KHO:2008:47

Ympäristölupa - Lupahakemus - Lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys - Asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi - Päätöksen perusteleminen

Lupahakemuksessa tuli lupaharkinnan kannalta riittävästi yksilöidä se parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan tai mahdollisesti sitä ankarampaan vaatimustasoon perustuva ratkaisu, joka oli tarkoitus ottaa käyttöön. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevat tarpeelliset lupamääräykset voitiin asettaa vain sillä edellytyksellä, että toiminnan tekniset yksityiskohdat olivat tätä tarkoitusta varten riittävästi selvillä.

Kysymys oli myös hakijalta palautuspäätöksessä vaadittavien selvitysten yksilöinnistä.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 35 § 2 mom., 43 § 3 mom.
Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 9-13 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 2.2.2007 n:o 07/0043/1

Asian aikaisempi käsittely

Kiteen kaupungin ympäristölautakunta on 30.1.2006 antamallaan päätöksellä myöntänyt X Oy:lle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen, toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan lämpökeskuksen sijoittamiseen Kiteen kaupungin Kiteenkylän tiloille K88T2 RN:o 39:7 ja Karhu RN:o 39:8. Toiminnassa on hakemuksen lisäksi noudatettava päätöksessä annettuja lupamääräyksiä 1-31. Toiminta saadaan aloittaa muutoksenhausta huolimatta.

Lämpökeskuksen toimintaan kuuluvat kiinteän polttoaineen kattila, jonka nimellisteho on 5 MW ja polttoaineteho 5,7 MW, sekä öljykattila, jonka nimellisteho on 4 MW ja polttoaineteho 4,5 MW.

A:n kalastusalue ja B:n osakaskunta ovat Vaasan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet ympäristölautakunnan päätöksen kumoamista. Toissijaisesti kalastusalue ja osakaskunta ovat vaatineet, että lupamääräyksiä muutetaan, että kalasto- ja muut haitat korvataan kalastusalueelle 1 500 eurolla ja että lupamääräysten tarkistamista koskevaa määräystä muutetaan. Lisäksi kalastusalue ja osakaskunta ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja ympäristölautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. Kalastusalue ja osakaskunta ovat pyytäneet, että hallinto-oikeus suorittaa katselmuksen alueella.

Vaatimustensa perusteiksi kalastusalue ja osakaskunta ovat esittäneet muun ohella, etteivät ympäristönsuojelulain 42 §:n mukaiset edellytykset ympäristöluvan myöntämiselle täyty. Kiteenjärven kuormittaminen laitoksen lauhde- ja muilla vesillä sekä laitosalueen sadevesillä aiheuttaa tarpeettoman kuormituksen vesistöön sekä huomattavaa haittaa kalastolle, kalastukselle ja vesistön virkistyskäytölle.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet ympäristölautakunnan päätöksen kumoamista. Toissijaisesti C asiakumppaneineen on vaatinut, että lupamääräyksiä ja lupamääräysten tarkistamista koskevaa määräystä muutetaan. Lisäksi C asiakumppaneineen on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista ja ympäristölautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. C asiakumppaneineen on pyytänyt, että hallinto-oikeus suorittaa katselmuksen alueella.

Vaatimustensa perusteiksi C ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet muun ohella, että lupahakemuksen mukaan Selkueen lämpökeskus on tarkoitus rakentaa aivan asemakaavassa osoitetun asuinalueen yläpuolella sijaitsevalle mäelle. Lähimpiin asuintaloihin on matkaa alle 150 metriä. Alue on ensimmäisen luokan pohjavesialuetta ja siten vedenhankinnalle erittäin tärkeä. Lähistöllä on myös maa- ja metsätalousaluetta sekä virkistysaluetta. Lämpökeskuksen sijoittaminen tällaiseen paikkaan aiheuttaa kohtuutonta haittaa asutukselle, maa- ja metsätaloudelle sekä lähialueen ja lähivesistön virkistyskäytölle ja on uhka pohjavesille. Lämpökeskuksen toiminnasta aiheutuu myös huomattavaa liikenteellistä haittaa ja vaaroja lähitienoon asutukselle sekä öljy- ja kemikaalikuljetusten vuoksi myös riski pohjavesille. Haitat voidaan poistaa laajentamalla Arppen lämpökeskusta tai johtamalla lämpö alueelle Puhokseen tulevalta voimalalta.

X Oy on antanut vastineen valitusten johdosta.

Pohjois-Karjalan ympäristökeskus on vastineessaan viitannut ympäristölautakunnalle 7.11.2005 asiassa antamaansa lausuntoon.

Kiteen kaupungin ympäristölautakunta on antanut lausunnon.

A:n kalastusalue ja B:n osakaskunta ovat antaneet vastaselityksen.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Vaasan hallinto-oikeus on 18.5.2006 antamallaan välipäätöksellä kumonnut ympäristölautakunnan määräyksen päätöksen täytäntöönpanosta muutoksenhausta huolimatta ja kieltänyt lupapäätöksen täytäntöönpanon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt vaatimukset katselmuksen toimittamisesta. Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi. Ympäristölautakunnan tulee hallinto-oikeuden päätöksen saatua lainvoiman varata X Oy:lle tilaisuus täydentää hakemustaan ja ottaa asian käsittelyssä huomioon, mitä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on lausuttu.

Hallinto-oikeus on velvoittanut X Oy:n korvaamaan A:n kalastusalueen ja B:n osakaskunnan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa yhteensä 100 eurolla sekä C:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 100 eurolla.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian lopputulos huomioon ottaen katselmuksen toimittaminen olisi ilmeisen tarpeetonta.

Ympäristönsuojeluasetuksen 9 §:n mukaan lupahakemuksen tulee sisältää muun muassa seuraavat tiedot:

• lupaharkinnan kannalta tarpeelliset tiedot toiminnan tuotannosta, prosesseista, laitteistosta, rakenteista ja niiden sijainnista;
• tiedot toiminnan sijaintipaikasta ja sen ympäristöolosuhteista;
• tiedot toiminnan päästöjen laadusta ja määrästä veteen, ilmaan ja maaperään sekä toiminnan aiheuttamasta melusta ja tärinästä;
• tiedot syntyvistä jätteistä sekä niiden ominaisuuksista ja määrästä;
• arvio toiminnan eri vaikutuksista ympäristöön.

Lupahakemuksen tulee mainitun 9 §:n mukaan lisäksi sisältää, ottaen huomioon toiminnan luonne ja sen vaikutukset, muun muassa seuraavat lupaharkinnan kannalta tarpeelliset seikat:

• tiedot käytettävistä raaka-aineista, kemikaaleista ja muista tuotantoon käytettävistä aineista, veden käytöstä, polttoaineista ja niiden varastoinnista, säilytyksestä sekä kulutuksesta;
• arvio toimintaan liittyvistä riskeistä, onnettomuuksien estämiseksi suunnitelluista toimista sekä toimista häiriötilanteissa;
• yksilöidyt tiedot toiminnan päästölähteistä ja niiden päästöistä sekä melutasosta;
• arvio parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamisesta suunnitellussa toiminnassa;
• selvitys päästöjen vähentämistä ja puhdistamista koskevista toimista.

Selkueen lämpökeskus on suunniteltu sijoitettavaksi vedenotolle tärkeälle pohjavesialueelle, lähelle asutusta ja lähelle Kiteenjärveä. Ympäristölupahakemuksesta puuttuvat tarkemmat tiedot muun muassa polttotekniikasta ja siten myös puhdistustekniikasta, saavutettavista päästötasoista ja muodostuvista jätteistä. Nämä ovat keskeisiä seikkoja ympäristölupaharkinnan ja lupamääräysten asettamisen kannalta. Hakemuksen puutteellisuuden vuoksi ei ole mahdollista varmistaa luvan myöntämisen edellytyksiä ympäristönsuojelulain 42 §:n mukaisesti. Kun vielä otetaan huomioon aiottu sijoituspaikka, asia on syytä palauttaa ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että muutoksenhakijat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut lisäksi ympäristönsuojelulain 6 §:n ja 35 §:n 2 momentin, 41 §:n ja 43 §:n sekä hallintolainkäyttölain 41 ja 74 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan. Yhtiö on katsonut, että korkeimman hallinto-oikeuden tulisi ratkaista asia välittömästi palauttamatta sitä hallinto-oikeudelle.

Vaatimustensa perusteina yhtiö on uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä ja lisäksi esittänyt muun ohella, että toiminnan vaikutukset on selvitetty hakemusvaiheessa laajasti ja tarkasti. Hankkeen vaikutusalueella oleville on varattu mahdollisuus tulla kuulluiksi hankkeen johdosta. Yhtiö on lupamenettelyn kuluessa vastannut kaikkiin hankkeen vaikutuksista esitettyihin näkökohtiin.

Toiminnan sijoituspaikka on teollisuusalueella, ampumaradan vieressä. Hankkeella parannetaan perus- ja varalämpötehon tuotantoa Kiteellä ja mahdollistetaan kaukolämpöön siirtyminen kysymyksessä olevalla alueella. Lisäksi mahdollistetaan yhdistetty lämmöntuotanto teollisuusalueella. Sijoituspaikan valintaan vaikuttaa myös se, että kuuma vesi on tuotettava lähellä käyttökohdetta.

Lupahakemuksessa ja lupapäätöksessä on tarkasti kuvattu muun muassa hankkeen poltto- ja puhdistustekniikkaa, polttoainevalintoja, hankkeeseen soveltuvaa parasta käyttökelpoista tekniikkaa sekä jätteiden ja kemikaalien kuljetusta, käsittelyä ja varastointia. Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan ympäristöluvassa ei voida vaatia toiminnanharjoittajaa käyttämään tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lupahakemuksesta ja -päätöksestä ilmenevällä tavalla hanke on päästöiltään ja vaikutuksiltaan ympäristönsuojelulain mukainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden olisi tullut hylätä valitukset ja pysyttää lupapäätös.

Hankkeesta ei aiheudu lainvastaisia pohjaveteen, luonnonympäristöön, asutukseen tai Kiteenjärveen kohdistuvia vaikutuksia. Hankkeella korvataan nykyistä lämmöntuotantoa teollisuus- ja asutusalueella, mikä merkitsee vanhemman öljylämmityslaitteiston ja vanhempien öljysäiliöiden poistamista. Lisäksi hanke merkitsee kiinteän polttoaineen käytön lisääntymistä lämmöntuotannossa, mikä vähentää öljyn käyttöä pohjavesialueella. On myös otettava huomioon laitosta käytettäessä toteutettavat mittavat turvatoimet pohjaveden suojelemiseksi.

Hallinto-oikeus on tulkinnut laitoksesta pohjavedelle aiheutuvan vaaran ilmeisen virheellisesti. Lupahakemus ja lupa sisältävät tarpeelliset tiedot pohjavedensuojelusta. Tähän ei vaikuta hankkeessa sovellettava poltto- tai puhdistustekniikka. Jätteiden, öljyn ja kemikaalien kuljetus, käsittely ja säilytys on selvitetty tarkasti lupahakemuksessa ja luvassa, eikä lisäselvityksiä tarvita. Toiminnassa muodostuu enimmäkseen tuhkajätettä.

Savukaasupäästöjen osalta hanke perustuu parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan. Vanhemmalla tekniikalla varustettujen kattiloiden poistuessa käytöstä hanke parantaa ilman laatua alueella. Mahdollisella pienellä lauhdevesipäästöllä tai sadevesipäästöillä ei ole merkittävää vaikutusta Kiteenjärveen.

Lupahakemuksessa ja lupapäätöksessä on tarkasti selvitetty ja esitelty hankkeen vaikutuksia pohjaveteen, luonnonympäristöön, asutukseen ja Kiteenjärveen ja esitetty näihin liittyviä teknisiä ratkaisuja. Lupaan on sisällytetty hankkeen ympäristövaikutusten kannalta tarvittavat lupamääräykset. Sijoituskysymys on ratkaistu lainvoimaisella asemakaavalla. Toiminnanharjoittaja valitsee tekniikan luvassa määrättyjen päästöraja-arvojen pohjalta. Näin ollen ympäristölupaa ja ympäristölupahakemusta ei voida pitää puutteellisena sillä perusteella, ettei siinä vielä ole esitelty hankkeelle valittavaa lopullista poltto- ja puhdistustekniikkaa ja sillä saavutettavia päästötasoja. Hallinto-oikeuden näkemys tarkempien selvitysten tarpeesta perustuu ympäristönsuojelulain virheelliseen tulkintaan.

A:n kalastusalue ja B:n osakaskunta ovat valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatineet, että valitus hylätään. Lisäksi kalastusalue ja osakaskunta ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Vielä kalastusalue ja osakaskunta ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus toimittaa katselmuksen alueella.

Kalastusalue ja osakaskunta ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittäneet muun ohella, että asemakaavaa koskevassa asiassa tehdyt ratkaisut eivät oikeuta lievennyksiin ympäristöluvan edellytyksiä harkittaessa eivätkä puutteelliseen hakemukseen perustuviin ratkaisuihin. Selkueen lämpökeskuksen puhdistustekniikan tulee olla parasta teknistä tasoa. Ilma- ja vesipäästöt sekä pöly- ja meluhaitta on saatava mahdollisimman vähäisiksi ja pohjavedet on suojattava.

Sen varalta, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lupapäätös saatetaan voimaan, kalastusalue on vaatinut, että yhtiö velvoitetaan maksamaan kalastusalueelle 1 500 euroa käytettäväksi vuosittain kalastoistutuksiin.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatineet, että valitus hylätään. Lisäksi C asiakumppaneineen on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Vielä C asiakumppaneineen on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa katselmuksen alueella.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat uudistaneet aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi esittäneet muun ohella, että yhtiön hakemuksen puutteellisuuksien vuoksi ympäristöluvan edellytykset eivät täyty. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään tarkoittanut, että vastoin ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momenttia olisi tullut esittää tarkasti yksilöidyt tekniset ratkaisut. Hakemuksessa pitää kuitenkin esittää selvästi vaihtoehtoiset puhdistustekniikat ja muut toimenpiteet, jotka takaavat riittävän hyvän puhdistustuloksen. Vaikka yhtiö ympäristölautakunnan yksilöityjen pyyntöjen perusteella täydensi lupahakemustaan joiltakin osin, ovat muun muassa laitoksessa käytettävää puhdistustekniikkaa koskevat seikat jääneet niin monia vaihtoehtoja mahdollistaviksi, ettei asetettuihin lupaehtoihin pääsemisestä ole varmuutta.

Yhtiön teettämissä selvityksissä on tuotu esiin lukuisia seikkoja, joiden perusteella lämpökeskuksen rakentaminen Selkueelle on varsin suuri riski, ja teknisten ratkaisujen tulisi olla huippuluokkaa. Muun muassa pohjavedenkorkeuden mittaustulokset osoittavat, että pohjaveden virtaussuunta on suunnitellulta laitokselta Meijerinrannan vedenottamoon päin, jopa oikovirtauksena.

Jotta toiminnasta aiheutuvat haitat saataisiin mahdollisimman vähäisiksi, on laitoksessa käytettävä parasta saatavilla olevaa puhdistustekniikkaa. Yhtiön valituksessa ei ole tuotu esiin mitään, joka antaisi aiheen hallinto-oikeuden päätöksen kumoamiseen tai muuttamiseen.

Kiteen ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja todennut, että valitus on perusteltu ja aiheellinen. Vaikka lupahakemuksessa ei ole esitetty tarkasti vain yhtä poltto- ja puhdistustekniikkaa, on lupahakemuksessa kuitenkin tuotu esiin kaikki mahdolliset parasta käyttökelpoista tekniikkaa olevat poltto- ja puhdistusmenetelmät, jotka soveltuvat kysymyksessä olevan polttoainevalikoiman ja kokoluokan lämpökeskuksiin. Päästötasot hakemuksessa on arvioitu kansallisen pienten polttolaitosten parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevan selvityksen perusteella. Selvitys on laadittu nimenomaan ympäristölupaviranomaisten ja toiminnanharjoittajien avuksi, kun arvioidaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan toteutumista laitoksessa. Hallinto-oikeuden vaatimus, että lopullinen poltto- ja puhdistustekniikka on oltava tarkkaan tiedossa jo ennen kuin vaadittava päästötaso tiedetään, on ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin vastainen.

Pohjois-Karjalan ympäristökeskus on valituksen ja selitysten johdosta antamassaan lausunnossa viitannut lupahakemuksesta antamaansa lausuntoon ja lisäksi esittänyt, että Selkueen lämpökeskusta koskeva ympäristölupapäätös perustuu vaihtoehtoisiin teknisiin ratkaisuihin, joihin liittyvät ympäristöpäästöt poikkeavat tietyiltä osin toisistaan. Vaihtoehto, jossa hyödynnetään pesuria lämmön talteenottamisessa, aiheuttaa muita vaihtoehtoja enemmän jätevesipäästöjä. Tämä on myös syy siihen, ettei pesuritekniikka kuulu julkaisussa Paras käytettävissä oleva tekniikka (BAT) 5-50 MW:n polttolaitoksissa Suomessa, SYKE 2003, mainittujen puhdistustekniikoiden joukkoon, vaikka se on riittävän tehokas hiukkaspäästöjen vähentämiseen ja vaikka sen käyttö vähentää rikkipäästöjä ilmaan. Ympäristökeskus on kuitenkin katsonut, että tässä tapauksessa pesuritekniikka voidaan rinnastaa parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan ainakin silloin, kun poistettavat jätevedet käsitellään ennen niiden johtamista vesistöön.

Laitoksen tekniset ratkaisut, niihin liittyvät päästöt ja parhaan tekniikan soveltaminen eivät selviä ympäristölupapäätöksestä yksiselitteisesti. Tämä johtaa muun muassa siihen, ettei laitoksen käytön tarkkailua voida tarkemmin määritellä. Näin ollen lopullisen ratkaisun tekeminen jäisi valvontaviranomaiselle.

X Oy on antanut selitysten ja lausunnon johdosta vastaselityksen. Siinä yhtiö on esittänyt muun ohella, että järjestelmä, jossa pesuria hyödynnetään savukaasujen lämmön talteen ottamiseksi, on esitetty lupahakemuksessa varaukseksi, jonka hankinnasta yhtiö tekee erillisen päätöksen. Kattilaprosessi täyttää päästöjen osalta lupaehdot ja BAT-tason mukaiset vaatimukset ilman savukaasupesuriakin. Jos savukaasujen lämmöntalteenottojärjestelmä hankitaan, se hankitaan ensisijaisesti, jotta kiinteän polttoaineen kattilan savukaasuissa oleva huomattava energiamäärä saadaan hyödynnetyksi. Sivutuotteena saadaan lisäksi se etu, että päästöt jäävät entistäkin pienemmiksi. Lopullisen päätöksen järjestelmän hankinnasta yhtiö tekee vasta hyväksyessään ja allekirjoittaessaan lämpökeskusta koskevan urakkasopimuksen.

Savukaasujen pesuveteen liukenevat raskasmetallit on otettu huomioon lupaharkinnassa. Lupamääräyksen 8 mukaan lämmöntalteenottopesurin lauhdevedet on ennen sadevesiviemäriin johtamista esikäsiteltävä neutraloinnilla ja kiintoaineen erotuksella. Vaihtoehtoisesti lauhdevedet saa johtaa viemäriverkostoon, jos johtamisesta sovitaan viemärilaitoksen kanssa. Lisäksi on varauduttu vesistöhaittoihin määräämällä, että ympäristölautakunta voi lauhdevesien tarkkailutulosten tai lauhdevesistä aiheutuvan haitan perusteella määrätä myöhemmin toiminnanharjoittajan johtamaan lauhdevedet viemäriverkostoon tai tehostamaan johdettavien lauhdevesien käsittelyä.

Lupaviranomainen vahvistaa tarkkailusuunnitelmat lopullisen tekniikan ratkettua. Tarkkailusta määrätään näin ollen jälkikäteen lupaan otettujen määräysten mukaisesti. Lupaviranomaisille on varattu mahdollisuus tarvittaessa antaa tarkentavia määräyksiä, joiden avulla voidaan varmistaa toiminnan lainmukaisuus myös ennalta-arvaamattomissa tilanteissa.

Lupapäätökseen sisältyvät määräykset 16 ja 17 käyttötarkkailusta ja erillisestä käyttötarkkailusuunnitelmasta. Suunnitelmassa, joka on laadittava kuuden kuukauden kuluessa käyttöönotosta, tulee huomioon otetuksi lopullinen tekninen ratkaisu. Lupaviranomainen voi tarvittaessa muuttaa tarkkailusuunnitelmaa tai antaa sitä koskevia tarkennuksia tai määräyksiä. Tämä on normaali käytäntö ympäristölupa-asioissa.

Lupamääräyksen 23 nojalla luvanhakijan on seurattava Kiteenjärveen johdettavien lauhdevesien määrää ja laatua sekä arvioitava tarkkailutulosten perusteella mahdollisia vesistövaikutuksia. Lauhdevesien osalta tarkkailusuunnitelma on esitettävä ympäristönsuojeluviranomaiselle viimeistään kuuden kuukauden sisällä lämmöntalteenottopesurin käyttöönotosta. Ympäristönsuojeluviranomainen voi tarvittaessa muuttaa tarkkailusuunnitelmaa tai tehdä sitä koskevia tarkennuksia ja antaa määräyksiä. Jos lauhdevedet johdetaan viemäriverkostoon, viemärilaitos määrää vastaanottamansa jäteveden laadusta ja tarkkailusta.

Lupamääräyksessä 8 edellytetyt toimenpiteet lauhdevesipesurin jätevesien käsittelystä ovat riittäviä. Tarkkailun pohjalta voidaan puuttua tilanteeseen, jos vesistövaikutuksia katsotaan aiheutuvan. Jätevedenpuhdistamon kuormittaminen puhtailla tai lähes puhtailla vesillä on tarpeetonta.

Savukaasujen lämmöntalteenottojärjestelmän laitteistoon sisältyy suodatinjärjestelmä, jolla lauhteen sisältämät kiintoaineet pääosaltaan erotetaan lauhdevedestä jo lämpökeskuksella, ennen kuin lauhde johdetaan esitetyllä tavalla viemäriin. Lauhteen pH-tasoa tarkkaillaan jatkuvasti ja tarvittaessa se neutraloidaan niin, että hyväksyttävä pH-taso saavutetaan myös ennen lauhteen johtamista viemäriin. Johdettaessa lauhdevedet jätevedenpuhdistamolle lauhdevesi läpäisee prosessin puhdistumatta juurikaan lisää, minkä jälkeen lauhdevesi johdetaan järveen. Näin ollen lauhdevedet kuormittaisivat puhdistamoa tarpeettomasti, minkä lisäksi yhtiölle aiheutuisi jonkin verran lisäkustannuksia ilman ympäristöllistä hyötyä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. A:n kalastusalueen, B:n osakaskunnan sekä C:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimukset katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Kalastusalueen ja osakaskunnan sekä C:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Katselmus

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 41 § ja asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen kalastusalueen, osakaskunnan sekä C:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimuksesta ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Ympäristönsuojeluasetuksen 9-13 §:ssä on lueteltu, mitä selvityksiä lupahakemuksen tulee sisältää. Näihin selvityksiin kuuluvat muun ohella 9§:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetut lupaharkinnan kannalta tarpeelliset tiedot toiminnan tuotannosta, prosesseista, laitteistosta, rakenteista ja niiden sijainnista.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset sekä luvan myöntämisen edellytykset. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 3) ympäristönsuojelulain 7-9 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; eikä 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa pykälän 2 momentin mukaan on otettava huomioon: 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski; 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset; sekä 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset lupamääräykset muun ohella päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, samoin kuin muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ilman, että lupamääräyksissä kuitenkaan velvoitetaan käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Tosiseikat

X Oy on hakenut ympäristölupaa uuden lämpökeskuksen toiminnalle.

Lämpökeskuksen suunniteltu sijoituspaikka on Selkueen harjulla noin kahden kilometrin päässä Kiteen keskustasta ja noin 400 metrin etäisyydellä Kiteenjärvestä. Lämpökeskuksen läheisyydessä on teollisuutta, pientaloja, ampumarata ja hautausmaa.

Sijoituspaikka on Kiteen ensimmäisen luokan eli yhdyskuntien vedenhankinnan kannalta tärkeällä pohjavesialueella. Vedenottamo on noin yhden kilometrin päässä sijoituspaikasta.

Lämpökeskuksen teknisen kuvauksen ja ympäristövaikutusselvityksen mukaan Selkueen teollisuusalue ja lämpökeskuksen alue sijaitsevat vedenottamon vaikutusalueella ja tarkastelualueelta saattaa, ainakin ajoittain, olla suora virtausyhteys vedenottamolle. Virtausten kulkua ei ole toistaiseksi selvitetty tarkemmin.

Lämpökeskus sijaitsee 14.4.2003 hyväksytyssä asemakaavassa energiahuollon (EN) alueeksi varatulla alueella. Kaupunginvaltuuston päätöksestä valitettiin Kuopion hallinto-oikeuteen, joka hylkäsi valituksen. Hallinto-oikeus on todennut, että kaavamuutos perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyin tavoin riittäviin selvityksiin ja ettei se ole kaavan sisältövaatimuksia koskevien säännösten vastainen. Korkein hallinto-oikeus on 26.4.2005 antamallaan päätöksellä hylännyt valitukset hallinto-oikeuden päätöksestä.

Hakemuksen mukaan lämpökeskus tuottaa kaukolämpöä Selkueen ja Hutsin alueen teollisuudelle sekä koulu-, asuin- ynnä muille kiinteistöille. Lämpökeskukseen kuuluvat kiinteän polttoaineen kattila, jonka nimellisteho on 5 MW ja polttoaineteho 5,7 MW, sekä öljykattila, jonka nimellisteho on 4 MW ja polttoaineteho 4,5 MW.

Lupahakemus on tullut vireille 15.7.2005, ja sitä on sen jälkeen täydennetty usealla selvityksellä muun ohella polttoaineen laadun, käytettävien kemikaalien ja niiden varastoinnin, pinta- ja sadevesien käsittelyn sekä vahinkotilanteisiin varautumisen osalta.

Hakemuksessa ja sen täydennyksissä on esitetty toiminnan kuvauksen lisäksi arvioihin perustuvat selvitykset muun ohella käytettävistä polttoaineista, niiden hankinnasta, kulutuksesta ja varastoinnista, käytettävistä kemikaaleista ja niiden varastoinnista, veden hankinnasta ja viemäröinnistä sekä arvioiduista jätteistä ja niiden käsittelystä. Hakemukseen on liitetty edellä mainittu Electrowatt-Ekonon (Jaakko Pöyry Group) laatima Selkueen lämpökeskuksen tekninen kuvaus ja ympäristövaikutusselvitys.

Hakemuksen teknisissä tiedoissa on todettu, että kiinteän polttoaineen kattilan polttotekniikkavaihtoehtoja ovat arinapoltto, leijupetipoltto sekä kaasutus ja tuotekaasun poltto. Polttotekniikan valinta tehdään lämpökeskustarjousten vertailun jälkeen. Lisäksi on todettu, että kaikkien kattilatyyppien perään voidaan liittää lämmöntalteenottopesuri ja että mahdollisesti myöhemmin hankittava savukaasujen pesurijärjestelmä parantaa savukaasujen puhtautta.

Vaasan hallinto-oikeus on ratkaisussaan yleisluonteisesti viitannut ympäristönsuojeluasetuksen 9 §:n sisältöön sekä laitoksen sijoituspaikkaan liittyviin näkökohtiin. Hallinto-oikeus on todennut, että hakemuksesta puuttuvat tarkemmat tiedot lupaharkinnan kannalta keskeisistä seikoista, ja katsonut, että hakemuksen puutteellisuuden vuoksi ei ole mahdollista varmistaa luvan myöntämisen edellytysten käsilläoloa.

Oikeudellinen arvio

Asiassa on ensiksi ratkaistava, onko ympäristölupahakemusta pidettävä siten puutteellisena, etteivät siitä ilmene lupaharkinnan kannalta keskeiset tiedot ja että asia on tämän vuoksi tullut palauttaa lupaviranomaiselle.

Laitoksen suunniteltu sijoituspaikka on uudehkossa asemakaavassa osoitettu energiahuollon alueeksi. Kyseinen asemakaava on laadittu lupahakemuksessa tarkoitettua lämpölaitosta varten. Edellä kohdassa Tosiseikat kuvatusta ilmenee, että kaavaa laadittaessa on arvioitu laitoksen vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja ja lämpökeskuksen maankäytölliset vaikutukset. Kaavassa ei kuitenkaan ole tyhjentävästi ratkaistu ympäristöluvan edellytyksiä.

Edellä sanottuun nähden ja kun otetaan huomioon asiakirjoista ilmenevä muu aineisto, suunniteltu sijoituspaikka täyttää lähtökohtaisesti ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin ja 6 §:n vaatimukset. Lämpökeskuksen sijoituspaikka on kuitenkin ensimmäisen luokan pohjavesialueella. Asiassa on siten vielä arvioitava, täyttyvätkö ympäristöluvan myöntämiselle ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset erityisesti momentin 3 kohdassa tarkoitetun pohjaveden pilaamiskiellon osalta. Samoin on ratkaistava, millaisia lupamääräyksiä toiminnalle on asetettava.

Kysymyksessä on uusi, teholtaan suhteellisen pieni lämpökeskus, jonka toiminnasta ei vielä voi olla kokemuspohjaista tietoa. Lämpökeskuksen toiminnan aiheuttamia vaikutuksia voidaan periaatteessa arvioida muiden laitosten toiminnasta saadun tiedon ja muun sellaisen selvityksen pohjalta, jota hakemuksessa on esitetty.

Laitoksen kiinteän polttoaineen kattilan poltto- ja puhdistustekniikkaa ei ole hakemuksessa määritelty, vaan hakija on esittänyt vaihtoehtoisia tekniikoita. Nämä tekniikat myös johtavat osin erilaisiin päästötasoihin.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentti huomioon ottaen päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ilman, että lupamääräyksissä kuitenkaan velvoitetaan käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Sanotusta huolimatta ympäristöluvan hakijan tulee lupaharkinnan kannalta riittävästi yksilöidä se parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan, tai milloin asiassa on ympäristönsuojelulain 41-43 §:n nojalla sovellettava parasta käyttökelpoista tekniikkaa ankarampaa vaatimustasoa, siihen perustuva ratkaisu, joka toiminnassa on tarkoitus ottaa käyttöön. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevat tarpeelliset lupamääräykset voidaan asettaa vain sillä edellytyksellä, että toiminnan tekniset yksityiskohdat ovat tätä tarkoitusta varten riittävästi selvillä.

Kun otetaan lisäksi huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, kalastusalueelle ja osakaskunnalle sekä C:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Kämäri ja Leena Nurmento. Asian esittelijä Petri Leinonen.