KHO:2008:75

Maankäyttö ja rakentaminen - Asemakaava - Yleiskaava - Valituskielto - Alueen pääasiallinen maankäyttö - Keskustatoimintojen alue - Asuinkerrostalojen korttelialue

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt asemakaavan muutoksen, jossa oli osoitettu yksi asuinkerrostalojen korttelialue (AK) ja yksi erillispientalojen korttelialue (AO) laajemmalle oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa keskustatoimintojen alueeksi (C) varatulle alueelle. Hallinto-oikeus oli hylännyt yhtiön valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä. Kaupunginhallitus esitti korkeimmassa hallinto-oikeudessa väitteen, jonka mukaan yhtiön korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemä jatkovalitus tuli jättää maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin nojalla tutkimatta.

Yleiskaavan C-merkinnällä oli osoitettu alueita, joilla pääasiallisia toimintoja olivat muun ohella palvelut ja hallinto, keskustaan soveltuva asuminen sekä näihin liittyvä liikenne ja virkistys. Yleiskaavassa ei ollut osoitettu yksityiskohtaisemmin näiden toimintojen sijaintia eikä näin ollen ratkaistu, miten asuinrakentaminen C-aluevarauksen alueelle tuli sijoittaa. Yhtiön jatkovalitus ei siten kohdistunut osaksikaan seikkaan, joka oli ratkaistu yleiskaavassa. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon, että valitusoikeuden rajoitusta oli tulkittava suppeasti, kaupunginhallituksen väite hylättiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 5 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 10.3.2008 n:o 08/0267/5

Asian aikaisempi käsittely

Keravan kaupunginvaltuusto on 26.3.2007 §:n 48 kohdalla hyväksynyt asemakaavan ja tonttijaon muutoksen, joka koskee Keravan 4. kaupunginosan (Keskusta) korttelia 226 ja osaa korttelista 17 (tontti 12) sekä katu- ja liikennealueita. Asemakaavan muutoksella muodostuvat kortteli 226 ja osa korttelia 17 sekä katualue. Sitovalla tonttijaolla muodostuu korttelin 226 tontti 3 ja korttelin 17 tontti 13.

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Asunto Oy X:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asemakaavamuutosta varten on tehty 7.9.2006 päivätty meluselvitys, jossa esitetään tie- ja raideliikenteen aiheuttama melutaso ulkoilualueille (pihat ja terassit) ja julkisivuihin kohdistuvat melutasot sekä laskennallisesti määritetään tarpeelliset melusuojaukset. Kyseisessä Promethor Oy:n laatimassa meluselvityksessä todetaan, että se on tehty niin sanotulla yhteispohjoismaisella ympäristömelun laskentamallilla ja laskennallisen mallinnuksen lisäksi alueella suoritettiin mallinnuksen tueksi lyhytaikaisia melumittauksia. Selvitys tarkastelee ennustetilannetta vuoden 2020 maankäytöllä ja liikenteellä. Hallinto-oikeus toteaa, että ympäristömelun selvittäminen laskennallisesti on yleisesti hyväksytty menetelmä eikä tehtyä selvitystä voida pitää puutteellisena valituksessa esitetyillä perusteilla. Näin ollen selvitys on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä vaaditulla tavalla riittävä. Kaupunginvaltuusto on voinut sen perusteella arvioida asemakaavan sisältövaatimusten täyttymisen melun osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

Oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa asemakaavamuutosalue on varattu keskustatoimintojen alueeksi (C). Lisäksi se on merkitty yleiskaavassa kaupunki- tai kyläkuvallisesti arvokkaaksi alueeksi, jonka rakennuskulttuurin inventoinnissa mainittujen valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävien kohteiden suojelu ratkaistaan asemakaavan yhteydessä.

Asemakaavamuutoksen tarkoituksena on kaavaselostuksen mukaan korttelin 226 osalta saada pitkään tyhjillään ollut keskeisellä paikalla sijaitseva rakennuspaikka kaupungin tavoitteiden mukaiseen käyttöön. Korttelin 17 tontin 12 (Daugin huvila) osalta tavoitteena on saattaa asemakaava vastaamaan voimassa olevaa tilannetta.

Voimassa olevassa asemakaavassa kortteli 226 on osoitettu liike- ja toimistorakennusten alueeksi (K-2), jolle saa rakentaa 1-3-kerroksisen punatiilirakennuksen tehokkuudella e=0.15 (1 485 k-m²). Korttelin 17 tontti 12 on voimassa olevassa asemakaavassa yleisten rakennusten korttelialuetta (Y-2).

Asemakaavamuutoksella muodostuva kortteli 226 on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK-73). Kortteliin on osoitettu rakennusalat, joihin saa rakentaa enintään 4- ja 6-kerroksiset rakennukset. Korttelin rakennusoikeus on 2 800 k-m². Lisäksi saa rakentaa asemakaavamääräyksistä lähemmin ilmenevin tavoin asunnon ulkopuolisia aputiloja. Rakennuksen julkisivumateriaalina tulee käyttää pääasiassa punatiiltä sekä osittain rappausta ja puuta.

Asemakaavamuutoksella muodostuva korttelin 17 osa on osoitettu erillispientalojen korttelialueeksi (AO-64). Korttelialueella sijaitseva Daugin huvila on osoitettu sr-11-merkinnällä rakennustaiteellisesti ja kaupunkikuvan kannalta arvokkaaksi suojeltavaksi rakennukseksi. Lisäksi alueelle on osoitettu rakennusalat, joille saa sijoittaa 85 ja 100 m²:n suuruiset talousrakennukset.

Asemakaavamuutosalue sijaitsee Keravan ydinkeskustassa rajoittuen lännessä ja pohjoisessa kerrostaloalueeseen, idässä rata-alueeseen ja sen liityntäpysäköintialueeseen sekä etelässä liike- ja toimistorakennusten alueeseen. Korttelin 226 rakennusta vastapäätä Paasikivenkadun toisella puolella on rivi 5-7-kerroksisia asuintaloja ja samalla puolen katua rakennusrivi jatkuu pohjoiseen 4-kerroksisena. Korttelin eteläpuolella on 2-kerroksinen liikerakennus. Daugin huvila sijaitsee lähimmillään 20 metrin päässä korttelin 226 rakennusalasta koilliseen.

Daugin huvila on inventoitu kohde Keravan rakennuskulttuurin ja kulttuuriympäristön inventoinnin hoitosuunnitelmassa (24.6.2003). Sen mukaan korkeat kerrostalot saartavat huvilaa pohjoisen suuntaan, mutta rakennus on kuitenkin huomiota herättävä kohde aseman suuntaan paikoitusalueen yli.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei asiassa ole ilmennyt selvitystä, jonka mukaan Daugin huvilalla pihapiireineen olisi sellaista rakennus- tai kulttuurihistoriallista arvoa, joka edellyttäisi korttelin 226 alueen säilyttämistä kokonaan avonaisena. Voimassa olevaan asemakaavaan verrattuna korttelin asemakaavamuutoksen mukaisen rakennusoikeuden ja kerrosluvun toteuttaminen vähentää Daugin huvilan näkyvyyttä kaupunkikuvassa. Tähän nähden asemakaavamuutoksella voidaan katsoa olevan jossain määrin heikentävä vaikutus Daugin huvilaan liitännäisiin rakennetun ympäristön arvoihin. Toisaalta kortteli 226 sijaitsee Keravan ydinkeskustassa, jonka tiivistä ja tehokasta rakentamista voidaan pitää asemakaavoituksen lähtökohtana yleiskaavan mukaan. Alueen kaavoitus vaatii siten useiden eri suuntaisten näkökohtien yhteensovittamista, eikä kaikkia tavoitteita sen vuoksi ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei kortteliin 226 asemakaavamuutoksessa osoitettua rakentamista ole pidettävä liiallisena ottaen huomioon yleiskaava, korttelin sijainti ja lähistön kerrostalorakentaminen. Asemakaavamuutos ei sulje Daugin huvilan näkyvyyttä aseman suuntaan eikä siis muuta tilannetta siitä, mikä se on voimassa olevan asemakaavan mukaan. Rakentaminen ei varjosta Daugin huvilaa sillä tavoin, että siitä aiheutuisi kenenkään elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä. Näin ollen kaupunginvaltuusto on toiminut sille asiassa kuuluvan harkintavallan puitteissa hyväksyessään asemakaavamuutoksen korttelin 226 osalta. Valituksessa ei ole esitetty perusteita, joiden mukaan olisi katsottava, että asemakaavamuutos ei sisällöltään tältä osin täytä sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja vaatimuksia. Asemakaavamuutoksella ei ole ratkaistu yksityiskohtaisesti kortteliin 226 rakennettavan rakennuksen ulkoasua, vaan se, että tuleva rakentaminen soveltuu yksityiskohdiltaan kaupunkikuvaan, selvitetään rakennuslupamenettelyssä.

Asemakaavamuutoksella muodostuva korttelin 17 osa rajautuu eteläpuolelta jalankululle ja polkupyöräilylle varattuun Junailijanpolun katualueeseen. Sen länsipäähän on pp/t-merkinnällä osoitettu asemakaavassa alue, jolla tontille ajo on sallittu. Asemakaava luo tältä osin riittävät edellytykset liikenteen järjestämiselle Daugin huvilan osalta.

Edellä todetut seikat huomioon ottaen kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen. Aihetta kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamiseen ei ole. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu valituksen käsittelyn yhteydessä arvioida kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta.

Sovellettuna oikeusohjeena hallinto-oikeus on perusteluissa mainittujen lisäksi viitannut kuntalain 90 §:ään.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asunto Oy X on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Keravan kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Yhtiö on viitannut asiassa hallinto-oikeudessa lausumaansa ja esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset eivät vastaa maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä asemakaavan sisältövaatimuksia eivätkä ota huomioon arvokasta suojelukohdetta.

Ahdas, asumiseen ja varsinkin senioriasumiseen soveltumaton, turvaton, täyden parkkipaikan pieni ja kapea reunaluiskatontti kärsii lisääntyvästä melusta, tärinästä ja saasteista. Tontille suunniteltu pihaton kolossi ei eheytä ja tiivistä kaupunkikuvaa, vaan tukkii lopullisesti koko miljöön. Raideliikenne on kasvanut vuosittain rajusti, raiteita tullaan lisäämään ja valtava logistiikkakeskus aiheuttaa entistä enemmän liikennettä ja melua asema-alueen läheisyyteen. Tämä lisää asumisviihtymättömyyttä.

Kaikki Paasikivenkadun itäpuolen rakennukset Villa Daugista keskustaan ovat kaksikerroksisia. Korkeudeltaan 20-metrinen senioritalo tuhoaisi yli satavuotiaan, arkkitehtonisesti ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaan Villa Daugin lopullisesti. Kaarevaikkunainen Villa Daug tornihuonerakenteineen on meillä harvinaisuus. Talo saa tarvitsemansa valon auringon kiertokulusta ja sisäratkaisut on tehty tuon valon mukaan. Talosta on vielä näkymä kaupungin keskustaan. Keskustasta päin katsottuna se on luonnollinen ja kaunis Paasikivenkadun päätepiste. Suunniteltu rakennus aivan Daugin tontin ja rakennusten eteen olisi katastrofi. Kapealle tontille soveltuisi parhaiten puistikko, joita täyteen ahdettu Keravan keskusta välttämättä tarvitseekin.

Keravan kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä todennut, että asemakaava-alue on varattu 14.6.2004 hyväksytyssä oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa keskustatoimintojen alueeksi (C). Merkintä C sisältää luonnostaan sen, että alueella on runsaasti rakennusoikeutta ja korkeita rakennuksia. Näin ollen alueen pääasiallinen maankäyttö on ratkaistu lainvoimaisessa oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa, eikä hallinto-oikeuden päätökseen saa maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin mukaan hakea valittamalla muutosta, joten valitus on jätettävä tutkimatta.

Sen varalta, että valitus kuitenkin tutkitaan kaupunginhallitus on hallinto-oikeudessa lausumaansa viitaten todennut, ettei kaupunginvaltuusto ole valituksenalaista päätöstä tehdessään ylittänyt toimivaltaansa eikä menetellyt maankäyttö- ja rakennuslain vastaisesti tai muutoinkaan lainvastaisesti, joten valitus on aiheettomana hylättävä.

Asunto Oy X on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä. Vastaselityksessään yhtiö on muun ohella todennut, että sen valitus on tutkittava.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Keravan kaupunginhallituksen tekemä yhtiön jatkovalitusoikeutta koskeva väite hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Valituksen tutkiminen

Sovellettava säännös ja sen perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin mukaan asemakaavan hyväksymistä koskevaan hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla siltä osin kuin alueen pääasiallinen maankäyttö on ratkaistu lainvoiman saaneessa oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 81/2006 vp) on 188 §:n 5 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kaikilla valitukseen oikeutetuilla olisi mahdollisuus valittaa kunnan hyväksymispäätöksestä hallinto-oikeuteen ilman valituskohteiden rajoitusta. Sen sijaan hallinto-oikeuden päätöksestä ei enää voisi valittaa edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen niistä asioista, jotka on ratkaistu jo yleiskaavassa. Muilla perusteilla jatkovalituksen tekeminen olisi edelleen mahdollista.

Edelleen hallituksen esityksessä on todettu, että yleiskaavassa ja asemakaavassa ratkaistaan niiden tarkkuustaso huomioon ottaen erilaisia asioita. Yleiskaavassa ratkaistaan esimerkiksi alueen pääasiallinen käyttötarkoitus, pääliikenneväylät ja keskeiset viheralueet. Yleiskaavan ratkaisut tarkentuvat asemakaavassa, jossa osoitetaan rakennuskorttelit, katuverkko, virkistys- ja muut alueet sekä rakentamisen määrä ja tapa sekä käyttötarkoitus yksityiskohtaisesti. Esimerkiksi yleiskaavassa asuntoalueeksi osoitetulle alueelle laaditusta asemakaavasta ei saisi valittaa sillä perusteella, että alueelle kaavoitetaan asumista, sen sijaan valitus voi kohdistua asuntorakentamisen tehokkuuteen, rakennusten tarkkaan sijoitukseen, kerroslukuun, katujen tai lähipuistojen sijoitukseen, joita ei ole lopullisesti ratkaistu yleiskaavassa. Säännöksen soveltamisala eri kaavatasojen erilaisten tehtävien vuoksi ei olisi kovin laaja, mutta se antaisi viestin siitä, että kunnan ja muiden osapuolten on voitava luottaa yleiskaavassa tehtyihin ratkaisuihin eikä niitä enää voisi uudelleen riitauttaa.

Eduskunnan ympäristövaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (YmVM 8/2006 vp) esittänyt pykäläehdotuksen hyväksymistä siten muutettuna, että "asia on ratkaistu" muutetaan muotoon "alueen pääasiallinen maankäyttö on ratkaistu". Valiokunta on korostanut, että eri kaavatasoilla ja rakennusluvassa ratkaistaan maankäyttökysymyksiä eri tarkkuudella ja rajoituksen soveltamisalaa on tulkittava suppeasti. Siten esimerkiksi yleiskaavassa laajempana osoitettu asuntoaluevaraus ei ole ratkaissut kysymystä, miten ja mihin alueen sisäiset kadut, puistot tai lähipalvelut sijoitetaan, vaan ne ratkaistaan vasta asemakaavan yhteydessä. Sen sijaan alueen pääasiallinen käyttötarkoitus on ratkaistu yleiskaavassa.

Oikeudellinen arviointi

Kaupunginvaltuuston päätöksellä on hyväksytty asemakaavan muutos, jolla on osoitettu yksi asuinkerrostalojen korttelialue (AK) ja yksi erillispientalojen korttelialue (AO) oikeusvaikutteisessa Keravan yleiskaavassa 2020 keskustatoimintojen alueeksi (C) varatulle alueelle. Asemakaava-alue käsittää vain pienen osan C-aluevarauksen alueesta.

Yleiskaavan C-merkinnällä on osoitettu alueita, joilla pääasiallisia toimintoja ovat muun ohella palvelut ja hallinto, keskustaan soveltuva asuminen sekä näihin liittyvä liikenne ja virkistys. Yleiskaavassa ei ole osoitettu yksityiskohtaisemmin näiden toimintojen sijaintia eikä näin ollen ratkaistu, miten asuinrakentaminen C-aluevarauksen alueelle tulee sijoittaa. Yhtiön jatkovalitus ei siten kohdistu osaksikaan seikkaan, joka on ratkaistu yleiskaavassa.

Näin ollen yhtiö ei ole hakenut hallinto-oikeuden päätökseen muutosta valittamalla siltä osin kuin alueen pääasiallinen maankäyttö on ratkaistu lainvoiman saaneessa oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon, että valitusoikeuden rajoituksia on tulkittava suppeasti, Keravan kaupungin väite on hylättävä.

2. Valtuuston päätöksen lainmukaisuus

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle.

Asemakaavan muutosta laadittaessa on tehty selvitykset tie- ja raideliikenteen aiheuttamasta melusta ja raideliikenteen aiheuttamasta tärinästä. Selvitysten perusteella asemakaavassa on annettu asuinkerrostalojen korttelialuetta koskien kaavamääräyksiä melu- ja tärinähaittojen rajoittamiseksi. Kaavamääräykset huomioon ottaen asemakaavan muutos täyttää näiltä osin terveellisyyden ja viihtyisyyden vaatimukset.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.