataan fossiilisten polttoaineiden käyttöä ja että voimalaitoksen päästöt tuotettua energiayksikköä kohden olisivat pienemmät käytettäessä jätteistä synnytettyä puhdistettua tuotekaasua kuin muita polttoaineita? Onko direktiivin 2000/76/EY soveltamisalan tulkinnassa merkitystä sillä, muodostavatko kaasutinlaitos ja voimalaitos teknis-tuotannolliset näkökohdat ja niiden keskinäinen etäisyys huomioon ottaen yhden laitoksen tai sillä, onko kaasutinlaitoksessa synnytetty, puhdistettu tuotekaasu siirrettävissä ja käytettävissä esimerkiksi energiantuotantoon, polttoaineena tai muuhun tarkoitukseen toisaalla?

4. Millä edellytyksillä kaasutinlaitoksessa synnytettyä puhdistettua tuotekaasua voidaan pitää tuotteena siten, ettei siihen enää sovelleta jätettä koskevaa sääntelyä?

Valtioneuvoston asetus jätteen polttamisesta 1 § 1 mom., 2 § 4 ja 5 kohta
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/76/EY jätteenpoltosta

Kort referat på svenska

1. Välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklan nojalla ennakkoratkaisun Euroopan parlamentin ja neuvoston jätteenpoltosta 4.12.2000 antaman direktiivin 2000/76/EY tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi.

2. Ennakkoratkaisupyyntö Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle

Vireillä oleva oikeudenkäynti

Lupaviranomainen ja asianosaiset

1. Itä-Suomen ympäristölupavirasto toimii tässä ympäristölupa-asiassa ympäristönsuojelulain (86/2000) ja ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) mukaisena lupaviranomaisena. (alaviite 1)

2. Ympäristölupapäätökseen saa hakea valittamalla muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta. Valitusoikeus on muun ohella sillä, jonka etua tai oikeutta asia saattaa koskea, kuten luvan hakijalla, rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät sekä alueellisella ympäristökeskuksella ja toiminnan sijaintikunnan ympäristönsuojeluviranomaisella. (alaviite 2)

3. Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan valittamalla muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Vireillä olevassa valitusasiassa on nyt kysymys asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Valittajana on luvansaaja, Lahti Energia Oy (jäljempänä yhtiö), joka on Lahden kaupungin omistama energiayhtiö. Yhtiön toimialaan kuuluu muun muassa sähkö-, lämpö- ja maakaasulaitostoiminta sekä muu energiahuolto ja niihin liittyvä tuotteiden valmistus ja kauppa.

5. Lahden ympäristölautakunta on kysymyksessä olevan toiminnan sijaintikunnan ympäristönsuojeluviranomainen (alaviite 3), joka on valittanut ympäristölupaviraston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeudelle.

6. Hämeen ympäristökeskus on yleistä etua ympäristöasioissa valvova viranomainen. (alaviite 4)

7. Salpausselän luonnonystävät ry on ympäristöalalla toimiva rekisteröity yhdistys, joka on antanut asiassa vastineen yhtiön ympäristölupaviraston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeudelle tekemän valituksen johdosta.

Hakemuksessa tarkoitettu toiminta

8. Lahti Energia Oy on 4.12.2002 Itä-Suomen ympäristölupavirastossa vireille panemassaan hakemuksessa pyytänyt ympäristöluvan myöntämistä jatkaakseen edelleen Kymijärven voimalaitoksen toimintaa sekä lupamääräysten tarkistamiseksi ympäristönsuojelulain mukaisiksi.

9. Lupahakemuksesta ja toiminnanharjoittajan lisäselvityksistä käy ilmi muun muassa seuraavaa:

10. Ympäristöluvassa tarkoitettu laitos koostuu kahdesta osasta, Kymijärven voimalaitoksesta ja samalla sijoituspaikalla olevasta kaasutinlaitoksesta. Olemassa olevaa kaasutinlaitosta on tarkoitus muuttaa siten, että laitoksessa tuotettava kaasu puhdistetaan. Tämän jälkeen puhdistettu tuotekaasu johdetaan poltettavaksi voimalaitoksen pääkattilassa, jossa se korvaa osittain kivihiilen käyttöä polttoaineena.

11. Kymijärven voimalaitos koostuu höyrykattilasta (polttoaineteho 350MW) ja höyryturbiinista (130 MW) sekä kaasuturbiinista (140 MW) ja sen jälkeisestä pakokaasukattilasta (80 MW). Voimalaitoksen toiminta perustuu yhdistettyyn sähkön ja lämmöntuotantoon. Kaukolämpöä tuotetaan vuosittain noin 1 000 GWh ja sähköä 600 - 1 000 GWh. Vuotuinen energiankäytön hyötysuhde on yli 70 %.

12. Höyrykattilan pääpolttoaine on kivihiili. Maakaasun osuus on noin 5% ja tuotekaasun noin 15% kattilaan syötetyn polttoaineen energiamäärästä.

13. Leijupetitekniikkaan perustuva kaasutinlaitos (60 MW) otettiin käyttöön vuonna 1998. Kaasutinlaitoksessa tuotetaan korkeassa lämpötilassa leijupedissä tapahtuvan kiinteän jätteen hapetuksen avulla kaasua poltettavaksi höyrykattilassa. Kiertopetin lämpötila on noin 850-900°C. Kaasutinlaitoksen raaka-aineena käytetään metsäteollisuuden puujätettä (kuori, hake, puru) noin 30 %, purkupuuta noin 10 % ja kierrätykseen kelpaamattomasta syntypaikkalajitellusta yhdyskuntajätteestä (kotitaloudet, kauppa, teollisuus) valmistettua kierrätyspolttoainetta (REF) (alaviite 5) noin 30 % sekä rengas- ja muovimurskaa 30 %.

14. Jätettä kaasuttamalla saatava kuuma raakakaasu sisältää pölyä, joka koostuu kaasuuntumattomasta hiilestä, kaasuttimessa käytetyistä petimateriaaleista ja polttoaineen tuhkasta.

15. Suunnitellussa kaasun puhdistuksessa raakakaasu jäähdytetään 350°C lämpötilaan ja puhdistetaan letkusuodattimella. Puhdistuksessa poistetaan kaasusta kiintoaines 99,9-prosenttisesti. Tällöin raskasmetallien erotuskyky on vähintään luokkaa 96-99 % ja kloorin noin 95 %. Puhdistettu tuotekaasu sisältäisi lähinnä vetyä, häkää ja metaania palavina ainesosina sekä vettä, hiilidioksidia ja typpeä inerttikomponentteina. Tuotekaasun polton seurauksena syntyy vesihöyryä ja hiilidioksidia. Poltto on puhtaampaa kloorin, raskasmetallien sekä dioksiinien ja furaanien suhteen kuin usean tavanomaisen polttoaineen poltto. Puhdistetun tuotekaasun epäpuhtauspitoisuudet olisivat pääosin kivihiilen vastaavia epäpuhtauspitoisuuksia pienempiä tai enintään samaa tasoa.

16. Puhdistuslaitoksen valmistuttua tuotekaasun valmistukseen käytetään pääosin kierrätyspolttoainetta. Puhdistetun tuotekaasun avulla voidaan korvata kivihiiltä, vähentää päästöjä ja vähentää kasvihuonekaasuna vaikuttavan hiilidioksidin määrää koko laitoksen osalta noin 10 %. Kaasutinlaitoksen kaasutusprosessista ei normaalitoiminnassa muodostu päästöjä viemäriin, ilmaan tai vesistöön. Pohjatuhka käsitellään jätelainsäädännön vaatimusten mukaisesti.

Lupapäätös ja muutoksenhaku hallinto-oikeudessa

17. Itä-Suomen ympäristölupavirasto on myöntänyt Lahti Energia Oy:n Kymijärven voimalaitoksen ja kaasutinlaitoksen toiminnalle Lahden kaupungissa ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan ja antanut päätöksestä ilmenevät toimintaa koskevat lupamääräykset. (alaviite 6)

18. Ympäristölupaviraston päätöksessä on todettu, että kaasutinlaitoksen pääasiallisena raaka-aineena on kuivajätteestä valmistettu kierrätyspolttoaine. Kaasutinlaitoksen polttoaineen vastaanotto, esikäsittely, varastointi, kaasutus ja kaasuttimen tuhkat ovat jätelain (alaviite 7) tarkoittamaa jätteen käsittelyä ja niihin sovelletaan jätteen polton säädöksiä. Kierrätyspolttoaineen kaasutinlaitos ja kaasua polttava voimalaitos yhdessä muodostavat direktiivissä 2000/76/EY (alaviite 8) ja jätteen polttamisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (alaviite 9) tarkoitetun rinnakkaispolttolaitoksen. Ympäristölupaviraston päätöksessä asetetut raja-arvot vastaavat asetuksen ja direktiivin mukaisia vaatimuksia. Päätöksessä typenoksidi-, rikkidioksidi- ja hiukkaspäästöjä koskevat raja-arvot on laskettu polttoainesuhteitten perusteella niin sanottua sekoitussääntöä soveltaen.

19. Lahti Energia Oy on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut päätöstä muutettavaksi siten, että erillisessä tuotekaasun valmistuslaitoksessa puhdistetun ja jalostetun tuotekaasun polttoa pääkattilassa ei pidetä jätteen rinnakkaispolttona. Yhtiö on valituksessaan muun ohella katsonut, että ympäristölupaviraston päätöksessä jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen säännöksiä on tulkittu direktiivin 2000/76/EY tarkoituksen ja ympäristönsuojelulain vastaisesti.

20. Vaasan hallinto-oikeus (alaviite 10) on tältä osin hylännyt yhtiön valituksen.

21. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut, että direktiivin 2000/76/EY tavoitteen saavuttaminen voisi vaarantua, jos direktiivin soveltamisalaa tulkittaisiin suppeasti siten, että direktiivin vaatimuksia ei sovellettaisi esikäsitellyn jätteen polttoon. Esikäsittely edesauttaa direktiivin vaatimusten saavuttamista ja voi vähentää puhdistuslaitteistolta edellytettävää suorituskykyä. Se ei kuitenkaan voi johtaa siihen, että direktiivin vaatimukset, muun ohella ylimmät sallitut päästörajat poltosta aiheutuville päästöille, voitaisiin kokonaan sivuuttaa. Direktiivin laaja soveltamisala on sopusoinnussa yhteisön jätehierarkiaa tukevan lainsäädäntötavan kanssa. Jos jätteiden hävittämiseen polttamalla tai sijoittamalla ne kaatopaikalle annettaisiin soveltamisalaltaan suppeita ja sisällöltään lieviä säädöksiä, jätehierarkian alkupäässä oleva jätteiden synnyn ehkäisy ja jätteiden hyödyntäminen kärsisivät.

22. Kymijärven voimalaitokseen kuuluvassa kaasutinlaitoksessa käsitellään direktiivissä 2006/12/EY (alaviite 11) ja jätelaissa tarkoitettua jätettä.

23. Hallinto-oikeus on katsonut, että kaasutinlaitosta ei ole erillisenä toimintana pidettävä direktiivissä 2000/76/EY tarkoitettuna polttolaitoksena, koska kaasutus on lämpökäsittelyä ja ollakseen polttolaitos laitoksessa tulisi olla polttamiseen tarkoitettu linja. Näin ollen kaasutinlaitoksen toiminnasta yksinään ei synny sellaisia päästöjä, joita direktiivillä on tarkoitettu säädeltävän. Jätteen käsittelyä ei suoriteta loppuun kaasutinlaitoksessa, vaan lämpökäsittelyssä syntynyt kaasu johdetaan hyödynnettäväksi Kymijärven voimalaitoksen höyrykattilaan, jossa se poltetaan. Jätteen hyödyntämisen aiheuttamat päästöt ilmaan muodostuvat tosiasiallisesti vasta voimalaitoksen höyrykattilassa. Näin ollen kaasutinlaitos ja voimalaitos yhdessä muodostavat direktiivissä 2000/76/EY ja jätteen polttamisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa tarkoitetun rinnakkaispolttolaitoksen.

24. Hallinto-oikeus on katsonut, että edellä kuvattu direktiivin 2000/76/EY tavoitteisiin pohjautuva tarkastelutapa johtaa siihen, että soveltamisalaa koskevassa asiassa ei ole merkitystä sillä, miten jäte on esikäsitelty ennen polttamista ja onko käsittelyn välituotteena syntyvää poltettavaa kaasua pidettävä direktiivissä 2006/12/EY tarkoitettuna jätteenä.

25. Sillä seikalla, että kaasua poltettaessa saavutetaan pienempi päästöraja kuin kivihiiltä poltettaessa, ei ratkaista sitä kysymystä, kuuluuko jätteestä valmistetun kaasun poltto jätteen polttoa koskevan sääntelyn piiriin vai ei.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

26. Yhtiö on valituksessaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen vaatinut, että lupamääräyksiä muutetaan siten, että erillisessä tuotekaasun valmistuslaitoksessa puhdistetun ja jalostetun tuotekaasun polttoa voimalaitoksen pääkattilassa ei pidetä jätteen rinnakkaispolttona.

27. Valituksen perustelujen mukaan kaasu ei ole direktiivissä 2006/12/EY ja jätelaissa tarkoitettua kiinteää tai nestemäistä jätettä, jonka haltija on velvollinen poistamaan käytöstä. Kaasun poltto ei sellaisenaan ole jätteen polttoa. Näin on riippumatta siitä, onko kaasu määriteltävissä tuotteeksi. Direktiivi 2000/76/EY ei laajenna direktiivin 2006/12/EY soveltamisalaa. Jätteestä poiketen tuote voi olla muun muassa kiinteä, nestemäinen tai kaasumainen.

28. Tuote erottuu jätteestä muun muassa seuraavien tekijöiden avulla: Tuotteeseen ei kohdistu velvollisuutta käytöstä poistamiseen. Tuotteeseen liittyy varmuus käytöstä, ajallinen takaraja käytölle ja korkea jalostusaste. Tuotteella on taloudellista arvoa ja siitä aiheutuu vähäinen ympäristön pilaantumisvaara.

29. Kaasutinlaitos käyttää jätettä tuottaakseen kaasua (kaasutuote) pääkattilalle. Kaasutinlaitoksella tapahtuvassa kaasun puhdistuksessa raakakaasu muutetaan puhdistetuksi tuotekaasuksi. Puhdistettua tuotekaasua voidaan ominaisuuksiltaan verrata kaupalliseen kaasuun.

30. Pitkälle edistyneeseen teknologiaan perustuvia kaasutinlaitoksen teknisiä erityisominaisuuksia ei ole direktiiviä 2000/76/EY hyväksyttäessä otettu lainkaan huomioon. Direktiivi on perustunut sellaiseen jätteenpoltto- ja rinnakkaispolttotekniikkaan, jossa rinnakkaispolttolaitoksen poistokaasut johdetaan ulos direktiivin määräysten mukaisesti puhdistettuina. Kymijärven kaasutinlaitoksesta ei johdeta kaasua ulos. Lämpökäsittelystä saatava raakakaasu puhdistetaan ja prosessista saatava puhdistettu tuotekaasu johdetaan jalostettuna pääkattilalle. Direktiivin 2000/76/EY vaatimukset täytetään jo tässä vaiheessa. Direktiiviä ei siten voida soveltaa kaasutinlaitoksen ja voimalaitoksen muodostamaan kokonaisuuteen.

31. Pelkän puhdistetun tuotekaasun polttaminen täyttäisi direktiivin 2000/76/EY raja-arvovaatimukset. Ongelmana ovat höyrykattilan pääpolttoaineesta, kivihiilestä, johtuvat rikkidioksidin ja typen oksidien päästöt. Vaikka puhdistetun tuotekaasun polttaminen vähentää näitäkin päästöjä, direktiivin 2000/76/EY mukaisia raja-arvoja ei kuitenkaan saavutettaisi poltettaessa myös kivihiiltä. Direktiivin nojalla ei voida asettaa ylimääräisiä puhdistamisvelvoitteita pääkattilan polttoaineille, kuten kivihiilelle.

32. Kymijärven voimalaitoksen höyrykattilassa käytetään kaasua lisäpolttoaineena. Höyrykattilassa ei käytetä direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 5 kohdan soveltamisen edellyttämällä tavalla jätettä vakinaisena eikä lisäpolttoaineena. Tuotekaasun valmistusprosessissa käytetään jätettä kaasun valmistukseen. Kaasutinlaitos tuottaa aineellista tuotetta ja voimalaitos tuottaa energiaa. Puhdistetun tuotekaasun valmistuksesta ei aiheudu savukaasupäästöjä. Voimalaitoksen pääkattilassa ei polteta jätettä eikä sinne johdeta savukaasua. Kysymyksessä ei siten ole jätteen poltosta peräisin oleva päästö, jonka puhdistamisesta direktiivissä 2000/76/EY säädetään. Pääkattilaan johdetaan puhdistettua tuotekaasua, mikä vähentää pääkattilan päästöjä.

33. Kaasutinlaitoksella ei lämpökäsitellä jätettä siitä huolehtimiseksi (sen käsittelemiseksi), vaan jätteen hyödyntämiseksi aineellisen kaasutuotteen tuotannossa. Direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 5 kohdan lämpökäsittelyä koskevaa kohtaa ei siten voida soveltaa.

34. Kaasutinlaitos ja voimalaitoksen pääkattila eivät muodosta rinnakkaispolttolaitosta, koska se edellyttäisi pääkattilan käyttävän jätettä tai vähintään jätteistä peräisin olevia haitta-aineita sisältävää kaasua niin, että lämpökäsittelyn haitalliset vaikutukset näkyisivät pääkattilan savukaasussa. Näin ei ole poltettaessa puhdistettua tuotekaasua.

35. Edes puhdistamattoman kaasun polttoa ei voi tulkita jätteen rinnakkaispoltoksi. Myös puhdistamattoman kaasun poltto vähentää huomattavasti pääkattilan päästöjä.

36. Direktiivin 2000/76/EY johdannon 27 kohdan mukaan direktiivin tavoitteena on vähentää rinnakkaispolton savukaasuista johtuvia vaikutuksia. Kun puhdistettu tuotekaasu ei sisällä haitta-aineita, tuotekaasun poltossa eivät yhtiön mukaan näy jäteperäisen savukaasun haitalliset vaikutukset.

37. Direktiivin 2000/76/EY johdannon 7 kohdan mukaisena tavoitteena on koko yhteisön lainsäädännön mukaisesti korkeatasoinen ympäristön ja terveydensuojelu. Kaasutinlaitoksesta ei aiheudu päästöjä ilmaan, veteen tai maaperään, ja kaasutinlaitoksen pohjatuhkasta on annettu asianmukaiset lupamääräykset.

38. Mahdollinen jätteen esikäsittely on myös hyödyntämistä, jos jätettä myöhemmin hyödynnetään. Yhtiön kaasutinlaitoksella hyödynnetään käytöstä poistettua jätettä kaasuttamalla. Kaasutusprosessissa syntyy hyvälaatuista kaasua, jonka sisältämät haitta-aineet pääosin alittavat direktiivin 2000/76/EY raja-arvot. Kun kaasu puhdistetaan suodattamalla, siitä poistuvat yhtiön mukaan viimeiset jätteen lämpökäsittelystä peräisin olevat haitta-aineet.

39. Vaasan hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, ettei kivihiilen polton päästöjen vähentämisellä ratkaista sitä kysymystä, kuuluuko kaasun poltto jätteen polttamista koskevan sääntelyn piiriin. Yhtiö on tästä eri mieltä. Rajatapauksessa voidaan käyttää tulkinta-apuna muun muassa direktiivin 2000/76/EY johdannon 7 ja 27 kohdan sekä 1 artiklan tavoitteita.

40. Puhdistetun tuotekaasun valmistus on jätteiden hyödyntämisessä rinnakkaispolttoa korvaava ratkaisu, jolla päästään alhaisemmin kustannuksin ympäristön kannalta parempiin tuloksiin. Puhdistetun tuotekaasun käyttäminen vähentää voimalaitoksen päästöjä. Noin 15 miljoonaa euroa maksavan tuotekaasun puhdistuslaitoksen rakentaminen ei kuitenkaan ole kannattavaa, jos hiiltä pääasiallisesti käyttävän voimalaitoksen toimintaan sovelletaan direktiiviin 2000/76/EY perustuvia vaatimuksia. Tällöin jätteen hyödyntäminen yhtiön laitoksessa loppuu, ja jätteet joudutaan kuljettamaan joko kaatopaikalle tai hyödynnettäviksi muissa, kauempana olevissa polttolaitoksissa.

41. Lahden ympäristölautakunta on katsonut, että poltettaessa voimalaitoksen pääkattilassa energiajätteestä tuotettua kaasua poltolle ei pitäisi antaa tiukempia savukaasujen enimmäispäästörajoja kuin käytettäessä kivihiiltä.

42. Hämeen ympäristökeskus arvioinut, ettei kaasuttimen käyttö itsenäisenä yksikkönä liene mahdollista ilman voimalaitoksen kattilassa tapahtuvaa polttamista. Kaasutin ja kattila muodostavat siten kokonaisuuden.

43. Salpausselän luonnonystävät ry on muun ohella esittänyt, että yhtiön laitoksella jätteet lämpökäsitellään eli kaasutetaan ja syntyvä kaasu poltetaan tämän jälkeen. Jätteistä tuotettu kaasu muodostaa osan käytettävistä polttoaineesta, joten kysymys on rinnakkaispolttolaitoksesta.

Kansallinen lainsäädäntö

Ympäristönsuojelulaki

44. Ympäristönsuojelulakia sovelletaan lain 2 §:n 1 momentin mukaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista siten kuin tuossa laissa säädetään. Lisäksi lakia sovelletaan toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen hyödyntämiseen ja käsittelyyn.

45. Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää mainitun lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

46. Ympäristönsuojelulain 42 §:n (luvan myöntämisen edellytykset) 1momentissa säädetään: "Luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 3) edellä 7-9 §:ssä kiellettyä seurausta eli muiden ohella maaperän tai pohjaveden pilaamiskieltojen vastaista seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17§:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta."

47. Ympäristönsuojelulain 43 §:ssä säädetään lupamääräyksistä pilaantumisen ehkäisemiseksi.

Jätelaki

48. Jätelain (1072/1993) 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. (alaviite 12)

49. Jäteasetuksen 3§:n mukaan jätelain 3§:n 1momentin 1kohdassa tarkoitetuksi jätteeksi luokitellaan sanotun asetuksen liitteessä 1 luetellut esineet ja aineet. Liitteessä 1 on mainittu 16 luokkaa.

50. Ympäristöministeriö on jätelain nojalla antanut päätöksen yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelosta (867/1996), joka on tullut voimaan 1.1.1997. Luettelon johdannon mukaan siinä olevat jätenimikkeet, eräin poikkeuksin, ovat perustuneet Euroopan jäteluetteloon (komission päätös 94/3/EY). Luettelo on esimerkkiluettelo jätteistä. Se ei sisällä kaikkia jätteitä eivätkä siinä mainitut esineet tai aineet aina ole jätteitä. Esine tai aine on jätettä, jos se täyttää jätelain 3 §:n 1 momentin 1kohdassa tarkoitetut jätteen tunnusmerkit.

51. Jätelain 4 §:n 1 kohdan mukaan tuotannon harjoittajan on huolehdittava siitä, että tuotannossa käytetään säästeliäästi raaka-ainetta ja että raaka-aineen käyttöä korvataan jätteellä.

52. Jätelain 6 §:n 2 kohdan mukaan jäte on hyödynnettävä, jos se on teknisesti mahdollista ja jos siitä ei aiheudu kohtuuttomia kustannuksia verrattuna muulla tavoin järjestettyyn jätehuoltoon. Saman pykälän 3 kohdan mukaan ensisijaisesti on pyrittävä hyödyntämään jätteen sisältämä aine ja toissijaisesti sen sisältämä energia.

Jätteen polttamisesta annettu valtioneuvoston asetus

53. Direktiivi 2000/76/EY on Suomessa pantu täytäntöön ympäristönsuojelulain 11 ja 16 §:n sekä jätelain 18 §:n 1 momentin nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella jätteen polttamisesta (362/2003). Mainittu valtioneuvoston asetus on soveltamisalaltaan ja määritelmiltään samansisältöinen kuin direktiivi 2000/76/EY.

54. Asetuksen 3 §:n (toiminnan järjestämistä koskevat yleiset vaatimukset) 1 momentin mukaan jätteen polttamisessa on noudatettava, mitä ympäristönsuojelulaissa, jätelaissa ja mainitussa asetuksessa säädetään sekä mitä muutoin määrätään ympäristöluvassa.

Yhteisön oikeus

Direktiivi 2006/12/EY

55. Direktiivillä 2006/12/EY on kumottu neuvoston 15.7.1975 jätteistä antama direktiivi 75/442/ETY, sellaisena kuin se oli muutettuna direktiivillä 91/156/ETY.

56. Viittauksia kumottuun direktiiviin pidetään viittauksina direktiiviin 2006/12/EY liitteessä IV olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.

57. Direktiivin 2006/12/EY 1 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jätteen käsite on määritelty seuraavasti: "Jätteellä tarkoitetaan mitä tahansa saman direktiivin liitteessä I esitetyissä luokissa mainittua ainetta tai esinettä, jonka haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään."

58. Direktiivin 1 artiklan 2 kohdan mukaan komissio laatii 1 kohdan aalakohdan soveltamiseksi 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti luettelon jätteistä, jotka kuuluvat liitteessä I lueteltuihin luokkiin. Luettelo tarkastetaan määräajoin ja tarvittaessa uudistetaan saman menettelyn mukaisesti.

59. Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta kaasumaisiin päästöihin ilmakehään.

60. Komission 3.5.2000 tekemään päätökseen (2000/532/EY) sisältyvän luettelon liitteen I johdannon kohdassa 1 on todettu, että jonkin aineen sisällyttäminen luetteloon ei tarkoita, että aine olisi jätettä kaikissa olosuhteissa. Ainetta on pidettävä jätteenä ainoastaan, mikäli se on direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdassa olevan jätteen määritelmän mukainen. Johdannon kohdassa 2 on todettu, että luettelossa mainittuihin jätteisiin sovelletaan direktiivin 75/442/ETY säännöksiä, paitsi silloin kun niihin sovelletaan kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan säännöksiä (eräät muun lainsäädännön alaan kuuluvat jätteet).

Direktiivi 2000/76/EY

61. Direktiivin 2000/76/EY 5 johdantokappaleen mukaan direktiivissä asetetaan ainoastaan poltto- ja rinnakkaispolttolaitosten vähimmäisvaatimukset.

62. Direktiivin 27 johdantokappaleen mukaan jätteiden rinnakkaispolton laitoksissa, joita ei ole pääasiallisesti tarkoitettu jätteen polttoon, ei olisi sallittava aiheuttaa tällaisen rinnakkaispolton savukaasuista johtuvia epäpuhtauspäästöjä, jotka ylittävät jätteen polttoon tarkoitettujen polttolaitosten päästöille asetetut rajat, joten tällaista jätteiden rinnakkaispolttoa olisi asianmukaisesti rajoitettava.

63. Direktiivin 1 artiklan (tavoitteet) mukaan direktiivin tavoitteena on ehkäistä tai rajoittaa niin hyvin kuin käytännössä on mahdollista, jätteiden poltosta ja rinnakkaispoltosta aiheutuvia ympäristöhaittoja ja erityisesti ilmaan, maaperään sekä pinta- ja pohjavesiin joutuvien päästöjen aiheuttamaa pilaantumista ja tästä ihmisten terveydelle aiheutuvia haittoja.

Tämä tavoite saavutetaan, kun asetetaan tiukat toimintaedellytykset ja tekniset vaatimukset vahvistamalla poltto- ja rinnakkaispolttolaitoksille päästöjen raja-arvot yhteisössä sekä myös direktiivin 75/442/ETY vaatimuksia noudattamalla.

64. Direktiivin 2 artiklan (soveltamisala) 1 kohdan mukaan mainittua direktiiviä sovelletaan poltto- tai rinnakkaispolttolaitoksiin.

65. Direktiivin 3 artiklan (määritelmät) 1 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan "jätteellä" direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdassa tarkoitettua kiinteää tai nestemäistä jätettä.

66. Direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaan "polttolaitoksella" tarkoitetaan kiinteää tai liikkuvaa teknistä yksikköä ja laitteistoa, joka on tarkoitettu jätteiden lämpökäsittelyyn riippumatta siitä, hyödynnetäänkö poltosta syntyvä lämpö vai ei. Lämpökäsittelyllä tarkoitetaan myös jätteen polttoa hapettamalla sekä muuta lämpökäsittelyä, kuten pyrolyysiä, kaasutusta ja plasmakäsittelyä, jos käsittelystä syntyvät tuotteet tämän jälkeen poltetaan.

Tämä määritelmä kattaa laitosalueen ja koko polttolaitoksen, mukaan lukien kaikki polttolinjat sekä jätteen vastaanotto- ja varastointitilat ja laitosalueella tehtävään esikäsittelyyn tarkoitetut laitteistot, jäte-, polttoaine- ja ilmansyöttöjärjestelmät, kattilan, savukaasujen käsittelylaitteistot, laitosalueella olevat palamisjätteiden ja jäteveden käsittely- ja varastointilaitteistot, poistoputket sekä polton valvontaan ja poltto-olosuhteiden rekisteröintiin ja seurantaan tarkoitetut laitteet ja järjestelmät.

67. Direktiivin 3 artiklan 5 kohdan mukaan "rinnakkaispolttolaitoksella" tarkoitetaan kiinteää tai liikkuvaa laitosta, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tuottaa energiaa tai aineellisia tuotteita ja jossa käytetään jätettä vakinaisena tai lisäpolttoaineena tai jossa jätettä lämpökäsitellään sen käsittelemiseksi.

Jos rinnakkaispoltto tapahtuu niin, että laitoksen pääasiallinen tarkoitus ei ole tuottaa energiaa tai aineellisia tuotteita, vaan pikemminkin jätteen lämpökäsittely, laitosta on pidettävä 4 kohdassa tarkoitettuna polttolaitoksena.

Tämä määritelmä kattaa sanotun laitosalueen ja koko laitoksen, mukaan lukien kaikki rinnakkaispolttolinjat sekä jätteen vastaanotto- ja varastointitilat ja laitosalueella tehtävään esikäsittelyyn tarkoitetut laitteistot, jäte-, polttoaine- ja ilmansyöttöjärjestelmät, kattilan, savukaasujen käsittelylaitteistot, laitosalueella olevat palamisjätteiden ja jäteveden käsittely- ja varastointilaitteistot, poistoputket sekä polton valvontaan ja poltto-olosuhteiden rekisteröintiin ja seurantaan tarkoitetut laitteet ja järjestelmät.

68. Sanotun 3 artiklan 12 kohdan mukaan "luvalla" tarkoitetaan toimivaltaisen viranomaisen tekemää päätöstä (tai useita tällaisia päätöksiä), jolla myönnetään lupa käyttää laitosta tietyillä ehdoilla, joilla varmistetaan, että laitos täyttää kaikki tämän direktiivin vaatimukset. Lupa voi koskea yhtä tai useampaa laitosta tai laitoksen osaa, jotka sijaitsevat samalla paikalla ja jotka ovat saman toiminnanharjoittajan käytössä.

69. Mainitun 3 artiklan kohdan 13 mukaan "polttojätteellä" tarkoitetaan direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdassa jätteeksi määriteltyä nestemäistä tai kiinteää ainesta (mukaan lukien pohjatuhka ja kuona, lento- ja kattilatuhka, kaasun käsittelystä syntyvät kiinteät reaktiotuotteet, jäteveden käsittelystä syntyvä liete, käytetyt katalyytit ja käytetty aktiivihiili), joka syntyy poltto- ja rinnakkaispolttoprosessista, savukaasun tai jäteveden käsittelystä taikka muista poltto- ja rinnakkaispolttolaitoksesta tapahtuvista prosesseista.

70. Direktiivin 7 artiklan (ilmaan joutuvien päästöjen raja-arvot) 1 kohdan mukaan polttolaitokset on suunniteltava, varusteltava ja rakennettava ja niitä on käytettävä siten, että liitteessä V vahvistetut raja-arvot eivät ylity savukaasussa.

71. Direktiivin 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan rinnakkaispolttolaitokset on suunniteltava, varusteltava ja rakennettava ja niitä on käytettävä siten, että liitteen II mukaisesti määritetyt ja siinä vahvistetut päästöjen raja-arvot eivät ylity savukaasussa.

EY:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö

72. Yhteisöjen tuomioistuin on antanut useita ratkaisuja, joissa on ollut kysymys jätteen käsitteestä. Yhdistetyissä asioissa C-206/88 ja C-207/88 (Vessoso ja Zanetti) (alaviite 13) ja asiassa C-359/88 (Zanetti ym.) (alaviite 14) on katsottu, että jätteen käsitettä on tulkittava siten, että sen ulkopuolelle eivät jää aineet ja esineet, joita voidaan hyödyntää taloudellisesti.

73. Yhdistetyissä asioissa C-304/94, C-330/94, C-342/94 ja C-224/95 (Tombesi ym.) (alaviite 15) annetun tuomion mukaan jätteen käsite on ymmärrettävä siten, että käsitteen alaan kuuluvat aineet ja esineet, joita voidaan käyttää taloudellisesti uudelleen, riippumatta siitä, että tällainen aine voi olla kaupan kohteena tai noteerattu julkisissa tai yksityisissä tavarapörsseissä. Erityisesti on todettava, että muun ohella jätteiden polttamista on pidettävä jätteistä huolehtimisena tai niiden hyödyntämisenä. Tältä osin sillä ei ole merkitystä, että aine luokitellaan uudelleen käytettäväksi jäämäksi ilman, että sen ominaispiirteet tai laji määritetään.

74. Tuomioistuin on asiassa C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie) katsonut, että ainetta ei voida jättää jätteen käsitteen ulkopuolelle pelkästään siitä syystä, että aine on suoraan tai välillisesti mukana teollisuustuotantoprosessissa. (alaviite 16)

75. Esine, materiaali tai raaka-aine, joka saadaan sellaisen tuotantoprosessin tuloksena, jolla ei ole pääasiallisesti pyritty tuottamaan sitä, ei välttämättä ole jäännöstuote vaan sivutuote, jota yritys ei halua hävittää vaan jonka se aikoo käyttää tai hyödyntää kaupallisesti yritykselle kannattavalla tavalla myöhemmässä prosessissa ilman, että siihen kohdistetaan edeltäviä muuntamistoimia. (alaviite 17)

76. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että jos käytetty aine on tuotannon jäännöstuote eli tuote, jota tuottaja ei varsinaisesti ole yrittänyt tai aikonut tuottaa, se lähtökohtaisesti osoittaa, että aineen haltija on hävittänyt tai aikoo hävittää sen (asia C-9/00, Palin Granit) (alaviite 18). Se, kuinka todennäköisesti aine käytetään uudelleen ilman edeltäviä muuntamistoimia, on merkityksellinen kriteeri arvioitaessa, onko aine jätettä vai ei (alaviite 19). Jos pelkän uudelleenkäyttömahdollisuuden lisäksi haltijalle on siitä taloudellista etua, uudelleenkäyttö tulee erittäin todennäköiseksi. (alaviite 20)

77. Yhdistetyissä asioissa C-418/97 (ARCO Chemie Nederland Ltd) (alaviite 21) ja C-419/97 (Epon) (alaviite 22) on katsottu, että pelkästään sen perusteella, että aineeseen kohdistetaan direktiivin 91/156/ETY liitteessä II B mainittu hyödyntämistoimenpide, ei voida päätellä, että kyseessä olisi kyseisen aineen hävittäminen ja että sitä olisi tästä syystä pidettävä kyseisessä direktiivissä tarkoitettuna jätteenä. Päätettäessä siitä, tarkoittaako aineen käyttö polttoaineena kyseisen aineen hävittämistä, sillä seikalla ei ole merkitystä, että kyseisiä aineita voidaan hyödyntää ilman huomattavia muutoksia polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. (alaviite 23)

78. Indisioina hävittämisestä, hävittämisaikomuksesta tai hävittämisvelvollisuudesta voitiin pitää sitä, että käyttö polttoaineena on jätteiden hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävä menetelmä, ja sitä, että kyseiset aineet ovat vallitsevien yhteiskunnallisten käsitysten mukaan jätettä. Samoin mainittuna indisiona voitiin pitää sitä, että polttoaineena käytetty aine on toisen aineen valmistusprosessin yhteydessä syntyvä jäämä, että tälle aineelle ei voida ajatella mitään muuta käyttöä, vaan siitä on vain huolehdittava, että aineen koostumus ei sovi tarkoitukseen, johon sitä käytetään, tai että sitä on käytettävä erityistä varovaisuutta noudattaen ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä. (alaviite 24).

79. Se, onko todellisuudessa kyse direktiivissä tarkoitetusta jätteestä, on kuitenkin selvitettävä kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen perusteella siten, että direktiivin tavoite otetaan huomioon ja varotaan vaarantamasta sen tehoa. (alaviite 25).

80. Yhteisöjen tuomioistuin on välillisesti ottanut kantaa jätteiden polttamiseen eräissä muissakin ratkaisuissaan. Asiassa C-458/00 (Komissio v. Luxemburg) (alaviite 26) katsottiin, että jätteiden poltto on hyödyntämistoimi, kun sen pääasiallinen tavoite on, että jätteillä voi olla hyödyllinen tehtävä energian tuottamisessa sellaisen primaarienergianlähteen käytön korvaajana, jota olisi pitänyt käyttää tämän tehtävän täyttämiseksi.(alaviite 27)

81. Asiassa C-235/02 (Saetti ja Frediani) (alaviite 28) on katsottu, että tarkoituksellisesti tuotettu öljykoksi tai öljykoksi, joka syntyy muiden öljypolttoaineiden rinnalla öljynjalostamossa ja jota käytetään varmasti polttoaineena jalostamon tai muiden teollisuusyritysten energiantarpeisiin, ei ole jätettä.

82. Yhteisöjen tuomioistuimen kannanotot eivät korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan anna suoraa vastausta nyt käsillä olevaan jätteen ja tuotteen käsitteiden rajanvetoa koskevaan tulkintaongelmaan.

83. Korkeimman hallinto-oikeuden tiedossa ei ole Euroopan yhteisön tuomioistuimen ennakkoratkaisua, joka koskisi direktiivin 2000/76/EY 3artiklan 1 kohdassa tarkoitetun jätteen käsitteen tai saman artiklan 4 kohdassa tarkoitetun polttolaitoksen tai 5 kohdassa tarkoitetun rinnakkaispolttolaitoksen käsitteiden tulkintaa.

Oikeudellinen arvio

Tosiseikasto ja kysymyksenasettelu

84. Kysymyksessä oleva ympäristölupa-asia koskee yhtiön kahdesta erillisestä laitoksesta muodostuvaa yksikköä yhdellä kiinteistöllä. Siihen kuuluvat jätteistä valmistetun kierrätyspolttoaineen kaasutinlaitos ja voimalaitos, jonka höyrykattilassa kaasutinlaitoksessa tuotetun puhdistetun tuotekaasun polttaminen tapahtuisi. Kaasutinlaitoksen tarkoituksena on lämpökäsitellä jätteenä pidettävää kierrätyspolttoainetta. Laitoksen teknisiä ominaisuuksia on kuvattu edellä kohdissa 9-16.

85. Ympäristölupavirasto ja hallinto-oikeus ovat päätöksissään edellä kohdista 17-18 ja 20-25 ilmenevin perustein pitäneet kaasutinlaitoksen ja voimalaitoksen muodostamaa kokonaisuutta direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuna rinnakkaispolttolaitoksena.

86. Yhtiön mukaan kaasutinlaitoksen toiminnan tarkoituksena ei ole jätteen hävittäminen, vaan puhdistetun, kaasumaisen polttoaineen valmistaminen. Puhdistettu tuotekaasu on tuote, jonka polttaminen voimalaitoksen höyrykattilassa kivihiiltä korvaavana polttoaineena ei ole jätteenpolttoa.

87. Yhtiö on korostanut, että tuotekaasun valmistuksesta ei aiheudu savukaasupäästöjä tai muitakaan päästöjä ilmaan, viemäriin tai vesistöön. Kun kaasutinlaitoksessa tuotettu puhdistettu tuotekaasu hyödynnetään polttoaineena yhtiön voimalaitoksessa, sen osalta ei synny jätteen käsittelystä aiheutuvia päästöjä. Näin ollen ei vaaranneta direktiivin 2000/76/EY 1 artiklan 1 kohdassa mainittua tavoitetta. Kaasutinlaitoksessa raaka-aineena käytetyn kierrätyspolttoaineen epäpuhtaudet jäävät tuotteen valmistusprosessissa muodostuvaan tuhkaan, jonka käsittelylle kaasutinlaitoksen ympäristölupapäätöksessä on annettu lupamääräykset. Puhdistetun tuotekaasun käyttäminen energian tuottamiseen pääpolttoaineena käytettävän kivihiilen ohella vähentää voimalaitoksen pääkattilan päästöjä. Pelkän puhdistetun tuotekaasun polttaminen täyttäisi direktiivin 2000/76/EY raja-arvovaatimukset. Voimalaitoksen päästöjen rajoittamisen tulee perustua voimalaitoksia eikä jätteenpolttolaitoksia koskeviin säännöksiin.

88. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa on ensinnäkin selvitettävä, voiko direktiivi 2000/76/EY lainkaan tulla sovellettavaksi kaasumaisen jätteen polttamiseen. Toiseksi on ratkaistava, onko kaasutinlaitosta yksinään pidettävä direktiivissä tarkoitettuna polttolaitoksena. Kolmanneksi on tarpeen saada Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen kanta siihen, onko kaasutinlaitoksen ja voimalaitoksen muodostamaan kokonaisuuteen, jossa jätteestä syntyvä, lämpökäsittelyn jälkeen puhdistettu tuotekaasu poltetaan voimalaitoksen kattilassa, sovellettava mainittua direktiiviä. Kysymys on tältä osin siitä, voidaanko jätteen hyödyntäminen katsoa suoritettavan loppuun vasta, kun edellä mainitulla tavalla tuotettu kaasu hyödynnetään käyttämällä se energian tuottamiseksi polttoaineena voimalaitoksen pääkattilassa, vai onko ja millä edellytyksillä kysymys kaupalliseen tuotteeseen rinnastettavan kaasumaisen polttoaineen hyödyntämisestä energiantuotannossa.

Kysymysten oikeudellinen tarkastelu

89. Riidatonta asiassa on, että kaasutinlaitoksessa kaasutettava jäte on direktiivissä 2006/12/EY tarkoitettua (kiinteää) jätettä.

90. Direktiivin 2006/12/EY liitteen II B kohdan R 1 mukaan jätteen hyödyntämistoimiin kuuluu käyttö pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi.

91. Riidatonta on myös, että direktiivin 2000/76/EY 2 artiklan 2 kohdan poikkeuksista direktiivin soveltamisalasta ei ole kysymys.

92. Direktiiviä 2006/12/EY ei sen 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sovelleta kaasumaisiin päästöihin ilmakehään.

93. Direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 1 kohdan sanamuodon perusteella puolestaan näyttäisi selvältä, ettei direktiiviä sovelleta kaasumaisessa olomuodossa olevan jätteen polttamiseen. Kaasutinlaitoksessa kiinteästä jätteestä synnytetään kaasua, joka poltetaan voimalaitoksen pääkattilassa. Jos direktiiviä 2000/76/EY ei sovelleta kaasumaisen jätteen polttamiseen, kaasutinlaitoksessa pyrolyysin avulla synnytetyn tuotekaasun polttaminen voimalaitoksessa ei tällä perusteella voisi olla jätteen polttamista.

94. Kaasutinlaitos on tarkoitettu jätteiden lämpökäsittelyyn. Pyrolyysin avulla syntyvä kaasu poltetaan voimalaitoksen kattilassa. Kaasutinlaitoksen prosessista ei normaalisti aiheudu päästöjä ilmaan, vesiin tai viemäriin.

95. Lämpökäsittelyllä tarkoitetaan direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 4 kohdan polttolaitoksen määritelmän mukaan muun muassa pyrolyysia, jos käsittelystä syntyvät tuotteet tämän jälkeen poltetaan. Jätteen lämpökäsittelyn tuloksena syntyvä kaasu näyttäisi siten voivan olla mainitussa direktiivin kohdassa tarkoitettu tuote. Direktiivin muista kohdista ei voida päätellä kaasun voivan kuulua direktiivin soveltamisalaan. Tuotteita ei kuitenkaan polteta kaasutinlaitoksessa, jossa ei ole polttolinjaa, vaan syntyvä kaasu puhdistetaan ja johdetaan tämän jälkeen poltettavaksi voimalaitoksen kattilassa.

96. Jos direktiiviä 2000/76/EY ei lainkaan sovelleta kaasumaisen jätteen polttoon, kaasun polttaminen voimalaitoksen kattilassa ei sellaisenaan voisi olla direktiivissä tarkoitettua toimintaa, vaikka kaasua pidettäisiinkin jätteenä. Jos kaasutinlaitoksessa tapahtuvaa kiinteän jätteen lämpökäsittelyä pidetään direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuna toimintana, kun syntyvä kaasu sen jälkeen poltetaan voimalaitoksen kattilassa, kaasutinlaitosta olisi pidettävä polttolaitoksena, vaikka siinä ei ole polttolinjaa ja lämpökäsittelyssä syntyvä tuote poltetaan toisessa laitoksessa.

97. Ympäristölupavirasto ja hallinto-oikeus ovat pitäneet kaasutinlaitoksen ja voimalaitoksen muodostamaa kokonaisuutta direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuna rinnakkaispolttolaitoksena. Tulkinta perustuu siihen, että kiinteän jätteen lämpökäsittelyssä jätettä ei vielä polteta, vaan jätteestä synnytetyn kaasun polttaminen voimalaitoksen kattilassa tarkoittaa prosessia, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tuottaa energiaa tai aineellisia tuotteita ja jossa jätettä lämpökäsitellään sen käsittelemiseksi. Kaasutinlaitokseen syötetyn jätteen polttaminen suoritetaan loppuun voimalaitoksessa, koska kaasutinlaitoksessa ei ole polttolinjaa.

98. Sillä, pidetäänkö kaasutinlaitoksessa synnytettyä puhdistettua tuotekaasua tuotteena ja sovelletaanko kaasutinlaitoksen ja voimalaitoksen muodostamaan kokonaisuuteen jätteenpolton säännöksiä, näyttäisi olevan merkittäviä taloudellisia ja ympäristöpoliittisia seurannaisvaikutuksia. Tulkinnoissa on otettava huomioon muun ohella Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 174 artiklan 1 ja 2 kohdan säännökset yhteisön ympäristöpolitiikan tavoitteista sekä direktiivin 2000/76/EY 1 artiklan mukainen direktiivin tavoite.

99. Jos jätteen lämpökäsittelyn avulla synnytettävän puhdistetun tuotekaasun polttamiseen voimalaitoksessa sovelletaan direktiiviä 2000/76/EY, laitoksen päästöille ilmaan asetettavat raja-arvot muun muassa rikkidioksidin ja typen oksidien osalta olisivat ankarammat kuin direktiivin 2001/80/EY (alaviite 29) edellyttämät raja-arvot vastaavan suuruiselle polttolaitokselle, jossa poltetaan fossiilisia polttoaineita. Laitoksella, jossa poltettaisiin sekä kivihiiltä että puhdistettua tuotekaasua, päästörajat olisivat direktiivin 2000/76/EY liitteen II sekoitussäännön perusteella tiukemmat kuin direktiivin 2001/80/EY edellyttämät raja-arvot siinäkin tapauksessa, että laitoksella poltettaisiin joissakin oloissa vain kivihiiltä.

100. Tämä saattaa johtaa siihen, että toiminnanharjoittajat eivät ole valmiita investoimaan kaasutinprosesseihin tuotekaasun puhdistuksineen. Tällöin kierrätyskelvottomien jätteiden hyödyntäminen polttoaineena vaarantuu, eikä myöskään fossiilisia polttoaineita korvata kiinteästä jätteestä synnytettävällä puhdistetulla tuotekaasulla. Tämä puolestaan saattaa johtaa siihen, että kasvihuonekaasujen päästöt lisääntyvät, päästöt ilmaan tuotettua energiayksikköä kohden lisääntyvät ja kaatopaikoille kuljetettavan jätteen määrä lisääntyy.

101. Direktiivin 96/61/EY 2 artiklan 3 kohdassa laitoksella tarkoitetaan kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa liitteessä I mainittua toimintaa, joka on teknisesti sidoksissa paikalla suoritettuun toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen. Direktiivissä 2000/76/EY ei ole määritelty laitoksen käsitettä, mutta 3 artiklan 4 kohdan polttolaitoksen määrityksen alku tietenkin määrittää myös laitoksen käsitettä. Direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 12 kohdan "luvan" määritelmän mukaan "Lupa voi koskea yhtä tai useampaa laitosta tai laitoksen osaa, jotka sijaitsevat samalla paikalla ja jotka ovat saman toiminnanharjoittajan käytössä."

102. Kun kaasutinlaitos ja voimalaitos ovat samalla sijoituspaikalla ja niillä on selkeä teknis-toiminnallinen yhteys, niiden tulkitseminen yhdeksi rinnakkaispolttolaitoskokonaisuudeksi on luontevaa varsinkin, jos kaasuttimen kaasu sellaisenaan johdetaan poltettavaksi voimalaitoksen kattilassa eikä kaasutin voi toimia itsenäisesti, siihen kiinteästi liittyvästä voimalaitoksen kattilasta riippumatta.

103. Asia saattaa kuitenkin tulla toiseen valoon, jos puhdistettu tuotekaasu olisi käytettävissä kaupalliseen tarkoitukseen myös muualla eli hyvinkin kaukana kaasutinlaitoksen sijaintipaikasta sijaitsevassa voimalaitoksessa tai vaikkapa ajoneuvojen polttoaineena tai kotitalouksien energianlähteenä. Esimerkiksi biodieselpolttoainetta voidaan valmistaa ruokaloiden jäteöljystä tai teurastamojätteistä. Raaka-aine on kiistatta jätettä, mutta näin syntyneen öljyn polttaminen tuskin voisi kuulua direktiivin 2000/76/EY soveltamisalaan.

104. Kysymys on paljolti siitä, millä edellytyksillä jätteen lämpökäsittelyssä syntyvää kaasua, joka puhdistetaan, on pidettävä itsenäisenä kaupallisena tuotteena. Neutraliteettinäkökohdat edellyttänevät, ettei tällaista tuotetta kohdella eri tavoin sen mukaan, käytetäänkö se kaasutinlaitoksen yhteydessä olevassa voimalassa vai polttoaineena toisaalla. Merkitystä saattaa olla myös sillä, onko kaasutinlaitoksen pääasiallisena tarkoituksena tuottaa jätteestä kaupallisesti hyödynnettävissä olevaa tuotetta vai onko laitoskokonaisuuden pääasiallisena tarkoituksena jätteistä huolehtiminen tai niiden hyödyntäminen.

Tämän johdosta korkein hallinto-oikeus esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan EY 234 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön:

1. Onko direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 1 kohtaa tulkittava niin, että direktiiviä ei sovelleta kaasumaisen jätteen polttamiseen?

2. Onko kaasutinlaitosta, jossa jätteistä synnytetään pyrolyysin avulla kaasua, pidettävä direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuna polttolaitoksena, vaikka siinä ei ole polttolinjaa?

3. Onko kaasutinlaitoksessa synnytetyn ja kaasuttamisprosessin jälkeen puhdistetun tuotekaasun polttamista voimalaitoksen kattilassa pidettävä direktiivin 2000/76/EY 3 artiklassa tarkoitettuna toimintana? Vaikuttaako asiaan se, että puhdistetulla tuotekaasulla korvataan fossiilisten polttoaineiden käyttöä ja että voimalaitoksen päästöt tuotettua energiayksikköä kohden olisivat pienemmät käytettäessä jätteistä synnytettyä puhdistettua tuotekaasua kuin muita polttoaineita? Onko direktiivin 2000/76/EY soveltamisalan tulkinnassa merkitystä sillä, muodostavatko kaasutinlaitos ja voimalaitos teknis-tuotannolliset näkökohdat ja niiden keskinäinen etäisyys huomioon ottaen yhden laitoksen tai sillä, onko kaasutinlaitoksessa synnytetty, puhdistettu tuotekaasu siirrettävissä ja käytettävissä esimerkiksi energiantuotantoon, polttoaineena tai muuhun tarkoitukseen toisaalla?

4. Millä edellytyksillä kaasutinlaitoksessa synnytettyä puhdistettua tuotekaasua voidaan pitää tuotteena siten, ettei siihen enää sovelleta jätettä koskevaa sääntelyä?

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Riitta Mutikainen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Leena Nurmento. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Alaviite 1: Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 31 § 1 momentti; www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2000/20000086, ja ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 5 §:n 1 momentti 3 b kohta; www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2000/20000169. Ympäristönsuojelulailla on pantu täytäntöön neuvoston direktiivi N:o 96/61/EY, annettu 24.9.1996, ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi.
Alaviite 2: Ympäristönsuojelulaki 97 § 1 momentti.
Alaviite 3: Laki kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta 64/1986 5 ja 6 §; www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1986/19860064.
Alaviite 4: Ympäristöhallinnosta annettu laki 55/1995, 4 § 2 momentti; www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1995/19950055.
Alaviite 5: Recycled Fuel.
Alaviite 6: Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätös 19.3.2004 n:o 34/04/1dnro ISY-2002-Y-235.
Alaviite 7: Jätelaki 1072/1993;www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1993/19931072.
Alaviite 8: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi N:o 2000/76/EY, annettu 4.12.2000, jätteenpoltosta.
Alaviite 9: Valtioneuvoston asetus jätteen polttamisesta 362/2003; www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2003/20030362.
Alaviite 10: Vaasan hallinto-oikeuden päätös 11.7.2006 n:o 06/0189/3 dn:ot 01044-01045/04/5103.
Alaviite 11: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi N:o 2006/12/EY, annettu 5.4.2006, jätteistä. Mainitulla direktiivillä on kumottu direktiivi 75/442/ETY, sellaisena kuin se oli muutettuna direktiivillä 91/156/ETY. Jatkossa viitataan vain direktiiviin 2006/12/EY mainitun direktiivin liitteessä IV olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.
Alaviite 12: Jätelailla on pantu täytäntöön jätteistä 15.7.1975 annettu neuvoston direktiivi 75/442/ETY, sellaisena kuin direktiivi oli muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY. Hallituksen esitys eduskunnalle jätelaiksi ja laiksi ympäristölupamenettelylain muuttamisesta HE 77/1993 vp;www.finlex.fi/fi/esitykset/he/1993/19930077.
Alaviite 13: Asiat C-206/88 ja C-207/88, rikosprosessi G.Vessosoa ja G. Zanettia vastaan, tuomio 28.3.1990, Kok. 1990, s. I-1461, kohta 9.
Alaviite 14: Asia C-359/88, rikosprosessi E. Zanettia ym. vastaan, tuomio 28.3.1990, Kok. 1990, s. I-1509, kohdat 12 ja 13.
Alaviite 15: Asiat C-304/94, C-330/94 ja C-342/94, rikosprosessi, jossa ovat vastaajina Euro Tombesi ym. sekä asiassa C-224/95 Anselmo Savini, tuomio 25.6.1997, kohdat 47 ja 54.
Alaviite 16: Asia C-129/96, Inter-Environnement Wallonie ASBL vastaan Région wallonne, tuomio 18.12.1997, kohta 34.
Alaviite 17: Asia C-9/00, Palin Granit Oy ja Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus vastaan Lounais-Suomen ympäristökeskus, tuomio 18.4.2002, kohta 34.
Alaviite 18: Asia C-9/00, kohdat 32-33.
Alaviite 19: Asia C-9/00, kohta 37.
Alaviite 20: Asia C-9/00, kohta 37.
Alaviite 21: Asia C-418/97, ARCO Chemie Nederland Ltd vastaan Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, tuomio 15.6.2000.
Alaviite 22: Asia C-419/97, Vereniging Dorpsbelang Hees ym. vastaan Directeur van de dienst Milieu en Water van de provincie Gelderland ym., tuomio 15.6.2000.
Alaviite 23: Asiat C-418/97 ja C-419/97, kohdat 51 ja 72.
Alaviite 24: Asiat C-418/97 ja C-419/97, kohdat 73 ja 88.
Alaviite 25: Asiat C-418/97 ja C-419/97, kohdat 73, 88 ja 97.
Alaviite 26: Asia C-458/00, Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Luxemburgin suurherttuakunta, tuomio 13.2.2003, kohta 37. Ks. myös asia C-228/00, Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Saksan liittotasavalta, tuomio 13.2.2003, kohdat 46 ja 47.
Alaviite 27: Ks. myös asia C-116/01, SITA EcoService Nederland BV vastaan Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, tuomio 3.4.2003, kohta 52.
Alaviite 28: Asia C-235/02, rikosoikeudenkäynti, jossa vastaajina ovat Mario Antonio Saetti ja Andrea Frediani, yhteisöjen tuomioistuimen määräys 15.1.2004, kohta 47.
Alaviite 29: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi N:o 2001/80/EY, annettu 23.10.2001, tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta.