KHO:2008:48

Kommunalärende - Förtroendevald - Återkallande av uppdrag - Misstroende - Hörande

Stadsfullmäktige hade konstaterat att A, som var ledamot av medborgarinstitutets direktion och ersättare i den svenskspråkiga utbildningsnämnden inte åtnjöt fullmäktiges förtroende. A:s uppdrag återkallades. Enligt 21 § 1 mom. i kommunallagen gällde beslutet om återkallande av uppdraget alla förtroendevalda i nämnda två organ. Vid beredningen av beslutet hade man hört A, men inte övriga förtroendevalda. När fullmäktige valde nya förtroendevalda, omvaldes inte heller B, som hade varit ledamot av den svenskspråkiga utbildningsnämnden. Fullmäktiges beslut skulle inte upphävas på den grunden att det hade tillkommit i felaktig ordning, fastän inga andra förtroendevalda än A hade hörts.

Kommunallagen 19 §, 21 § 1 mom. och 90 § 2 mom.
Förvaltningslagen 11 §, 31 § 1 mom. och 34 § 1 och 2 mom.

Lyhennelmä suomeksi

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstols beslut 7.3.2007 nr 07/0131/3

Kristinestads stadsfullmäktiges beslut

Stadsfullmäktige i Kristinestad har 1.9.2005 (§ 110) konstaterat att A inte åtnjuter fullmäktiges förtroende och till följd därav beslutat återkalla A:s förtroendeuppdrag som medlem i medborgarinstitutets direktion och som ersättare i den svenskspråkiga utbildningsnämnden.

Stadsfullmäktige har också konstaterat att beslutet om återkallande av uppdrag gäller alla förtroendevalda i de nämnda organen. Beslutet omfattade bland annat B:s ledamotskap i den svenskspråkiga utbildningsnämnden.

Stadsfullmäktige har förrättat nytt val av medborgarinstitutets direktion och den svenskspråkiga utbildningsnämnden. Alla andra ifrågavarande förtroendevalda utom A och B blev omvalda. Till den svenskspråkiga utbildningsnämnden valdes som ny ledamot C och hans ersättare var också ny.

Ärendets behandling i Vasa förvaltningsdomstol

B har i sina besvär till förvaltningsdomstolen yrkat att stadsfullmäktiges beslut upphävs och verkställigheten av beslutet förbjuds.

B har i motiveringarna till besvären konstaterat att beslutet hade fattats utgående från beredning gjord av ett tillfälligt fullmäktigeutskott. Utskottet hade föreslagit att man återkallar uppdragen för A, som var ledamot i medborgarinstitutets direktion och ersättare iden svenskspråkiga utbildningsnämnden.

När valet av ny utbildningsnämnd förrättades, fråntogs även B uppdraget som ordinarie medlem i utbildningsnämnden utan motivering, genom att C valdes i hans ställe. B hade inte hunnit delta i något av de tre möten som nämnden hållit under mandatperioden och hade inte gett sitt samtycke till eller blivit hörd beträffande återkallandet av sitt uppdrag. B hade inte heller i förväg blivit informerad om att han skulle fråntas sitt uppdrag. Därmed skedde återkallandet av uppdraget helt utan grund och var olagligt.

Stadsstyrelsen har på stadsfullmäktiges vägnar givit ett utlåtande om besvären. Stadsstyrelsen har i sitt utlåtande framfört att B inte har behövt höras av följande skäl:

B hade under ärendets beredning fått del av utskottets utredning. Han hade deltagit i ärendets behandling i fullmäktige och därigenom haft direkt insyn i behandlingsprocessen. Vid bedömningen av skyldigheten att höra B måste man även beakta att hans partsställning var mycket speciell, genom att han själv hade rätt att delta i ärendets behandling i stadsfullmäktige. B hade vid behandlingen kunnat framföra sin argumentering och åsikt i saken och bevaka sina egna intressen. B borde genom sin medverkan i det enhälliga valet anses ha samtyckt till att C valdes till ny medlem i den svenskspråkiga utbildningsnämnden. Detta samtycke, liksom särdragen i övrigt i ett ärende som avser den tillämpade parlamentarismen, är en sådan annan orsak som avses i 34 § 2 mom. 5 punkten i förvaltningslagen.

B har i sitt bemötande till förvaltningsdomstolen konstaterat bland annat att det inte i något skede av behandlingen hade kommit fram att man hade för avsikt att återkalla även B:s uppdrag. Under beredningen hade det uttryckligen kommit fram att ingen annan ledamot än A hade blivit hörd och därför kunde man inte återkalla någon annans uppdrag.

Vasa förvaltningsdomstols avgörande

Förvaltningsdomstolen har med sitt överklagade beslut på B:s besvär upphävt stadsfullmäktiges beslut.

Förvaltningsdomstolen har förkastat begäran om förbud att verkställa beslutet.

Till den del det är fråga om förfarandet vid ärendets behandling har förvaltningsdomstolen motiverat sitt beslut enligt följande:

Enligt 11 § i förvaltningslagen är part i ett förvaltningsärende den vars rätt, fördel eller skyldighet ärendet gäller.

Enligt 34 § 1 mom. i förvaltningslagen skall en part innan ett ärende avgörs ges tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och avge sin förklaring med anledning av sådana yrkanden och sådan utredning som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras.

Enligt samma paragraf 2 mom. får ett ärende avgöras utan att en part hörs, om
1) yrkandet lämnas utan prövning eller omedelbart avslås såsom ogrundat,
2) ärendet gäller anställande i tjänstegöringsförhållande eller antagande till frivillig utbildning,
3) ärendet gäller beviljandet av en sådan förmån som grundar sig på bedömning av sökandes egenskaper,
4) hörandet kan äventyra syftet med beslutet eller om det dröjsmål som hörandet medför i behandlingen av ärendet orsakar betydande skada för människors hälsa, den allmänna säkerheten eller miljön,
5) ett yrkande som inte rör någon annan part godkänns eller om hörandet av någon annan orsak är uppenbart onödigt.

Stadsfullmäktige har medelst sitt beslut 1.9.2005 § 110 beslutat att återkalla A:s förtroendeuppdrag som medlem i medborgarinstitutets direktion och ersättare i den svenskspråkiga utbildningsnämnden. Eftersom beslutet om återkallande av uppdrag enligt 21 § i kommunallagen gäller alla förtroendevalda i organet, har ärendet gällt också B som medlem i den svenskspråkiga utbildningsnämnden på ett sådant sätt att han skall anses vara part i ärendet. Enligt handlingarna har B inte hörts. Deltagande i ärendets behandling i fullmäktige har inte betytt sådan korrelation som hör till hörande av en part. Eftersom hörandet inte har varit uppenbart onödigt av de orsaker som stadsstyrelsen i sitt utlåtande har framfört, har stadsfullmäktiges beslut tillkommit i oriktig ordning.

Förvaltningsdomstolen har såsom tillämpade rättsnormer utom de i motiveringen nämnda också nämnt 90 § i kommunallagen.

Till den del det är fråga om förbud att verkställa beslutet har förvaltningsdomstolen hänvisat till 39 § 2 mom. i kommunallagen och konstaterat att den förtroendevalda skall sköta sitt uppdrag tills saken slutgiltigt har avgjorts.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

C har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut upphävs i fråga om bytande av ledamot i den svenska utbildningsnämnden i Kristinestad.

C har konstaterat bland annat att B under ärendets behandling har fått ta del av utskottets utredning. Han har deltagit i ärendets behandling i fullmäktige och haft direkt insyn i behandlingsprocessen samt vid behandlingen kunnat framföra sin argumentering och åsikt i saken. B har genom sin medverkan i det enhälliga valet gett sitt samtycke till det nya valet. Detta samtycke, liksom också särdragen i övrigt i ärendet som avser den tillämpade parlamentarismen är en sådan annan orsak som avses i 34 § 2 mom. 5 punkten i förvaltningslagen.

Utredningar i högsta förvaltningsdomstolen

Stadsstyrelsen i Kristinestad har i sin förklaring upprepat sin förklaring till förvaltningsdomstolen. Förvaltningsdomstolens motiveringar är något oklara och man kan fråga sig om skyldigheten att höra B uppstår därför att han byttes ut eller om den uppstår redan därför att återkallandet gäller alla förtroendevalda i ett organ. Om det förstnämnda gäller, borde förvaltningsdomstolen ha upphävt beslutet enbart angående den svenskspråkiga utbildningsnämnden. Alternativet att samtliga ledamöter och ersättare borde ha hörts oberoende av om det fanns ett uttalat misstroende mot andra än en person kan inte omfattas. Hörandet behöver ske enbart beträffande den person eller de personer som ett misstroende riktas mot och som genom hörandet kan bemöta grunderna för detta.

B har i sin förklaring upprepat sina yrkanden och sitt genmäle i förvaltningsdomstolen. Han har poängterat att han anmälde avvikande mening till protokollet om återkallandet av uppdraget för nämnden i dess helhet samt valet av ny nämnd. Hans förtroendeuppdrag har inte återkallats lagenligt och detta har stadsstyrelsen accepterat genom att inte anföra besvär hos högsta förvaltningsdomstolen.

A har beretts tillfälle att ge förklaring.

C har lämnat genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

På besvär av C upphäver högsta förvaltningsdomstolen Vasa förvaltningsdomstols beslut och förkastar B:s besvär över Kristinestads stadsfullmäktiges beslut.

Motivering

Tillämpliga bestämmelser i kommunallagen jämte förarbeten

Enligt 21 § 1 mom. i kommunallagen kan fullmäktige under pågående mandattid återkalla uppdragen för de förtroendevalda som fullmäktige har valt till kommunens eller en samkommuns organ eller till ett organ som är gemensamt för kommunerna, om de eller någon av dem inte åtnjuter fullmäktiges förtroende. Beslutet om återkallande av uppdrag gäller alla förtroendevalda i organet.

Enligt 2 mom. (365/1995) i samma paragraf väcks saken på framställning av kommunstyrelsen eller om minst en fjärdedel av ledamöterna i fullmäktige har tagit initiativ därtill.

Enligt 22 § i kommunallagen skall fullmäktige bland sina ledamöter tillsätta ett utskott för att bereda ärendet då uppdraget för förtroendevalda skall återkallas enligt 21 §.

I detaljmotiveringen till 21 § i regeringens proposition till riksdagen med förslag till kommunallag (RP 192/1994 rd) konstateras att i paragrafen stadgas om s.k. tillämpad parlamentarism. Misstroende kan leda till att förtroendevalda som fullmäktige har utsett till ett organ skiljs från sitt uppdrag. Med stöd av paragrafen kan förtroendeuppdraget för förtroendevalda som fullmäktige har valt till ett organ återkallas genom majoritetsbeslut av fullmäktige. Återkallande av förtroendeuppdrag skall alltid gälla alla förtroendevalda i ett organ, även om misstroendet inte riktas mot dem alla. På detta sätt säkerställs det att proportionalitetsprincipen genomförs när organet väljs på nytt.

Beträffande 39 § 1 mom. i lagförslaget konstateras i propositionen att den som valts till förtroendevald kvarstår i sitt uppdrag även efter att den tid för vilken han har valts har gått ut, till dess en annan har valts till uppdraget. Det är dock naturligt att nya förtroendevalda omedelbart väljs i stället för dem vars uppdrag har återkallats. Till sakens natur hör också att de nya förtroendevalda omedelbart börjar sköta sitt uppdrag, även om beslutet om återkallande överklagas.

I sitt betänkande med anledning av regeringens proposition har förvaltningsutskottet (FvUB 18/1994) konstaterat att utskottet har ansett det vara ett problem att uppdragen för samtliga förtroendevalda som fullmäktige har valt till ett organ kan återkallas, trots att misstroendet kanske bara är riktat mot vissa ledamöter eller en enda ledamot. Å andra sidan har utskottet ansett det vara ett problem med tanke på hela förtroendemannasystemet att återkalla förtroendeuppdraget bara för en enskild förtroendevald. Utskottet har kommit till den slutsatsen att om proportionalitetsprincipen följs till punkt och pricka, kräver det enligt regeringens proposition att förtroendeuppdraget återkallas mitt under pågående mandattid för alla förtroendevalda som fullmäktige har valt till något organ. Stämningen blir lätt upprörd om det blir aktuellt att tillämpa 21 §. Också därför är det skäl att se till att proportionalitetsprincipen tillämpas om förtroendeuppdrag återkallas. Utskottet har vidare framhållit att blotta existensen av en paragraf som 21 § spelar en viss roll. Antagligen kommer den inte att tillämpas särskilt ofta i praktiken. Utskottet har ansett att det i beslutet om återkallande av ett förtroendeuppdrag bör nämnas vad förtroendekrisen beror på, för att "oskyldiga" inte skall bli stämplade.

Om val av ledamöterna i ett organ bestäms i 19 § i kommunallagen.

Tillämpliga bestämmelser i förvaltningslagen

Enligt 11 § i förvaltningslagen är part i ett förvaltningsärende den vars rätt, fördel eller skyldighet ärendet gäller.

Enligt 34 § 1 mom. i förvaltningslagen skall innan ett ärende avgörs en part ges tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och avge sin förklaring med anledning av sådana yrkanden och sådan utredning som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras.

Enligt 2 mom. i samma paragraf får ett ärende avgöras utan att en part hörs, om
1) yrkandet lämnas utan prövning eller omedelbart avslås såsom ogrundat,
2) ärendet gäller anställande i tjänstgöringsförhållande eller antagande till frivillig utbildning,
3) ärendet gäller beviljande av en sådan förmån som grundar sig på bedömning av sökandens egenskaper,
4) hörandet kan äventyra syftet med beslutet eller om det dröjsmål som hörandet medför i behandlingen av ärendet orsakar betydande skada för människors hälsa, den allmänna säkerheten eller miljön,
5) ett yrkande som inte rör någon annan part godkänns eller om hörandet av någon annan orsak är uppenbart onödigt.

Enligt 31 § 1 mom. i förvaltningslagen skall en myndighet se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten skall i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet skall kunna avgöras.

Vad som framgår av handlingarna

Av fullmäktigeledamöterna i Kristinestads stadsfullmäktige har 23 undertecknat ett initiativ om att återkalla A:s (SDP) förtroendeuppdrag som ledamot av medborgarinstitutets direktion och ersättare i den svenskspråkiga utbildningsnämnden på den grunden att A inte längre ansågs åtnjuta fullmäktiges förtroende. I den svenskspråkiga utbildningsnämnden har A varit ersättare för B.

Fullmäktige har tillsatt ett tillfälligt utskott som avses i 22 § i kommunallagen att bereda ärendet. Enligt handlingarna har det tillfälliga utskottet givit A möjlighet att bli hörd med anledning av misstroendet. Det tillfälliga utskottet har konstaterat att beredningen har skett utgående från att misstroendet har riktats enbart mot A. Utskottet har inte hört andra förtroendevalda i direktionen eller nämnden som beslutet om återkallande av uppdraget skulle komma att gälla enligt 21 § 1 mom. i kommunallagen.

Fullmäktige har 1.9.2005 konstaterat att A inte åtnjuter fullmäktiges förtroende och har därför återkallat hans förtroendeuppdrag som medlem i medborgarinstitutets direktion och som ersättare i den svenskspråkiga utbildningsnämnden. Fullmäktige har också konstaterat att återkallandet avser alla förtroendevalda i de nämnda organen. Samtidigt har fullmäktige valt nya ledamöter till nämnda organ. Vid valet utsågs till ordinarie ledamot av den svenskspråkiga utbildningsnämnden C i stället för B och till ersättare D. De övriga tidigare ledamöterna av den svenskspråkiga utbildningsnämnden omvaldes.

Förvaltningsdomstolen har på besvär av B, som inte omvalts, upphävt fullmäktiges beslut på den grunden att det har tillkommit i oriktig ordning, då B inte har hörts i ärendet.

Juridisk bedömning av ärendet

Från juridisk synpunkt är det i ärendet fråga om två beslut av stadsfullmäktige, fastän fullmäktige har avgjort ärendena under samma paragraf av protokollet. Stadsfullmäktige har först återkallat uppdraget för samtliga förtroendevalda i två organ på den grunden att en av ledamöterna i dessa två organ inte har åtnjutit fullmäktiges förtroende. Därefter har stadsfullmäktige valt nya ledamöter till bägge organen. Vid det nya valet har två av de tidigare förtroendevalda inte blivit omvalda.

I ärendet gäller det att avgöra om fullmäktiges beslut har tillkommit i felaktig ordning, när fullmäktige till följd av misstroende mot A har återkallat uppdraget för ledamöterna i nämnda organ utan att höra de övriga ledamöterna av organen, samt vilken betydelse det har att en tidigare ledamot av organet inte blir omvald när ett nytt val förrättas.

Enligt 21 § 1 mom. i kommunallagen gäller återkallandet av uppdrag alltid alla förtroendevalda i organet, även om det endast är en av ledamöterna som inte åtnjuter fullmäktiges förtroende.

I kommunallagen finns inga bestämmelser om hörande av de förtroendevalda när uppdraget återkallas. Enligt 2 § 2 mom. och 5 § i förvaltningslagen skall därför förvaltningslagen tillämpas.

Vid beredningen av ärendet skall den eller de höras som misstroendet riktar sig mot. Eftersom ett eventuellt beslut om återkallande av uppdrag direkt med stöd av lagen kommer att rikta sig mot samtliga förtroendevalda som är ledamöter av organet, är det i allmänhet motiverat att höra samtliga.

Med hänsyn till behovet att utreda saken och den omständigheten att det när bestämmelsen om återkallande av förtroendeuppdrag tillämpas gäller att undvika att stämpla dem som inte är föremål för misstroende, kan det anses att det inte i alla situationer finns skäl att om orsakerna till misstroendet höra andra än den som har nämnts vara föremål för misstroendet. Det är inte heller nödvändigt att ordna ett hörande enbart om den omständigheten att återkallandet av uppdraget direkt med stöd av lagen kommer att gälla även sådana ledamöter som inte är föremål för misstroende.

I det aktuella fallet står det klart att misstroendet gäller enbart A. Även om stadsfullmäktige med sitt beslut har återkallat uppdraget för samtliga ordinarie ledamöter och ersättare i medborgarinstitutets direktion och den svenskspråkiga utbildningsnämnden, skall stadsfullmäktiges beslut inte i den situation som det nu är fråga om upphävas på den grunden att det skulle ha tillkommit i felaktig ordning av den anledningen att vare sig B eller de övriga ledamöterna i fråga inte har hörts vid beredningen av beslutet.

Vid bedömningen av stadsfullmäktiges beslut att efter återkallandet av uppdraget välja nya ledamöter till organet är utgångspunkten den, att ingen har rätt att väljas till förtroendevald ledamot av ett organ. Med hänsyn till detta skall stadsfullmäktiges beslut inte upphävas heller på den grunden att de förtroendevalda inte har hörts om omvalet, fastän alla tidigare ledamöter inte har omvalts till det organ av vilket de tidigare har varit ledamöter.

På dessa grunder anser högsta förvaltningsdomstolen att när stadsfullmäktige fattade sitt beslut har inget sådant fel i hörandet ägt rum som skulle medföra att beslutet skulle ha tillkommit i felaktig ordning så som avses i 90 § 2 mom. i kommunallagen. Förvaltningsdomstolen borde därför inte ha upphävt stadsfullmäktiges beslut på de grunder som förvaltningsdomstolen har nämnt i sitt beslut. Av denna anledning skall förvaltningsdomstolens beslut upphävas och B:s besvär över stadsfullmäktiges beslut förkastas.

I ärendets avgörande har deltagit förvaltningsråden Pirkko Ignatius, Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala och Heikki Harjula. Föredragande i ärendet var Riitta Kreula.