KHO:2008:40

Kunnallisasia - Kunnan toimiala - Valtion tuki - Kuntayhtymä - Ammattioppilaitos - Autokoululupa

Ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän yhtymähallitus oli päättänyt hakea autokoululupaa muun muassa B-ajoneuvoluokan ajo-oikeuden saamiseksi annettavaan opetukseen. Autokouluopetusta annettaisiin ainoastaan kyseisen oppilaitoksen niille opiskelijoille, joiden opinnot olennaisesti liittyvät autoalaan ja joiden ammattipätevyyteen myös ajokortti käytännössä kuuluu. Teoriaopetus olisi opetusohjelmaan kuuluvaa maksutonta opetusta. Ajokoulutuksesta olisi tarkoitus periä todellisia kustannuksia vastaava hinta. Oppilaitoksella oli jo ennestään olemassa autokouluopetuksen edellyttämät tilat, laitteet ja henkilöstö. Yhtymähallituksen päätöksessä tarkoitetun autokoulutoiminnan harjoittaminen päätöksestä ilmenevässä laajuudessa kuului kuntayhtymän toimialaan.

Kun otettiin huomioon autokoulutoiminnan pienimuotoisuus ja sen liittyminen kiinteästi kuntayhtymän koulutustehtävään sekä autokouluopetuksen taloudellisista järjestelyistä saatu selvitys, yhtymähallituksen päätöksessä tarkoitettu autokoulutoiminta ei perustunut sillä tavoin julkiseen tukeen, että päätös olisi ollut valituksessa esitetyillä perusteilla tämänkään vuoksi lainvastainen.

Kuntalaki 2 §, 86 § 1 mom. ja 90 §
Euroopan yhteisöjen perustamissopimus 87 artikla 1 kohta ja 88 artikla 3 kohta

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeuden päätös 11.1.2007 nro 16/1.

Asian aikaisempi käsittely

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän yhtymähallitus on 26.9.1996 päättänyt hakea oppilaitosten opetustoimintaan liittyen autokoululupaa Kuopion lääninhallitukselta muun muassa B-ajoneuvoluokan ajo-oikeuden saamiseksi annettavaan opetukseen.

Yhtymähallitus on asiakirjoista tarkemmin ilmenevien vaiheiden jälkeen 4.2.2004 hylännyt A:n, B:n ja erään kolmannen henkilön tekemän oikaisuvaatimuksen.

Käsittely hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatineet, että yhtymähallituksen päätös kumotaan. Lisäksi he ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine korkoineen.

Valituksessaan ja siinä viitatuissa oikaisuvaatimuksensa kohdissa he ovat lausuneet muun ohella, että valituksenalainen päätös on lainvastainen, sillä oikeutta toiminnan harjoittamiseen ei voida johtaa kunnan erityisestä tai yleisestä toimialasta eikä kuntayhtymän perussopimuksesta. Yleinen autokoulutoiminta ei ole ammatillisista oppilaitoksista annetussa laissa tai kuntayhtymän perussopimuksessa mainittua koulutus- tai palvelutoimintaa. Kuntayhtymän harjoittamana autokoulutoiminta rikkoo myös kilpailuneutraliteettiperiaatetta.

Kunnalla tai kuntayhtymällä ei ole lakiin perustuvaa velvollisuutta järjestää tai muuten tarjota ammatillista koulutusta alueellaan tai lakiin perustuvaa velvollisuutta autokouluopetuksen järjestämiseen alueellaan. Näin ollen Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymänkään kohdalla ei voida katsoa, että sillä olisi oikeus järjestää autokouluopetusta kunnan erityistoimialan perusteella.

Tieliikennelain ja ajokorttiasetuksen mukaan kuljettajaopetusta annetaan pääsääntöisesti autokouluissa. Autokoulun pitäminen on luvanvarainen ja kilpailun kohteena oleva elinkeino. Elinkeinotoiminta ei normaalisti kuulu kunnan yleiseen toimialaan. Näin ollen autokoulutoiminta ei voi kuulua kuntayhtymän toimialaankaan. Se, että autokoulutoimintaan kuuluu myös opetusta, ei tee sitä kunnalliseksi toiminnoksi. Mikään yleinen etu ei puolla kysymyksessä olevan autokoulutoiminnan aloittamista. Hyöty koskisi vain kuljettajaopetusta saavia oppilaita siinä tapauksessa, että kuntayhtymä tarjoaisi opetusta halvemmalla kuin yksityiset autokoulut. Yleisen edun vaatimusta ei täytä se, että autokoulutoiminnan aloittaminen kehittäisi kuntayhtymän näkemyksen mukaan koulutustoimintaa ja monipuolistaisi jo olemassa olevan ajorata-alueen hyödyntämistä. Yksityinen sektori on riittävästi ja tyydyttävästi pystynyt turvaamaan lainsäätäjän tahdon mukaisesti kuljettajaopetuksen antamisen autokouluissa. Tähän nähden myös hallinnon toissijaisuuden vaatimus sekä nykyinen suuntaus hallinnon palvelujen yksityistämiseen tukevat sitä näkemystä, ettei kuntayhtymän tule sallia ryhtyä elinkeinonharjoittajaksi kysymyksessä olevalla perinteisesti yksityisellä sektorilla.

Vaikka Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän perussopimuksen mukaan sinänsä voitaisiin katsoa, että yleisen autokoulutoiminnan harjoittaminen voisi kuulua kuntayhtymän toimialaan, tämän tulkinnan estää se seikka, että kunta ei voi olla mukana sellaisessa kuntayhtymässä, joka toimii sellaisella toimialalla, jolla kunta ei voisi itse suoraan toimia.

Kuntayhtymän antamana ajo-opetus vääristäisi kilpailua. Kuntayhtymä olisi hankkinut autokoulutoimintaansa käyttämänsä tilat, laitteet ja henkilökunnan julkisin, muuhun käyttöön tarkoitetuin varoin. Kuntayhtymän lähtökohdat olisivat tämän vuoksi taloudellisesti edullisemmat kuin yksityisillä autokouluilla. Kuntayhtymällä olisi mahdollisuus polkea kuljettajaopetuksesta perittäviä hintoja. Yksityisten autokoulujen elinkeinonharjoittamisen edellytykset vaarantuisivat. Pahimmillaan alueen liikenneolot ja -turvallisuus heikentyisivät sen vuoksi, että epäterveen kilpailun seurauksena Ylä-Savon alueelta poistuisi yksityisiä autokouluja. Esimerkiksi muutettaessa autorekisterikeskusta osakeyhtiöksi asiaa koskevassa hallituksen esityksessä (HE 59/1995 vp) nimenomaan mainittiin, ettei kilpailuneutraliteettisyistä toimilupia tulisi myöntää valtion, kunnan tai kuntayhtymän ylläpitämälle virastolle, laitokselle eikä oppilaitokselle. Tämä periaate soveltuu hyvin myös tähän asiaan.

Kuntayhtymän päämäärä kehittää opetusta ja tarjota opiskelijoille tilaisuus saada ajo-opetusta varallisuudesta riippumatta olisivat toteutettavissa myös hankkimalla ajo-opetus ostopalveluna yksityisiltä autokouluilta. Tämä ratkaisu olisi sopusoinnussa kunnan ja kuntayhtymän toimialaan liittyvien periaatteiden ja hallinnon toissijaisuuden periaatteen kanssa, mutta tätä vaihtoehtoa ei ole lainkaan tutkittu.

A:n ja B:n mukaan oikeuskäytäntö sekä kunnissa noudatettu käytäntö tukevat heidän näkemyksiään.

Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän yhtymähallitus on antamassaan selityksessä todennut muun ohella, että Ylä-Savon ammattiopistossa on annettu jo vuosia ammatillisena peruskoulutuksena autonkuljettajakoulutusta (C-luokka). Tämä koulutus ei vaadi autokoululupaa. Autokoululuvan hakeminen muun ohella B-luokan ajo-opetusta varten katsottiin perustelluksi sen vuoksi, että ajokortti myös autonasentajatehtävissä toimiville on välttämätön. Ajoluvan saaminen opintojen yhteydessä lisää siten opiskelijoiden ammatillista valmiutta. Oppilaitoksella on kuljettajakoulutuksen vuoksi jo ennestään olemassa autokouluopetuksen edellyttämät tilat, laitteet ja henkilöstö. Autonasentajaopiskelijoiden mukaantulo koulutukseen lisää resurssien käyttöä ja parantaa niiden käyttöastetta ja taloudellisuutta. Niiden opiskelijoiden määrä, jotka voisivat suorittaa autokoulututkinnon, on tällä hetkellä noin 40 opiskelijaa vuodessa. Toiminta tapahtuu hyvin rajatussa asiakaspiirissä ja siten, että autokoulutoiminta liittyy ammatilliseen koulutukseen. Teoriaopetus sisältyy opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen tai vapaasti valittaviin kursseihin ja on opiskelijoille maksutonta. Ajo-opetus on opiskelijoille maksullista autokouluopetusta ja siitä peritään todelliset kustannukset kattava hinta. Toiminta on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 7 §:n mukaista palvelu- ja kehittämistoimintaa. Yhtymähallitus on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, ottaen huomioon kuntalain 90 §:n, hylännyt A:n ja B:n valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina lausunut, että kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tai sille laissa säädetyt tehtävät.

Yhtymähallituksen 26.9.1996 tekemän päätöksen § 118 pöytäkirjasta ilmenee, että kuntayhtymälle haetaan autokoululupaa muun muassa B-luokkien ajo-oikeuden saamiseksi annettavaan kuljettajaopetukseen silloin, kun autokouluopetus liittyy oleellisesti päätöksessä mainittujen oppilaitosten antamaan kuljettaja- tai muuhun autoalan koulutukseen. Ammattioppilaitoksen auto- ja kuljetusalalla annetaan kuljettajakoulutusta autonkuljettajaopiskelijoille sekä ajolupakoulutusta ja niin sanottua II-vaiheen ja pimeällä ajon koulutusta ajoharjoitteluradalla Iisalmen koulun ja Kiuruveden ammatillisen oppilaitoksen asentajaopiskelijoille. Lisäksi autokouluopetusta annetaan aikuiskoulutuskeskuksen kuljetusalalla opiskeleville niin sanotun II-vaiheen ja pimeällä ajon koulutusta ajoharjoitteluradalla sekä ajolupa- ja kuljettajakoulutusta silloin, kun se on työtehtävän suorittamiseksi välttämätöntä.

Kuntayhtymällä on oppilaitoksessa jo annettavan autonkuljettajan ammattitutkintoon valmistavan opetuksen vuoksi jo olemassa autokouluopetuksen edellyttämät tilat, laitteet ja henkilöstö. Nyt puheena oleva opetus olisi tarkoitus hoitaa jo olemassa olevalla välineistöllä. Auto- ja kuljetusalan oppilaiden määrä suunnitellun opetuksen piirissä olisi noin 40 oppilasta vuodessa. Ajokortin saamiseksi edellytettävä teoriaopetus on suunniteltu nivellettäväksi opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen tai vapaasti valittaviin kursseihin. Tämä opetus olisi opiskelijoille maksutonta. Ajo-opetus sen sijaan olisi maksullista ja siitä on tarkoitus periä todelliset kustannukset kattava hinta.

Kun annettavaksi aiottu opetus liittyy ammattioppilaitoksen ja aikuiskoulutuskeskuksen ammattiopetukseen, hallinto-oikeus katsoo, että aiottu opetustoiminta kuuluu kunnan toimialaan. Kuntayhtymän hallitus ei siten ole ylittänyt toimivaltaansa päättäessään hakea autokoululupaa B-ajoneuvoluokan ajo-oikeuden saamiseksi annettavaan opetukseen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja yhtymähallituksen päätökset kumotaan siltä osin kuin autokoululupaa on päätetty hakea ajoneuvoluokkaan B eli yleistä autokoulutoimintaa varten. Mikäli toiminta on aloitettu, se on määrättävä keskeytettäväksi. Lisäksi he ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Vaatimusten perusteluina on uudistettu aikaisemmin esitetty sekä muun ohella lausuttu seuraavaa:

Autokoulutoiminta on luvanvaraista, yksityistä elinkeinotoimintaa, eikä se siten kuulu kunnan tai kuntayhtymän toimialaan. Yhtymähallituksen päätöksestä hakea autokoululupaa ilmenee, ettei siinä ole rajattu suunnitteilla ollutta ajo-opetusta vain ammattiopetuksen yhteydessä annettavaan kuljettajan ammattiopetukseen, johon kunta ei edes BC- tai C-luokkien osalta tarvitse autokoululupaa. Kuntayhtymä on ilmoittanut haettavalla luvalla annettavan autokouluopetusta silloin, kun autokouluopetus liittyy oleellisesti oppilaitosten antamaan kuljettaja- tai muuhun autoalan koulutukseen. Päätöksessä mainitaan autokoululupaa haettavan B-luokan ajolupakoulutuksen niin sanotun II-vaiheen ja pimeällä ajon koulutukseen ajoharjoitteluradalla ja B-luokan ajolupakoulutukseen tilanteisiin, joissa ajolupa on työtehtävien suorittamiseksi välttämätön. Päätös mahdollistaisi käytännössä ajoneuvoluokkaa varten B annettavan ajo-opetuksen laajalle oppilasjoukolle, joiden osalta ajo-opetus ei välittömästi liity näille annettavaan ammattikoulutukseen, toisin kuin kuljettajaoppilailla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden perustelut ajo-opetuksen kuulumisesta kunnan toimialaan sen vuoksi, että opetus liittyisi olennaisesti ammattiopetukseen, ovat virheelliset.

Kuntayhtymän alueella yksityinen sektori pystyy hyvin ja yleisen edun huomioon ottaen huolehtimaan autokoulupalveluiden tarjoamisesta, myös ammattioppilaitoksissa opiskeleville oppilaille. Tämän vuoksi kuntayhtymän ei tule eikä sen toimialaan kuulu ottaa hallinnon toissijaisuuusperiaatteen vastaisesti hoidettavakseen yksityiselle sektorille perinteisesti kuuluvaa autokoulutoimintaa.

Ammattioppilaitoksen välineet, tilat ja henkilökunta ovat julkisin varoin hankitut ja ylläpidetyt. Lisäksi kuntayhtymän suunnittelema luvanvarainen autokoulutoiminta toimisi ilman yrittäjäriskiä. Edellä mainitut seikat on otettava huomioon arvioitaessa suunnitellun autokoulutoiminnan vaikutuksia kuntayhtymän alueen elinkeinon harjoittamisen edellytyksiin sekä sen kilpailua vääristäviin vaikutuksiin.

Koulutustoiminnan kehittämisen tai ajoharjoitteluradan hyödyntämisen perusteella luvanvarainen autokoulutoiminta ei kuulu kuntayhtymän yleiseen toimialaan. Se, että autokoulutoimintaan sisältyy opetusta, ei tee siitä julkista tehtävää sen enempää kuin ammattiopetustakaan. Kuntayhtymän toimialaan ei myöskään kuulu taata ajo-opetusta jollekin erityiselle ryhmälle tämän varallisuudesta riippumatta.

Ylä-Savon koulutuskuntayhtymän yhtymähallitus (nimenmuutos 1.2.2007) on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Yhtymähallitus on uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Kuntayhtymän toimialaa ei voida tarkastella pelkästään kunnan yleisen toimialan perusteella. Kuntayhtymän toiminta perustuu ammatillisesta koulutuksesta annetun lain nojalla annettuun koulutuksen järjestämislupaan ja kuntayhtymän perussopimukseen. Yksi keskeinen syy suunnitellun autokoulutoiminnan käynnistämiselle on opetustoiminnan taloudellisuuden parantaminen resurssien tehokkaan käytön kautta. Oppilaitoksella on jo kuljettajakoulutuksen vuoksi olemassa autokouluopetuksen edellyttämät tilat, laitteet ja henkilöstö. Koulutuksen antaminen myös muille auto- ja kuljetustekniikan opiskelijoille nostaa resurssien käyttöastetta ja parantaa siten taloudellisuutta pienempinä yksikkökustannuksina. Koska lisäys rajataan vain auto- ja kuljetustekniikan opiskelijoihin (muut kuin autonkuljettajaksi opiskelevat, esimerkiksi autonasentajat sekä maarakennuskoneenkuljettajat), opetus voidaan hoitaa jo olevalla välineistöllä. Maksullisena palvelutoimintana harjoitettavaa autokoulutoimintaa ei tueta julkisin varoin.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen. He ovat uudistaneet aikaisemmin esittämänsä ja lausuneet muun ohella seuraavaa:

Muille kuin kuljettajan ammattitutkintoa opiskeleville annettu ajo-opetus ei ole ammatillista koulutusta eikä opetukseen läheisesti liittyvää toimintaa. Kuntayhtymän toimialaan ei voi kuulua sellaista, mikä ei voisi kuulua sen jäsenkunnan toimialaan. Toimintaa tuetaan julkisin varoin välineiden, tilojen ja henkilökunnan olemassaolon kautta, mikä vääristää kilpailua.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n ja B:n sekä Ylä-Savon koulutuskuntayhtymän yhtymähallituksen puolin ja toisin esittämät oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

3. Lausuminen yhtymähallituksen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Ratkaistava oikeusongelma

A:n ja B:n kunnallisasiaa koskevan valituksen johdosta on ratkaistava, onko kuntayhtymän yhtymähallitus ylittänyt toimivaltansa tehdessään päätöksen luvan hakemisesta autokoulutoimintaa varten päätöksestä ilmenevässä laajuudessa ajoneuvoluokan B autokouluopetusta varten. Asiaa arvioitaessa on tällöin jäljempänä selostetuista säännöksistä ilmenevällä tavalla ensinnäkin otettava huomioon kunnan yleinen toimiala ja toisaalta Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän tehtävät. Asiassa ei ole kysymys autokoululuvan myöntämisestä tai sen edellytysten harkitsemisesta, mutta autokoululupaa koskevilla säännöksillä on merkitystä arvioitaessa kunnan tai kuntayhtymän oikeutta kunnan yleisen toimialan rajoissa ottaa tehtäväkseen autokoulutoiminnan harjoittaminen.

Valituksen johdosta on edelleen ratkaistava, sisältyykö kuntayhtymän harjoittamaksi aikomaan autokoulutoimintaan sellaista julkista tukea, joka on omiaan suosimaan kuntayhtymän harjoittamaa toimintaa suhteessa lähtökohtaisesti yksityisten yritysten harjoittamaan autokoulutoimintaan. Tämä kysymys liittyy osaltaan kunnan tai kuntayhtymän toimialaa koskevaan ongelmaan, osaltaan etenkin Euroopan unionin valtion tukia koskevaan sääntelyyn.

Asiaan liittyvät säännökset ja niiden perusteluja

Kuntalain säännökset

Kuntalain 2 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Pykälän 3 momentin 1. virkkeen mukaan kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa.

Kuntalain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä.

Kuntalain 86 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan kuntayhtymästä on soveltuvin osin voimassa, mitä kunnasta säädetään muun ohella 2 §:ssä.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Hallituksen esityksessä kuntalaiksi (HE 192/1994 vp, yleisperustelujen kohta 3.3.1 Nykytilan arviointia) kuvataan kunnan toimialaa seuraavasti:

"Kunnan toimiala jakautuu yleiseen toimialaan ja erityistoimialaan. Yleiseen toimialaan kuuluvat tehtävät, jotka kunta omilla päätöksillään voi ottaa hoidettavakseen, ja erityistoimialaan tehtävät, jotka kunnan eri lakeihin sisältyvien säännösten mukaan on hoidettava. Valtaosa kunnan tehtävistä perustuu erityislainsäädäntöön.

Kunnan yleinen toimiala on eräs kunnallisen itsehallinnon keskeisistä elementeistä. Kunnan yleisestä toimialasta on säädetty aina joustavalla normilla, yleislausekkeella: kunta hoitaa itsehallintoonsa kuuluvia paikallisia asioita. Yksittäistapauksessa on jäänyt hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi, mitä tehtäviä kunta saa hoitaa. Toinen mahdollisuus olisi säätää toimialan sisällöstä yksityiskohtaisesti. Yleistäen voidaan sanoa, että yleislausekesääntelyssä toimialan kehitystä ohjaa kunta itse ja viime kädessä hallintolainkäyttö sekä yksityiskohtaisessa sääntelyssä lainsäätäjä eli eduskunta.

Pääosa kunnan tehtävistä perustuu nyttemmin erityislainsäädäntöön ja kuuluu siten erityistoimialaan. Kunnan vastuulle on säädetty erityisesti kansalaisten hyvinvointipalvelut. Erityistoimialan laajentuminen on johtanut yleisen toimialan kaventumiseen ainakin suhteellisesti."

Edellä mainituissa perusteluissa on viitattu edellisen kunnallislain perusteluihin, joiden mukaan:

"Säännös olisi edelleen yleislausekkeenluonteinen. Tarkempia säännöksiä siitä, kuuluuko jonkin asian hoitaminen kunnan yleiseen toimialaan, ei ehdoteta erikseenkään annettaviksi, koska tällöin saattaisi vaarantua sen tärkeänä pidetyn periaatteen toteutuminen, että kunnan yleisen toimialan sisällön ja laajuuden tulee voida joustavasti sopeutua yhteiskunnassa tapahtuvaan kehitykseen ja sen aiheuttamiin tarpeisiin.

Yleisen toimialan laajuutta arvioitaessa merkitystä on myös hallinnossa noudatettavilla yleisillä periaatteilla. Oikeuskirjallisuudessa tällaisina periaatteina mainitaan:
– hallinnon toissijaisuus
– hallinnon sopeutuminen yhteiseen kokonaisuuteen ja sen etujen huomioon ottaminen
– hallinnon nojautuminen yleisiin perusteisiin
– tasapuolisuuden vaatimus
– yleinen tarkoituksenmukaisuuden vaatimus.

Yleisen toimialan rajoja koskevaa oikeuskäytäntöä on syntynyt lähinnä elinkeino- ja yritystoiminnan tukemisesta, poliittisen toiminnan tukemisesta sekä kansainvälisistä asioista. Oikeuskäytäntöä on selostettu seikkaperäisesti kunnalliskomitean mietinnössä.

Yritystoiminnan tukemisessa korkeimman hallinto-oikeuden linja vastaa pitkälti kuntien käsityksiä ja odotuksia. Suoran tuen antamisessa korkeimman hallinto-oikeuden linja on tiukka. On myös korostettava, etteivät julkisuudessa mielenkiintoa saaneet takaus- ja muut tukemispäätökset useinkaan ole tulleet lainkäyttöviranomaisen tutkittaviksi. Todennäköistä on, etteivät toimenpiteet aina olisi laillisuustarkastelua kestäneet. Kunnan toimialaan ei kuulu yritysriskien ottaminen.

Yritystoiminnan tukemisessa Euroopan yhdentymiskehityksellä voidaan arvioida olevan tukemista hillitsevä vaikutus. Lähtökohtana on, että julkinen tuki ei saa aiheuttaa kilpailun vinoutumista yhteismarkkinoilla."

Esityksen kohdan 3.3.2 (Kunnan toimialaa ja tehtäviä koskevat tavoitteet ja keskeiset ehdotukset) mukaan "Tavoitteena on, että kunnan toimialan määräytymisessä otetaan edelleen huomioon yhteiskunnallinen kehitys sekä että toimiala on yksityiskohdiltaan kunnan itsensä joustavasti määrättävissä. Kunta hoitaa myös erityislainsäädännön mukaisia tehtäviä itsehallintoonsa kuuluvina. Tehtäviin käytettävät voimavarat ovat osa kunnan kokonaisvoimavaroista, ja kunta itse ratkaisee, miten se tehtäviensä hoidon organisoi.

Kunnan toimialasta eli tehtävistä säädettäisiin kuntalain 2 §:ssä yleislausekkeella samalla tavalla kuin nykyisessä laissa. Laissa säädettäisiin, että kunta hoitaa itsehallinnon nojalla hoidettavakseen ottamansa tehtävät. Määritelmä jättää käytännössä avoimeksi, mitä nämä tehtävät ovat ja antaa kunnalle tarpeellista liikkumavaraa. Sääntelytapa korostaa jokaisen kunnan omaa itsehallintoa lähtökohtana kuntien erilaisuuden hyväksyminen.

Kunnan toimiala on jo nyt laajentunut siten, että kunnan omille ratkaisuille on jäänyt entistä enemmän liikkumatilaa. Laajaan ja joustavaan toimialaan kuuluu myös vastuu tulevaisuudesta. Muuttuneet olosuhteet, ennen kaikkea kuntien talouden jyrkkä heikkeneminen, pakottavat ottamaan päätöksenteossa huomioon taloudelliset ja muut riskit.

Erityistä huomiota on tarpeen kiinnittää sellaisiin kuntien sitoumuksiin, yleensä yrityksille annettuihin takauksiin, jotka ovat ilmeisessä epäsuhteessa kunnan taloudellisiin ja muihin voimavaroihin. Kunnan toimialaan ei kuulu sellaisten riskien ottaminen, jotka toteutuessaan voivat vaarantaa kunnan toiminnan jatkuvuuden. Takauksia ja muuta tukea tulisi yleensä antaa vain sellaisille yhteisöille, jotka ovat kunnan määräämisvallassa tai joiden toiminta läheisesti liittyy kunnan omaan toimintaan. Myös ETA-sääntely rajoittaa julkisen tuen antamista yritystoiminnalle."

Mainitun hallituksen esityksen kuntalain 2 §:n 1 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kunta hoitaisi ne tehtävät, jotka se on itsehallinnon nojalla itselleen ottanut. Tämä vastaisi nykyisen lain yleisen toimialan sääntelytapaa. Kysymys olisi yleislausekkeesta, joka jättäisi käytännössä avoimeksi, mitä nämä tehtävät ovat ja antaisi kunnalle tarpeellista liikkumavaraa. Sääntelytapa korostaisi jokaisen kunnan omaa päätösvaltaa ja kuntien erilaisuutta. Yksittäistapauksissa hallintotuomioistuin edelleen ratkaisisi, mitä tehtäviä kunta saa hoitaa.

Hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 18/1994 vp) lausuttiin kuntalain ehdotetun 2 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Valiokunta toteaa, että kunnan harjoittaman liiketaloudellisen toiminnan arvioinnissa sovelletaan myös kilpailulainsäädäntöä. Tällainen toiminta on verrattavissa elinkeinonharjoittamiseen, joten kuntien toimintaa koskevat samat kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) säännökset kuin muutakin elinkeinotoimintaa. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota julkisten tukien antamiseen liittyviin kysymyksiin. Yritysten suora tukeminen voi tulla kysymykseen lähinnä joidenkin merkittävien positiivisten ulkoisvaikutusten aikaansaamiseksi, esimerkiksi teknisen kehityksen edistämiseksi taikka ongelmallisen tilanteen määräaikaiseksi ratkaisemiseksi tietyssä rajatussa toiminnassa, esimerkiksi kriisituen muodossa. Tällaisissakin tapauksissa tuen myöntäminen edellyttää, että tuen vaikutukset kilpailuolosuhteisiin selvitetään ennen tuen myöntämistä. Valiokunta kiinnittää huomiota kilpailunäkökohtiin myös palvelutuotannossa."

Ammatillista koulutusta koskevat säännökset

Ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (630/1998), joka on ollut voimassa yhtymähallituksen tehdessä oikaisuvaatimuksen johdosta päätöksensä 4.2.2004, säädetään lain 1 §:n 1 momentin mukaan nuorille ja aikuisille annettavasta ammatillisesta peruskoulutuksesta ja siinä suoritettavista tutkinnoista.

Lain 3 §:n 1 momentin mukaan ammatillinen peruskoulutus on ammatilliseen tutkintoon johtavaa koulutusta. Pykälän 2 momentin mukaan 1 virkkeen mukaan ammatillisen peruskoulutuksen yhteydessä opiskelijoille voidaan järjestää opetukseen läheisesti liittyvää muuta toimintaa.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen (hallituksen esitys koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi, HE 86/1997 vp) mukaan 2 momentissa opetukseen läheisesti liittyvällä muulla toiminnalla tarkoitetaan esimerkiksi koulukirjastoja ja opiskelijoille järjestettäviä kerhoja.

Lain 7 §:n mukaan koulutukseen voi tarpeen mukaan liittyä alan palvelu- ja kehittämistoimintaa.

Lain 8 §:n 1 momentin (1391/2001) mukaan opetusministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle luvan koulutuksen järjestämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan koulutusta järjestetään ammatillisissa oppilaitoksissa, ammatillisissa erityisoppilaitoksissa ja muissa oppilaitoksissa sekä oppisopimuskoulutuksena.

Lain 9 §:n 1 momentin mukaan 8 §:ssä tarkoitetun luvan myöntämisen edellytyksenä on, että koulutus on tarpeellista ja että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan luvassa määrätään koulutustehtävä, joka sisältää tarpeelliset määräykset koulutusasteista, koulutusaloista, tutkinnoista, opetuskielestä, kunnista, joissa koulutusta voidaan järjestää, opiskelijamääristä, erityisestä koulutustehtävästä, koulutuksen järjestämismuodosta ja muista koulutuksen järjestämiseen liittyvistä asioista.

Autokoululupaa koskevat säännökset

Yhtymähallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta 4.2.2004 tekemän päätöksen aikana voimassa olleen tieliikennelain 66 §:n (367/2002) 1 momentin mukaan kuljettajaopetus annetaan autokoulussa, jollei jäljempänä toisin säädetä. Pykälän 2 momentin mukaan lääninhallitus myöntää luvan autokoulun pitämiseen. Autokoululupa myönnetään, jos hakija katsotaan ammattitaidoltaan, luotettavuudeltaan, vakavaraisuudeltaan ja muilta ominaisuuksiltaan sopivaksi pitämään autokoulua. Jos hakijana on oikeushenkilö, autokoulun opetustoiminnasta vastaavan johtajan on oltava ammattitaidoltaan, luotettavuudeltaan ja muilta ominaisuuksiltaan autokoulua pitämään sopiva henkilö, joka kykenee asianmukaisesti vastaamaan johtajalle määrätyistä tehtävistä, ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu. Pykälän 3 momentin mukaan autokoululupa myönnetään määräajaksi, ja siihen voidaan liittää ehtoja ja rajoituksia.

Pykälän 4 momentin 1. virkkeen mukaan ilman autokoululupaa saa antaa kuljettajaopetusta opetushallituksen valvonnassa tapahtuvan kuljettajan ammattiopetuksen yhteydessä sekä liikenneopettajia kouluttavassa laitoksessa. Pykälän 5 momentin 1. virkkeen mukaan tarkemmat säännökset autokoululuvan myöntämisen edellytyksistä, luvan hakemisesta ja uudistamisesta sekä toiminnan järjestämisestä ja valvonnasta annetaan valtioneuvoston asetuksella.

Ajokorttiasetuksen 39 §:n (570/2002) 1 momentin mukaan autokoululupa myönnetään hakijalle:
1) jolla on liikenneopettajalupa;
2) joka on luvan myöntämistä edeltäneiden kymmenen vuoden aikana toiminut vähintään neljä vuotta päätoimisesti liikenneopettajana autokoulussa tai ammatillisessa oppilaitoksessa C-luokan kuljettajaopetuksessa ja, kun koulussa annetaan CE-, D- tai DE-luokan kuljettajaopetusta, hänellä on kelpoisuus näiden luokkien ajo-opetuksen antamiseen ja ajo-opetuskokemusta vähintään C-luokan ajoneuvolla (264/2003);
3) joka on suorittanut hyväksytysti liikenne- ja viestintäministeriön määräysten mukaisen autokouluyrittäjäkurssin tai on liikenne- ja viestintäministeriön määräämällä tavalla järjestetyssä näyttökokeessa osoittanut hallitsevansa vastaavat tiedot;
4) jota ei törkeisiin tai toistuviin liikennerikkomuksiin taikka muihin rikoksiin syyllistymisen perusteella tai muuten henkilönä ole ilmeisesti katsottava sopimattomaksi pitämään autokoulua;
5) joka ei ole konkurssissa tai jonka toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu; sekä
6) joka on kykenevä asianmukaisesti vastaamaan velvoitteistaan ja jolla on autokoulun asianmukaista pitämistä varten käytettävissään riittävät taloudelliset voimavarat, joiden määrä on 8 500 euroa, jos koulussa annetaan opetusta enintään kolmella autolla tai yksinomaan moottoripyörällä, tai 17 000 euroa, jos koulussa annetaan opetusta useammalla kuin kolmella autolla, kuitenkin siten, että jos koulussa annetaan opetusta linja-autolla tai CE-luokan ajoneuvoyhdistelmällä, vakuuden määrä kahdelta ensimmäiseltä on 17 000 euroa ja 3 500 euroa seuraavilta kutakin tällaista opetuksessa käytettävää yksikköä kohden niitä tai niiden vetoautoja edellä mainittuihin enimmäismääriin lukematta.

Jos hakijana on oikeushenkilö, tämän nimeämän opetustoiminnasta vastaavan johtajan on pykälän 2 momentin mukaan täytettävä 1 momentin 1–5 kohdassa säädetyt vaatimukset.

Pykälän 4 momentin mukaan 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetuiksi varoiksi katsotaan luvan hakijan rahoitusomaisuus, mukaan lukien tilinylitysoikeudet ja luottolaitosten myöntämät nostamattomat luotot, vaihto-omaisuus sekä vakuutena käytettävissä oleva käyttöomaisuus ja muut pitkäaikaiset sijoitukset. Jos hakijana on luonnollinen henkilö, avoin yhtiö tai kommandiittiyhtiö, varoiksi voidaan katsoa myös luonnollisen henkilön, yhtiömiesten tai vastuunalaisten yhtiömiesten henkilökohtainen vakuutena käytettävissä oleva omaisuus. Toimintaa aloitettaessa käytettävissä olevien varojen määrä saadaan vähentämällä edellä olevan mukaisesti lasketuista varoista autokoulutoiminnan aloittamisesta aiheutuvat autojen, toimitilojen, koneiden ja laitteiden hankintamenot.

Asetuksen 40 §:n (264/2003) 1 momentin mukaan autokoulussa on oltava opetustoiminnasta vastaava johtaja, joka ohjaa ja kehittää koulussa annettavaa opetusta, vastaa opetuksen sisällöstä ja opetustoiminnan hoitamisesta säännösten ja lupaehtojen mukaisesti sekä muutoinkin tosiasiallisesti toimii tehtävässään. Koulussa on oltava myös koulun oppilasmäärään nähden riittävä opetushenkilöstö.

Asetuksen 41 §:n (570/2002) 1 momentin mukaan tutkinnon vastaanottajan on hyväksyttävä opetustila ennen sen käyttöönottoa. Ajoneuvohallintokeskus antaa tarvittaessa opetustilaa koskevat ohjeet. Pykälän 2 momentin (570/2002) mukaan autokoulussa on oltava opetuksen antamiseen tarvittavat ajoneuvot, joiden tulee täyttää kouluajoneuvoja koskevat vaatimukset ja olla muutoskatsastuksessa hyväksytty kuljettajaopetukseen käytettäviksi. Opetusmateriaalin on vastattava hyväksyttyä opetussuunnitelmaa.

Asetuksen 47 §:n (570/2002) 2 momentin mukaan ammatillisessa oppilaitoksessa opetushallituksen valvonnassa tapahtuvan kuljettajan ammattiopetuksen yhteydessä saa antaa BC- tai C-luokan kuljettajaopetusta kuorma-auton ajo-oikeuden saamiseksi ilman autokoululupaa. Ajo-opetusta antavalla opettajalla on oltava liikenneopettajalupa ja vähintään kahden vuoden kokemus C- tai D-luokan ajoneuvon päätoimisena kuljettajana. Kuljettajaopetuksessa noudatetaan soveltuvin osin tämän asetuksen säännöksiä opettajan pätevyyden hyväksymisestä, opetusvälineistä ja opetuksen sisällöstä. Ajoneuvohallintokeskus valvoo ajo-oikeuden saamiseksi annettavaa kuljettajaopetusta ja hyväksyy tässä opetuksessa noudatettavan opetussuunnitelman. Valvonnan toteuttajina toimivat kuljettajantutkinnon vastaanottajat Ajoneuvohallintokeskuksen antamien ohjeiden mukaisesti. Ajoneuvohallintokeskuksen on viipymättä ilmoitettava valvonnan yhteydessä havaituista puutteista ja laiminlyönneistä opetushallitukselle.

Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen säännökset valtion tuesta

Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään yhteismarkkinoille soveltuvista tuista.

Sopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 87 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille, se aloittaa artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Saatu selvitys harjoitettavaksi aiotusta autokoulutoiminnasta

Yhtymähallituksen päätöksestä 26.9.1996 ja sen liitteenä olevasta muistiosta ilmenee, että ajokorttiasetuksen 1.7.1996 voimaan tulleella muutoksella CE- ja D-luokan ajo-oikeuden saamiseksi annettava kuljettajaopetus oli muuttunut autokoululupaa vaativaksi. Sitä vastoin kuljettajan ammattiopetuksen yhteydessä oli saanut edelleen ammatillisessa oppilaitoksessa antaa kuljettajakoulutusta ilman autokoululupaa C-luokan ajo-oikeuden saamiseksi. Koska asetuksen muutoksen perusteella autokoululuvan saaminen raskaan ajoneuvoyhdistelmän ja linja-auton ajo-oikeuden (CE- ja D-luokat) saamiseksi oli ollut välttämätöntä raskaan ajoneuvokaluston kuljettajakoulutuksen jatkamiseksi, yhtymähallitus oli päättänyt hakea autokoululupaa oppilaitosten opetustoimintaan liittyen tätä laajemminkin.

Lupaa oli haettu muun ohella B-luokan ajolupakoulutukseen auto- ja kuljetusalalla autonkuljettajaopiskelijoille ja niin sanotun II-vaiheen ja pimeällä ajon koulutukseen ajoharjoitteluradalla Iisalmen koulun ja Kiuruveden ammatillisen oppilaitoksen asentajaopiskelijoille. Niin ikään lupaa oli haettu aikuiskoulutuksen kuljetusalalla B-luokan ajolupakoulutukseen niin sanotun II-vaiheen ja pimeällä ajon koulutukseen ajoharjoitteluradalla ja B-luokan ajolupa- ja kuljettajakoulutukseen silloin, kun se on työtehtävien suorittamiseksi välttämätöntä.

Ammattioppilaitoksen ja aikuiskoulutuskeskuksen antaman auto- ja kuljetusalan koulutustoiminnan kehittämiseksi ja ajoharjoitteluradan monipuoliseksi hyödyntämiseksi oli katsottu perustelluksi hakea autokoululupaa muun ohella B-luokan kuljettajaopetuksen antamiseksi. Taustamuistion mukaan kuntayhtymän toiminta rajoittuisi ajoharjoittelualueen toimintaa lukuun ottamatta perinteiseen koulutustehtävään sisältyvään tai läheisesti liittyvään kuljettajaopetukseen. Niiltä osin kuin toiminta on vapaan kilpailun piiriin kuuluvaa eli lähinnä ajoharjoitteluradalla järjestettävä II-vaiheen ja pimeällä ajon koulutus, se on niin järjestettävä, että se kilpailee kokonaisuudessaan liiketaloudellisin perustein yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa ilman julkista subventiota. Palveluiden hinnoittelu eri tulosyksiköiden välillä perustuu kustannusvastaavuudelle ilman liiketaloudellista voiton tavoittelua. Hinnoittelussa otetaan huomioon toimintaan liittyvät kiinteät kustannukset ja tavanomaiset investointivaraukset.

Yhtymähallituksen mukaan opetus on tarkoitus hoitaa olemassa olevalla välineistöllä. Ajokortin saamiseksi edellytettävä teoriaopetus on suunniteltu nivellettäväksi opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen tai vapaasti valittaviin kursseihin. Ajo-opetus olisi maksullista ja siitä perittäisiin todelliset kustannukset kattava hinta. Yhtymähallitus on katsonut, että maksullisena palvelutoimintana harjoitettavaa autokoulutoimintaa ei tueta julkisin varoin.

Oikeudellinen arviointi

Lähtökohdat

Autokoulutoiminta ei sinänsä kuulu kunnan erityiseen toimialaan eikä liioin Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän toimialaan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain säännösten tai kuntayhtymän perussäännön määräysten mukaan. Kuntayhtymän yleistä toimialaa on kuntalain 86 §:n 1 momentti huomioon ottaen arvioitava samoin perustein kuin kunnan yleistä toimialaa kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaisesti. Kuntayhtymän osalta yleinen toimiala ei kuitenkaan voi ulottua sen perussäännössä edellytetyn koulutustehtävän ulkopuolelle. Näin ollen kuntayhtymän oikeutta ottaa hoidettavakseen tehtäviä rajoittavat yhtäältä kuntalain säännökset kunnan yleisestä toimialasta ja toisaalta sen perussäännöstä ilmenevä koulutustehtävä.

Kuntayhtymän toimiala

Asiassa ei ole väitettykään, että yleisen edun vaatimuksia vastaavaa yksityisten yritysten järjestämää autokoulutoimintaa ei olisi alueella riittävästi tarjolla ja että julkisyhteisöjen täytyisi sen vuoksi vastata tällaisesta palvelutoiminnasta. Kysymys on siitä, onko kuntayhtymä julkisyhteisönä niin sanotun hallinnon toissijaisuusperiaatteen vastaisesti ryhtynyt harjoittamaan yksityisen sektorin vastuulle perinteisesti kuuluvan autokoulutoiminnan kanssa kilpailevaa toimintaa.

Hakemuksen perusteena on kuitenkin kuntayhtymän koulutustoimintaan liittyvä resurssien järkevä käyttö. Oppilaitoksessa annetaan joka tapauksessa autokouluopetusta autonkuljettajaopiskelijoille. Tämä opetus ei sinänsä kaikilta osin edellytä autokoululupaa, mutta kun autokoululupaa oli jouduttu joka tapauksessa hakemaan eräitä opetusryhmiä varten, kuntayhtymässä oli pidetty tarkoituksenmukaisena laajentaa luvanvaraista autokouluopetusta myös eräiden muiden opiskelijoiden ulottuville. Valituksen johdosta on ratkaistava, onko tämä päätös lainvastainen sillä perusteella, että yhtymähallitus on ylittänyt toimivaltansa.

Yhtymähallituksen hakemuksessa tarkoitettu autokoulutoiminta on verrattain pienimuotoista ja koulutustehtävään liittyvää. Esimerkiksi autonasentajaksi opiskeleville ajokortti on käytännössä välttämätön. Autokoulussa koulutettaisiin ainoastaan kyseisen oppilaitoksen omia opiskelijoita ja heistäkin vain niitä, joiden opinnot olennaisesti liittyvät autoalaan ja joiden ammattipätevyyteen myös ajokortti käytännössä kuuluu. Kysymys ei olisi yleisestä laajamittaisesta, yksityiseen autokoulutoimintaan rinnastettavasta ja sen kanssa merkittävästi kilpailevasta, kaupalliselta pohjalta harjoitettavasta autokoulutoiminnasta.

Muiden kuin autonkuljettajiksi opiskelevien osalta kysymys ei kuitenkaan olisi itse tutkintoon pakollisena sisältyvästä ajo-opetuksesta. Kysymys ei myöskään olisi sellaisesta koulutukseen välttämättömänä osana kuuluvasta harjoittelusta, joka välittömästi edistäisi ammattiin valmistumista, kuten esimerkiksi parturi-kampaajiksi opiskelevilla.

Autokouluopetuksen aloittaminen ei aiheuta kustannuksia eikä taloudellisia riskejä kuntayhtymälle. Kysymys ei liioin ole suoran tuen antamisesta taloudelliselle toimijalle. Tavoitteena on parantaa olemassa olevien resurssien tehokasta hyväksikäyttöä sekä parantaa koulutuksen houkuttelevuutta.

Edellä kerrotut seikat huomioon ottaen yhtymähallituksen päätös hakea lupaa autokoulutoiminnan harjoittamiseen päätöksestä ilmenevässä laajuudessa ei ole kuntalain 2 §:n 1 momentin ja 86 §:n 1 momentin vastainen. Päätös ei siten ole lainvastainen sillä perusteella, että yhtymähallitus olisi ylittänyt toimivaltansa.

Julkinen tuki

Yhtymähallituksen päätöksessä tarkoitetussa autokoulutoiminnassa ajokortin saamiseksi tarvittava teoriaopetus olisi maksutonta, koska se olisi annettavissa osana ammatillisen koulutuksen opetusohjelmaa. Itse ajokoulutus puolestaan olisi maksullista, ja siitä on asiakirjojen mukaan tarkoitus periä todellisia kustannuksia vastaava hinta. Toiminnalla ei pyritä voiton tavoitteluun, joten tarkoituksena ei ole liiketaloudellisen tuloksen edistäminen kuljettajaopetusta lisäämällä.

Oppilaitoksella on entuudestaan käytettävissään ajoharjoittelurata sekä autokoulutoimintaa varten muutoinkin tarvittavat tilat, kalusto ja henkilökunta. Tämä antaa kuntayhtymälle tiettyä etua toiminnan vaatimien investointien ja muiden siitä aiheutuvien kustannusten osalta verrattuna yksityiseen autokoulutoimintaan.

Toiminta on kuitenkin edellä kerrotuin tavoin kokonaisuutena pienimuotoista ja liittyy kiinteästi kuntayhtymän koulutustehtävään. Ilman autokoululupaa on lain mukaan muutoinkin sallittua antaa tiettyä opetusta autonkuljettajaopiskelijoille, joiden osalta yksityisten autokoulujen mahdollisten asiakkaiden määrää on joka tapauksessa käytännössä rajattu. Toiminta on sillä tavoin rajoitettua, ettei sen valituksessa esitetyn selvityksen perusteella voida katsoa vaikuttavan merkittävästi alan yritysten kilpailuedellytyksiin kuntayhtymän toiminta-alueella. Kun lisäksi otetaan huomioon autokouluopetuksen taloudellisista järjestelyistä edellä lausuttu, yhtymähallituksen päätöksessä tarkoitettu autokoulutoiminta ei perustu sillä tavoin julkiseen tukeen, että päätös olisi valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Lopputulos

Yhtymähallituksen päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, ettei hakemuksessa tarkoitettu toiminta kuuluisi kunnan yleiseen toimialaan tai että toimintaa sanotulla tavalla harjoittamalla vääristettäisiin kilpailua muutoin lainvastaisella tavalla.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Kun A:n ja B:n tekemä valitus hylätään ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, heille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska A ja B eivät ole esittäneet asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, heitä ei voida määrätä korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluja.

3. Täytäntöönpanoa koskeva ratkaisu

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.