KHO:2007:51

Kunnallisasia - Kuntayhtymä - Talousarvion sitovuus - Sähkön myyntihinta - Esteellisyys - Erityinen hyöty tai vahinko - Sähköyhtiön toimitusjohtaja

Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymävaltuuston päätöksellä oli hyväksytty talousarvio vuodelle 2005. Sähkön myyntihinta asiakaslaitoksille vaikutti ratkaisevasti kuntayhtymän talousarvion tulopuoleen, ja sähkön myynnin merkitys kuntayhtymän toiminnassa oli keskeinen. Kun otettiin huomioon se, ettei yhtymävaltuusto asiakirjoissa olleen selvityksen mukaan ollut erikseen päättänyt sähkön myyntihinnasta, sekä kuntalain 65 §:n 4 momentin säännös talousarvion sitovuudesta, talousarviota hyväksyttäessä oli tosiasiassa ratkaistu se, ettei myytävän sähkön hintaan lisätä provisiota.

Kuntalaki 52 §, 65 § ja 86 § 1 mom.
Hallintolaki 27 § ja 28 § 1 mom. 4 ja 5 kohta

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 15.5.2006 nro 06/0159/1

Yhtymävaltuuston päätös

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymävaltuusto on 12.11.2004 hyväksynyt kuntayhtymän talousarvion vuodelle 2005.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Lappajärven kunnanhallitus on vaatinut yhtymävaltuuston päätöksen kumoamista.

Lappajärven kunnanhallitus on myös vaatinut, että asiassa järjestetään suullinen käsittely.

Sähköyhtiöiden saaman tarkan kuukausittaisen edun laskemiseksi Lappajärven kunnanhallitus on lisäksi vaatinut, että hallinto-oikeus velvoittaisi hallintolainkäyttölain 42 §:n nojalla kuntayhtymän luovuttamaan tarkkojen laskelmien edellyttämät asiakirjat, jotka kuntayhtymällä on itsellään hallussaan tai jotka kuntayhtymällä on joka tapauksessa oikeus saada Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:ltä. Toissijaisesti hallinto-oikeuden on velvoitettava Etelä-Pohjanmaan Voima Oy luovuttamaan tarpeelliset tiedot laskelmien tekemiseksi.

Lisäksi Lappajärven kunnanhallitus on vaatinut, että Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä on velvoitettava korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine korkoineen. Kunnanhallitus on valituksessaan katsonut, että yhtymävaltuuston päätös on syntynyt väärässä järjestyksessä ja on lainvastainen seuraavilla perusteilla.

Esteellisyys

Viimeisten yhdeksän vuoden aikana kuntayhtymän asiakasyhtiöitä ovat olleet vain Alajärven Sähkö Oy ja Vimpelin Voima Oy. Alajärven Sähkö Oy:n toimitusjohtaja on A, joka on myös kuntayhtymän toimitusjohtaja. Kuntayhtymän hallituksen puheenjohtajana toimii Vimpelin Voima Oy:n hallituksen jäsen B.

Nyt kysymyksessä olevan päätöksen koskien talousarviota vuodelle 2005 on tosiasiallisesti valmistellut kuntayhtymän toimitusjohtaja A niin kuin hän on tehnyt kaikki viimeiset vuodet. Sekä A että B ovat esteellisiä käsittelemään sellaisia asioita, joissa Alajärven Sähkö Oy:llä ja Vimpelin Voima Oy:llä on odotettavissa erityistä etua tai vahinkoa hallintomenettelylain 10 ja 11 §:n säännösten mukaan. Tällaisia asioita olivat muun muassa talousarviota koskeva asia, koska talousarviossa voidaan päättää niistä perusteista, joilla sähkö myydään edellä mainituille yhtiöille. Kaiken lisäksi kuntayhtymän hallinnollisista menoista päättäminen vaikuttaa välittömästi myös edellä mainittuihin sähköyhtiöihin, koska ne maksavat sähköstä vain niin sanotun tukkuhinnan lisättynä kuntayhtymän vähäisillä hallinnollisilla kuluilla. Tehty päätös on lainvastainen, koska sitä ovat valmistelleet yhtymähallituksessa esteelliset henkilöt eli A ja B. A on myös toiminut asian käsittelyssä sihteerinä, minkä vuoksi päätös on tämänkin vuoksi syntynyt väärässä järjestyksessä.

Kielletty valtiontuki

Päätös on lainvastainen myös sen takia, että talousarvion päätös myydä sähköä kahdelle yksityiselle sähköyhtiölle käytännöllisesti katsoen omakustannushintaan on kiellettyä valtiontukea EY:n perustamissopimuksen säännösten perusteella.

Oletetun tuen myöntäminen loukkaa lähtökohtaisesti hyvin vakavalla tavalla Lappajärven kunnan laillisia oikeuksia Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän osakkaana ja välillisesti jokaista Lappajärven kunnan asukasta.

Oletetun tuen määrä kahdelle sähköyhtiölle on yhteensä noin 50 000 euroa kuukaudessa. Tuki annetaan myymällä edellä mainituille yksityisille sähköyhtiöille sähköä käytännöllisesti katsoen omakustannushintaan markkinahinnan asemesta. Tuen määrä on vaihdellut ja vaihtelee huomattavasti riippuen tukkusähkön ja markkinasähkön välisestä hintaerosta.

Tukea saavat Alajärven Sähkö Oy ja Vimpelin Voima Oy. Molemmat yhtiöt toimivat sähkölaitoksina. Saatujen tietojen mukaan asianomaiset kuntayhtymän osakaskunnat eli Alajärven kaupunki ja Vimpelin kunta ovat vain vähemmistöosakkaita edellä mainituissa sähköyhtiöissä.

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä on julkisyhteisö, joten tuen maksaja kuuluu EY:n perustamissopimuksen "valtio" käsitteen piiriin.

Kiellettyjä ovat lähtökohtaisesti kaikki sellaiset tuet, jotka jollakin tavalla tuottavat taloudellista etua tuen saajalle. Näin tässä tapauksessa on kiistattomasti, koska kuntayhtymä voisi myydä itse ostamansa sähkön markkinahintaan ja saada näin itselleen alustavien laskelmien mukaan noin 50 000 euron taloudellisen hyödyn kuukaudessa. Tuen suuruus vaihtelee sähkön markkinahinnan vaihtelujen mukaisesti, mutta tuki on mitä ilmeisimmin ylittänyt sallitun tuen ylärajan jo vuodesta 1998 lukien. Kuntayhtymä ei ole kuitenkaan suostunut antamaan Lappajärven kunnalle tarkkoja tietoja, jotka olisivat olleet tarpeellisia tuen määrän laskemisessa, vaikka Lappajärven kunta on kuntayhtymän osakas ja omistaa 1/3 kaikesta kuntayhtymän omaisuudesta.

Oletettu tuki kuuluu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan soveltamisalaan, koska maksetut tuet vääristävät kilpailua. Kun kysymys on sähkömarkkinoista, tuki vääristää jäsenvaltioiden välistä kilpailua, koska asianomaiset yksityiset sähköyhtiöt voivat ostaa sähköä myös Suomen rajojen ulkopuolelta. Vastaavasti ne voivat myydä ostamansa sähkön Suomen ulkopuolelle. Sillä, tekevätkö edellä mainitut yhtiöt tosiasiallisesti niin, ei ole merkitystä 87 artiklan soveltamisen kannalta, koska riittävänä on pidettävä sitä, että sähkömyyntiä harjoitetaan jäsenvaltioiden välillä.

Kysymyksessä ei ole myöskään perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu yhteismarkkinointiin soveltuva tuki, koska tukea saavat yksityiset sähköyhtiöt eivät ole millään muotoa julkisen tuen tarpeessa. Suomen valtio turvaa sähkönsaannin kaikkialla Suomessa ja sähkön hinta määräytyy ja sen pitääkin määräytyä markkinahintaisesti.

Kysymyksessä oleva tuki asettaa myös eri sähkölaitokset epätasapuoliseen asemaan. Sen, että kysymys on kielletystä valtiontuesta, osoittaa jo epäsuorasti sekin, että tuesta ei ole tehty vastoin kansallista lainsäädäntöä ennakkoilmoitusta komissiolle.

Tuki on loukannut Lappajärven kunnan oikeutettuja taloudellisia intressejä, koska kuntayhtymän myydessä kaiken sähkön edellä mainitulle yksityisille sähköyhtiöille Lappajärven kunta menettää sen oikeutetun hyödyn, mikä sille kuntayhtymän 1/3 omistajana kuuluu.

Hallinto-oikeuden tulee todeta päätöksessään, että kuntayhtymän talousarviopäätös on lainvastainen, koska se sisältää kielletyn valtiontuen. Euroopan yhteisön perustamissopimus edellyttää, että kunkin jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö sisältää mahdollisuuden siitä, että kiellettyä valtiontukea koskeva päätös todetaan lainvastaiseksi jo kansallisella tasolla. Hallinto-oikeuden tulee tutkia päätöksen lainmukaisuus myös perustamissopimuksen valossa, vaikka asiassa tehdään myös kantelu Euroopan komissiolle.

Harkintavallan väärinkäyttö

Päätös on myös lainvastainen sen takia, että siihen sisältyy harkintavallan väärinkäyttöä. Lappajärven kunta on yksi kuntayhtymän kolmesta jäsenkunnasta. Se omistaa perussäännön mukaan 1/3 kuntayhtymän kaikesta omaisuudesta. Nyt tehdyllä äänestyspäätöksellä Lappajärven kunta ei saanut minkäänlaista taloudellista hyötyä kuntayhtymästä, vaikka kuntayhtymän varallisuus, 102 000 Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osaketta olivat jopa kahden miljoonan euron arvoiset.

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymähallitus on selityksessään katsonut, että asiassa ei ole oikeudellisesti perusteltua tarvetta järjestää suullista käsittelyä ja vastustanut sen järjestämistä. Yhtymähallitus on vaatinut Lappajärven kunnan velvoittamista maksamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut korkolain mukaisine korkoineen.

Lisäksi yhtymähallitus on esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä on perustamisestaan lukien toiminut puhtaasti kaupallisena yhteisönä. Tarkasti ottaen se on ollut eräänlainen keskinäinen osto- tai hankintaosuuskunta, jonka äänivalta on jaettu tasan osakkaina olevien kuntien kesken. Kuntayhtymä ei koskaan ole toiminut julkista valtaa hoitavana viranomaisena eikä koskaan ole tässä mielessä käyttänyt julkista valtaa.

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymässä ei ole koskaan perustettu virkoja eikä kuntayhtymässä siten ole tänä päivänäkään yhtään viranhaltijaa. Kuntayhtymä on alunperinkin tarkoitettu muuhun tehtävään kuin julkisen vallan käyttäjäksi. Toimitusjohtaja A:lla ei ole sellaista asemaa tai tehtävää Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymässä, joka johtaisi esteellisyyteen kuntayhtymän toiminnassa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohta ja 5 kohta sääntelevät virkamiehen esteellisyyden siinä tapauksessa, että asianosaisella tai kolmannella on asian ratkaisusta odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

A ja B eivät ole olleet läsnä yhtymähallituksessa käsiteltäessä Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän talousarviota 12.11.2004. He eivät myöskään ole osallistuneet yhtymävaltuustossa asian käsittelyyn.

Kuntayhtymän talousarviosta päättäminen ei ole myöskään sellainen ratkaisu, joka johtaisi Alajärven Sähkö Oy:lle, Vimpelin Voima Oy:lle tai Lappajärven kunnalle syntyvään erityiseen hyötyyn tai erityiseen vahinkoon. Kuntayhtymän talousarvio on luotu ja vahvistettu vuodesta 1953 lukien muodollisesti ja asiallisesti samalla tavalla.

Talousarvion perusteissa ja vastaavasti talousarvioita hyväksyttäessä ei päätetä kuntayhtymän palveluiden tai sähköenergiapalveluiden ostajista, ostoista eikä edes palveluiden hinnoista. Kuntayhtymän palveluiden ostajista ja hinnoista on viimeksi kolmea sähkölaitosta eli Alajärven Sähkö Oy:tä, Vimpelin Voima Oy:tä ja Lappajärven Sähkö Oy:tä sitovasti päätetty vuonna 1992, jolloin kaikkien kolmen kunnan edustajat eli myös Lappajärven edustajat päättivät yhtymähallituksessa yksimielisesti asiasta.

Viimeksi mainitun jälkeen vuonna 1996, jolloin jälleen olivat kaikki kuntien edustajat päättämässä asiasta, kuntayhtymän asiakkuudet ja hinnasto päätettiin yksimielisesti, vaikka Lappajärvi oli eronnut 1.11.1995 lukien sähkönvälityksen yhteistyöstä.

Kuntayhtymän talousarvion laatimisessa ja vahvistamisessa on kysymys (talous)arviosta, jonka tulee parhaimmassa tapauksessa sisältää kuntayhtymän keskeiset toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet sekä numeerinen budjetti - ja vain ne.

Talousarviosta päättämisellä ei ratkaista kuntayhtymän yksittäisten asiakkaiden sopimusten sisältöä eikä sopimuksiin liittyviä ehtoja, kuten palveluiden hintoja. Liiketoimintaa harjoittavien kuntayhtymien - yleensä kuntien ja kuntayhtymien - palveluiden hinnoitteluperusteet olivat luonnollisesti kuntalain 13 §:n ja 86 §:n 1 momentin perusteella valtuuston päätäntävelvollisuuden kohteena, mutta nyt käsiteltävässä esteellisyyttä koskevassa asiassa valittaja ei ole edes väittänyt kysymyksessä olevan yhtymävaltuuston päätös asiakkaan saaman palvelun hinnan, hinnoittelun tai muun palvelua koskevan asian vuoksi, palvelun hinnoitteluperusteista puhumattakaan.

Kuntayhtymän valtuusto käsittelee edelleen perussäännön 14 §:n 1 kappaleen 2 kohdan mukaisesti kuntayhtymän hallituksen esityksestä asian ... "sähkön käyttöoikeuden suuruudesta jokaisen jäsenkunnan kohdalla...". Viimeksi mainittu ei ole talousarvioasia talousarviosta päätettäessä.

Edellisen perusteella on huomattava, että talousarvion käsittelyssä ei ole päätetty eikä edes tarkoitettu päätettävän jäsenkunnan tai muunkaan yksittäisen asiakkaan mahdollisesta yksityisoikeudellisesta sopimussuhteesta tai sen ehdoista.

Alajärven Sähkö Oy, Vimpelin Voima Oy ja Lappajärven kunnan omistama Lappajärven Sähkö Oy ovat vuodesta 1953 olleet kuntayhtymän välittämän sähkön saajia. Kaikki nämä yhtiöt ovat kertoneet vuosittain hyvissä ajoin kuntayhtymälle etukäteen aina 1.11.1995 saakka, jolloin Lappajärven Sähkö Oy erosi tästä yhteydestä, huolellisesti valmistellulla omalla ilmoituksellaan, tarvitsemansa sähkön määrän ja muut asiaan kuuluvat näkökohdat.

Ilmoituksen perusteella Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä on välittänyt sähkön näille sähkölaitoksille sähkön hankinnan omakustannushintaan. Kuntayhtymä ei ole vaatinut eikä saanut välittämästään sähköstä omien kulujensa lisäksi hyötyä, korvausta tai voittoa eikä saa edelleenkään.

Jokainen omassa kunnassa toimiva sähköyhtiö (oikeastaan kunta, jota on tosiasiallisesti edustanut sähköyhtiö) on vuosien kuluessa saanut sekä absoluuttisen määrän että suhteellisen osuutensa mukaisen sähkön sovitun mukaisesti. Asiasta on aina tehty päätös kuntayhtymän perussäännön 14 §:n mukaisesti.

Kuntayhtymän omakustannushintaan välitetyn sähkön edullinen hankinta on siirretty välittömästi asianomaiselle kunnassa toimivalle yhtiölle, mikä onkin ollut kuntayhtymän perussopimuksessa vuodelta 1953 kirjattu tarkoitus. Yhtiöt ovat vuodesta 1953 alkaen välittäneet yhteishankinnan mukaisen edullisen sähkön Järviseudun asukkaille. Jokainen kolmesta kuntayhtymän asiakkaasta (oikeastaan kunnasta) on vielä vuonna 1995 ennen Lappajärven Sähkö Oy:n yksipuolista 1.11.1995 voimaan tullutta eroilmoitusta saanut välitetyn sähkön toisiinsa verrattuna yhtä edullisesti.

Osapuolten saaman sähkön tasapuolisen edullisuuden osoittaa taulukko, jonka perusteella kolmen yhtiön hankinnastaan maksama korvaus on sama. Vertailun nojalla ei voida edes väittää, että kuntayhtymän hallituksen tai valtuuston päätöksillä olisi annettu erityinen hyöty tai aiheutettu erityinen vahinko esimerkiksi vuosina 1970-1995 tai myöhemminkään millekään yhtiöistä.

On selvää, että millekään näistä kolmesta sähköyhtiöstä ei ollut ollut erityistä etua tai erityistä vahinkoa kuntayhtymän puitteissa harjoitetusta yhteistyöstä. Näiden syiden vuoksi kuntayhtymän toiminnassa ei ole syntynyt eikä synny esteellisyysongelmaa, ellei kysymys ole vain yhden asiakkaan omasta asiasta.

Valittajan esittämä käsitys, jonka mukaan kuntayhtymän talousarvio sisältää valtiontukea, koska kuntayhtymä myy sähköä vain Alajärven Sähkö Oy:lle ja Vimpelin Voima Oy:lle, on väärä.

Alajärvellä 2. päivänä tammikuuta 1959 on viimeksi tehty kirjallinen sopimus, jonka perusteella Lappajärven Sähkö Oy, Vimpelin Voima Oy ja Alajärven Sähkö Oy ovat sopineet hankkivansa sähköä toisiinsa verraten identtisin hintaperustein. Mainitut yhtiöt ovat maksaneet saamastaan sähköstä saman hinnan kuin sähkön tuottaja laskutti kuntayhtymää lisättynä kuntayhtymän välittömillä kuluilla. Käytännön syistä kuntayhtymän kulut on päätetty kattaa siten, että kuntayhtymä perii ja on perinyt myös Lappajärven Sähkö Oy:ltä ainoastaan kuntayhtymän välittömät kulut ilman lisäkatetta.

Mainitun virranhankintasopimuksen sisällöstä käy myös varsin selvästi ilmi, että Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä on alun perin tarkoitettu kolmen kunnan sähkölaitoksen ja kolmen kunnan tosiasialliseksi hankintaosuuskunnaksi, jossa asiakkaina ovat vain kuntien alueella toimivat sähköyhtiöt.

Kuntayhtymä ei koskaan ole saanut osakkaina olevilta kunnilta eli Alajärveltä, Lappajärveltä tai Vimpeliltä minkäänlaista taloudellista tukea. Kuntayhtymä on hoitanut omat investointinsa ja toimintansa omalla rahoituksellaan.

Kuntayhtymän osuus koko Suomen sähkömarkkinoista on ainoastaan 0,14 %. Koko Euroopan yhteisön alueen sähkömarkkinoista Suomen osuus on vajaat 3 % ja Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän osuus on promilleyksikön murto-osia. Tässä mielessä valittajan väite siitä, että kuntayhtymän toiminta tai siihen muka liittyvä valtion tuki vaikuttaa Euroopan yhteisön valtioiden väliseen sähkökauppaan, on harhainen. Kuntayhtymän perussäännön 2 §:n mukaisesti kuntayhtymä vastaa vain Alajärven, Vimpelin ja Lappajärven kuntien ja niiden lähialueiden sähkönhuollosta eikä sääntöjensä perusteella voi edes osallistua Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen sähköhuoltoon.

Lappajärven kunnanhallitus on antanut vastaselityksen. Kunnanhallitus on toistanut valituksessaan esittämäänsä sekä muun ohella todennut, ettei kuntayhtymässä ole talousarvion hyväksymisen jälkeen tehty valituskelpoista päätöstä siitä, millä hinnalla sähköä myydään edellä mainituille yksityisille sähköyhtiöille. Kiistatonta on, että esteellisyyssäännökset koskevat kuntayhtymän luottamushenkilöitä, viranhaltijoita ja työntekijöitä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 15.5.2006 hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momenttiin viitaten hylännyt Lappajärven kunnanhallituksen suullista käsittelyä koskevan vaatimuksen sekä mainitun lain 42 §:ään viitaten hylännyt kunnanhallituksen vaatimuksen kuntayhtymän velvoittamiseksi luovuttamaan tarkkojen laskelmien edellyttämät dokumentit sähkölaitosten saaman edun laskemiseksi. Hallinto-oikeus on pääasiaratkaisussaan hylännyt Lappajärven kunnanhallituksen valituksen. Hallinto-oikeus on myös hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla hylännyt asiassa puolin ja toisin esitetyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on pääasiaratkaisunsa perusteluina lausunut seuraavaa:

Esteellisyys

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaisesti muun luottamushenkilön kuin valtuutetun, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27-30 §:ssä säädetään. Kuntalain 86 §:n mukaan säännöstä sovelletaan myös kuntayhtymässä. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan virkamies on myös esteellinen, jos hän on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Kuntalain 65 §:n 2 momentin mukaan talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Saman pykälän 3 momentin mukaan talousarvioon otetaan toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan.

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän perussäännön 2 §:n mukaan kuntayhtymän tehtävä on turvata jatkuva ja riittävä sähkön saanti kuntayhtymän jäsenkuntien alueelle ja lähiympäristöön. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kuntayhtymän talousarvio on vuodesta 1953 lähtien laadittu ja vahvistettu samalla tavalla.

Kuntayhtymän talousarvioita vahvistettaessa ei päätetä kuntayhtymän palveluiden ja/tai sähköenergiapalveluiden ostajista, ostoista eikä palveluluiden hinnoista vaan talousarvion laatimisessa ja vahvistamisessa on kysymys talousarviosta, joka sisältää kuntayhtymän keskeiset toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet sekä numeerisen budjetin. Kuntayhtymän talousarviossa ei ratkaista yksittäisten asiakkaiden sopimuksiin liittyviä ehtoja, eikä Alajärven Sähkö Oy:lle tai Vimpelin Voima Oy:lle ole siten ollut odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa kuntayhtymän talousarvion vahvistamisesta.

A ja B eivät siten ole olleet esteellisiä osallistumaan talousarvion valmisteluun yhtymähallituksessa eikä A myöskään toimimaan sihteerinä asian käsittelyssä yhtymävaltuustossa. Yhtymävaltuuston päätös ei näin ollen ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kielletty valtiotuki

EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan mukaan, jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän perussäännön 2 §:n mukaan kuntayhtymän tehtävänä on turvata jatkuva ja riittävä sähkön saanti kuntayhtymän jäsenkuntien alueelle ja lähiympäristöön. Järviseudun Sähkövoiman Kuntainliitto, Alajärven Sähkö Oy, Lappajärven Sähkö Oy ja Vimpelin Voima Oy ovat 2.1.1959 tehdyllä virranhankintasopimuksella sopineet, että sähköyhtiöt hankkivat sähköä toisiinsa verraten samoin hankintaperustein ja että mainitut sähköyhtiöt maksavat saamastaan sähköstä saman hinnan kuin sähkön tuottaja laskutti kuntayhtymää lisättynä kuntayhtymän välittömillä kuluilla. Virranhankintasopimuksen mukaan kuntayhtymä myös sitoutui olemaan myymättä virtaa muille kuluttajille.

Yhtymävaltuuston päätöksellä hyväksyä vuoden 2005 talousarvio ei ole päätetty yksittäisten asiakkaiden sopimusten sisällöstä eikä talousarvion voida katsoa kuntayhtymän perussäännössä mainittu tarkoitus huomioon ottaen sisältävän kiellettyä valtiontukea.

Päätöksen lainmukaisuus muutoin

Yhtymävaltuusto on valituksessa esitettyjen seikkojen estämättä voinut harkintansa mukaan hyväksyä Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän talousarvion vuodelle 2005. Yhtymävaltuusto ei ole käyttänyt sille asiassa kuulunutta harkintavaltaa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Yhtymävaltuuston päätös ei näin ollen mene sen toimivaltaa ulommaksi eikä ole muutoinkaan lainvastainen.

Sovelletut oikeusohjeet

Hallinto-oikeus on sovellettuna oikeusohjeena viitannut perusteluissa mainittujen lisäksi kuntalain 90 §:ään.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lappajärven kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn järjestämiseksi ja asiakirjan esittämisvaatimuksen toteuttamiseksi. Toissijaisesti kunnanhallitus on vaatinut yhtymävaltuuston päätöksen kumoamista.

Asiassa tulee ratkaista, mikä merkitys on kuntayhtymän päätöksellä, jossa hyväksytään yhtymähallituksen talousarvioesitys, mihin esitykseen sisältyy maininta "Sähkön hintaan ei lisätä provisiota"”. Lisäksi on ratkaistava, onko hallinto-oikeudella velvollisuus tutkia tämän prosessin yhteydessä väite siitä, että talousarvion hyväksyminen sisältää tosiasiallisesti päätöksen kielletystä valtiontuesta Alajärven Sähkö Oy:lle ja Vimpelin Voima Oy:lle.

Hallinto-oikeus on lähtenyt siitä, että talousarvion hyväksymisellä ei päätetä yksittäisten asiakkaiden sopimusten sisällöstä. Päätös provision perimättä jättämisestä on kuitenkin oikeudellisesti kuntayhtymän kannalta ratkaiseva. Yhtymähallitusta ja kuntayhtymän toimitusjohtajaa sitoo sanottu päätös siten, että sähköä "joudutaan" myymään kahdelle yksityiselle sähköyhtiölle niin sanottuun nettohintaan eli virranhankintasopimuksen mukaista välityspalkkiota ei saa periä. Alajärven Sähkö Oy:n toimitusjohtaja A:lle tästä on etua. Kun talousarvion hyväksymisellä on välittömiä vaikutuksia Alajärven Sähkö Oy:öön, A ei olisi saanut osallistua asian valmisteluun. Suullisessa käsittelyssä olisi esitetty todistelua siitä, että A on tosiasiallisesti valmistellut myös talousarvion vuodelle 2005.

Olisi prosessitaloudellisesti perustelua, että hallinto-oikeus ottaisi kantaa siihen, onko kysymyksessä kielletty valtiontuki. Asian oikeudellinen selvittäminen edellyttää kuitenkin tarpeellisten asiakirjojen saamista kuntayhtymältä. Valtiontuen määrä on ollut vuosittain noin 600 000 euroa. Kahdeksan vuoden aikana yksityiset sähköyhtiöt ovat tehneet voittoa lähes 5 miljoonaa euroa ja kuntayhtymä 500 euroa. Aikanaan yhtiöille myytävän sähkön ja markkinasähkön hinnat olivat lähellä toisiaan, mutta sähkömarkkinoiden muutosten seurauksena hintaero on kasvanut merkittävästi. Kuntayhtymän ainoana tehtävänä ei voi olla rikastuttaa kahta yksityistä sähköyhtiötä. Alajärven kaupunki ja Vimpelin kunta omistavat ainoastaan alle 10 prosenttia mainittujen sähköyhtiöiden osakkeista. Yksityiset yhtiöt voivat vapaasti myydä sähköä. Kuntayhtymän toimivaltaan ei kuulu yksityisten sähköyhtiöiden tukeminen.

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymähallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on vaatinut, että Lappajärven kunta velvoitetaan korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut.

Yhtymähallitus on muun ohella katsonut, että kunnanhallituksen valituksessa on tosiasiallisesti kysymys samasta Lappajärven kunnan pyrkimyksestä erota kuntayhtymästä, jota koskeva asia ratkaistiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa jo vuonna 2001. Lappajärven kunta nimittäin myi Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhteistyökumppanin Lappajärven Sähkö Oy:n osakkeet Lapuan Sähkö Oy:lle ja lupasi samalla luovuttaa Lapuan Sähkö Oy:lle Lappajärven kunnan 1/3:n omistusosuuden Sähkövoiman kuntayhtymän omistamista Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osakkeista. Lappajärven kunnan käsityksen mukaan kuntayhtymä purettaisiin Lappajärven kunnan vaatimuksesta tai Lappajärven kunta joka tapauksessa eroaisi yksipuolisen oman päätöksensä mukaisesti kuntayhtymästä ja saisi yksipuolisen eroamisen myötä itselleen kolmasosan Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osakkeista.

Vuodesta 1953 lukien harjoitettu Lappajärven kunnan, Alajärven kaupungin ja Vimpelin kunnan välinen yhteistyö päättyi vuonna 1995 Lappajärven kunnan Alajärveltä, Vimpeliltä ja Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymältä salaa vuonna 1994 tekemään, Lappajärven kunnan omistaman Lappajärven Sähkö Oy:n osakekannan kauppaan Lapuan Sähkö Oy:n kanssa. Yhteistyö päättyi Lappajärven kunnan omasta aloitteesta. Siihen asti kunta omistamansa sähköyhtiön kautta sai kuntayhtymän jäsenyyden tuottamat edut perussäännön edellyttämällä tavalla muiden jäsenkuntien tapaan.

Kuntayhtymä on perussääntönsä mukainen sähkönhankintaorganisaatio, joka välittää hankkimansa sähkön ilman provisiota tai ostohinnan lisiä Alajärven ja Vimpelin sähkölaitoksille. Talousarvioesitykseen sisältynyt maininta "Sähkön hintaan ei lisätä provisiota" on kuntayhtymän hallituksen ja valtuuston toteamus jo vuosia kestäneestä vakiintuneesta käytännöstä. Siteeratulla maininnalla ei ole tosiasiallista yhteyttä talousarvion laatimiseen tai sähkön hintaan.

Kunnanhallitus on valituksessaan väittänyt, että Alajärven Sähkö Oy tai Vimpelin Voima Oy ovat saaneet Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän kustannuksella sellaisen taloudellisen tuloksen, johon näillä yhtiöillä ei olisi oikeutta. Väitteellä ei ole tässä asiassa oikeudellista merkitystä, minkä lisäksi väite on väärä. Energialaitoksen toiminta on sähkön tuotannon lisäksi pääasiallisesti niin sanottua verkkotoimintaa tai energian myyntiä. Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymällä ei ole sähkön verkkotoimintaa. Kuntayhtymä luovuttaa hankkimansa sähkön niin sanotulla läpilaskutusperiaatteella Alajärven Sähkö Oy:lle ja Vimpelin Voima Oy:lle. Myös Lappajärven kunnalla olisi vastaava oikeus, jos se haluaisi osallistua kuntayhtymän perussäännön mukaisesti yhteistoimintaan.

Euroopan yhteisön komission kilpailuasiain virasto on lähettänyt Lappajärven kunnanhallitukselle 25.5.2005 päivätyn kirjelmän asiassa D/54034 ja todennut kohteliaasti ja päättäväisesti, että kysymys ei ole kielletystä valtiontuesta, jota Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä olisi antanut Alajärven Sähkö Oy:lle tai Vimpelin Voima Oy:lle. Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä ei anna eikä ole antanut kiellettyä valtiontukea.

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän talousarvioita tai tilinpäätöksiä ei ole valmisteltu tai päätetty kuntayhtymän perussäännön, kuntalain tai muunkaan velvoittavan oikeusohjeen vastaisesti.

Lappajärven kunnanhallitus on antanut vastaselityksen. Lisäksi kunnanhallitus on tänne 12.2.2007 saapuneessa valituksen täydennyksessä katsonut kuntayhtymän menetelleen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 88 artiklan vastaisesti. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden olisi pitänyt määrätä rahallisen tuen takaisinperimisestä väliaikaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää kunnanhallituksen vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää kunnanhallituksen pyynnön asiakirjojen hankkimisesta.

3. Vaasan hallinto-oikeuden ja Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymävaltuuston päätökset kumotaan menettelyvirheen perusteella. Lausuminen kiellettyä valtion tukea ja harkintavallan väärinkäyttöä koskevista valitusperusteista raukeaa.

4. Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymähallituksen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Lappajärven kunnanhallitus on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, asian ratkaisuperusteet sekä asiakirjoista muutoin saatu selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pyyntö asiakirjojen hankkimisesta

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 33 §, asian ratkaisuperusteet ja asiakirjoista saatava selvitys, valituksessa mainittujen asiakirjojen hankkiminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

3. Pääasia

Asiassa ratkaistavat oikeuskysymykset

Lappajärven kunnanhallitus on hakenut muutosta Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymävaltuuston päätökseen kuntayhtymän vuoden 2005 talousarvion hyväksymisestä seuraavilla perusteilla: päätöksenteon valmisteluun on osallistunut esteellisiä henkilöitä, päätös sisältää kiellettyä valtiontukea yksityisille sähköyhtiöille ja päätöksellä on harkintavaltaa väärinkäyttäen tuotettu epäoikeutettua etua mainituille yhtiöille Lappajärven kunnan kustannuksella.

Kannan ottaminen näihin valitusperusteisiin edellyttää sen ratkaisemista, onko yhtymävaltuuston päätöksellä hyväksyä vuoden 2005 talousarvio tosiasiallisesti ratkaistu kysymys mainituille sähköyhtiöille myytävästä sähköstä perittävästä hinnasta päättämällä, ettei kuntayhtymän ostaman sähkön hintaan sitä mainituille sähköyhtiöille myytäessä lisätä provisiota.

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 65 §:n 2 momentin (353/2000) mukaan talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Pykälän 3 momentin (365/1995) mukaan talousarvioon otetaan toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Pykälän 4 momentin (365/1995) mukaan kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota. Siihen tehtävistä muutoksista päättää valtuusto.

Kuntalain 86 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymästä on soveltuvin osin voimassa, mitä kunnasta säädetään muun ohella kunnan taloutta koskevassa kuntalain 8 luvussa.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymän päätösvaltaa käyttävän toimielimen päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai 3) päätös on muutoin lainvastainen.

Kuntalain 52 §:ssä säädetään hallintolain esteellisyyssäännösten soveltamisesta kunnassa.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee pykälän 2 momentin mukaan myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muita asian käsittelyyn osallistuvaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 87 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän perussäännön määräykset

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän perussäännön 2 §:n mukaan kuntayhtymän tehtävä on turvata jatkuva ja riittävä sähkön saanti kuntayhtymän jäsenkuntien alueelle ja lähiympäristöön.

Perussäännön 13 §:n 2 kohdan mukaan yhtymävaltuuston syyskokouksessa hyväksytään talousarvio seuraavaksi varainhoitovuodeksi.

Perussäännön 14 §:n 2 kohdan mukaan yhtymävaltuuston tehtävänä on sen lisäksi, mitä laissa tai asetuksessa säädetään tai perussäännössä määrätään muutoin päättää jakeluverkon laajentamisesta ja sähkön käyttöoikeuden suuruudesta jokaisen jäsenkunnan kohdalla sekä vahvistaa uusien sähkönkuluttajien liittymisperusteet ja -maksut tasapuolisuutta noudattaen.

Perussäännön 17 §:ssä on määrätty yhtymähallituksen tehtävät. Niihin kuuluvat muun muassa ehdotuksen laatiminen yhtymän talousarvioksi seuraavaa kalenterivuotta varten, sen valvominen, että yhtymän taloutta hoidetaan säästäväisesti ja tarkoituksenmukaisesti ja että yhtymän saatavat asianmukaisesti peritään, tilapäisestä sähkönkäytön supistamisesta määrääminen sekä ryhtyminen muihin toimenpiteisiin, jotka edistävät kuntayhtymän ja sen laitosten toimintaa.

Asiassa saatu selvitys

Vuonna 1953 perustetussa kuntayhtymässä on kolme jäsenkuntaa, Alajärvi, Lappajärvi ja Vimpeli. Perussäännön 2 §:n mukaan kuntayhtymän tehtävänä on ollut turvata jatkuva ja riittävä sähkön saanti kuntayhtymän jäsenkuntien alueelle ja lähiympäristöön. Sähkömarkkinalain voimaantulo 1.6.1995 on muuttanut tilanteen sähkömarkkinoilla olennaisesti toisenlaiseksi verrattuna kuntayhtymän perustamisajankohtaan. Asiakirjojen mukaan kuntayhtymä on Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osakas. Yhtymä hankkii osakkuuden perusteella yhtiöltä sähköä ja luovuttaa sitä edelleen. Lappajärven Sähkö Oy:n irtaannuttua puheena olevasta yhteistyöstä vuonna 1995 sähköä luovutetaan ainoastaan Alajärven Sähkö Oy:lle ja Vimpelin Voima Oy:lle. Viimeksi mainituissa yhtiöissä Alajärven ja Vimpelin kunnat ovat vähemmistöosakkaina.

Yhtymähallituksen ja yhtymävaltuuston pöytäkirjoista ilmenee, että vuoden 2005 talousarvion yhteydessä on keskusteltu ja äänestetty siitä, tulisiko kuntayhtymän hankkima sähkö myydä Alajärven Sähkö Oy:lle ja Vimpelin Voima Oy:lle sähkömarkkinoilla määräytyvään hintaan vai tulisiko tuloarvio laatia siltä kuntayhtymän toimitusjohtaja A:n esittämältä pohjalta, että "peruspääomalle ei ole oletettu maksettavan korkoa eikä sähkön hintaan lisättävän provisiota". Yhtymävaltuusto on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hyväksynyt viimeksi mainitulle lähtökohdalle perustuvan talousarvion. Äänestyksessä vähemmistöön jääneet Lappajärven kunnan valitsemat edustajat ovat eriävässä mielipiteessään katsoneet kuntayhtymän edun vaativan yhtymän hankkiman sähkön myymistä markkinahintaan.

Yhtymävaltuuston muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen liitteenä olevasta asiakirjasta "Talousarvion perusteet vuodelle 2005" ilmenee, että sähköä arvioitiin vuonna 2005 ostettavan hintaan 26 euroa megawattitunnilta yhteensä 3 338 000 eurolla ja ettei sähkön hintaan lisätä provisiota ja ettei peruspääomalle makseta korkoa. Tuloslaskelmasta ilmenee, että sähkön ennakoidut myyntitulot olisivat niin ikään 3 338 000 euroa. Yhtymän budjetoidut kokonaismenot vuodelle 2005 ovat 3 520 560 euroa. Sähkön myyntitulot kattavat siten määrältään yli 96 prosenttia budjetoiduista menoista varainhoitovuodelle 2005.

Asiakirjoissa on yhtymähallituksen päätös 19.2.2002 (§ 13, Sähkönhankintasopimukset). Päätöksen esittelytekstissä lausutaan seuraavaa:

"Asiakaslaitosten ja kuntayhtymän välistä sähkönhankintasopimusta ei ole uusittu sen 1950-luvulla tapahtuneen laatimisen jälkeen. Tämä sopimus on vanhentunut eikä palvele nykypäivän tarpeita. Kuntayhtymän tilanteen huomioon ottaen on tuskin enää tarpeen laatia uutta täydellistä sopimusta, mutta lienee paikallaan käydä läpi välitettävän sähkön hinnoitteluperusteita. Tällä hetkellä sähkö hinnoitellaan siten, että asiakaslaitokset maksavat osakkeisiin liittyvät kiinteät kustannukset käyttämänsä osakemäärän perusteella. Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n laskuttama tehon hinta siirretään suoraan asiakaslaitoksille ilman provisiota. Asiakaslaitoksille myytävän sähköenergian hintaan lisätään provisio, minkä tarkoitus on kattaa kuntayhtymän hallinnoinnista syntyvät kulut. Vaihtoehtoisesti provisio voitaisiin periä asiakaslaitoksilta kiinteänä kuukausimaksuna, mikä olisi ehkä parempi menettely. Kuntayhtymän hallintokuluthan eivät ole hankitun sähkön määrästä riippuvaisia."

Yhtymähallitus hyväksyi yksimielisesti työvaliokunnan ehdotuksen, jonka mukaan teho laskutetaan asiakaslaitoksilta kuten nykyäänkin ilman provisiota. Energian hintaan ei lisätä välitysprovisiota. Kuntayhtymän hallinnointikulut katetaan kiinteällä, asiakaslaitoksilta kuukausittain veloitettavalla Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osakkeiden käyttömaksulla.

Oikeudellinen arviointi

Yhtymävaltuuston päätöksellä on hyväksytty talousarvio vuodelle 2005. Kuntalain 65 §:n ja 86 §:n 1 momentin edellä mainittujen säännösten mukaisesti talousarviossa hyväksytään kuntayhtymän toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet sekä varataan niitä vastaavat määrärahat ja osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Toiminnassa on noudatettava talousarviota, johon tehtävistä muutoksista päättää valtuusto. Vuodelle 2005 laadittu talousarvio on tasapainossa siten, että arvioidut tulot kattavat arvioidut menot. Sähkön myyntihinta vaikuttaa ratkaisevasti kuntayhtymän talousarvion tulopuoleen ja sähkön myynnin merkitys kuntayhtymän toiminnassa on keskeinen. Kun otetaan huomioon se, ettei yhtymävaltuusto asiakirjoissa olevan selvityksen mukaan ole erikseen päättänyt sähkön myyntihinnasta, sekä kuntalain 65 §:n 4 momentin säännös talousarvion sitovuudesta, talousarviota hyväksyttäessä on tosiasiassa ratkaistu se, ettei myytävän sähkön hintaan lisätä provisiota.

Yhtymävaltuuston päätöksellä talousarvion hyväksymisestä on asiallisesti ratkaistu se, että Alajärven Sähkö Oy ja Vimpelin Voima Oy saavat sähkönsä samaan hintaan kuin kuntayhtymä sen ostaa Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:ltä, joka puolestaan toimii niin sanotulla Mankala-periaatteella eli voittoa tuottamatta. Kuntayhtymä, joka on sellainen kunnallinen toimielin, johon valtiontukea koskevia säännöksiä sovelletaan, myy sähköä kahden jäsenkuntansa alueella toimiville sähköyhtiöille, joissa kyseiset kunnat ovat vähemmistöosakkaan asemassa. Näin hankitun sähkön hinta voi poiketa merkittävästi sähkön tukkumarkkinahinnasta. Edellä kerrotuissa olosuhteissa Alajärven Sähkö Oy:lle ja Vimpelin Voima Oy:lle on odotettavissa hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 ja 5 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä päätöksestä, jolla kuntayhtymän talousarvio vuodelle 2005 on hyväksytty. Tämän vuoksi Lappajärven kunnanhallituksen valituksessa mainitut Alajärven Sähkö Oy:n toimitusjohtaja A ja Vimpelin Voima Oy:n hallituksen jäsen B ovat olleet esteellisiä päätettäessä kuntayhtymän talousarvion hyväksymisestä.

Yhtymähallituksen puheenjohtaja B ei kuitenkaan yhtymähallituksen kokouksen pöytäkirjan mukaan ole ottanut osaa siihen kokoukseen, jossa hallitus on tehnyt esityksensä yhtymävaltuustolle talousarvion hyväksymisestä. Sitä vastoin yhtymävaltuustossa yhtymän toimitusjohtaja A on ollut pöytäkirjan pitäjänä läsnä vuoden 2005 talousarviota hyväksyttäessä. Kun otetaan huomioon hallintolain 27 §:n 1 momentti, asiaa käsiteltäessä on siten tapahtunut menettelyvirhe. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja yhtymävaltuuston päätökset on kumottava. Koska yhtymävaltuuston päätös kumotaan menettelyvirheen perusteella, lausuminen Lappajärven kunnanhallituksen muista valitusperusteista eli valtiontukea koskevasta asiasta ja harkintavallan väärinkäytöstä on tarpeetonta.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Kun otetaan huomioon ratkaisun lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §, Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Riitta Mutikainen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.