KHO:2008:16

Ympäristönsuojelulaki - Hevosten pito - Luvan tarve - Ei-luvanvarainen toiminta - Yksittäisen määräyksen antaminen - Hallintopakko - Viranhaltija - Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen - Toimivalta

Terveysvalvonnan johtaja oli viranhaltijapäätöksellään antanut ympäristönsuojelulain 85 §:n nojalla viisi kohtaa sisältävän kahden hevosen pitoa koskevan määräyksen. Päätökseen ei liittynyt ympäristönsuojelulain 88 §:n 1 momentissa tarkoitettua tehostetta. Terveysvalvonnan johtajan ympäristönsuojelulain 85 §:n nojalla pilaantumisen ehkäisemiseksi antamassa määräyksessä ei ollut kysymys hallintopakon käyttämisestä, vaan yksittäisen määräyksen antamisesta tilanteessa, jossa toiminta ei ympäristönsuojelulain tai -asetuksen nojalla ollut luvan- tai ilmoituksenvaraista, mutta jossa määräyksen antaminen kuitenkin oli tarpeen ympäristönsuojelulaissa tarkoitetun pilaantumisen ehkäisemiseksi. Koska päätös ei sisältänyt hallintopakon käyttämistä, viranhaltija oli toimivaltainen antamaan ympäristönsuojelulain 85 §:ssä tarkoitetun määräyksen.

Ympäristönsuojelulaki 21 § 1 ja 2 mom., 84 § 1 mom., 85 § ja 88 § 1 mom.
Laki kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta 7 §

Ks. myös KHO 7.3.2008 T 441

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 4.5.2007 n:o 07/0250/2

Asian aikaisempi käsittely

Inarin ympäristövalvonnalle on 7.8.2006 tehty ilmoitus kahden hevosen pidosta loma-asuntoalueella Inarin kunnan Törmäsen kylässä sijaitsevalla Maunolan tilalla RN:o 58:30.

Inarin terveysvalvonnan johtaja on ilmoituksen johdosta ympäristönsuojelulain 85 §:n nojalla 24.8.2006 tekemässään viranhaltijapäätöksessä katsonut, että hevosten pito tilalla voidaan sallia, kun hevosten pidolle asetetaan seuraavat määräykset:

1. Hevosten ulkotarha ja ruokintapaikka rajoitetaan pääsääntöisesti tontin yläosaan tasamaalle. Rinnetarhaa voidaan käyttää jaloittelualueena sulan maan aikaan klo 08.00-18.00. Talvella, maan ollessa roudassa, rinteen käyttö on kielletty.

2. Hevosten lanta on poistettava päivittäin koko tarhan alueelta lantalana toimivaan vaihtolavaan. Lavan tulee olla tiivispohjainen ja sateelta suojattu.

Lantala on mitoitettava nitraattiasetuksen määräysten mukaan ja lanta toimitettava säännöllisesti asianmukaiseen jatkokäsittelyyn haju-, hyönteis- ynnä muiden terveys- ja viihtyisyyshaittojen minimoimiseksi.

3. Pintavalunnan minimoimiseksi ulkotarhan pohjalle tulee levittää riittävästi kuiviketta (kutteripurua tai muuta sellaista) luonnollisen kasvuston kuluttua alueelta. Kuivikkeet on vaihdettava säännöllisesti ja kerättävä lantalaan.

4. Tarha on salaojitettava sadevesivalumien ohjaamiseksi pois rinteen alapuoliselta naapuritontilta.

5. Pohjaveden laadun tarkkailemiseksi kiinteistön tulee tutkituttaa kaivovetensä vuosittain seuraavan kolmen vuoden ajan. Tutkimusraportti tulee toimittaa tiedoksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet valituksessaan hallinto-oikeudelle, että viranhaltijapäätös kumotaan ja hevosten pito lopetetaan puheena olevalla tilalla. Asian käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirheitä. Hevoset aiheuttavat loma-asuntoalueella terveys-, haju- ja viihtyvyyshaittaa.

Terveysvalvonnan johtaja on antanut lausunnon.

B:t ovat antaneet vastineen.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta kumonnut terveysvalvonnan johtajan tekemän viranhaltijapäätöksen ja siirtänyt asian ympäristönsuojeluviranomaisena toimivan lautakunnan käsiteltäväksi.

Perusteluina ratkaisulleen hallinto-oikeus on lausunut, että ympäristönsuojelulain 85 §:n mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa muuta kuin luvanvaraista toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi.

Ympäristönsuojelulain 89 §:n mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen määräämä viranhaltija voi kiireellisessä tapauksessa antaa ympäristönsuojelulain 84 §:ssä tarkoitetun määräyksen tai tehdä 86 §:ssä tarkoitetun päätöksen. Asia on kuitenkin viivytyksettä saatettava kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätettäväksi.

Ympäristönsuojelulain 21 §:n 1 momentin mukaan kunnalle kuuluvista tämän lain mukaisista lupa- ja valvontatehtävistä huolehtii kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain (64/1986) mukainen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, joka käyttää osaltaan ympäristönsuojelun yleisen edun puhevaltaa tämän lain mukaisessa päätöksenteossa. Saman pykälän 2 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi siirtää tässä laissa tarkoitettua toimivaltaansa viranhaltijalle siten kuin kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetussa laissa säädetään. Toimivaltaa ei voida kuitenkaan siirtää viranhaltijalle asiassa, joka sisältää hallintopakon käyttämistä.

Terveysvalvonnan johtaja on 24.8.2006 tekemässään päätöksessä antanut määräyksiä kahden hevosen pidosta Inarin kunnan Törmäsen kylässä Maunolan tilalla RN:o 58:30. Kun puheena oleva päätös on sisältänyt hallinnollisen pakon käyttämistä, toimivaltainen valvontaviranomainen on ympäristönsuojeluviranomainen eikä viranhaltija.

Ennen asian ratkaisemista ympäristönsuojeluviranomaisen on väitettyjen terveyshaittojen osalta pyydettävä lausunto terveydensuojeluviranomaiselta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Inarin sosiaali- ja terveyslautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Inarin terveysvalvonnan johtajan 24.8.2006 tekemä päätös saatetaan voimaan.

Terveysvalvonnan johtaja on antanut ympäristönsuojelulain 85 §:n nojalla määräyksen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Päätöksessä ei ole mainintaa hallinnollisen pakon käyttämisestä. Kahden islanninhevosen pitämiseen loma-asuntoalueella liittyvät määräykset ovat luonteeltaan asiantilaa selventäviä, eivätkä aseta normaalista hevosen pidosta poikkeavia vaatimuksia. Perustellusti on voitu katsoa hallinnollisen pakon olevan ilmeisen tarpeeton tehoste määräysten toteuttamiselle.

Ympäristönsuojelulain 85 §:ään liittyvää oikeuskäytäntöä on vähän. Hallituksen esityksessä HE 84/1999 vp yksityiskohtaisten perustelujen kohdalla 85 §:ssä ei mainita pakkokeinojen käyttöä. Sen sijaan 88 §:n perustelujen mukaan rikkomustilanteisiin liittyvää päävelvoitetta olisi tehostettava uhkasakolla, teettämisuhalla tai keskeyttämisuhalla, jollei se olisi ilmeisen tarpeetonta. Uhka voitaisiin liittää lähinnä 77, 79, 84 ja 87 §:n mukaisiin päätöksiin. Tehosteen liittämistä ei siis katsota täysin välttämättömäksi edes edellä mainittujen pykälien mukaisiin päätöksiin. Ympäristönsuojelulain 85 §:ää ei 88 §:n perusteluissa edes mainita. Vaasan hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut ympäristönsuojelulain 89 §:ään. Koska kyseessä ei ollut viranhaltijan väliaikainen määräys, eikä kyseessä ollut kiireellinen tapaus, eikä terveysvalvonnan johtaja myöskään perustanut päätöstään 89 §:ään, on perustelu virheellinen.

Inarin kunnassa on käytetty ympäristönsuojelulain 21 §:ssä säädettyä mahdollisuutta siirtää päätäntävaltaa ympäristönsuojeluviranomaiselta viranhaltijalle. Vaasan hallinto-oikeus on viimeksi päätöksellään 9.3.2006 n:o 06/0062/3 katsonut Inarin kunnan terveysvalvonnan johtajan olevan toimivaltainen ratkaisemaan ympäristölupa-asian. Ympäristölupa-asiat ovat vaikuttavuudeltaan merkittävämpiä kuin ympäristönsuojelulain 85 §:n mukaiset asiat, jotka koskevat muuta kuin luvanvaraista toimintaa. Ympäristönsuojelulain johdonmukaisen soveltamisen vuoksi ei ole perusteltua, että lain 85 §:n mukaiset päätökset, joihin ei liity hallintopakkoa, olisi lautakunnan annettava, kun taas ympäristölupapäätöksen voisi antaa viranhaltija.

Terveysvalvonnan johtaja on tehnyt päätöksen hänelle siirretyn toimivallan puitteissa. Määräykseen ei ole liitetty ympäristönsuojelulain 88 §:n mukaista tehostetta. Ympäristönsuojelulain 85 §:n nojalla annettua määräystä ei sellaisenaan ole pidettävä hallinnollisen pakon käyttämisenä. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa annetut määräykset ovat luonteeltaan vastaavanlaisia kuin esimerkiksi lupamääräykset. Tällaisen määräyksen antamista koskeva toimivalta on ollut mahdollista siirtää viranhaltijalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Säännökset ja niiden perusteluja

Kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain (64/1986) 7 §:n (1013/1996) 1 momentin mukaan kunnanvaltuusto voi antaa kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle oikeuden siirtää toimivaltaansa edelleen alaiselleen viranhaltijalle, jollei laissa erikseen toisin säädetä. Toimivaltaa ei kuitenkaan voida siirtää viranhaltijalle asiassa, joka sisältää hallinnollisen pakon käyttämistä. Pykälän 2 momentin (105/2000) mukaan viranhaltijalla, jolle siirretään kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle kuuluvaa toimivaltaa, tulee olla tehtävän edellyttämä pätevyys. Pykälän 3 momentin mukaan viranhaltijaan, jonka hoidettavaksi on 1 momentin nojalla annettu tehtäviä, sovelletaan, mitä näitä tehtäviä muutoin hoitavasta viranomaisesta ja muutoksenhausta sen päätöksiin säädetään.

Ympäristönsuojelulain 21 §:n 1 momentin mukaan kunnalle kuuluvista mainitun lain mukaisista lupa- ja valvontatehtävistä huolehtii kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain (64/1986) mukainen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, joka käyttää osaltaan ympäristönsuojelun yleisen edun puhevaltaa tämän lain mukaisessa päätöksenteossa. Saman pykälän 2 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi siirtää tässä laissa tarkoitettua toimivaltaansa viranhaltijalle siten kuin kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetussa laissa säädetään. Toimivaltaa ei voida kuitenkaan siirtää viranhaltijalle asiassa, joka sisältää hallintopakon käyttämistä.

Ympäristönsuojelulain 84 §:n (Rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaiseminen) 1 momentin mukaan lupaviranomainen tai valvontaviranomainen voi
1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä;
2) määrätä sen, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;
3) määrätä 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta;
4) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan tämän lain vastaista pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 85 §:n (Määräys pilaantumisen ehkäisemiseksi) mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa muuta kuin luvanvaraista toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräyksen tulee olla kohtuullinen ottaen huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen merkittävyys.

Ympäristönsuojelulain valvontaa ja hallintopakkoa koskevaan 13 lukuun sisältyvän 85 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 84/1999 vp) todetaan muun ohella, että pykälän mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voisi toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa muuta kuin luvanvaraista toimintaa koskevan määräyksen, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräyksen tulisi olla kohtuullinen ottaen huomioon pilaantumisen merkittävyys.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan toiminnasta aiheutuvan pilaantumisen sallittavuus ratkaistaisiin yleensä ympäristöluvassa tai yleisillä säädöksillä. Kaikkiin toimintoihin ei kuitenkaan voida ennakolta vaatia lupaa, eikä pilaantumista voida ennakoida. Pykälän soveltaminen ei edellyttäisi yleistä säännöstä tai määräystä, jota vastaan pilaantumista aiheuttamalla olisi toimittu. Säännöksen nojalla valvontaviranomainen voisi antaa määräyksen siitä, miten toiminnassa tulee menetellä, jotta muutoin kohtuuton tilanne voitaisiin ehkäistä. Tämän jälkeen määräyksen noudattamista valvottaisiin siten kuin muitakin lain nojalla annettuja määräyksiä. Jos pilaantumiseen liittyisi suoranainen rikkomus, voitaisiin määräys antaa 84 §:n mukaan.

Edelleen hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että määräyksen antaisi kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Säännöksessä tarkoitetut tilanteet olisivat paikallisia, ja niiden ratkaisu sopisi paikalliset olosuhteet parhaiten tuntevalle viranomaiselle. Viranomaisen tulisi käytännössä toimia yhteistyössä kunnan terveydensuojeluviranomaisen ja rakennusvalvontaviranomaisen kanssa.

Ympäristönsuojelulain 88 §:n (Uhkasakko, teettämisuhka ja keskeyttämisuhka) 1 momentin mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään.

Mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että pykälän mukaan rikkomustilanteisiin liittyvää päävelvoitetta olisi tehostettava uhkasakolla, teettämisuhalla tai keskeyttämisuhalla, jollei se olisi ilmeisen tarpeetonta. Uhka voitaisiin liittää lähinnä 77, 79, 84 ja 87 §:n mukaisiin päätöksiin. Tehosteita ei olisi tarpeen käyttää 86 §:n mukaisen päätöksen antamisessa, koska toimenpide olisi välitöntä hallintopakkoa. Pykälä vastaisi voimassa olevia hallintopakkosäännöksiä. Päävelvoitteen asettamisen yhteydessä viranomaisen on syytä aina samalla määrätä hallintopakkoon liittyvistä tehosteista. Poikkeustapauksissa, joissa päävelvoitteen noudattamisesta ei ole epäilyksiä, tehosteita ei olisi välttämätöntä määrätä samalla.

Oikeudellinen arviointi

Terveysvalvonnan johtaja on 24.8.2006 tekemässään päätöksessä antanut viisi kohtaa sisältävän määräyksen kahden hevosen pidosta Inarin kunnan Törmäsen kylässä Maunolan tilalla RN:o 58:30. Päätökseen ei ole liitetty ympäristönsuojelulain 88 §:ssä tarkoitettua tehostetta.

Inarin kunnassa on ympäristönsuojelulain 21 §:n 2 momentin nojalla siirretty terveysvalvonnan johtajan ratkaistavaksi sosiaali- ja terveyslautakunnalle muutoin ratkaistavaksi kuuluvia asioita siten, että terveysvalvonnan johtajalla on oikeus lautakunnan puolesta ratkaista muun muassa luvan myöntämistä ja määräyksen antamista sekä viranomaisen puhevallan käyttämistä koskevat asiat, jotka koskevat ympäristöterveydenhuoltoa, sekä muun muassa kunnan ympäristönsuojeluviranomaista koskevien säännösten mukaan lautakunnalle kuuluvat asiat, mikäli tätä ei ole laissa erikseen rajoitettu.

Terveysvalvonnan johtajan ympäristönsuojelulain 85 §:n nojalla pilaantumisen ehkäisemiseksi antamassa määräyksessä ei ole ollut kysymys hallintopakon käyttämisestä, vaan yksittäisen määräyksen antamisesta tilanteessa, jossa toiminta ei ympäristönsuojelulain tai -asetuksen nojalla ole luvan- tai ilmoituksenvaraista, mutta jossa määräyksen antaminen kuitenkin on tarpeen ympäristönsuojelulaissa tarkoitetun pilaantumisen ehkäisemiseksi. Koska päätös ei ole sisältänyt hallintopakon käyttämistä, terveysvalvonnan johtaja on ollut toimivaltainen antamaan ympäristönsuojelulain 85 §:ssä tarkoitetun määräyksen.

Ympäristönsuojelulain 85 §:n nojalla annetun, tehostetta vailla olevan määräyksen noudattamisen valvontaan sovelletaan määräyksen antamisen jälkeen muun muassa ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin ja 88 §:n säännöksiä. Siltä osin kuin on kysymys hallintopakon käyttämisestä, viranhaltija voi vain kiireellisessä tapauksessa tehdä hallintopakon käyttämistä tarkoittavan päätöksen, ja asia on tällöinkin viivytyksettä saatettava kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätettäväksi.

Vaasan hallinto-oikeudella on lautakunnan ja viranhaltijan väliseen toimivallanjakoon vaikuttavilta osin ollut toinen käsitys siitä, sisältyykö ympäristönsuojelulain 85 §:n nojalla annettujen määräysten antamiseen hallintopakon käyttämistä. Korkein hallinto-oikeus ei ota ensi asteena välittömästi ratkaistavakseen A:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitettyjä valitusperusteita. Tämän vuoksi Vaasan hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava Vaasan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvos Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Hannu Ranta sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Dahl. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.