KHO:2007:89

Ympäristölupa - Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta - Kaatopaikka - IPPC-direktiivi - Tulkintavaikutus - Jätehuolto - Pilaantuneiden maiden käsittely - Stabilointikenttä - Toimintakokonaisuus

Kysymyksessä oleva ympäristölupa-asia koski valtioneuvoston kaatopaikoista antaman päätöksen (861/1997) tarkoittaman kaatopaikkatoiminnan aloittamista rakentamalla alueelle ensi vaiheessa sinne toimitettavista pilaantuneista maista niin sanottu stabilointikenttä, jonka yhteyteen oli tarkoitus myöhemmässä vaiheessa sijoittaa pilaantuneiden maiden käsittelykeskus.

Asiassa oli suoritettu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettu vaikutusarviointi sitä silmällä pitäen, että alueelle tulee pilaantuneiden maiden käsittelykeskus, jota koskeva ympäristölupahakemus oli jo erillisenä lupa-asiana vireillä alueellisessa ympäristökeskuksessa.

Jätteenkäsittelykokonaisuus kuului ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24.9.1996 annetun IPPC-direktiivin (96/61/EY) liitteen I kohta 5 huomioon ottaen sanotun direktiivin soveltamisalaan. Kun vielä otettiin huomioon IPPC-direktiivin 2 artiklan 3 kohdan tulkintavaikutus, stabilointikentän oli katsottava toiminnallisesti ja ympäristönsuojelullisesti olevan osa vireillä olevaa jätteenkäsittelykokonaisuutta. Stabilointikenttä muodosti siten jätteenkäsittelykeskuksen kanssa yhden ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa (252/2005) tarkoitetun ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan. Stabilointikentän mahdollinen sijoittaminen alueelle oli näin ollen ratkaistava osana käsittelykeskuskokonaisuutta sitä koskevan ympäristöluvan edellytyksiä ja lupamääräyksiä harkittaessa eikä itsenäisenä lupa-asiana.

Ympäristönsuojelulaki 3 § 1 mom. 2 kohta (252/2005), vrt. myös ympäristönsuojeluasetus 2 § (169/2000, kumottu 259/2005)
IPPC-direktiivin liitteen I kohta 5 ja 2 artiklan 3 kohta

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 4.12.2006 n:o 06/0343/3

1. Asian aikaisemmat vaiheet

P:n ympäristökeskus oli 17.6.2004 antamallaan päätöksellä myöntänyt O:n Jätehuollolle sen 25.3.2004 vireillepanemasta hakemuksesta 31.7.2007 saakka voimassa olevan ympäristöluvan raskasmetalleilla ja/tai orgaanisilla haitta-aineilla pilaantuneiden maamassojen välivarastointiin, niiden käsittelyyn stabiloimalla (esimerkiksi sementti-/bitumistabilointi) ja hyödyntämiseen K:n kunnassa sijaitsevalla V:n jätteenkäsittelyalueella entisen yhdyskuntajätteen kaatopaikan yhteydessä. Alueen omistaa K:n kunta, ja se on vuokrattu O:n Jätehuollolle. Stabiloidut maamassat hyödynnettäisiin rakentamalla niistä entisen kaatopaikan yhteyteen noin yhden hehtaarin kokoinen stabilointikenttä. Lisäksi lupa käsitti esipeitetyllä täyttöalueella tapahtuvan pilaantuneiden massojen välivarastointitoiminnan niiden myöhemmin eri ympäristöluvalla toteutettavaa käsittelyä silmällä pitäen. Hakijan tarkoitus oli jatkossa perustaa alueelle pilaantuneiden maiden käsittelykeskus, jossa pilaantuneita maamassoja käsiteltäisiin edellä mainitulla stabilointikentällä useilla eri puhdistustekniikoilla. Näitä käsittelyjä varten haettaisiin erikseen ympäristölupa nyt käynnistetyn, V:n pilaantuneiden maiden käsittelykeskusta koskevan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn päätyttyä.

Ympäristökeskus oli myös samalla määrännyt, että toiminta voitiin aloittaa muutoksenhausta huolimatta lupapäätöstä noudattaen vakuutta vastaan.

Vaasan hallinto-oikeus oli 17.5.2005 antamallaan, sittemmin lainvoiman saaneella päätöksellä muun ohella K:n Luonnonsuojeluyhdistys ry:n valituksesta kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut muun ohella, että lupahakemuksessa tarkoitettu kenttärakentaminen, joka sisältää samaa pilaantuneiden maamassojen välivarastointia ja käsittelyä kuin jätteenkäsittelyalueelle suunniteltu laajempi toiminta, on osa samalle jätteenkäsittelyalueelle suunniteltua laajempaa samankaltaista toimintaa siten, että ne yhdessä muodostavat ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ssä (169/2000) tarkoitetun toimintakokonaisuuden. Hanke poikkeaa suunnitellusta käsittelytoiminnasta ainoastaan siten, että käsitellyt massat aiotaan hyödyntää paikalle rakennettavassa ja käsittelylaitosta myöhemmin palvelevassa kenttärakenteessa. Ympäristövaikutusten arviointimenettely, johon yhteysviranomaisen (ympäristövaikutusten arviointiohjelmasta antama) lausunto huomioon ottaen on katsottava sisältyvän myös ympäristökeskuksen valituksenalaisessa päätöksessä kuvattu toiminta, on päätöstä tehtäessä ollut vielä kesken. Tämän vuoksi ympäristökeskuksen ei olisi tullut myöntää hankkeelle lupaa tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin V:n pilaantuneiden maiden käsittelykeskuksen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen siitä antama lausunto on ollut sen käytössä. Uudessa käsittelyssä tulee ottaa huomioon tuo arviointiselostus ja yhteysviranomaisen lausunto.

2. Ympäristökeskuksen päätös 30.6.2005

Ympäristökeskus, jonka käytettävissä ovat olleet muun muassa 14.1.2005 päivätty V:n pilaantuneiden maiden käsittelykeskusta koskeva ympäristövaikutusten arviointiselostus ja P:n ympäristökeskuksen yhteysviranomaisena arviointiselostuksesta 26.5.2005 antama lausunto, on 30.6.2005 antamallaan, nyt kysymyksessä olevalla päätöksellä myöntänyt päätöksestä ilmenevin lupamääräyksin O:n Jätehuollolle 31.8.2008 saakka voimassa olevan ympäristöluvan pilaantuneiden maamassojen välivarastointiin, käsittelyyn ja hyödyntämiseen V:n jätteenkäsittelyalueella. Ympäristökeskus on todennut ottaneensa asettamissaan lupamääräyksissä 9, 12, 13, 14 ja 16 huomioon hallinto-oikeuden palauttamispäätöksessä esitetyt seikat.

Samalla ympäristökeskus on ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla määrännyt, että toiminta voidaan aloittaa muutoksenhausta huolimatta.

Päätöksen mukaan nyt myönnetyn luvan perusteella rakennettava stabilointikenttä toimii jatkossa pilaantuneiden maamassojen varastointi- tai käsittelykenttänä. Koko toimintaa varten haetaan myöhemmin erikseen ympäristölupaa. Mikäli V:lle ei tulevaisuudessa sijoitettaisi pilaantuneen maan vastaanotto- ja käsittelytoimintoja, stabilointikenttä jäisi silti K:n kunnan käyttöön esimerkiksi varastokentäksi.

Alkuperäisen hakemuksen mukaan käsiteltävä ja kenttärakenteeseen sijoitettava maamassamäärä olisi ensi vaiheessa noin 40 000 tonnia (20 000 m³ktr). Toiminnan kestoaika kentän rakennusvaiheessa olisi kaksi-kolme vuotta ja stabilointikäsittelyn aloittamisvuosi 2004. Kaatopaikka-alueella välivarastoitava pilaantuneen maa-aineksen määrä on enintään 50 000 tonnia vuodessa.

O:n Jätehuollon 23.6.2005 täydentämän lupahakemuksen mukaan toiminta käsittää vuosittain 20 000 tonnin massamäärän käsittelyn. Välivarastoitavien pilaantuneiden maiden kokonaismäärä on luvan voimassaoloaikana enintään 50 000 tonnia. Toiminta on tarkoitus aloittaa kesällä 2005 ja stabilointikäsittely on arvioitu toteutettavaksi vuosina 2006-2007.

Stabiloimalla käsiteltävät, kenttärakenteeseen sijoitettavat massat ovat raskasmetalleilla ja/tai orgaanisilla haitta-aineilla pilaantuneista kunnostuskohteista poistettuja maa-aineksia, joiden jo ennakolta selvitetyt haitta-ainepitoisuudet pääsääntöisesti ylittävät SAMASE-raja-arvot. Stabiloitaviksi ei ilman esikäsittelyä oteta maa-aineksia, jotka eivät sitoudu stabiloimalla tai jotka haittaavat stabilointiprosessia. Stabiloitavat massat välivarastoidaan esipeitetyn kaatopaikan jätetäyttöalueen päälle. Stabilointi toteutetaan rakennettavan kentän välittömässä läheisyydessä. Kenttärakenteeseen sijoitettavat massat tiivistetään kerroksittain tasatun pohjarakenteen päälle ja kerroksien saavutettua täyden korkeuden pintaan levitetään asfaltti.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa oli V:n pilaantuneiden maiden käsittelykeskuksen toteuttamisvaihtoehtoina esitetty vaihtoehdot 0, 1 ja 2. Arviointimenettelyä ei ollut yhdistetty muiden lakien mukaisiin menettelyihin.

Nollavaihtoehdon mukaan V:lle ei sijoiteta pilaantuneiden maiden käsittelykeskusta. Sinne otetaan vastaan välivarastoitavaksi, käsiteltäväksi ja hyödynnettäväksi pilaantuneita maamassoja enintään 50 000 tonnia kahden vuoden aikana, minkä jälkeen pilaantuneiden maiden käsittelytoiminnot alueella päättyvät. Lakkautetulla, esipeitetyllä V:n yhdyskuntajätteen kaatopaikalla tehdään loppukunnostustoimet.

Vaihtoehdon 1 mukaan V:lle sijoitettaisiin voimakkaasti pilaantuneiden massojen (vuosittain noin 50 000 tonnia) käsittelytoiminnot ja loppusijoitettaisiin jätteenpolttolaitoksen tuhkat (vuosittain noin 8 500 tonnia).

Vaihtoehdon 2 mukaan V:lle järjestettäisiin vaihtoehdon 1 mukaisten toimintojen lisäksi myös kertaluontoisen, suuren kunnostuskohteen pilaantuneiden maamassojen (noin 1,5 miljoonaa tonnia) käsittely- ja loppusijoitustoiminnot.

Yhteysviranomaisen lausunnon mukaan toiminta kaikkien arvioitavien vaihtoehtojen puitteissa on mahdollista, kuljetusten kuitenkin aiheuttaessa ongelmia etenkin vaihtoehdon 2 kohdalla. Arvioinnissa ei tullut esille sellaisia ympäristöön tai ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia, joiden perusteella hankkeen eri vaihtoehtoja ei voitaisi sijoittaa V:lle. Toiminnan ympäristövaikutukset ovat hallittavissa ja ehkäistävissä. Toiminta on myös kaavan mukaista. Mikäli ympäristölupaa haetaan, hakemusasiakirjoja on syytä täydentää lausunnossa lähemmin kerrotulla tavalla.

3. Valitukset Vaasan hallinto-oikeudessa

K:n Luonnonsuojeluyhdistys ry, A:t, B:t, C, D:n kylätoimikunta/E, F:t, G:t sekä H ja I ovat valituksissaan vaatineet ympäristökeskuksen päätöksen kumoamista, kylätoimikunta myös, ettei toimintaa varten myönnetä aloituslupaa. K:n kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut muun ohella ympäristölupaa muutettavaksi siten, ettei siitä muodostu suuremman jätteenkäsittelykeskuksen esiastetta.

K:n Luonnonsuojeluyhdistys ry on esittänyt valituksensa tueksi muun ohella, että ympäristökeskuksen päätöksen mukaan maamassoja saisi jätteenkäsittelyalueelle vastaanottaa 40 000-50 000 tonnia, mutta sen lisäksi luvan mukaan alueelle saisi tuoda määrittelemättömän määrän maa-aineksia välivarastoon myöhempää käsittelyä varten ja toiminnalle tultaisiin hakemaan myöhemmin eri ympäristölupaa. Kuitenkin, jos hankkeessa toimitaan ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa esitetyn nollavaihtoehdon mukaan, toiminta päättyisi sen jälkeen, kun vaihtoehdon mukainen kahden vuoden kausi on kulunut loppuun. Arviointiselostuksessa ei ole todellista nollavaihtoehtoa, eikä hakija noudata muitakaan arviointiselostuksessa käsiteltyjä vaihtoehtoja. Hakija ei ole myöskään esittänyt suunnitelmaa alueen loppukäytöstä, josta pitäisi olla suunnitelma jo ensimmäisen vaiheen yhteydessä.

D:n kylätoimikunta on esittänyt valituksensa tueksi muun ohella, että koko sille toiminnalle, jota V:llä aiotaan harjoittaa, tulisi hakea ympäristölupa yhdellä kertaa. Hankkeessa on kysymys Suomessa ainutlaatuisen suuresta pilaantuneiden maiden kuljetus-, käsittely- ja varastointitoiminnasta, josta nyt myönnetty lupa sallii kenttärakenteiden rakentamisen myöhemmin tapahtuvaa toimintaa varten. Koska lupia haetaan vain osalle projektia, kansalaisten mahdollisuudet vaikuttaa hankkeeseen eivät ole sellaiset, mitä lainsäädäntö edellyttää.

F:t ovat esittäneet valituksensa tueksi muun ohella, että V:n alueelle haetaan jatkossa lupaa suurta pilaantuneiden maiden käsittelykeskusta varten. Ympäristölupaa ei tulisi myöhemminkään myöntää K:n kunnan alueella tapahtuvaa arviointiselostuksesta ilmenevien vaihtoehtojen 1 ja 2 mukaista toimintaa varten.

K:n kunnanhallitus on valituksensa tueksi viitannut muun ohella kunnanhallituksen arviointiselostuksesta antamaan lausuntoon, jonka mukaan kunnan kannalta arviointiselostuksen nollavaihtoehto toteuttaa K:n kunnan ja O:n Jätehuollon 30.1.2003 päivättyä sopimusta. Sopimusta tukee myös O:n Jätehuollon hakema ympäristölupa. Arviointiselostuksen vaihtoehtojen 1 ja 2 mukaista toimintaa ei voi harjoittaa O:n Jätehuollolle vuokratulla maa-alueella.

4. Asian käsittely hallinto-oikeudessa

O:n Jätehuolto on vastineessaan esittänyt valitusten hylkäämistä. Se on, sikäli kuin nyt on kysymys, viitannut siihen K:n Luonnonsuojeluyhdistys ry:n valituksessa puutteena pidettyyn seikkaan, ettei alueen loppukäytöstä ollut esitetty suunnitelmaa. Lupahakemuksessa oli kuitenkin esitetty kenttärakennetta pilaantuneiden maiden varastointiin ja käsittelyyn tai, mikäli lupahakemuksen mukainen toiminta päättyi, kenttärakenteen jäämistä K:n kunnan käytettäväksi esimerkiksi varastokenttänä.

O:n seudun ympäristölautakunta on antanut vastineen.

P:n ympäristökeskus on lausunnossaan katsonut muun ohella, että nyt myönnetyssä luvassa ei ole kysymys nollavaihtoehdosta eikä muistakaan arviointiselostuksessa esitetyistä vaihtoehdoista. Nyt kysymyksessä olevan hankkeen voi toteuttaa itsenäisenä ilman muiden arviointiselostuksessa esitettyjen vaihtoehtojen toteuttamista, jolloin hanke ei edellyttäisi ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Hallinto-oikeus on 4.10.2005 antamallaan välipäätöksellä n:o 05/0331/3 kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen toiminnan aloittamisluvan osalta ja määrännyt, ettei valituksenalaista päätöstä saa panna täytäntöön, sekä määrännyt mahdollisesti jo aloitetut työt heti keskeytettäväksi. Täytäntöönpanokielto on määrätty olemaan voimassa, kunnes asia on hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

K:n Luonnonsuojeluyhdistys ry on vastaselityksessään esittänyt hankkeesta luopumista.

5. Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on 4.12.2006 antamallaan päätöksellä hylännyt muun muassa K:n Luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja K:n kunnanhallituksen ympäristökeskuksen päätöksestä tekemät valitukset. Samalla hallinto-oikeus on kumonnut 4.10.2005 antamansa toiminnan aloittamislupaa koskeneen välipäätöksensä ja saattanut voimaan ympäristökeskuksen päätöksessä myönnetyn luvan toiminnan aloittamiseen muutoksenhausta huolimatta.

Hallinto-oikeus, sikäli kuin nyt on kysymys, on soveltamanaan oikeusohjeena viitannut ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohtaan (252/2005) sekä perustellut pääasiaratkaisuaan muun ohella seuraavasti:

= = =

Luvan myöntämisen edellytykset

= = =

O:n Jätehuollon ympäristölupahakemuksen käsittämä valituksenalainen hanke sijoittuu V:n jätteenkäsittelyalueelle K:n kuntaan. Lupaa on haettu stabiloimalla (esimerkiksi sementti/bitumistabilointi) käsiteltävien raskasmetalleilla ja/tai orgaanisilla haitta-aineilla pilaantuneiden maamassojen vastaanotolle, välivarastoinnille ja käsittelylle ja stabiloitujen maamassojen sijoittamiselle alueella rakennettavaan kenttärakenteeseen. Lisäksi lupaa on haettu pilaantuneiden maa-ainesten välivarastoinnille jätteenkäsittelyalueella myöhemmin toteutettavaa käsittelyä varten.

O:n Jätehuolto on 23.6.2005 täydentänyt lupahakemustaan tarkentamalla, että toiminta sisältää 20 000 tonnin maamassamäärän käsittelyn V:n alueella vuosittain. Stabilointikäsiteltävien pilaantuneiden maiden kokonaismäärä on enintään 50 000 tonnia luvan toteutusaikana. Toiminnan kesto on noin 2-3 vuotta riippuen O:n alueella käyntiin lähtevistä maaperän kunnostuskohteista. Toiminta on ollut tarkoitus aloittaa kesällä 2005 ja stabilointikäsittely on arvioitu tehtäväksi vuosien 2006-2007 aikana. Massat on tarkoitus ottaa vastaan alueella lähinnä kesäaikaan (huhti-marraskuu), jolloin kunnostustöitä tehdään kaivukohteissa. Massojen vastaanottoon ja välivarastointiin varaudutaan myös talviaikana, mutta käsittelytoiminnot tullaan tekemään kesäaikaan. Käsittelylaitteiston kapasiteetti on 500-1 000 tonnia vuorokaudessa maamassojen laadusta riippuen. Tällä kapasiteetilla stabilointikäsittelytoimintaa tehdään vuodessa 20-40 päivänä. Lisäksi massojen esikäsittelytoiminta (seulonta) kestää noin 20 työvuoroa, mikäli se tehdään eri aikaan kuin itse käsittelytoiminta.

Lupa on myönnetty kentän rakentamisessa tarvittavien pilaantuneiden maamassojen välivarastointiin, käsittelyyn ja hyödyntämiseen V:n jälleenkäsittelyalueella. Valituksenalaisessa luvassa on mainittu, että rakennettu kenttä jää alueelle pilaantuneen maan käsittelytoiminnan varastointi- tai käsittelykentäksi, mikäli alueelle myöhemmin sijoitetaan pilaantuneiden maa-ainesten käsittelykeskus. O:n Jätehuollon nyt tälle hankkeelle hakema lupa ei ole riippuvainen jätteenkäsittelykeskuksen toteutumisesta alueella, vaan hanke toteutetaan siitä riippumatta. Mikäli jätteenkäsittelykeskusta ei toteuteta alueella, nyt kysymyksessä oleva kenttä jää K:n kunnan käyttöön esimerkiksi varastokenttänä. V:n jätteenkäsittelykeskuksen mahdollinen rakentaminen ja käyttöönottaminen eivät ole tässä asiassa riittävä peruste katsoa nyt kysymyksessä oleva kentän rakentaminen oheistoimintoineen osaksi ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista toimintakokonaisuutta. Näillä perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että ympäristökeskus on voinut ratkaista O:n Jätehuollon hakemuksen omana ja itsenäisenä hankkeena eikä jätteenkäsittelykeskuksen välttämättömänä osahankkeena.

Kun otetaan huomioon toiminnan sijoituspaikka, lupamääräykset ja luvan voimassaoloaika, ympäristönsuojelulain 41 ja 42 §:ssä säädettyjen edellytysten luvan myöntämiselle voidaan katsoa täyttyvän.

= = =

6. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

K:n Luonnonsuojeluyhdistys ry on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden ja ympäristökeskuksen päätösten kumoamista ja O:n Jätehuollon hakemuksen hylkäämistä tai ainakin asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi.

Yhdistys on esittänyt, että nyt myönnetyn luvan mukainen pilaantuneiden maiden varastointi ja käsittely on osa samanlaista toimintaa käsittävää suurempaa kokonaisuutta eli kysymys on ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ssä tarkoitetusta toimintakokonaisuudesta. O:n Jätehuolto on tilannut koko hanketta koskeneen ympäristövaikutusten arviointiselostuksen. O:n Jätehuolto on myös ilmoittanut nyt käsillä olevassa asiassa vireillepanemassaan hakemuksessa hakevansa ympäristölupaa myöhempää toimintaa varten siinä laajuudessa kuin se arviointiselostuksesta ilmenee. O:n Jätehuolto on 19.6.2006 pannut ympäristökeskuksessa vireille koko edellä tarkoitettua hankekokonaisuutta koskevan ympäristölupahakemuksen.

Yhdistys on esittänyt valituksensa tueksi, että K:n kunnan ja O:n Jätehuollon välisessä, 30.1.2003 laaditussa kaatopaikan vuokrasopimuksessa ei ole hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa viitattua varausta vuokra-alueen jäämisestä K:n kunnalle käytettäväksi esimerkiksi varastoalueena siinä tapauksessa, että aluetta ei myöhemmin käytetäkään pilaantuneiden maiden käsittelyyn ja varastointiin. Sopijapuolet eivät ole sopimuksen allekirjoittamisen jälkeenkään sopineet tällaisesta.

Yhdistys on edelleen esittänyt valituksensa tueksi, että alue on valtioneuvoston kaatopaikoista antaman päätöksen (861/1997) liitteen 1 (1049/1999) kaatopaikan sijaintia koskevien kohdan 1 vaatimusten vastainen. Kaatopaikkaa ei saa sijoittaa muun muassa siten, että sen haitalliset vaikutukset voivat ulottua tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle, eikä liioin virkistyskäyttöön tarkoitetun tai erityistä suojelua vaativan vesistön läheisyyteen. Koska V:n kaatopaikka sijaitsee kahden Natura-alueen välissä, ja Natura-suojelun piiriin kuuluvat kaikki K-joen valuma-alueen vesistöt, asiassa olisi tullut toimittaa Natura-vaikutusarviointi.

Kaatopaikkaa ei saa sijoittaa luonnonsuojelu-, maisemansuojelu- tai virkistysalueeksi varatulle alueelle. V:n jätteenkäsittelykeskus ei täytä tätäkään vaatimusta.

V:n jätteenkäsittelykeskus on sijoitettu valtioneuvoston päätöksen vaatimusten vastaisesti myös sikäli, että kaatopaikkaa ei saa sijoittaa suolle, vedenjakajalle, tulvavaaran alaiselle maalle eikä kallioperän ruhjealueelle, jos kaatopaikkaveden kokoaminen ja käsittely on teknisesti vaikeata toteuttaa kaatopaikan käytön tai jälkihoidon aikana, eikä pehmeikköalueelle, jos kaatopaikasta voi aiheutua haitallista painumista tai painumat voivat vaurioittaa kaatopaikan rakenteita. V:n jätteenkäsittelykeskuksen paikka on suolla.

V:n jätteenkäsittelykeskus on sijoitettu myös valtioneuvoston kaatopaikkoja koskevan päätöksen liitteen 1 kohdan 3.1 ongelmajätteen kaatopaikalta edellytettävien kaatopaikan pohjarakenteisiin liittyvien niiden vaatimusten vastaisesti, jotka koskevat maaperän kantavuutta sekä sen riittävää vedenläpäisevyyttä ja paksuutta.

O:n seudun ympäristölautakunta on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 3.1.2007 saapuneessa kirjoituksessaan ilmoittanut, ettei lautakunnalla ole huomautettavaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

P:n ympäristökeskus on lausunnossaan viitannut hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja hallinto-oikeudelle valitusasiassa antamaansa lausuntoon ja esittänyt valituksen hylkäämistä.

Lausunnossa on korostettu, ettei lupapäätös koske vaihtoehdon 2 mukaista kaatopaikkatoimintaa, vaan sellaista jätteen käsittelypaikkaa, jonka rakenteissa hyödynnetään stabiloituja pilaantuneita maamassoja. Samankaltaisia maamassoja on hyödynnetty esimerkiksi teollisuusalueiden vastaavissa kenttärakenteissa.

O:n Jätehuolto on vastineessaan esittänyt valituksen hylkäämistä. Nyt myönnetty lupa ei mahdollista vaihtoehdon 2 mukaista laajaa toimintaa. Nyt myönnetyn määräaikaisen ympäristöluvan korvaavaa lopullista lupaa koskeva hakemus on parhaillaan vireillä ympäristökeskuksessa.

K:n Luonnonsuojeluyhdistys ry on vastaselityksessään uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja todennut, että asiassa ei ole kysymys pelkästä jätteenkäsittelypaikasta, vaan nimenomaan kaatopaikasta, jonka alusrakenteille on myönnetty ympäristölupa. Tätä käsitystä tukee sekin seikka, että O:n Jätehuolto on jälkeenpäin hakenut ympäristölupaa vaihtoehdon 2 mukaiselle jätteenkäsittelylle.

7. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1) Vaasan hallinto-oikeuden ja P:n ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

2) Lausuminen raukeaa yhdistyksen valituksessa esitetyistä vaatimuksista hallinto-oikeuden päätöksen kumoamisesta muilla kuin tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen 1 kohdassa mainituilla perusteilla.

3) Korkein hallinto-oikeus määrää, että ympäristökeskus voi asiaa uudelleen käsitellessään antaa sellaisia väliaikaisia välivarastointia alueella koskevia täytäntöönpanomääräyksiä, jotka saattavat tulla välttämättömiksi lupapäätöksen ja siihen sisältyneen ympäristönsuojelulain 101 §:n mukaisen aloittamisoikeuden tultua kumotuiksi.

Perustelut:

1)

Kysymykseen tulevat säännökset ja ympäristönsuojelulainsäädännön esityöt

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan (252/2005) mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla tarkoitetaan ympäristönsuojelulaissa laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Hallituksen esitykseen laeiksi ympäristönsuojelulain, terveydensuojelulain 15 §:n ja ympäristölupavirastoista annetun lain muuttamisesta (227/2004 vp) sisältyvien ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää on ehdotettu tarkennettavaksi siten, että siinä mainittaisiin myös laitokseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvät toiminnan osat. Säännöksellä olisi käytännön merkitystä erityisesti ympäristölupa-asioissa, sillä se määrittelisi laitosmaisen toiminnan lupaharkinnan ulottuvuuden selventämällä, että toiminnan tarkastelu ei rajoitu ahtaasti pelkästään luvanvaraisen toiminnan määritelmän mukaiseen toimintaan. Ehdotettu säännös ei sellaisenaan korvaisi voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n mukaista toimintakokonaisuuden määritelmää, sillä säännös koskisi joko kahta erikseenkin luvanvaraista toimintaa tai yhteen luvanvaraiseen toimintaan kuuluvia osia.

Laitokseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvällä toiminnalla tarkoitettaisiin toimintaan liittyviä välttämättömiä osatoimintoja. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tuotantolaitoksen yhteydessä toimivat energiantuotantoyksiköt sekä erilaiset lastaus-, varastointi- ja muut aputoiminnat.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on vielä huomautettu, että ympäristönsuojeluasetuksessa oleva toimintakokonaisuuden tekninen määritelmä on osin kattanut ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24.9.1996 annetun IPPC-direktiivin (96/61/EY) 2 artiklan 3 kohdan laitoksen määritelmän. Kun toimintakokonaisuutta koskeva asetuksen säännös on tarkoitus kumota, on laitoksen tekninen määritelmä tarpeen määritellä laissa siten, että direktiivin määritelmä on kattavasti osa luvanvaraisen toiminnan määritelmää.

Ympäristövaliokunnan mietinnössä n:o 2/2005 vp hallituksen esityksen 227/2004 vp johdosta on lausuttu, että ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää oli hallituksen esityksessä ehdotettu tarkennettavaksi siten, että siinä mainitaan myös laitokseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvät toiminnan osat. Muutoksen tarkoituksena on täsmentää määritelmä vastaamaan alkuperäistä tarkoitustaan ja käytännössä jo pitkälti omaksuttua tulkintaa. Täsmentäminen on tarpeen myös, jotta säännös vastaa IPPC-direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa olevaa laitoksen määritelmää. Määritelmän täsmentäminen selventää lupaharkinnan ulottuvuutta eli sitä, mistä toiminnan eri osista luvassa voidaan antaa määräyksiä. Tällaisina toimintoina on valiokunnan mietinnössä viitattu hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esimerkkeinä mainittuihin aputoimintoihin, kuten lastaus ja varastointi, jotka liittyvät suoraan luvanvaraiseen toimintaan olematta itsenäisesti luvanvaraisia.

Valiokunta on mietinnössään edelleen painottanut, että säännös ei laajenna luvanvaraisuutta, vaan tarkentaa toiminnan määritelmää.

Valiokunta on vielä huomauttanut, että erillään edellisestä on pidettävä ympäristönsuojelulakiehdotuksen uusi 35 §:n 4 momentti, joka koskee samalla toiminta-alueella sijaitsevia, erikseen luvanvaraisia toimintoja. Uusi 4 momentti korvaa voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ssä olevan toimintakokonaisuuden määritelmän. Toimintakokonaisuuskäsitettä ei käytetä laissa, mutta useiden toimintojen muodostamasta kokonaisuudesta on säännöksen mukaan kysymys, kun erikseen luvanvaraiset toiminnat muodostavat sellaisen teknisen ja toiminnallisen yhteyden, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä.

IPPC-direktiivin määritelmiä koskevan 2 artiklan 3 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan "laitoksella" kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa direktiivin liitteessä I mainittua toimintaa sekä mitä tahansa niihin suoranaisesti liittyvää toimintaa, joka on teknisesti sidoksissa paikalla suoritettuun toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen.

IPPC-direktiivin liitteen I laitosluettelon jätehuoltoa koskeva kohta on seuraava:

5. Jätehuolto

Sanotun kuitenkaan rajoittamatta – – – direktiivin 75/442/ETY 11 artiklan ja direktiivin 91/689/ETY 3 artiklan soveltamista:
5.1. Neuvoston direktiivin 91/689/ETY 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja vaarallisia jätteitä hävittävät ja uudelleenkäytettävät (oikeastaan uudelleenkäyttävät) laitokset, sellaisina kuin ne määritellään direktiivin 75/442/ETY liitteissä II A ja II B (toiminnat R1, R5, R6, R8 ja R9) ja jäteöljyhuollosta 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetulla direktiivillä 75/439/ETY, ja joiden kapasiteetti ylittää 10 tonnia päivässä.
5.2. Yhdyskuntajätteiden uusien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä 8päivänä kesäkuuta 1989 annetussa neuvoston direktiivissä 89/369/ETY ja yhdyskuntajätteiden olemassa olevien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä 21 päivänä kesäkuuta 1989 annetussa neuvoston direktiivissä 89/429/ETY määritellyn kaltaiset yhdyskuntajätteiden polttolaitokset, joiden kapasiteetti ylittää 3 tonnia tunnissa.
5.3. Direktiivin 75/442/ETY liitteen II A otsakkeiden D8, D9 alla määritellyn kaltaiset vaarattomien jätteiden hävityslaitokset, joiden kapasiteetti ylittää 50 tonnia päivässä.
5.4. Kaatopaikat, joihin tuodaan enemmän kuin 10 tonnia jätettä päivässä tai joiden kokonaiskapasiteetti on enemmän kuin 25 000 tonnia, lukuun ottamatta inerttijätteen kaatopaikkoja.

IPPC-direktiivin yhtenäistä menettelyä lupien myöntämiseksi koskevan 7artiklan mukaan jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet, jotta luvan myöntämismenettely ja -ehdot olisivat täysin yhteensovitettuja silloin, kun siihen osallistuu useita toimivaltaisia viranomaisia, jotta voidaan taata tehokas yhtenäinen menettely kaikkien menettelyn osalta toimivaltaisten viranomaisten välillä.

IPPC-direktiivin päätöksiä koskevan 8 artiklan mukaan toimivaltainen viranomainen myöntää luvan, jonka ehdot takaavat, että laitos vastaa mainitussa direktiivissä säädettyjä vaatimuksia, tai päinvastaisessa tapauksessa kieltäytyy myöntämästä lupaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muiden jäsenvaltioiden tai yhteisön määräyksistä johtuvien vaatimusten soveltamista.

Kaikkiin myönnettyihin tai muutettuihin lupiin on sisällyttävä direktiivissä tarkoitetut yksityiskohtaiset määräykset, joilla suojellaan ilmaa, vesiä ja maaperää.

Johtopäätökset edellä esitetystä

Kysymyksessä on uudentyyppisen, valtioneuvoston kaatopaikoista antaman päätöksen (861/1997) tarkoittaman kaatopaikkatoiminnan aloittaminen V:n entisen yhdyskuntajätteen kaatopaikan yhteydessä rakentamalla alueelle ensi vaiheessa sinne toimitettavista pilaantuneista maista niin sanottu stabilointikenttä, jonka käsittelylaitteistojen kapasiteetti on 500-1 000 tonnia vuorokaudessa maamassojen laadusta riippuen. Stabilointikentän yhteyteen on tarkoitus myöhemmässä vaiheessa sijoittaa pilaantuneiden maiden käsittelykeskus. Tähän kaatopaikkatoimintaan sovelletaan muun muassa valtioneuvoston päätöksen 861/1997 liitteen 1 mukaisia kaatopaikan sijaintia ja sen pohjarakennetta koskevia vaatimuksia.

Asiassa on suoritettu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettu vaikutusarviointi sitä silmällä pitäen, että alueelle tulee pilaantuneiden maiden käsittelykeskus, jota lupa-asiana koskeva ympäristölupahakemus on jo erillisenä vireillä P:n ympäristökeskuksessa.

Jätteenkäsittelykokonaisuus kuuluu IPPC-direktiivin liitteen I kohta 5 huomioon ottaen sanotun direktiivin soveltamisalaan. Kun vielä otetaan huomioon IPPC-direktiivin 2 artiklan 3 kohdan tulkintavaikutus, stabilointikentän on katsottava toiminnallisesti ja ympäristönsuojelullisesti olevan osa vireillä olevaa jätteenkäsittelykokonaisuutta. Stabilointikenttä muodostaa siten jätteenkäsittelykeskuksen kanssa yhden ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa (252/2005) tarkoitetun ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan. Stabilointikentän mahdollinen sijoittaminen alueelle on näin ollen ratkaistava osana käsittelykeskuskokonaisuutta sitä koskevan ympäristöluvan edellytyksiä ja lupamääräyksiä harkittaessa eikä itsenäisenä lupa-asiana.

Kun hallinto-oikeudella ja ympäristökeskuksella on ollut tästä seikasta eri käsitys, niiden päätökset on kumottava ja asia palautettava ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi siellä vireillä olevan käsittelykeskuskokonaisuutta koskevan ympäristölupahakemuksen yhteydessä.

2) Kun hallinto-oikeuden ja ympäristökeskuksen päätökset on kumottu ja asia palautettu ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi edellä kohdasta 1 ilmenevillä perusteilla, on lausuminen päätösten kumoamisesta muilla valituksessa esitetyillä perusteilla tullut tarpeettomaksi.

3) Nyt kumottu ympäristökeskuksen lupapäätös on sisältänyt ympäristönsuojelulain 101 §:n mukaisen aloittamisoikeuden. Hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentti ja ympäristönsuojelulain 101 a §:n (252/2005) 3 momentti sekä hankkeen toteuttamisvaihe huomioon ottaen on syytä määrätä, että ympäristökeskus voi asiaa uudelleen käsitellessään antaa välttämättömiksi osoittautuvia välivarastointia alueella koskevia täytäntöönpanomääräyksiä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Jukka Mattila ja Tuula Pynnä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Seuna ja Mikael Hildén. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.