KHO:2008:60

Maankäyttö- ja rakentaminen - Asemakaava - Kohtuuton haitta - Elinympäristön heikentäminen - Teollisuusrakennusten korttelialue - Asuinkiinteistö

Teollisuusrakennusten korttelialuetta oli laajennettu kolmen asuinkäytössä olevan kiinteistön alueelle. Asemakaava aiheutti asuinkiinteistöjen omistajille kiinteistöjen asuinkäytössä olevien osien menettämisuhan. Asemakaavan laajennuksella oli asetettu asuinkiinteistöjen omistajille kohtuuton rajoitus. Teollisuustoiminnan harjoittajan lisämaan tarve ei ollut sellaisenaan riittävä peruste asuinkiinteistöjen menettämisuhan aiheuttavan kaavan laatimiseen. Asemakaava, joka oli toteutettavissa myös niin, että teollisuustoimintoja sijoitettiin asuinkiinteistöjen välittömään läheisyyteen, ei täyttänyt liioin terveellisyyden vaatimusta ja salli asuinkiinteistöjen omistajien elinympäristön laadun merkityksellisen heikentämisen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 54 § 2 ja 3 mom

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeuden päätös 26.4.2007 n:o 07/0124/1

1. Asian aikaisempi vaihe

Luvian kunnanvaltuusto on 24.9.2003 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Luvian kunnan Sahan alueen asemakaavan.

Turun hallinto-oikeus on 16.6.2004 antamallaan päätöksellä kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen asemakaavan kortteleiden 88 ja 89 sekä niihin liittyvien erityisalueen, maa- ja metsätalousalueen sekä Räpintie ja Sahantie -nimisten katualueiden osalta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään sillä, ettei kaavan vaikutuksia läheisiin asuinalueisiin ollut selvitetty riittävästi.

2. Kunnanvaltuuston päätös kaavan hyväksymisestä

Luvian kunnanvaltuusto on 27.9.2006 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Luvian kunnan Sahan alueen asemakaavan ja asemakaavan muutoksen. Asemakaava koskee tiloja 2:113 ja 5:151 sekä osia tiloista 2:109, 2:114, 3:0, 5:115, 5:127 ja 8:16. Asemakaavan muutos koskee korttelia 110 sekä siihen liittyviä katu- ja erityisalueita. Asemakaavalla ja asemakaavan muutoksella muodostuvat korttelit 88 ja 89 sekä niihin liittyvät katu- ja erityisalueet sellaisina kuin päätökseen liitetty asemakaavakartta kaavamääräyksineen tarkemmin osoittaa.

3. Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Hannukaiset, Palomäki ja Suomiset ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan.

Vaatimustensa tueksi he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Sahan alueen asemakaava ja asemakaavan muutos aiheuttaa esitetyssä muodossa kohtuutonta haittaa valittajien omistamille kiinteistöille eikä täytä terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle asetettavia vaatimuksia. Asemakaava muuttaa laajasti alueen maankäyttöä eikä selvityksiä ole tehty kokonaisuudessaan siltä alueelta, jolla kaavalla on olennaisia vaikutuksia. Kaavassa osa valittajien asuinkäytössä olevista tiloista ja yksi tila kokonaan on osoitettu teollisuustontiksi.

Sahan laajentamistarvetta ei ole perusteltu. Vaihtoehtoja ei ole esitetty eikä tutkittu. Alueella olevalle toiminnalle on myös muita laajenemisvaihtoehtoja esimerkiksi Takilan teollisuusalueelle.

Kaavassa osoitettua teollisuusaluetta on pienennettävä, valittajien kiinteistöt on jätettävä siitä pois tai ne on kaavoitettava asuin- ja maatalouskäyttöön. Teollisuusalue on erotettava meluvallilla, suojaistutuksilla tai erityisviheralueella. Maisemansuojajärjestelmien rakentamista asutusta vastaan ei ole myöskään kunnolla selvitetty.

Luvian kunnanhallitus on antanut lausunnon. Ritva Hannukainen ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

4. Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, sikäli kuin nyt on kysymys, hylännyt Hannukaisten, Palomäen ja Suomisten yhdessä tekemän valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan katsoa olevan olennaisia vaikutuksia.

Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maaperään, veteen, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, maisemaan sekä kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Asemakaava-alue

Kysymyksessä oleva Sahan alue sijaitsee valtatien 8 itäpuolella, noin kilometrin etäisyydellä Luvian keskustaajamasta. Alueella on kaksi teollisuusyritystä, Luvian Saha Oy, joka on toiminut alueella vuodesta 1976, ja ilmalämmityslaitteita valmistava Polartherm Oy sekä sähköasema, maatilan talouskeskus ja kaksi muuta asuinrakennusta. Alueen pinta-ala on noin 30 hehtaaria ja se rajoittuu pohjoisessa metsäalueeseen ja idässä avoimeen peltoon. Eteläpuolella on asuinaluetta.

Alue on Satakunnan seutukaava 5:ssä osoitettu teollisuustoimintojen alueeksi (T27), jota ympäröi maa- ja metsätalousvaltainen alue (M27) sekä vähäiseltä osin maa- ja metsätalousalue (MT27). Kunnan oikeusvaikutuksettomassa yleiskaavassa alue on pääosin teollisuusaluetta (T), jonka pohjois- ja itäpuolella on maa- ja metsätalousaluetta (MT). Suurimmalla osalla aluetta on voimassa vuonna 1995 rakennuskaavana vahvistettu asemakaava, jossa nyt muutoksen kohteena olevaan kortteliin on osoitettu pinta-alaltaan 15,5 hehtaarin suuruinen teollisuusrakennusten korttelialue (TT) sekä yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten alue (ET). Korttelin pohjois- ja itäpuolella ei ole asemakaavaa. Kaavoitettu alue on kaavan mukaisessa käytössä.

Asemakaavan tavoite ja sisältö

Asemakaavan ja asemakaavamuutoksen tavoitteena on mahdollistaa alueella toimivien yritysten kehittäminen ja laajentaminen. Lisäksi tavoitteena on toimivien katuyhteyksien kaavallinen järjestäminen alueen ja sen lähiympäristön kiinteistöille.

Hyväksytyssä asemakaavassa olemassa olevaa teollisuusrakennusten korttelialuetta (TT) on laajennettu itään sekä hieman pohjoiseen siten, että teollisuusalueen pinta-ala on nyt 25,8 hehtaaria. Aiemmin kaavoittamattomalla laajenemisalueella idässä on valittajien kolme asuinkiinteistöä, jotka on osoitettu osaksi teollisuusrakennusten korttelialuetta (TT). Alueelle suunniteltu katu on siirretty pääosin teollisuusalueen reunalle kiertämään sahan aluetta. Polartherm Oy:n tontin tehokkuuslukua on korotettu e=0,40:stä e=0,60:een. Muilta osin alueen tehokkuusluku on e=0,40. Teollisuusalueen pohjois- ja eteläreunaan on osoitettu laajempi istutettava tontinosa. Lisäksi sahan aluetta kiertävän kadun itäpuolelle on osoitettu noin 1,3 hehtaarin suuruinen teollisuusrakennusten kortteli (TT). Teollisuusrakennusten (TT) korttelialueen kokonaisrakennusoikeus on 106 309 kerrosalaneliömetriä.

Seutukaavasta poikkeaminen ja tehdyt selvitykset

Laajennusalue, joka on noin 10 hehtaaria, sijoittuu pääosin seutukaavan M27-alueelle eli maa- ja metsätalousvaltaiselle alueelle ja osittain myös MT27-alueelle, joka on tarkoitus säilyttää maatalousalueena. Seutukaavamääräyksen mukaan MT-alueilla muu kuin maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen tulee sijoittaa siten, ettei yhtenäisiä peltoaluekokonaisuuksia pirstota tai muutoin heikennetä viljelyolosuhteita.

Asemakaavaselostuksen mukaan sahan teollisuusalueen laajentumista etelässä rajoittaa muun teollisuuden ja asuinrakennusten käytössä oleva alue sekä lännessä valtatie 8, joten mahdollisiksi laajenemissuunniksi jäävät pohjoinen ja itä. Jotta pohjoisessa maisemallisesti merkittävän peltoalueen ja sahan väliin jäisi riittävä suojapuusto, ainoa todellinen vaihtoehto laajentua on itään M27-alueelle. Lisäaluetta tarvitsevan sahan toiminnan kehittäminen ja laajentaminen on elinkeinopoliittisesti tärkeä kunnalle ja koko maakunnalle. Vuodesta 1976 alueella toiminnassa olleen sahan siirtäminen kokonaan toisaalle ei tehdyt investoinnit huomioon ottaen ole mahdollista.

Oikeusvaikutteisen yleiskaavan puuttuessa alueella on tehty yleiskaavallinen tarkastelu asemakaavan tueksi käymällä läpi yleiskaavan sisältövaatimukset ja arvioimalla niiden toteutuminen kaavamuutoksen vaikutusalueella.

Kaavaa valmisteltaessa on selvitetty suunnitelman toteuttamisen ympäristö- ja yhdyskuntataloudellisia sekä muita vaikutuksia. Meluselvityksessä on mitattu sahan kokonaismelua, joka koostuu sekä prosessimelusta että liikenteen aiheuttamasta melusta. Saha-alueen maaperästä on tehty maaperän pilaantuneisuuden perusselvitys pilaantuneisuuden ja läjityskelpoisuuden selvittämiseksi. Samaan aikaan vireillä olevaa Luvian Saha Oy:n lämpövoimalaitoksen ympäristölupapäätöstä varten on selvitetty hajuhaitat ja hiukkaspäästöt sekä alueen valumavedet. Nämä selvitykset ovat olleet mukana kaava-asiakirjoissa asiaa ratkaistaessa.

Kaavapäätöksen laillisuuden arviointi

Seutukaavasta poikkeaminen koskee vain vähäistä osaa laajasta M-alueesta. Satakuntaliitto on lausunnossaan katsonut, että kaavaselostuksessa esitetyt perustelut seutukaavasta poikkeamiseen ovat riittävät ja asemakaavaa voidaan pitää näiltä osin hyväksyttävänä poikkeamana seutukaavasta. Kaavavalmistelun yhteydessä toteutetun yleiskaavallisen tarkastelun perusteella asemakaavassa on otettu huomioon myös yleiskaavan sisältövaatimukset.

Kun otetaan huomioon, että kaava-alueella on harjoitettu sahateollisuutta jo useita vuosikymmeniä, laajentumisen vaikutuksia on selvitetty riittävän laaja-alaisesti. Erillinen ympäristövaikutusten arviointi kaavamuutoksen yhteydessä ei ole ollut tarpeen. Tehtyjen selvitysten perusteella voidaan arvioida asemakaavan välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maaperään, veteen, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, maisemaan sekä kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön kaava-alueella, samoin kuin välittömästi kaava-alueen ulkopuolella oleviin asuinalueisiin.

Kaavamuutosalueella sijaitseva asuminen on jo tällä hetkellä teollisuuden ympäröimää eikä tehtyjen selvitysten mukaan täytä enää hyvän asuinympäristön edellytyksiä. Asumisviihtyvyyttä heikentävät muun muassa maisemallinen haitta, melu ja mahdolliset hajuhaitat. Muun ohella melun päiväaikaiset ohjearvot ylittyvät koko alueella. Tämän johdosta alueelle ei voida osoittaa asuinrakentamista, minkä vuoksi nykyisin asuinkäytössä olevat kiinteistöt on osoitettu teollisuusalueeksi. Saha-alueen laajentaminen huonontaa entisestään nyt kysymyksessä olevalla kaava-alueella asuvien elinympäristöä ja aiheuttaa heille kohtuutonta haittaa.

Kaavamuutoksen tavoitteena on alueella vuosikymmeniä toimineen teollisuuden toimintaedellytysten turvaaminen edelleen sekä välitön tarve toiminta-alueen laajentamiseen. Huomattavista investoinneista johtuen sahan siirtäminen täysin uuteen paikkaan ei ole taloudellisesti mahdollista. Kun otetaan huomioon, että ainoa tosiasiallinen laajenemissuunta tehtyjen selvitysten perusteella on hyväksytyn kaavapäätöksen mukaisesti itään, on kaavan aiheuttama rajoitus valittajien kiinteistöille välttämätön lain edellytykset muutoin täyttävän asemakaavan aikaansaamiseksi. Näin ollen valittajille aiheutuvaa kohtuutonta haittaa ei voida välttää ilman, että syrjäytetään kaavamuutokselle asetetut tavoitteet ja vaatimukset. Valittajien elinympäristön laadun heikkenemistä voidaan siten pitää perusteltuna.

Kysymyksessä on olemassa olevan toiminnan laajentaminen itään ja vähäisessä määrin pohjoiseen. Lännessä valtatien toisella puolella olevaan asutukseen nähden tilanne ei siten muutu. Kaava-alueen ja sen eteläpuolella olevan asutuksen väliin on osoitettu kaavatie ja teollisuusalueen istutettava tontinosa. Tehtyjen selvitysten mukaan kaavamuutoksesta ei aiheudu, teollisuusalueen laajenemissuunta huomioon ottaen, kohtuutonta haittaa valtatien länsipuolella eikä kaava-alueen eteläpuolella olevalle asumiselle.

Kunta on voinut harkintansa mukaan nimetä kaavakadun Sahankiertotieksi.

Kunnanvaltuuston päätös ei ole lainvastainen.

Sovelletut oikeusohjeet

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n, 39 §:n, 51 §:n ja 54 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin ja kuntalain 90 §:n.

5. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ritva Hannukainen ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Turun hallinto-oikeuden ja Luvian kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

Kunta ei ole tehnyt minkäänlaista kirjallista tarjousta, jossa se tarjoutuisi ostamaan arvottomiksi käyvät asuinkiinteistöt. Kaava aiheuttaa kohtuutonta haittaa valittajien omistamille kiinteistöille.

Kaavaehdotuksessa on osa valittajien tiloista osoitettu teollisuustonteiksi. Valittajilla ei ole aikomusta muuttaa tiloja teollisuuskäyttöön, koska niillä sijaitsevat valittajien asuin- ja muut rakennukset. Sahan toiminnan laajentamiselle ja elinympäristön heikentämiselle ei ole olemassa perusteita eivätkä ne ole perusteltuja asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

Kaavaehdotuksesta on unohtunut kokonaan maanomistajien tasapuolinen kohtelu, kun vaihtoehtoja ei ole esitetty eikä tutkittu. Kunnan tai alueen yrittäjien tulisi ensin hankkia maata teollisuuskäyttöön ja vasta sitten ryhtyä kaavoittamaan omistamiaan alueita. Kaikki laajennusvaihtoehdot ja niiden kustannukset sekä ympäristövaikutukset on selvitettävä.

Kaavassa ei ole riittävää teollisuustonttien aitausvaatimusta. Kaavassa ei ole esitetty suojauksia melua vastaan ja nykyisellään melu häiritsee valtatien toisella puolella jo rakennettua asuntoaluetta ja kantautuu laajalle alueelle, myös Luvian keskustaan asti. Koska kyseessä on suurehko saha, jonka toimintaprosessit ovat meluisia, on meluntorjuntaan kiinnitettävä erityistä huomiota.

Kaavassa ei ole esitetty selvityksiä pohjaveden pilaantumisen estämiseksi ja saastuneen maaperän käsittelemiseksi. Kuoren ja muun maatuvan jätteen varastoinnista aiheutuvat haitat ja valumat vesistöön on selvitettävä ja estettävä, ja samoin kuorten polttamisesta aiheutuvat noki- ja päästöhaitat on selvitettävä. Kaavassa on otettava huomioon maaseutumaisen maiseman säilyminen. Maisemansuojausjärjestelmää asutusta vastaan ei ole selvitetty. Kaavassa ei ole tehty riittävän kattavaa ympäristöselvitystä, jossa olisi tutkittu sahan vaikutukset pohjavesiin, melun lisääntymiseen, päästöt ympäristöön, hajuhaitat sekä liikenteen järjestelyt.

Mikäli yleensä on tarpeen laatia kaava, valittajat ovat esittäneet, että teollisuusaluetta pienennetään, valittajien tilat jätetään siitä pois tai ne kaavoitetaan asuin- ja maatalouskäyttöön sekä teollisuusalue erotetaan meluvallilla ja velvoittavilla suojaistutuksilla tai erityisviheralueella. Kaavassa on asuminen erotettava selkeästi teollisuusalueesta. Asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon myös seutukaava ja osayleiskaava.

Luvian kunnanhallitus on selityksessään esittänyt valituksen hylkäämistä ja on todennut muun ohella, että Luvian kunnan johto on kunnan aloitteesta käynyt Ritva Hannukaisen kanssa kevään 2007 aikana kaksi neuvottelua, joiden tavoitteena oli saada aikaan vapaaehtoinen kauppa Hannukaisen omistaman kiinteistön osalta. Kunta ilmoitti haluavansa ostaa kiinteistön ja pyysi Hannukaiselta, että hän toimittaisi euromääräisen hintapyynnön kiinteistön myymiseksi kunnalle. Tätä ilmoitusta ei toimitettu, vaan Hannukainen ilmoitti, ettei kiinteistöä myydä.

Ritva Hannukainen ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

6. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hannukaisten, Palomäen ja Suomisten valitus hyväksytään. Turun hallinto-oikeuden ja Luvian kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

Perustelut

6.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Asemakaavan tarkoitusta ja sisältövaatimuksia koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan asemakaavan tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Asemakaavan oikeusvaikutuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus). Muiden ympäristön muutostoimenpiteiden kohdalla asemakaava on otettava huomioon siten kuin jäljempänä laissa säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava-alueelle ei saa sijoittaa toimintoja, jotka aiheuttavat haittaa kaavassa osoitetulle muiden alueiden käytölle. Asemakaava-alueelle ei saa myöskään sijoittaa toimintoja, jotka ovat haitallisten tai häiriöitä aiheuttavien ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista koskevien asemakaavamääräysten vastaisia.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 2, 5 ja 6 kohtien mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön ja kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset.

Lunastusoikeutta ja -velvollisuutta koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 94 §:ssä säädetään kunnan oikeudesta saada omistukseensa katualue, joka ei sille ennestään kuulu, 96 §:ssä kunnan oikeudesta lunastaa sen tarpeisiin osoitettuja yleisiä alueita, 97 §:ssä rakentamiskehotukseen perustuvasta lunastuksesta ja 99 §:ssä kunnalle myönnettävästä lunastusluvasta maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamiseen tai muutoin kunnan suunnitelman mukaista kehittämistä varten.

Maankäyttö- ja rakennuslain 101 §:ssä säädetään lunastus- ja korvausvelvollisuudesta, jos maa on osoitettu asemakaavassa käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan.

Tonttijakoa ja tontinosan lunastamista koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 78 §:ssä säädetään asemakaavaan sisällytettävästä tonttijaosta ja lain 79 §:ssä erillisestä tonttijaosta.

Kiinteistönmuodostamislain 62 §:n mukaan tontin tai asemakaavaan soveltuvan rakennuspaikan muodostamiseksi tontin tai rakennuspaikan osan omistajalla on oikeus lunastaa toiselle kuuluvaa tonttiin tai rakennuspaikkaan sisältyvää aluetta.

6.2. Kaavan sisältö valituksenalaiselta osalta

Voimassa oleva asemakaava

Voimassa olevassa 27.2.1995 vahvistetussa asemakaavana voimassa olevassa rakennuskaavassa osoitettu Luvian Saha Oy:n käytössä oleva teollisuusrakennusten (TT) kortteli numero 110 rajoittuu valittajien tiloihin. Tiloihin rajoittuva korttelinosa on osoitettu kaavamerkinnöin 10 metrin leveydeltä istutettavaksi alueen osaksi. Hannukaisten asuinkiinteistön ja teollisuuskorttelin väliin jää lisäksi 20 metriä leveä Röyskäntie-niminen katualue.

Kaavan laajennus

Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyllä asemakaavalla Luvian Saha Oy:n käytössä olevan teollisuusrakennusten korttelin numeroksi on muutettu 88 ja sitä on laajennettu noin 100 - 150 metriä koilliseen niin, että nykyisin 15,5 hehtaarin suuruinen kortteli laajenee 23 hehtaarin suuruiseksi. Asemakaava ei sisällä tonttijakoa.

Asemakaavan laajennuksessa osa Hannukaisten omistamista tiloista RN:o 5:127 ja 5:115, osa Palomäen omistamasta tilasta RN:o 2:114 ja Suomisten omistama tila RN:o 2:113 kokonaisuudessaan on varattu teollisuusrakennusten korttelialueeksi. Lisäksi Sahankiertotie-niminen katualue läpäisee valittajien kiinteistöt. Hannukaisten, Palomäen ja Suomisten kiinteistöillä nykyisin olevat asuin- ja talousrakennukset sijaitsevat teollisuusrakennusten korttelialueeksi varatulla alueella.

Kaavan laajennuksen perustelut kaavaselostuksessa

Kaavan laajentamisen tarvetta perustellaan kaavaselostuksessa (s. 8) seuraavasti: "Lähtökohtana asemakaavan laatimiselle on ollut olemassa olevan teollisuus- ja yritystoiminnan kehittämisedellytysten sekä laajentamisen mahdollistaminen." ja (s. 10) "Luvian Saha Oy on laajentanut voimakkaasti toimintaansa viime vuosina. Laajentaakseen toimintaansa yritys tarvitsee lisää maa-aluetta."

Kaavan laajentamista valittajien tiloille on perusteltu kaavaselostuksessa (s. 10 ja 11) seuraavasti: "Idän suunnassa on kolme omakotikiinteistöä, joilla asutaan tällä hetkellä. Ne sijaitsevat kuitenkin jo nyt niin lähellä saha-aluetta, että teollisuusalueen laajentaminen ei olennaisesti heikennä heidän asuinolosuhteitaan." Olosuhteista valittajien kiinteistöillä todetaan: "Alue ei täytä edes välttävän asuinympäristön kriteerejä ja sitä ei ole voitu pitää enää pitkään aikaan soveltuvana asumiseen. Kiinteistöjä ei ole myöskään mahdollista suojata näiltä haitoilta. Meluvallien tai -seinien rakentaminen ei suojaa riittävästi melulta tai sitten ne pimentävät lähes koko tontin."

6.3. Oikeudellinen arviointi

Kunnan on laadittava asemakaava paikallisten olosuhteiden edellyttämällä tavalla sitä mukaa kuin kehitys sitä vaatii. Kunnan on osoitettava riittävät alueet muun ohella elinkeinoelämän tarpeisiin. Osoittaessaan alueita asemakaavalla elinkeinoelämän tarpeisiin kunnan on kuitenkin noudatettava maankäyttö- ja rakennuslain asemakaavan sisältövaatimuksia koskevia säännöksiä.

Asemakaavan muutoksella teollisuusrakennusten korttelia 88 on laajennettu niin, että valittajien omistamien kiinteistöjen asuinkäytössä olevat osat jäävät TT-kortteliin ja siten teollisuusalueen ympäröimiksi.

Asemakaavasta ei aiheudu velvollisuutta sellaisen tonttijaon laatimiseen, jonka perusteella syntyy tontinosan lunastusvelvollisuus. Asemakaavan teollisuusaluevaraus ei ole sellaisenaan lunastusperuste eikä se aiheuta kunnalle maankäyttö- ja rakennuslain 101 §:ssä tarkoitettua lunastusvelvollisuutta. Asemakaavan toteuttaminen ei siten edellytä valittajien kiinteistöjen käyttötarkoituksen muuttamista. Heidän asuinkäytössä olevien kiinteistöjensä osoittaminen asemakaavassa TT-korttelialueeksi johtaa maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentti huomioon ottaen vain siihen, että rakennusluvan myöntäminen asuinkäyttöä palvelevaan uuteen rakentamiseen estyy. Toisaalta asemakaavasta mainitun pykälän 1 ja 2 momentin mukaan aiheutuva rakentamista ja toimintojen sijoittamista koskeva ohjausvaikutus ei estä teollisuustoimintojen sijoittamista valittajien omistamien asuinkiinteistöjen välittömään läheisyyteen. Kaava, joka sallii teollisuustoiminnot asumiseen käytettävissä olevien kiinteistöjen välittömässä läheisyydessä, on toteutettavissa myös tavalla, joka ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädettyä terveellisyyden vaatimusta. Asemakaava sallii myös valittajien elinympäristön laadun merkityksellisen heikentämisen maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin vastaisesti.

Toisaalta asemakaava mahdollistaa sellaisen tonttijaon, jossa valittajien kiinteistöt osoitetaan osaksi Luvian Saha Oy:n pääosin omistamaa teollisuuskiinteistöä. Tällainen tonttijako aiheuttaa kiinteistönmuodostamislain 62 §:ssä säädetyn lunastusmahdollisuuden. Kaava aiheuttaa näin ollen valittajille heidän omistamiensa kiinteistöjen nykyisin asuinkäytössä olevien osien ja niillä olevien rakennusten menettämisuhan. Asemakaavan teollisuuskorttelin aluevarauksesta ei aiheudu maankäyttö- ja rakennuslain 101 §:ssä säädettyä lunastus- tai korvausvelvollisuutta. Asemakaavalla on, sen erilaiset vaikutukset kokonaisuutena arvioituna, asetettu valittajille maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettu kohtuuton rajoitus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa asettaa maanomistajalle sellaista kohtuutonta rajoitusta, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998 vp) mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että kohtuuttomien rajoitusten kielto on pääsääntö, josta poikkeaminen edellyttää erityisiä syitä.

Valittajille on asetettu asemakaavalla pitkälle ulottuva rajoitus ja kaava sallii heidän elinympäristönsä heikentämisen. Kaavaselostuksessa ilmaistu Luvian Saha Oy:n lisämaan tarve ei ole sellaisenaan riittävä peruste valittajien asuinkiinteistöjen menettämisuhan aiheuttavan kaavan laatimiseen. Näin ollen kunnanvaltuuston päätös on maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 ja 3 momentin vastainen. Sen vuoksi hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Jukka Mattila ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Jaana Moilanen.

Asian esittelijän hallintosihteeri Jaana Moilasen esitys ja eriävä mielipide:

"Hylkään valituksen. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Saman pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Saman pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Saman pykälän 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella: 1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys; 2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö; 4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla; 5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön; 6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 210 §:n 1 momentin mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut seutukaava on voimassa rakennuslain mukaisin seutukaavan oikeusvaikutuksin, kunnes se korvataan tämän lain mukaisella maakuntakaavalla tai kumotaan.

Rakennuslain (370/1958) 26 §:n (493/1968) 1 momentin (626/1969) mukaan seutukaava on oleva ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa.

Asian oikeudellinen arviointi

Luvian kunnan Sahan alueen asemakaavamuutoksella on tarkoitus parantaa vuodesta 1976 alueella olleen sahan toimintaedellytyksiä. Sahan alueella on voimassa viimeksi 27.2.1995 rakennuskaavana vahvistettu asemakaava.

Asemakaava sijoittuu pääosin alueelle, joka on Satakunnan seutukaava 5:ssä osoitettu teollisuustoimintojen alueeksi (T27). Lisäksi teollisuustoimintojen korttelialueet sijoittuvat osittain seutukaavan maa- ja metsätalousvaltaiselle alueelle (M27) sekä vähäiseltä osin maa- ja metsätalousalueelle (MT27). Seutukaava on ollut riittävästi ohjeena asemakaavaa muutettaessa ja siltä osin kuin seutukaavasta on vähäisessä määrin poikettu, on poikkeamiseen ollut hyväksyttävät perustelut.

Totean, kuten Turun hallinto-oikeuskin, että asiassa on tehty riittävät selvitykset ja eri laajentumisvaihtoehtoja on tutkittu riittävästi. Laajentumisvaihtoehdot osoittavat, että vähiten olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta, asumista, liikenteen järjestämistä sekä seutukaavalla ohjattujen peltoaluekokonaisuuksien pirstomista haittaa, kun teollisuusaluetta laajennetaan pääosin itään. Kun otan huomioon, että kaikki idässä, sahan välittömällä laajentumisalueella olevat yksityiset asutut tilat eli Hannukaisten tila RN:o 5:127, Palomäen tila RN:o 2:114 ja Suomisten tila RN:o 2:113, on yhtäläisin rajausperustein osoitettu teollisuusrakennusten korttelialueeseen (TT), ei valituksenalainen asemakaava ole maanomistajien tasapuolisen kohtelun vastainen.

Teollisuusalueen laajennuksen myötä alueen elinympäristö heikkenee entisestään, mutta jo olevan sahan teollisuustoiminnot ja niiden aiheuttamat maisemalliset haitat, meluhaitat ja raskaan liikenteen aiheuttamat haitat huomioon ottaen ei kysymyksessä ole laissa tarkoitettu elinympäristön laadun merkityksellinen heikkeneminen. Elinympäristön laadun merkityksellisestä heikkenemisestä ei voi olla kysymys myöskään sen vuoksi, että valituksenalaisen asemakaavan mahdollistama sahan toimintojen laajentaminen ei voi tapahtua ilman, että asumiskäyttö valittajien tiloilla ensin päättyy. Sahan toimintojen laajentuminen voi tapahtua ainoastaan TT-kortteliksi merkityille valittajien tilojen alueelle, jotka kaavan toteuttajalla on asemakaavaa edelleen toteuttaessaan oikeus eri menettelyssä saada lunastetuksi itselleen. Asemakaava aiheuttaa siten Hannukaisille, Palomäelle ja Suomisille asumiskäytössä olevien kiinteistöjen menettämisuhan ja tilojen osoittaminen teollisuusalueeksi aiheuttaa valittajille kohtuutonta haittaa, tosin kohtuutonta haittaa arvioitaessa tulee ottaa huomioon asuminen jo nyt heikentyneessä elinympäristössä.

Hannukaisten, Palomäen ja Suomisten omistamia asuttuja tiloja ei jo heikentyneen elinympäristön vuoksi ole voitu osoittaa asumiseen ja tähän nähden ne on paikalliset olosuhteet huomioon ottaen voitu osoittaa asemakaavan laajennuksella olemassaolevan sahan teollisuusrakennusten korttelialueeksi (TT). Sahan laajennustarvetta on kaavaselostuksesta ilmenevällä tavalla maankäytöllisesti riittävästi perusteltu. Valittajien tiloille ei ole myöskään osoitettavissa kaavamääräyksin esimerkiksi sellaisia riittäviä melusuojausmerkintöjä, etteivät määräykset samalla johtaisi asuinalueen ympäristöön sopeutumattomiin ja liian massiivisiin meluesteisiin. Tilojen osoittaminen asemakaavalla asumiskäyttöön ei siten täyttäisi maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n sisältövaatimusta siitä, että asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle.

Kun otan huomioon edellä kuvatut jo heikentyneet olosuhteet valittajien tilojen alueilla sekä kaavan tavoitteet, valittajille kaavasta aiheutuvaa kohtuutonta haittaa ei ole voitu välttää ilman, että syrjäytetään samalla asemakaavan keskeiset tavoitteet. Lisäksi kun otan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:ssä mainitut paikalliset olosuhteet, 51 §:n oikeusohjeen siitä, että asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve vaatii, sekä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin, jonka 6 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ei Luvian kunnanvaltuuston päätös ole näissä oloissa lainvastainen ja Turun hallinto-oikeuden on tullut hylätä valitus."