KHO:2007:73

Valitusoikeus - Julkinen etu - Ajokorttilupa - Liikenneturvallisuus - Lääninhallitus - Poliisilaitos

Kihlakunnan poliisilaitoksella tai lääninhallituksella ei ollut valitusoikeutta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ajokorttilupaa koskevassa asiassa, jossa hallinto-oikeus oli kumonnut poliisilaitoksen päätöksen. (Äänestys 3-2. Vähemmistö tutki lääninhallituksen valituksen.)

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 6 ja 51 §
Tieliikennelaki (267/1982) 49, 70 , 71 ja 106 a §,
Ks. myös ajokieltoa koskevat asiat KHO 31.10.2005 T 2790 ja 27.9.2006 T 2482 sekä opetuslupaa koskeva asia 15.2.2007 T 337.

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

X on 28.12.2005 hakenut Oulun kihlakunnan poliisilaitokselta ajokorttia sillä perusteella, että hänellä on ulkomaalainen ajokortti.

Oulun kihlakunnan poliisilaitos on 1.2.2006 tekemällään päätöksellä hylännyt hakemuksen. Päätöksen mukaan X oli tullut Suomeen 24.5.1999. Ajokorttihakemus olisi tullut tehdä ulkomaisen ajokortin perusteella ilman suoritettua kuljettajatutkintoa viimeistään 24.11.2000.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on valituksenlaisella päätöksellään X:n valituksesta kumonnut Oulun kihlakunnan poliisilaitoksen päätöksen ja palauttanut asian poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tieliikennelain 70 §:n 2 momentin mukaan ajokorttiluvan myöntämisen edellytyksenä on 1 momentissa mainittujen edellytysten lisäksi, että hakijalla on vakinainen asuinpaikka Suomessa tai että hän opiskelee täällä ja opiskelu on jatkunut vähintään kuusi kuukautta.

Ajokorttiasetuksen 34 §:n 1 momentin mukaan Genevessä vuonna 1949 tai Wienissä vuonna 1968 tehtyyn tieliikennesopimukseen liittyneessä muussa valtiossa kuin Suomessa tai Euroopan unionin jäsenvaltiossa tai ETA-valtiossa vakinaisesti asuvalle henkilölle annettu sopimusten mukainen kansallinen tai kansainvälinen ajokortti oikeuttaa kelpoisuutensa rajoissa kuljettamaan moottorikäyttöistä ajoneuvoa Suomessa yhden vuoden ajan maahantulopäivästä, jos ajokortin haltija täyttää Suomessa vastaavan ajo-oikeuden saamiselle säädetyn ikävaatimuksen.

Ajokorttiasetuksen 34 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetulle ajokortin haltijalle saadaan luovuttaa A1-, A- ja B-luokan ajoneuvoja kuljettamaan oikeuttava ajokortti uutta kuljettajan tutkintoa vaatimatta, jos hän täyttää muut ajo-oikeuden saamiselle tieliikennelain 70 ja 71 §:ssä ja tässä momentissa asetetut vaatimukset. Ajokorttilupaa on haettava kuuden kuukauden kuluessa ulkomaiseen ajokorttiin perustuvan ajo-oikeuden päättymisestä Suomessa.

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti.

X oli tullut maahan 24.5.1999. Hänellä oli tuolloin ollut 30 päivän kertaviisumi. Tämän jälkeen X:llä on ollut opiskelijaviisumi 3.8.2004 asti. Sen jälkeen hän oli saanut perhesiteiden perusteella oleskeluluvan ensin vuodeksi ja sen jälkeen kolmeksi vuodeksi.

Kertomansa mukaan X oli asuessaan opiskelijana Kankaanpäässä tiedustellut mahdollisuutta vaihtaa eteläafrikkalainen ajokorttinsa suomalaiseen ajokorttiin Kankaanpään kihlakunnan poliisilaitokselta, mutta ajokortin vaihtaminen edellytti poliisilaitoksen tulkinnan mukaan vakinaista asumista.

Oulun kihlakunnan poliisilaitos on tulkinnut kysymyksessä olevia säännöksiä siten, että se olisi vaihtanut opiskelemassa olleelle X:lle eteläafrikkalaisen ajokorttiluvan suomalaiseen ajokorttilupaan kuljettajatutkintoa vaatimatta, mikäli tämä olisi tehnyt hakemuksen puolen vuoden kuluessa sen jälkeen, kun X:n tosiasiallisesta maahan tulosta laskettava eteläafrikkalaisen ajokorttiluvan vuoden kelpoisuusaika oli päättynyt. Oulun kihlakunnan poliisilaitos on kuitenkin todennut, että toisissa kihlakunnissa maahantulo tulkitaan alkavaksi siitä, kun asianosaiselle määräytyy kotikunta Suomessa.

X:lle määräytyi kotikunta vakinaisen asumisen perusteella vasta hänen saatuaan perhesiteiden perusteella vuoden oleskeluluvan 3.8.2004. Jos maahantuloajankohdaksi katsotaan viimeksi mainittu oleskeluluvan myöntämisajankohta, X:n mahdollisuus hakea nyt kysymyksessä olevalla perusteella suomalaista ajokorttilupaa olisikin päättynyt vasta 3.2.2006.

Edellä todetut seikat huomioon ottaen X:n hakemuksen hylkääminen liian myöhään tehtynä on ristiriidassa Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentissa ja hallintolain 6 §:ssä turvattujen yhdenvertaisen kohtelun ja tasapuolisuuden periaatteiden kanssa.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut tieliikennelain 70 §:n, ajokorttiasetuksen 34 §:n 1 ja 2 momentin, Suomen perustuslain 6 §:n ja hallintolain 6 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Oulun kihlakunnan poliisilaitos on valituskirjelmässään vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poliisilaitoksen päätös saatetaan voimaan. Poliisilaitoksella on julkisen edun valvojana valitusoikeus asiassa. Poliisin tehtäviin kuuluu liikenteen ohjaus ja tieliikennelainsäädännön noudattamisen valvonta. Ajokorttiluvan myöntämisellä ja kuljettajatutkinnon vaatimisella on selkeä vaikutus uusien kuljettajien osaamistasoon ja sitä kautta yleiseen liikenneturvallisuuteen.

Osassa kihlakuntia noudatettu virheellinen laintulkinta ei voi velvoittaa tasavertaisuuden ja yhdenvertaisuuden periaatteiden nojalla muita kihlakuntia muuttamaan käytäntöjään. Hallinto-oikeuden olisi tullut ottaa päätöksessään kantaa siihen, katsotaanko maahantulopäiväksi tosiasiallinen maahantulopäivä vai se päivä, jolloin henkilö on saanut kotikunnan Suomesta.

2) Oulun lääninhallitus, jota on edustanut lääninhallituksen valtion puhevaltaa lääninhallitusasetuksen 11 §:n 1 momentin nojalla käyttämään määräämä asiamies, on valituskirjelmässään vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poliisilaitoksen päätös saatetaan voimaan. Mikäli Oulun kihlakunnan poliisilaitoksen asiassa tekemä valitus jätetään tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi, ilmoittaa lääninhallitus käyttävänsä asiassa valitusoikeutta. Lääninhallituksen valitus on samansisältöinen kuin Oulun kihlakunnan poliisilaitoksen valitus.

X on antanut asiassa selityksen.

Oulun kihlakunnan poliisilaitos ja Oulun lääninhallitus ovat antaneet X:lle selityksen johdosta vastaselitykset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Tieliikennelain 106 a §:n (1242/1997) mukaan muutoksenhausta poliisin antamaan päätökseen on voimassa, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei toisin erikseen säädetä. Laissa ei ole erikseen säädetty poliisilaitoksen tai lääninhallituksen valitusoikeudesta ajokorttilupaa koskevassa asiassa.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Hallintolainkäyttölain esitöiden (HE 217/1995 vp) 6 §:ää koskevien yksityiskohtien perustelujen mukaan viranomaisen yleinen valvontavelvollisuus ei vielä riitä valitusoikeuden perusteeksi. Mainitun perustelujen kohdan mukaan viranomaisen valitusoikeuden perusteena voisi olla esimerkiksi erityisen tärkeän julkisen intressin valvominen.

Tieliikennelain 49 §:ssä säädetään poliisimiehen toimimisesta liikenteen ohjaajana ja 7 luvussa poliisimiehen liikennevalvontaan liittyvistä tehtävistä.

Tieliikennelain 70 §:n 1 momentin mukaan poliisi myöntää luvan ajokortin saamiseen (ajokorttilupa) hakijalle, joka täyttää asetuksella säädetyt terveysvaatimukset ja jota ei alkoholin tai muun huumaavan aineen jatkuvan väärinkäyttämisen vuoksi ole katsottava kuljettajana liikenteelle vaaralliseksi. Pykälän 2 momentin mukaan ajokortin myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, että hakijalla on vakinainen asuinpaikka Suomessa tai että hän opiskelee täällä ja opiskelu on jatkunut vähintään kuusi kuukautta.

Tieliikennelain 71 §:n 1 momentin mukaan ajokortti luovutetaan sille, joka on saanut ajokorttiluvan, täyttää asetuksella säädetyn ikävaatimuksen ja on suorittanut hyväksyttävästi kuljettajatutkinnon. Pykälän 3 momentin mukaan ajokortin luovuttamisesta kuljettajatutkintoa vaatimatta ajo-oikeuden voimassaoloa jatkettaessa tai ulkomaista ajokorttia vastaavaan suomalaiseen ajokorttiin vaihdettaessa samoin kuin kuljettajatutkinnosta ja kuljetusopetuksen tavoitteista säädetään asetuksella.

Tieliikennelain 78 §:n 2 momentin mukaan poliisi määrää ajo-oikeuden haltijan ajokieltoon.

Poliisiviranomaisella ei ole liikenteen ohjaajana ja liikennevalvontaa suorittavana eikä ajo-oikeudesta päättävänä ja ajokieltoon määräävänä viranomaisena tässä asiassa sellaista julkisen edun valvontatehtävää, että poliisilaitoksen valitusoikeuden epääminen olisi omiaan vaarantamaan hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetun julkisen edun. Myöskään lääninhallituksella, jonka tehtävänä on johtaa ja valvoa kihlakunnanvirastoa, ei tässä asiassa ole valvottavana sellaista julkista etua, jonka johdosta sille syntyisi valitusoikeus hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella. Oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamisen tarvekaan ei edellytä poliisilaitoksen tai lääninhallituksen valitusoikeutta.

Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus jättää poliisilaitoksen ja lääninhallituksen valitukset hallintolainkäyttölain 6 §:n ja 51 §:n 2 momentin nojalla tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Pekka Vihervuori, Irma Telivuo, Matti Halén ja Eila Rother. Asian esittelijä Matti Metsäranta.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Matti Halénin äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Pekka Vihervuori yhtyi:

"Oulun kihlakunnan poliisilaitoksen valituspuhevallan osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö. Olen valmis tutkimaan asian Oulun lääninhallituksen valituksesta seuraavilla perusteilla.

Asiassa on kysymys siitä, onko viranomaisella valitusoikeutta hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla poliisilaitoksen päätös ajokorttiasiassa on kumottu. Koska asiasta ei ajokorttiasioissa ole nimenomaisesti erikseen säädetty, valitusoikeus perustuisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momenttiin, joka edellyttää, että viranomaisen valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Tässä tapauksessa on kysymys ulkomaalaisen henkilön ajokorttihakemuksen hyväksymisen edellytyksistä. Poliisin toimivaltaan kuuluvien ajokorttilupaa ja ajo-oikeutta koskevien ratkaisuiden merkityksen voidaan ajatella julkisen edun kannalta vaihtelevan esimerkiksi sen mukaan, onko kysymys ajokorttiluvan myöntämisestä vai ajo-oikeuden peruuttamisesta. Ei kuitenkaan ole perusteltua, että viranomaisen valitusoikeutta arvioitaisiin yksittäistapauksittain päätöksen merkittävyyden perusteella, kun otetaan huomioon, että kaikissa tapauksissa kysymys on kuitenkin ajo-oikeudesta. Tämän vuoksi kysymystä viranomaisen valitusoikeudesta tulee arvioida samalla tavoin kaikkien ajokorttiasioiden osalta.

Ajokorttiasioissa sovellettavilla säännöksillä pyritään edistämään yleistä liikenneturvallisuutta. Usein ratkaisut ajokorttiasioissa ovat turvaamistoimenpiteitä, jotka liittyvät yleisessä tuomioistuimessa erikseen käsiteltävään liikennesäännösten vastaiseen menettelyyn. Rikosprosessissa syyttäjä edustaa asioissa julkista etua. Julkisen edun merkitys on muutenkin suuri liikennevalvonnassa ja siitä seuraavien rikosoikeudellisten sanktioiden määräämisessä. Tähän nähden olisi epäjohdonmukaista, ettei ajo-oikeudesta hallinnollisesti päätettäessä julkisen edun valvominen olisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin tarkoittamassa mielessä tarpeen, jos hallinto-oikeus kumoaa poliisiviranomaisen päätöksen tai muuttaa sitä. Jos valitusoikeus korkeimmassa hallinto-oikeudessa olisi yksistään sillä, johon päätös kohdistuu, korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi tulisi vain yhdensuuntaisia vaatimuksia, mikä kaventaisi merkittävästi mahdollisuuksia oikeuskäytännön ohjaamiseen.

Viranomaisen valitusoikeutta puoltavat myös käytännön seikat. Hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella poliisiviranomainen saattaa joutua palautetussa asiassa tekemään ratkaisun, joka poikkeaa sen muissa samanlaisissa tapauksissa noudattamasta käytännöstä ja jota viranomainen itse ei pidä liikenneturvallisuuden kannalta perusteltuna. Jos riippumattoman tuomioistuimen viranomaisen mielestä virheelliseen ratkaisuun ei voi saada ratkaisua ylimmästä muutoksenhakuasteesta, lopputulos on ongelmallinen tuomioistuinjärjestelmän toimivuuden kannalta. Tilanne on erilainen kuin jos valituksen ratkaisee päätöksen tehneeseen viranomaiseen nähden ylempi hallintoviranomainen.

Jos asiaa ei voida saattaa korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi, käytäntö ajokorttiasioissa voi muodostua vaihtelevaksi maan eri osissa. Toimivalta ajokorttiasioissa määräytyy yleensä henkilön kotipaikan mukaan, joten erilainen käytäntö kohdistuu ajo-oikeuden haltijoihin sattumanvaraisesti, vaikka ratkaisut vaikuttavat ajo-oikeuteen koko maassa. Erilaisesta käytännöstä esimerkiksi määräaikojen kohdalla saattaa syntyä sellaisia oikeudenmenetyksiä, jonka tässä asiassa selitetään tapahtuneen. Ajo-oikeutta koskevat säännökset perustuvat osaksi yhteisön oikeuteen ja kansainvälisiin sopimuksiin. Julkisen edun kannalta on tarpeen varmistaa, että tuomioistuimien lopulliset ratkaisut ovat Suomen kansainvälisten velvoitteiden mukaisia.

Edellä mainituista syistä katson, että viranomaisen valitusoikeus hallinto-oikeuden päätöksestä on ajokorttiasioissa viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Tieliikennelaissa ajokorttilupaa ja ajo-oikeutta koskevissa asioissa toimivalta on poliisilla. Poliisilain 1 §:n mukaan poliisin tehtävänä on muun ohessa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten ennalta ehkäiseminen. Poliisitointa läänin alueella johtaa lääninhallitus. Lääninhallitus on läänin yleinen hallintoviranomainen. Edellä mainitut valitusoikeutta puoltavat seikat, jotka liittyvät yhtenäiseen käytäntöön eri poliisipiireissä, tukevat sitä, että valitusoikeus asiassa on lääninhallituksella. Tätä puoltaa myös se seikka, että jos valitusoikeus olisi päätöksen tehneellä poliisilaitoksella, siitä tulisi korkeimmassa hallinto-oikeudessa yksityisen vastapuoli, mikä ei ole ajokorttiasioiden luonne huomioon ottaen hallinto-oikeuden yleisten periaatteiden kannalta perusteltua. Lääninhallituksen valitusoikeus vastaa myös sitä aiempaa lääninasiamiesjärjestelmään perustunutta käytäntöä, joka vallitsi valitettaessa ajokorttiasioissa lääninoikeuden päätöksestä lääninoikeuslain (1021/1974) voimassa ollessa.

Näillä perusteilla katson, että lääninhallituksen valitus on tutkittava. Vastaavasti Oulun kihlakunnan poliisilaitoksen valitus on jätettävä tutkimatta."