KHO:2008:38

Hallintovalitus - Hallintoriita - Kadun kunnossapitovelvollisuus - Alueellisen ympäristökeskuksen toimivalta - Hallintopakko

Kun kaupungille kuuluvan kadun kunnossapitovelvollisuuden sisältöä koskevaan kysymykseen oli saatavissa toimivaltaisen viranomaisen, alueellisen ympäristökeskuksen, ratkaisu, johon voidaan hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen, kunnossapitovelvollisuuden sisältöä ei voitu vahvistaa hallintoriitamenettelyssä.

Laki kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta 3 §, 4 §, 6 §, 16 § 2 mom. ja 18 § 2 mom.
Hallintolainkäyttölaki 69 § 1 mom.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 25.5.2007 nro 07/0705/5

Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

Asunto Oy Rautatieläisenkatu 1 on hallintoriitahakemuksessaan 28.4.2006 Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että:

1) Helsingin kaupungin velvollisuus huolehtia Ratamestarinkadun ja Vaunukujan katualueiden asianmukaisesta kunnossapidosta vahvistetaan.

2) Tähän kunnossapitoon vahvistetaan kuuluvan yhtiön Helsingin kaupungin 17. kaupunginosan (Itä-Pasila) korttelissa 17041 hallitsemaan tonttiin nro 1 rajoittuvien viheralueiden pysyttäminen 29.4.1976 myönnetyn rakennusluvan 17-500-A-76 edellyttämissä sokkelikoroissa sekä kaikki viheralueiden painumisesta johtuvat korjaustyöt.

3) Helsingin kaupunki velvoitetaan suorittamaan yhtiölle korvaukseksi katualueiden painumisesta johtuneiden korjaustöiden kustannuksista 12 435,60 euroa sekä mainitulle määrälle korkolain mukaista tuottokorkoa korjauskustannusten suorituspäivästä 12.11.2001 lukien ensimmäisen korvausvaatimuksen esittämispäivään 18.11.2003 saakka ja korkolain mukaista viivästyskorkoa sen jälkeiseltä ajalta täyden maksun tapahtumiseen saakka.

4) Helsingin kaupunki velvoitetaan ryhtymään viivytyksettä ja viimeistään kahden kuukauden kuluessa siitä, kun lainvoimainen tuomio hallintoriita-asiassa on annettu, kaikkiin tarpeellisiin toimenpiteisiin katualueissa olevien painumien korjaamiseksi ja katualueisiin kuuluvien viheralueiden vastaisen painumisen estämiseksi niin, että viheralueet pysyvät rakennusluvan edellyttämissä sokkelikoroissa eikä painuminen aiheuta vahinkoa katualueisiin välittömästi rajoittuville yhtiön rakennuksille.

Hallinto-oikeuden on ennen asian ratkaisemista toimitettava katselmus selvityksen hankkimiseksi ja suullinen käsittely todistajien kuulemiseksi.

Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Helsingin kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

Helsingin kaupunginhallitus on selityksessään vaatinut ensisijaisesti, että yhtiön vaatimukset jätetään tutkimatta, koska kysymyksessä ei ole hallintoriita-asia. Toissijaisesti kaupunginhallitus on vaatinut, että yhtiön vaatimukset hylätään.

Asunto Oy Rautatieläisenkatu 1 on antanut vastaselityksen.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 25.5.2007 hylännyt yhtiön vaatimuksen katselmuksen ja suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ja jättänyt hallintoriitaa koskevan yhtiön hakemuksen toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Katselmuksen ja suullisen käsittelyn toimittaminen on asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

Kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 3 §:n (547/2005) 1 momentin mukaan kadun kunnossapito käsittää ne toimenpiteet, joiden tarkoituksena on pitää katu liikenteen tarpeiden edellyttämässä tyydyttävässä kunnossa. Pykälän 3 momentin mukaan kunnossapitoon luetaan muun ohella katualueella olevien istutusten kunnossapito. Lain 4 §:n mukaan kadun kunnossapito kuuluu kunnalle. Lain 6 §:n 1 momentin mukaan kunnan hallinnassa oleva tori, katuaukio, puisto ja muu näihin verrattava alue on kunnan pidettävä alueen käyttötarkoituksen edellyttämässä, oikeastaan vaatimassa, kunnossa.

Jollei kunta täytä sille kuuluvaa kadun ja yleisten alueiden kunnossapitovelvollisuutta, alueellinen ympäristökeskus voi kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 16 §:n (547/2005) 2 momentin nojalla velvoittaa kunnan siihen sakon uhalla. Helsingin yleisten töiden lautakunta on käsitellyt yhtiön korvausvaatimuksia 22.1.2004, 1.4.2004 ja 20.10.2005 tekemissään päätöksissä. Päätöksissä on todettu kaupungin edellä mainittuun lakiin perustuva velvollisuus katujen kunnossapitoon ja viimeksi mainitun päätöksen selostusosassa on erikseen todettu, että kaupungin katu- ja puisto-osasto ei ole missään vaiheessa kiistänyt katualueeseen kuuluvan viheralueen rakentamis- ja kunnossapitovelvoitettaan. Helsingin kaupunki on yhtiön hallintoriitaa koskevaan hakemukseen antamassaan selityksessä todennut, että se ei ole missään vaiheessa kiistänyt kunnossapitovelvoitettaan. Kysymys siitä, onko Helsingin kaupunki täyttänyt kunnossapitovelvollisuutensa, voidaan saattaa sitovalla tavalla ratkaistavaksi Uudenmaan ympäristökeskukseen. Hallintoriitana ei siten voida ottaa vahvistettavaksi, mitä toimenpiteitä Ratamestarinkadun ja Vaunukujan katualueiden kunnossapitovelvollisuuden täyttäminen kaupungilta yksityiskohtaisemmin vaatii. Näin ollen hallintoriitana ei tässä vaiheessa voida ottaa tutkittavaksi myöskään sitä, onko yhtiö suorittanut kustannuksellaan sellaisia kadun kunnossapitotöitä, jotka kaupungin olisi sille korvattava vaadittuine korkoineen.

Vaatimus siitä, että kaupungin on korvattava katualueen painumisen yhtiön rakennukselle aiheuttamat vauriot, koskee vahingonkorvauslain mukaista vastuuta eikä sitä näin ollen voida ratkaista hallintoriitana hallinto-oikeudessa. Asiassa ei tässä suhteessa ole merkitystä sillä seikalla, ovatko vauriot aiheutuneet katualueella tapahtuneista muutoksista. Myöskään se, että Helsingin rakennuslautakunta on myöntänyt rakennusluvan kyseiselle rakennukselle, ei tee puheena olevasta erimielisyydestä sellaista julkisoikeudelliseen suhteeseen perustuvaa riitaa, josta johtuvat korvausvaatimukset kuuluisivat hallintoriitana hallinto-oikeuden ratkaistaviksi. Helsingin kaupungin ja yhtiön välinen tontinvuokrasopimus on yksityisoikeudellinen sopimus. Sekään ei siten voi olla perusteena hallintoriidalle.

Edellä mainituin syin yhtiön hallintoriitaa koskevan hakemuksen tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että yhtiö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu hallintolainkäyttölain 38, 41, 51, 69, 73 ja 74 § sekä hallinto-oikeuslain 3 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asunto Oy Rautatieläisenkatu 1 on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, ellei korkein hallinto-oikeus ota asiaa välittömästi tutkittavakseen. Hallintoriitahakemus on joka tapauksessa tutkittava ja asiassa on annettava hallinto-oikeudelle tehdyn hakemuksen mukainen ratkaisu korkovaatimusta lukuun ottamatta. Korkovaatimus tarkistetaan julkisoikeudellisesta perusteesta johtuvaa velkasuhdetta koskevan periaatteen mukaiseksi. Asiaa ei saa ratkaista katselmusta toimittamatta eikä ennen kuin yhtiölle on varattu tilaisuus henkilötodistelun esittämiseen suullisessa käsittelyssä. Valituksessa on lisäksi vaadittu, että Helsingin kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen. Vaatimusten perusteluina yhtiö on uudistanut hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vaikka kysymys katualueen kunnossapitovelvollisuudesta olisi sinänsä riidaton, hallinto-oikeudella on muutoin ollut virheellinen käsitys asian ja siinä esitettyjen vaatimusten oikeudellisesta luonteesta. Hallinto-oikeus ei olisi mainitsemillaan perusteilla saanut jättää hakemusta tutkimatta. Hallinto-oikeus on lisäksi menetellyt virheellisesti, kun se on ratkaissut asian katselmusta ja suullista käsittelyä toimittamatta.

Yhtiön tontti rajoittuu hakemuksessa kerrotulla tavalla asemakaavan mukaiseen katualueeseen. Tontinrajan kummallakin puolella olevan maapohjan omistaa Helsingin kaupunki, joka on vahvistuttanut alueelle asemakaavan ja vuokrannut tontin yhtiölle asemakaavan mukaista rakentamista varten. Katualueen sivukaltevuus on osoitettu katupiirustuksen poikkileikkauksessa ja katualueeseen rajoittuvan rakennuksen sokkelikorot ja samalla myös katualueen korkeusasema on määrätty tontille myönnetyssä rakennusluvassa. Kaupungin ja yhtiön välisessä vuokrasopimuksessa ei ole sovittu hakemuksessa tarkoitetun katualueen kunnossapidosta.

Kun katualue tontin rajalla oli painunut korjausta edellyttävään kuntoon, yhtiö on suorittanut katualueella kunnostustöitä alueen saattamiseksi katupiirustuksen mukaiseen kaltevuuteen ja rakennusluvan edellyttämää korkeusasemaa vastaavalle tasolle. Yhtiö on suorittanut katualueen kunnostustyön siinä uskossa, että kaupunki korvaa sille näin aiheutuneet kustannukset täysimääräisesti. Kaupunki on kuitenkin kieltäytynyt korvausta osaksikaan suorittamasta. Tästä yhtiö on päätellyt, että Helsingin kaupunki kiistää myös lakiin perustuvan kunnossapitovelvollisuutensa.

Kysymyksessä on asemakaavaan, rakennuslupaan, maankäyttö- ja rakennuslakiin ja -asetukseen, sitä ennen rakennuslakiin ja -asetukseen, sekä kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annettuun lakiin perustuva yhtiön ja kaupungin välinen julkisoikeudellinen oikeussuhde. Siinä riidanalaisiksi ovat hakemuksessa kerrotuin tavoin käyneet kysymykset katualueen kunnossapitovelvollisuudesta ja sen sisällöstä sekä velvollisuuden täyttämiseen liittyvästä kustannusvastuusta, niin jo suoritettujen kuin myös vastaisuudessa vielä tarpeellisten kunnostustöiden osalta. Vaikka kysymys katualueen kunnossapitovelvollisuudesta olisi hallinto-oikeuden toteamin tavoin sinänsä riidaton, puheena olevassa oikeussuhteessa riidanalaisia ovat olleet ja ovat edelleen kysymys kunnossapitovelvollisuuden sisällöstä ja laajuudesta eli velvollisuuden ulottuvuudesta niin ajan kuin paikankin suhteen, ja kysymys velvollisuuden täyttämiseen liittyvästä toimimisvelvollisuudesta ja kustannusvastuusta suoritettujen ja vastaisuudessa vielä tarpeellisten kunnostustöiden osalta. Nämä riitakysymykset ja niistä johtuvat yhtiön vaatimukset hallinto-oikeuden olisi tullut käsitellä, tutkia ja ratkaista hallintolainkäyttölain 69 §:ssä säädetyssä järjestyksessä, ottaen huomioon myös perusteettoman edun palautusta koskevat oikeudelliset periaatteet.

Hakemuksessa tarkoitettu katualue ulottuu yhtiön omistaman, tontin rajalla olevan rakennuksen seinään saakka. Yhtiö on tarkoittanut vaatia vahvistettavaksi, että Helsingin kaupunki on ollut ja on vastakin velvollinen huolehtimaan katualueen kunnossapidosta rakennuksen seinään saakka ja että kunnossapitovelvollisuus käsittää tässä tapauksessa paitsi kaikki ne toimenpiteet, jotka ovat tarpeen katualueen pysyttämiseksi katupiirustuksen ja rakennusluvan edellyttämässä korkeusasemassa, myös katualueella ainakin osittain olevan, rakennuksen sokkelin eristämiseksi tarkoitetun patolevyn kunnossapidon. Vaatimuksen lähtökohtina ovat siis katualueen ja rakennuksen seinän leikkauspisteille vahvistetut sokkelikorot, jotka ilmenevät rakennuspiirustuksista ja katupiirustuksista. Katualueen korkeusaseman paikallaan pysyttäminen on rakennuksen seinän kunnossapidon kannalta yhtä tärkeää kuin liikennealueen korkeusaseman säilyttäminen liikenneturvallisuuden kannalta.

Yhtiöllä on tärkeä oikeudellinen intressi saada katualueen kunnossapitovelvollisuuden sisältö vahvistetuksi. Hallinto-oikeudelle oheistetuista valokuvista on todettavissa, että katualue on hakemuksen vireillä ollessa jälleen painunut korjausta välttämättä edellyttävään kuntoon ja että painuminen edelleen jatkuu.

Hallinto-oikeus on antanut virheellisen ohjauksen. Kysymyksessä ei ole yleiseen tuomioistuimeen kuuluva vahingonkorvausvaatimus, vaan yhtiölle katualueen kunnostamisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamista koskeva eli tuottamuksesta riippumattoman perusteettoman edun palauttamista koskeva vaatimus. Yhtiö on suorittanut kaupungin kunnossapitovastuun piiriin kuuluvan katualueen kunnostustyön siinä uskossa, että kaupunki korvaa työstä aiheutuvat kustannukset täysimääräisesti. Yhtiön ja Helsingin kaupungin välille on näin syntynyt julkisoikeudellisesta perusteesta johtuva velkasuhde. Olisi ilmeisen kohtuutonta, jos puheena olevat kustannukset jäisivät yhtiön kannettaviksi. Vaatimus on ratkaistava perusteetonta etua ja niin sanottua rikastumiskieltoa koskevia oikeudellisia periaatteita soveltamalla. Hakemuksesta poiketen palautettavaksi vaaditulle pääomalle vaaditaan korkoa viisi prosenttia siitä alkaen, kun hakemus on tullut hallinto-oikeudessa vireille eli 28.4.2006 lukien.

Kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 16 §:ssä tarkoitettua pakkokeinomenettelyä koskeva hallinto-oikeuden ohjaus on sinänsä oikean suuntainen, mutta ei tässä tilanteessa tarkoituksenmukainen. Asia on edellä kerrotulla tavalla riitainen, ja uhkasakkomenettely voi koskea vain selvän ja riidattoman velvoitteen laiminlyöntiä eli niskoittelua. Uhkasakkomenettelyssä ei voida ratkaista hallintoriitaa, mutta hallintoriitaa koskevan ratkaisun yhteydessä voitaneen antaa myös hakemuksessa vaadittu täytäntöönpanomääräys, joka käytännössä tarkoittaa vähintäänkin sitä, että katualue ja siihen liittyvät rakenteet on määräajassa saatettava rakennuslupa- ja katupiirustuksissa ja maankäyttö- ja rakennuslain 84 §:n 1 momentissa muutoin edellytettyyn kuntoon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen.

1) Vaatimus suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

2) Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3) Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1) Kun otetaan huomioon asian ratkaisuperusteet, suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittaminen ei hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentti ja 41 § huomioon ottaen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2) Asunto Oy Rautatieläisenkatu 1:n hallintoriitaa koskevassa hakemuksessa on kysymys kaupungin katualueen kunnossapitovelvollisuuden olemassaolon ja sen sisällön vahvistamisesta sekä väitetyistä laiminlyönneistä yhtiölle aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta sillä perusteella, että kaupunki on saanut julkisoikeudellisen velvollisuutensa laiminlyömisestä perusteetonta etua.

Kaupungille kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain 3, 4 ja 6 §:n mukaisesti kuuluvan kadun kunnossapitovelvollisuuden sisältö on lain 16 §:n 2 momentin nojalla vahvistettavissa alueellisen ympäristökeskuksen päätöksellä. Tähän nähden asiaan on saatavissa toimivaltaisen viranomaisen ratkaisu, johon voidaan mainitun lain 18 §:n 2 momentin mukaisesti hakea muutosta hallintovalituksella hallinto-oikeudessa. Koska riitaan on haettavissa ratkaisu muutoksenhakuteitse, kunnossapitovelvollisuuden sisältöä ei hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan voida vahvistaa hallintoriitamenettelyssä.

Vasta velvoitteen sisällön määrittämisen jälkeen on arvioitavissa, onko kaupunki saanut yhtiön kustannuksella perusteetonta etua, kun yhtiö on maksanut katualueiden painumisesta johtuneiden korjaustöiden kustannuksia. Siten tätäkään kysymystä ei voida ainakaan tässä vaiheessa tutkia hallintoriita-asiana.

Kun lisäksi otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksessä mainitut säännökset sekä hallinto-oikeuden päätöksen perustelut oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3) Koska valitus hylätään ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Asunto Oy Rautatieläisenkatu 1:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.