KHO:2009:11

Väestötietojärjestelmä - Julkisuus - Tietojen luovuttaminen - Osoitetiedot - Yhdenvertaisuus - Sananvapaus - Uskonnonvapaus - Käyttötarkoitus - Harkinta

Väestörekisterikeskus oli hylännyt yhdistyksen hakemuksen saada väestötietojärjestelmästä tiedot niistä henkilöistä, jotka täyttivät 18 vuotta erään kuukauden aikana käytettäväksi www.eroakirkosta.fi-sivuston suoramarkkinointiin katsoen, ettei sillä ollut väestötietolain 27 §:n mukaan velvollisuutta luovuttaa tietoja. Hallinto-oikeus hylkäsi väestörekisterikeskuksen päätöksestä tehdyn valituksen.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyn valituksen katsoen, että väestötietolain 25 tai 27 §:ssä säädettyä ehdotonta oikeudellista estettä tietojen luovuttamiselle ei ollut. Väestötietojärjestelmä ei kuitenkaan ollut julkinen, eikä tietojen saamiseen nyt kysymyksessä olevaan tarkoitukseen ollut ehdotonta oikeutta. Väestörekisterikeskuksen ei voitu katsoa hakemuksen hylätessään asettaneen yhdistystä ilman väestötietolaista johdettavissa olevaa hyväksyttävää perustetta valituksessa mainituista poliittisista puolueista ja kaupallisista toimijoista poikkeavaan asemaan. Päätös, joka koski vain tietojen luovuttamista, ei myöskään rajoittanut yhdistyksen sananvapautta taikka uskonnonvapautta. Väestörekisterikeskus oli toiminut harkintavaltansa rajoissa hylätessään väestötietolain esitöistä ilmenevien intressien turvaamiseksi tietojen luovuttamista koskevan yhdistyksen hakemuksen, eikä päätös siten ollut lainvastainen. (Ään. 3-2).

Väestötietolaki 24 §, 25 § 1 momentti ja 27 § 1 momentti
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 9 §
Suomen perustuslaki 6, 11 ja 12 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös 12.3.2008 n:o 8/0155/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen vapaa-ajattelijat ry on 12.9.2006 Väestörekisterikeskukselle toimittamassaan kirjelmässä pyytänyt, että sille luovutetaan väestötietojärjestelmästä tiedot niistä henkilöistä, jotka täyttävät 18 vuotta vuoden 2006 marraskuussa. Yhdistys on pyytänyt tietoja käytettäväksi "www.eroakirkosta.fi" -sivuston suoramarkkinointiin. Mainittu yhdistyksen ylläpitämä sivusto mahdollistaa helpon eroamisen valtionkirkosta.

Väestörekisterikeskus on 17.10.2006 päättynyt, ettei se luovuta pyydettyjä tietoja. Väestörekisterikeskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ilmoitettu tietojen käyttötarkoitus ei ole sopusoinnussa viraston väestötietolain nojalla luoman ja noudattaman linjauksen kanssa tietojen käyttämisestä mainontatarkoituksiin. Väestötietolain 27 §:n 1 momentin säännös ei luo kenellekään ehdotonta oikeutta saada tietoja kyseisessä lainkohdassa lueteltuihin tarkoituksiin. Sanamuoto mahdollistaa tietojen luovutuksen, jos se katsotaan muitten asian ratkaisussa huomioon otettavien tosiseikkojen nojalla mahdolliseksi. Tietojen luovutuspäätöstä tehtäessä on tarkasteltava asiaa paitsi anojan näkökulmasta, myös erityisesti luovutuksen kohteena olevien henkilöiden näkökulmasta ja anotun käyttötarkoituksen suhteesta henkilöiden yksityisyyden suojaan (väestötietolain 25 §:n 1 momentti).

Uskontokuntatieto talletetaan väestötietojärjestelmään asianomaisten uskontokuntien ja laissa tarkemmin määriteltyjen viranomaisten tarpeita varten (väestötietolain 4 §:n 3 momentti), ja uskontokuntatiedot on oikeus luovuttaa väestötietojärjestelmästä vain asianomaisille uskontokunnille, pääesikunnalle, kouluviranomaisille, verottajalle ja vastaaville viranomaisille viranomaistehtävien hoitamista sekä tilastokeskukselle virallisen tilaston laatimista varten (väestötietolain 25 §:n 6 momentti). Uskontokuntatietoa ei siten ole mahdollista käyttää poimintaehtona esimerkiksi suoramarkkinointipostitusta varten väestötietojärjestelmästä tehtävissä osoitepoiminnoissa.

Väestötietolain 26 a §:ssä on tarkkaan säädetty tietojen luovuttamisesta uskontokunnille. Mainitun lainkohdan mukaan "Evankelis-luterilaiselle kirkolle, ortodoksiselle kirkkokunnalle ja rekisteröidyille uskontokunnille luovutetaan jäsenrekisterin päivittämisessä tarvittavat tiedot. Lisäksi niille luovutetaan väestötietojärjestelmästä niille säädettyjen tehtävien hoitamiseksi tarvittavat tiedot".

Väestötietolain ja henkilötietolain perusteella uskontokuntatietoa ei ole mahdollista käyttää poimintaperusteena suoramarkkinointitarkoituksiin, koska uskontokuntatieto on henkilötietolain 11 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu arkaluonteinen tieto. Täten evankelis-luterilaiselle kirkolle ei ole annettu tietoja mainoskirjeitten lähettämiseksi esimerkiksi rippikoululeiristä omaan jäsenrekisteriin kuulumattomille henkilöille. Tulkinnassa on lähdetty siitä, että väestötietojärjestelmää voidaan käyttää hyväksi kirkollisen informaation perille toimittamisessa ainoastaan kirkon (tai uskontokunnan) jäsenille, ei kirkkoon kuulumattomille. Tällöin informaatiota ei lähetetä väestötietojärjestelmän avulla henkilöille, jotka ovat virallisesti uskonnottomia tai jonkun muun uskontokunnan jäseniä.

Hakemuksesta selviää, että hakijan tarkoituksena on lähettää "eroakirkosta.fi" -sivustoa markkinoiva kirje marraskuun aikana 18 vuotta täyttäville henkilöille. Jos hakemukseen suostuttaisiin, tulisi poimintaan mukaan evankelis-luterilaisen kirkon ja ortodoksisen kirkkokunnan jäsenten lisäksi myös niin sanottuihin rekisteröityihin uskonnollisiin yhdyskuntiin kuuluvia henkilöitä sekä mihinkään uskontokuntaan kuulumattomia henkilöitä, koska ei ole mahdollista rajata poimintaa koskemaan esimerkiksi ainoastaan evankelis-luterilaisen kirkon ja ortodoksisen kirkkokunnan jäseniä tai jättää poiminnasta pois uskontokuntiin kuulumattomat henkilöt. Tällainen rajaus olisi uskontokuntatiedon käyttämistä poimintaperusteena käänteisessä mielessä ja vastoin henkilötietolaissa ja väestötietolaissa sallittuja poimintaperusteita (väestötietolain 27 §:n 2 momentti). Toisaalta poiminnan tekeminen siten, että mukaan tulisi myös sellaisia henkilöitä (rajaukseton poiminta ikätiedon perusteella), jotka eivät kuulu mihinkään uskontokuntaan, olisi vastoin väestötietolain 25 §:n 1 momentin tarpeellisuusvaatimusta, koska informaation lähettäminen tällaisille henkilöille ei ole hakemuksessa tarkoitetussa tapauksessa tarpeellista. Menettely olisi myös vastoin henkilötietolain 5 §:ssä rekisterinpitäjälle säädettyä huolellisuusvelvollisuusperiaatetta tietojen käsittelyssä.

Poiminnan tekeminen hakemuksessa esitetyllä tavalla saisi siten aikaan mitä ilmeisimmin kirjeen vastaanottajissa väestötietojärjestelmän laatutasoon kohdistuvia väärinkäsityksiä, virheellisiä tulkintoja ja epäselvyyksiä. Lisäksi se saattaisi johtaa joidenkin uskonnollisten yhdyskuntien jäsenten keskuudessa tietoja luovuttavan eli Väestörekisterikeskuksen toiminnan kansalaisten uskonnolliseen ja maailmankatsomukselliseen vakaumukseen neutraalisti suhtautuvana valtion viranomaisena kyseenalaiseen valoon ja voisi aikaansaada väärinkäsityksiä ja virheellisiä tulkintoja tietojen luovuttamisessa noudatettavista perusperiaatteista.

Väestörekisterikeskus kunnioittaa henkilöille perustuslain 11 §:ssä turvattua itsemääräämisoikeutta uskonnon ja omantunnon asioissa. Tämä näkemys pitää sisällään sekä uskontokuntaan kuulumisen että uskontokuntaan kuulumattomuuden. Tällä perusteella Väestörekisterikeskus ei katso voivansa edesauttaa sellaista uskonnonvapauteen liittyvää toimintaa, joka saattaa erilaiset uskonnolliset ja maailmankatsomukselliset näkemykset toisia näkemyksiä loukkaavaan suhteeseen. Informaation levittäminen kirkosta eroamiseksi kuuluu vapaaseen kansalaistoimintaan, mutta ei ole Väestörekisterikeskuksen näkemyksen mukaan sellaista toimintaa, johon voitaisiin käyttää väestökirjanpidon tietoja hyväksi ilman, että kajottaisiin ihmisten vakaumuksellisiin kysymyksiin mahdollisesti loukkaavalla tavalla.

Väestörekisterikeskus katsoo, että tietojen anojan tarkoituksena on vaikuttaa henkilön uskonnolliseen vakaumukseen. Väestötietolain 27 §:n 1 momentin mukaan tietoja "voidaan luovuttaa" muun muassa suoramarkkinointitarkoituksiin. Kysymyksessä oleva säännös ei kuitenkaan velvoita Väestörekisterikeskusta tietojen antamiseen. Ei ole myöskään muuta lakia, jonka perusteella Väestörekisterikeskuksella olisi velvollisuus luovuttaa nimi- ja osoitetietoja anottuun tarkoitukseen. Tämän vuoksi Väestörekisterikeskus katsoo, ettei se voi luovuttaa edellä esitetyin perustein tietoja eroakirkosta.fi -sivustoa mainostavan kirjeen lähettämistä varten. Menettely on yhdenmukainen evankelis-luterilaisen kirkon ja ortodoksisen kirkkokunnan kohdalla noudatetun menettelyn kanssa.

Sovellettuina oikeusohjeina Väestörekisterikeskus on maininnut väestötietolain 3 §:n 2 momentin, 4 §:n 3 momentin, 25 §:n 1 momentin, 25 §:n 6 momentin, 26 a §:n, 27 §:n 1 ja 2 momentin ja henkilötietolain 5 §:n sekä 11 §:n 1 momentin 2 kohdan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Tampereen vapaa-ajattelijat ry:n valituksen Väestörekisterikeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Väestötietolain 24 §:n mukaan tietoja väestötietojärjestelmästä pyydet- täessä on ilmoitettava niiden käyttötarkoitus ja muut luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat.

Väestötietolain 25 §:n 1 momentin mukaan väestötietojärjestelmästä luovutettavan tiedon tulee olla tarpeellinen ilmoitettuun käyttötarkoitukseen. Tietoa ei saa luovuttaa, jos luovuttamisen voidaan perustellusta syystä epäillä loukkaavan henkilön yksityisyyden suojaa, hänen etujaan tai oikeuksiaan taikka vaarantavan valtion turvallisuutta.

Väestötietolain 27 §:n 1 momentin mukaan henkilölle ja yhteisölle luovutetaan väestötietojärjestelmästä tietoja, joita nämä tarvitsevat oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa toteuttamiseksi. Tietoja voidaan luovuttaa myös suoramarkkinointiin, mielipide- ja markkinatutkimukseen, osoitepalveluna, asiakasrekisterin päivittämiseen, historialliseen tai tieteelliseen tutkimukseen taikka muuhun näihin verrattavaan tarkoitukseen, jos tässä laissa säädetyt muut edellytykset tietojen luovuttamiselle ovat olemassa ja jos henkilön oikeudesta kieltää osoitetietonsa luovuttaminen ei muuta johdu.

Pykälän 2 momentin mukaan luovutettaessa tietoja suoramainontaa, etämyyntiä tai muuta suoramarkkinointia, mielipide- ja markkinointitutkimusta taikka muuta näihin verrattavaa tarkoitusta varten henkilötietojen otantaperusteena saa käyttää yhden henkilöön liitettävän tunnistetiedon lisäksi ainoastaan nimeä, vähintään kuuden viikon ikää, sukupuolta, äidinkieltä tai asiointikieltä, ammattia, kotikuntaa ja siellä olevaa asuinpaikkaa, tilapäistä asuinpaikkaa ja muuta osoitetta sekä asetuksella tarkemmin säädettäviä kiinteistö- ja rakennustietoja.

Henkilötietolain 5 §:n mukaan rekisterinpitäjän tulee käsitellä henkilötietoja laillisesti, noudattaa huolellisuutta ja hyvää tietojenkäsittelytapaa sekä toimia muutoinkin niin, ettei rekisteröidyn yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia rajoiteta ilman laissa säädettyä perustetta.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Tampereen vapaa-ajattelijat ry oli hakemuksessaan Väestörekisterikeskukselle pyytänyt tietyn kuukauden aikana (marraskuu 2006) 18 vuotta täyttävien henkilöiden osoitetietojen luovuttamista yhdistyksen ylläpitämän eroakirkosta.fi -sivuston suoramarkkinointia varten. Yhdistys ei ollut hakemuksessaan pyytänyt uskontokuntatietoja käytettäväksi otantaperusteena, eikä asiassa siten ollut kysymys näiden tietojen luovuttamista koskevien väestötietolain 4 §:n 3 momentin ja 25 §:n 6 momentin säännösten soveltamisesta. Koska uskontokuntatietoja ei ollut väestötietolain 27 §:n 2 momentin säännös huomioon ottaen mahdollista käyttää otantaperusteena, hakemus oli tehty käsittämään kaikkien hakemuksessa mainittuna ajanjaksona 18 vuotta täyttävien henkilöiden osoitetietojen luovuttamisen siitä riippumatta, kuuluivatko he johonkin uskontokuntaan. Tässä tilanteessa otannan piiriin tuli väistämättä kuulumaan sellaisiakin henkilöitä, jotka eivät olleet evankelis-luterilaisen kirkon tai ortodoksisen kirkkokunnan jäseniä tai olivat mihinkään uskontokuntaan kuulumattomia henkilöitä. Pyydettyjä tietoja 18 vuotta täyttävästä ikäluokasta ei kuitenkaan voida tällä perusteella pitää kokonaisuutena tarkastellen väestötietolain 25 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeettomana yhdistyksen hakemuksessa ilmoitettuun käyttötarkoitukseen. Tietojen antaminen ei myöskään ole tällä perusteella henkilötietolain 5 §:ssä säädetyn huolellisuusvelvoitteen vastaista. Väestörekisterikeskuksella on ollut toinen käsitys.

Puheena olevan suoramarkkinoinnin tarkoituksena on vaikuttaa kohdehenkilöiden uskonnolliseen vakaumukseen, joka kuuluu yksityisyyden suojan piiriin. Tietojen luovuttamisen nuorista henkilöistä käytettäväksi välineenä hakemuksessa ilmoitetun, yhdistyksen ylläpitämän eroakirkosta.fi-sivuston jakelun kohdistamiseen heille loukkaa kohdehenkilöiden yksityisyyden suojaa. Tietojen luovuttaminen ei tästä syystä täytä väestötietolain 25 §:n 1 momentissa säädettyjä luovuttamisen yleisiä edellytyksiä.

Mitä sitten tulee tietojen luovuttamisen muiden edellytysten täyttymiseen, niin hallinto-oikeus toteaa, ettei hakija tarvitse väestötietoja oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa toteuttamiseen, johon sillä olisi väestötietolain 27 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada pyytämänsä tiedot. Puheena olevassa asiassa on kysymys siitä, onko hakijoiden ilmoittama käyttötarkoitus rinnastettavissa niihin samassa lainkohdassa lueteltuihin muihin tai niihin verrattavaan käyttötarkoitukseen, joihin tietoja lain mukaan voidaan luovuttaa.

Väestötietolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 355/1992 vp) perusteluissa on mainittu, että laissa mainittujen käyttötarkoitusten lisäksi voisi tulla kysymykseen esimerkiksi matrikkelin laatiminen. Hallituksen esityksessä on lisäksi todettu, että säädettäessä tietojen luovuttamisesta mainontaan ja suoramarkkinointiin sekä muihin kaupallisiin tarkoituksiin on yhtenä näkökohtana tarkoituksenmukainen tiedonsaanti. Kansalaisten yksityisyyden ja tietosuojan kannalta ei ole estettä sille, että markkinointi kohdennetaan juuri niille, jotka ovat todennäköisesti asiasta kiinnostuneita.

Hakijoiden tarkoituksena on pyrkiä vaikuttamaan kohteena olevien henkilöiden eroamiseen kirkosta. Uskontokunnan jäsenyys on yksityisyyden piiriin kuuluva asia, eikä siihen vaikuttaminen ole rinnastettavissa laissa lueteltuihin neutraaleihin, lähinnä taloudellisiin ja tieteellisiin käyttötarkoituksiin. Väestörekisterikeskuksella ei ole myöskään väestötietolain 27 §:n 1 momentin mukaisia edellytyksiä tietojen luovuttamiseen.

Väestörekisterikeskuksen päätöksellä ei ole estetty yhdistystä käyttämästä sananvapauttaan tai puututtu yhdistyksen uskonnon tai omantunnon vapauteen. Päätös ei loukkaa myöskään yhdistyksen yhdenvertaisuutta eikä muitakaan hallinnon oikeusperiaatteita. Väestörekisterikeskuksen päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut Suomen perustuslain 6, 10, 11 ja 12 §:n, hallintolain 6 §:n, hallintolainkäyttölain 74 §:n ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen vapaa-ajattelijat ry on valituksessaan uudistanut aikaisemmin lausumansa ja vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Väestörekisterikeskuksen päätökset kumotaan ja että Väestörekisterikeskus velvoitetaan antamaan yhdistykselle pyydetyt henkilötiedot. Yhdistyksen oikeudenkäyntikulut tulee myös korvata.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hakemuksen ratkaisussa on punnittava erityisesti yksityiselämän (hallinto-oikeuden päätöksessä "yksityisyyden") suojan merkitystä verrattuna sananvapauteen sekä yhdenvertaisuuteen olennaisena perusoikeutena.

Väestörekisterikeskuksen mukaan uskonnolliset yhteisöt eivät myöskään saa osoitetietoja omiin kampanjoihinsa, kuten rippikoulun mainostamiseen. Väite ei pidä paikkaansa ainakaan uskonnollisiin yhdyskuntiin nähden. Esimerkiksi vuoden 2007 joulun alla Väestörekisterikeskus antoi osoitetiedot Pelastusarmeijalle, joka tekee uskonnollista käännytystyötä. Pelastusarmeija käytti Väestörekisterikeskuksen antamia osoitteita lähettäessään kirjeen, jolla kerättiin rahaa Pelastusarmeijan tukemiseksi.

Mainittu uskonnollinen herätyskirje tuli postitse myös ateisteille ja muille uskontokuntiin kuulumattomille. Väestörekisterikeskuksen olisi siis pitänyt evätä tietojen antaminen Pelastusarmeijalle. Kun se ei näin tehnyt, se loukkasi yhdenvertaisuutta.

Yhdistys ei voi hyväksyä, että viranomaiset paitsi suosivat joitakin uskonnollisia liikkeitä myös antavat harhaanjohtavia tietoja toiminnastaan. Sananvapauden kannalta erilaisten näkemysten ja uskomustenkin esittämiseen pitää olla oikeus. Olennaista on, että sama oikeus on kaikilla. Kuten perustuslain 6 §:ssä on säädetty, ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Yhdenvertaisuutta loukkaa yleisemminkin Väestörekisterikeskuksen vastineessa mainittu outo, ei-julkinen "linjaus". Osoitetietoja luovutetaan monille yhteisöille mitä erilaisimmin kaupallisin ja poliittisin perustein. Sen sijaan uskonnotonta kulttuuria edustavalta yhdistykseltä tämä oikeus on evätty.

Viime eduskuntavaalien edellä osoitteita luovutettiin poliittisille järjestöille. Esimerkiksi Vihreät De Gröna lähetti äänestyskehotuksensa niille, jotka olivat ensimmäistä kertaa äänioikeutettuja. Samoin Kansallisen Kokoomuksen vaalipropagandaa lähetettiin viranomaisten luovuttamiin osoitteisiin.

Vaaleihin liittyen lähetettiin myös oikeusministeriön kirje uusille äänioikeutetuille. Siinä kehotettiin äänestämään eduskuntavaaleissa.

Kokoomuksen aineistossa oli myös kutsu yökerhoon niin sanottuihin vaalibileisiin. Kutsu meni sellaisillekin, jotka eivät hyväksy uskonnollisin tai moraalisin perustein yökerhoelämää.

Ravintola Storyville järjesti viime vuonna mainoskampanjan ja lähetti Väestörekisterikeskuksen avulla kutsun, jolla pääsi ilmaiseksi tähän ravintolaan ja sai vielä ilmaiseksi kuohuviiniä. Kutsu lähetettiin niillekin, jotka eivät täysin raittiina tai allergiansa vuoksi voi nauttia kuohuviiniä.

Cd-levyjä ja muuta musikaalista aineistoa mainostettiin viime vuonna myös niille, jotka eivät voi esimerkiksi kuuroutensa tai uskonnollisten syitten takia nauttia musiikista.

Citybank-niminen luottolaitos mainosti väestötietojärjestelmän kautta lainoja edullisella korolla. Mainoksia saivat nekin, jotka eivät tarvitse lainaa, ja nekin, jotka uskonnollisista syistä eivät voi hyväksyä koron ottamista.

Monet pitänevät loukkaavina tiettyjen lääkkeitten ja hoitojen mainostamista. Terveydentilaan ja sukupuoliseen kanssakäymiseen liittyvät kysymykset ja tarjoukset ovat usein loukkaavia.

Esimerkkejä Väestörekisterikeskuksen epäjohdonmukaisesta toiminnasta on vuosittain valtavasti. Jonkinlaisena linjauksena on havaittavissa, että tarpeellisuusvaatimus koskee vain vapaa-ajattelijoitten hakemusta, mikä on selkeä todiste yhdenvertaisuusperiaatteen loukkaamisesta.

Hallinto-oikeus on omaksunut perustuslain 10 §:n tulkinnassa ankaran kannan. Sen mukaan pelkkä viestin tai kirjeen lähettäminen on yksityisyyden loukkaamista. Tällainen näkemys on vieras maassamme omaksutulle perusoikeusmyönteiselle tulkintakäytännölle. Se johtaisi myös kirjeitten sensurointiin sen mukaan, onko arveltavissa esimerkiksi jakelukirjeen ja mainosten sisältö sellaiseksi, että siinä puututaan yksityisyyteen kuuluviin kysymyksiin. Uskonnon ohella tällaisia kysymyksiä on runsaasti.

Väestörekisterikeskus on virheellisesti katsonut, että pelkästään kirkostaeroamismahdollisuuden tuominen esille on jo loukkaavaa. Näin ankara perusoikeusvastainen tulkinta johtaisi lopulta keskustelun tukahduttamiseen ja sensuurin lisäämiseen kaikessa julkisessa esiintymisessä ja lopulta myös yksityisyyden piirissä.

Lain tarkoitus on estää mielivaltainen puuttuminen itsemääräämisoikeuteen. Lain tarkoitus ei tietenkään ole rajoittaa sananvapautta eikä viestintää. Vapaa keskustelu ja mielipiteitten esittäminen on demokraattisen oikeusvaltion olennainen edellytys.

Väestörekisterikeskuksen menettely on selkeästi hyvän hallinnon periaatteitten vastainen, joten vaatimus kulujen korvaamisestakin on oikeutettu.

Väestörekisterikeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhdistyksen tavoitteena on ollut mainostaa nettisivustoaan, jonka viesti on selkeästi suunnattu valtionkirkkoa vastaan. Sen saattaisivat kokea loukkaavaksi sekä valtionkirkkojen jäsenet että myös joihinkin valtionkirkkoihin kuulumattomiin uskonnollisiin yhdyskuntiin kuuluvat mainoksen potentiaaliset vastaanottajat.

Yhdistys rinnastaa oman tietolupahakemuksensa ja siihen annetun päätöksen eri vaiheineen muun muassa poliittisille puolueille vaalien alla annettaviin tietolupiin, joissa on myönnetty nimiä ja osoitteita vaalimainontaan, ja katsoo joutuneensa eriarvoiseen asemaan päätöstä tehtäessä. Poliittisten puolueitten harjoittama mainonta vaalien edellä on vakiintunutta yhteiskunnallista toimintaa, joka on saavuttanut yleisesti hyväksytyn aseman kansalaisvaikuttamisen muotona ja osana demokraattista järjestelmäämme.

Väestörekisterikeskus yhtyy hallinto-oikeuden päätöksessä esitettyyn näkemykseen siitä, että uskontokunnan jäsenyys on väestötietolain 25 §:n 1 momentissa tarkoitetun yksityisyyden piiriin kuuluva asia eikä siihen vaikuttamista voida rinnastaa laissa lueteltuihin neutraaleihin, lähinnä taloudellisiin ja tieteellisiin käyttötarkoituksiin. Edellä mainitun väestötietolain pykälän mukaan väestötietojärjestelmästä ei saa luovuttaa tietoa, jos luovuttamisen voidaan perustellusta syystä epäillä loukkaavan henkilön yksityisyyden suojaa, hänen etujaan tai oikeuksiaan. Väestörekisterikeskuksella ei ole myöskään väestötietolain 27 §:n 1 momentin mukaisia edellytyksiä tietojen luovuttamiselle.

Väestörekisterikeskus ei ole päätöksellään estänyt yhdistystä käyttämästä sananvapauttaan tai puuttunut yhdistyksen uskonnon tai omantunnon vapauteen. Päätös ei loukkaa myöskään yhdistyksen yhdenvertaisuutta eikä muitakaan hallinnon oikeusperiaatteita.

Yhdistyksen valitus on hylättävä, ja hallinto-oikeuden päätös on pysytettävä voimassa. Tähän perustuen myös oikeudenkäyntikulut on tuomittava jäämään yhdistyksen vahingoksi.

Tampereen vapaa-ajattelijat ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää Tampereen vapaa-ajattelijat ry:n valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Yhdistyksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1.

Sovellettavat oikeusohjeet

Väestötietolain (507/1993) 1 §:n 1 momentin mukaan väestötietoja kerätään, talletetaan ja luovutetaan siten kuin mainitussa laissa säädetään. Tietojen ilmoittamisesta väestötietojärjestelmään, tietojen luovuttamisesta, henkilötietojen suojasta ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta on lisäksi voimassa, mitä niistä erikseen säädetään.

Saman lain 3 §:n 1 momentin mukaan väestötietojärjestelmän henkilötietoja pidetään henkilön yksilöintiä sekä henkilö- ja perheoikeudellisen aseman ja toimivaltaisuuden selvittämistä varten. Pykälän 2 momentin mukaan tiedot on tarkoitettu käytettäviksi tuomioistuinmenettelyssä, hallinnollisessa päätöksenteossa, tieteellisessä tutkimuksessa, tilastojen laatimisessa, asiakasrekisterien ajantasallapidossa, mielipide- ja markkinatutkimuksessa, suoramarkkinoinnissa sekä muussa osoitepalvelussa.

Saman lain 24 §:n mukaan tietoja väestötietojärjestelmästä pyydettäessä on ilmoitettava niiden käyttötarkoitus ja muut luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat.

Saman lain 25 §:n 1 momentin mukaan väestötietojärjestelmästä luovutettavan tiedon tulee olla tarpeellinen ilmoitettuun käyttötarkoitukseen. Tietoa ei saa luovuttaa, jos luovuttamisen voidaan perustellusta syystä epäillä loukkaavan henkilön yksityisyyden suojaa, hänen etujaan ja oikeuksiaan taikka vaarantavan valtion turvallisuutta.

Saman lain 27 §:n 1 momentin mukaan henkilölle ja yhteisölle luovutetaan väestötietojärjestelmästä tietoja, joita nämä tarvitsevat oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa toteuttamiseksi. Tietoja voidaan luovuttaa myös suoramarkkinointiin, mielipide- ja markkinatutkimukseen, osoitepalveluna, asiakasrekisterin päivittämiseen, historialliseen tai tieteelliseen tutkimukseen taikka muuhun näihin verrattavaan tarkoitukseen, jos mainitussa laissa säädetyt muut edellytykset tietojen luovuttamiselle ovat olemassa ja jos henkilön oikeudesta kieltää osoitetietonsa luovuttaminen ei muuta johdu.

Lainvalmisteluaineisto

Väestötietolain 1 §:n perustelujen (HE 355/1992) mukaan henkilörekisterilaki tulisi sovellettavaksi täydentävästi rekisterin pitoon siltä osin, kuin väestötietolaissa ei olisi erityissäännöstä. Väestötietolain 6 luvussa, jossa säädetään asiakirjojen julkisuudesta ja tietojen luovuttamisesta, ei olisi erityissäännöksiä asianosaisen oikeudesta asiakirjaan. Näiltä osin tulisivat sovellettaviksi yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain säännökset asianosaisen oikeudesta asiakirjaan. Viimeksi mainittua lakia ei sovellettaisi muilta osin väestötietojärjestelmään.

Lain 24 §:n perustelujen mukaan väestökirjaviranomaisen tulee olla riittävästi selvillä tietojen käyttötarkoituksesta. Tietopalveluasiakkaalle ehdotetaan tästä syystä säädettäväksi velvollisuus antaa selvitys tietojen käytöstä ja niiden luovuttamisen edellytyksiin liittyvistä seikoista. Erityisesti tulee kiinnittää huomiota tietojen kaupalliseen hyväksikäyttöön.

Sen edellytyksiä ratkaistaessa on tarvittaessa vaadittava selvitys rekisteristä, johon pyydettyjä tietoja tultaisiin yhdistämään, tai siitä mainos- taikka mielipidetutkimusaineistosta, joka on tarkoitus lähettää kohdehenkilöille. Käyttötarkoitusta ei tarvitsisi kuitenkaan ilmoittaa pyydettäessä tilastotietoja tai yksittäin luovutettavaa osoitetietoa, koska se ei olisi tietosuojanäkökohdat huomioon ottaen välttämätöntä ja siitä aiheutuisi näin ollen tarpeetonta byrokratiaa. Tietojen pyytäjän on myös selvitettävä, miten tietojen suojaus aiotaan järjestää, jos kysymyksessä on henkilörekisterilaissa tarkoitettu massaluovutus.

Lain 25 §:n perustelujen mukaan luovuttamisen edellytyksiä harkittaessa olisi kiinnitettävä huomiota käyttötarkoituksen ohella tietojen määrään ja luovutustapaan. Luovutuksen rajaaminen on erityisen tärkeää kaupallisessa hyväksikäytössä, mutta myös viranomaisille luovutettavien tietojen tulisi olla oikeassa suhteessa virkatehtävistä aiheutuviin tarpeisiin.

Lain 27 §:n 1 momentin perustelujen mukaan laissa mainittujen käyttötarkoitusten laatimisen lisäksi kysymykseen voisi tulla esimerkiksi matrikkelin laatiminen. Säädettäessä tietojen luovuttamisesta mainontaan ja suoramarkkinointiin sekä muihin kaupallisiin tarkoituksiin on yhtenä näkökohtana, että tarkoituksenmukainen tiedonsaanti väestötietojärjestelmästä voi vähentää laajojen kaupallisten henkilörekisterien tarvetta. Tällöin tietosuojaan liittyvät riskit olisivat helpommin hallittavissa. Kansalaisten yksityisyyden ja tietosuojan turvaamisen kannalta ei ole estettä sille, että mainonta ja suoramarkkinointi pyritään kohdentamaan juuri niille henkilöille, jotka ovat todennäköisesti asiasta kiinnostuneita. Kysymys on tällöin yleensä sekä yritysten että asiakkaiden etujen mukaisesta markkinoinnista.

Henkilörekisterilain (471/1987) korvanneen henkilötietolain (523/1999) 19 §:n mukaan henkilötietojen kerääminen ja tallettaminen suoramainontaan, etämyyntiin tai muuhun suoramarkkinointiin tai muihin näihin rinnastettaviin osoitteellisiin lähetyksiin on sallittua, jollei rekisteröity ole kieltänyt tällaista keräämistä ja tallettamista. Pykälän esitöiden (HE 96/1998 vp.) mukaan suoramarkkinointiin ja muihin säännöksessä mainittuihin tarkoituksiin rinnastettavia osoitteellisia lähetyksiä voivat olla esimerkiksi valtuustossa tai muissa kunnallisissa luottamustehtävissä oleville suunnatut kunnallisiin asioihin liittyvät kunnan asukasyhdistyksen kirjeet. Edellytyksenä tietojen luovuttamiselle rekisteristä on, ettei rekisteröity ole kieltänyt tietojensa luovuttamista tällaisiin tarkoituksiin ja on ilmeistä, että rekisteröity tietää tietojen tällaisesta luovuttamisesta.

Esitöiden mukaan säännös vastaa henkilörekisterilain 18 §:n 2 momenttia ja on mahdollinen tietosuojadirektiivin (95/46/EY) 7 artiklan f alakohdan nojalla.

Kysymyksenasettelu

Esillä olevassa asiassa on harkittava, onko Väestörekisterikeskuksen väestötietolain 6 luvun mukaan tullut luovuttaa yhdistykselle sen pyytämät tiedot väestötietojärjestelmästä.

Asiassa ei ole harkittavana, onko yhdistyksellä henkilötietolain mukaan oikeus kerätä ja tallettaa pyytämiään tietoja, eikä yhdistyksen toiminnan sallittavuus.

Oikeudellinen arviointi

Väestötietolain 6 luvussa säädetään lain esitöiden mukaan tyhjentävästi tietojen luovuttamisesta väestötietojärjestelmästä. Tietojen luovuttamiseen ei siten sovelleta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia, lukuun ottamatta asianosaisen tietojensaantioikeutta koskevia säännöksiä, joiden soveltamisesta nyt ei ole kysymys. Väestötietojärjestelmä ei siten ole sellainen julkinen viranomaisen asiakirja, josta jokaisella on oikeus saada tietoja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 9 §:n mukaisesti.

Asiakirjojen julkisuutta ja tietoja luovuttamista koskevaan väestötietolain 6 lukuun sisältyvän 27 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä ja yhteisöllä on oikeus saada väestötietojärjestelmästä oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa toteuttamiseksi tarvitsemiaan tietoja. Muiden tietojen saamiseen henkilöllä tai yhteisöllä ei ole oikeutta, mutta tietoja voidaan kuitenkin luovuttaa, jos väestötietolain 25 ja 27 §:ssä säädetyt oikeudelliset edellytykset tietojen luovuttamiseen ovat olemassa.

Yhdistys ei tarvitse pyytämiään tietoja oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa toteuttamiseksi. Tiedot voidaan siten luovuttaa yhdistykselle vain edellä mainituissa lainkohdissa mainittujen oikeudellisten edellytysten täyttyessä.

Väestörekisterikeskus on päätöksessään katsonut, ettei sillä ole väestötietolain 27 §:n mukaan velvollisuutta luovuttaa tietoja, ja on tällä perusteella hylännyt hakemuksen. Hallinto-oikeus on katsonut, että tietojen luovuttaminen loukkaa kohdehenkilöiden yksityisyyttä, minkä vuoksi väestötietolain 25 §:ssä säädettyjä edellytyksiä tietojen luovuttamiseen ei ole. Tämän ohella hallinto-oikeus on katsonut, ettei käyttötarkoitus, johon tietoja on pyydetty, ole rinnastettavissa väestötietolain 27 §:ssä mainittuihin käyttötarkoituksiin, minkä vuoksi myöskään mainitussa lainkohdassa säädettyjä luovuttamisen edellytyksiä ei ole.

Henkilötietolaissa ja väestötietolaissa käytettyjen suoramarkkinoinnin käsitteiden on katsottava vastaavan toisiaan, koska väestötietolaissa käsitettä ei ole määritelty henkilötietolaista poikkeavasti. Yhdistys on pyytänyt tietoja käyttääkseen niitä kansalaisten mielipiteisiin vaikuttamiseen. Tällainen tietojen käyttötarkoitus on rinnastettavissa henkilötietolain esitöissä nimenomaisesti mainittuun kunnallisten luottamushenkilöiden osoitetietojen luovuttamiseen asukasyhdistykselle, koska kummassakin tilanteessa tarkoituksena on vaikuttaminen henkilöiden mielipiteisiin. Tarkoitus on siten rinnastettavissa väestötietolain 27 §:ssä lueteltuihin tarkoituksiin. Tarkoitus ei ole väestötietolain vastainen myöskään yksinomaan sillä perusteella, ettei se ole kaupallinen. Luovutettavaksi pyydetyt osoitetiedot eivät sisällä tietoa uskonnollisen yhdyskunnan jäsenyydestä eivätkä muutoinkaan ole sellaisia, että niiden luovuttaminen loukkaisi rekisteröityjen yksityisyyden suojaa. Harkittaessa tietojen luovuttamisen edellytyksiä väestötietolain mukaan ei harkinnassa voida ottaa huomioon luovutettavien tietojen käyttämisestä mahdollisesti aiheutuvaa yksityiselämän loukkaamista. Näin ollen väestötietolain 25 taikka 27 §:stä johtuvaa ehdotonta oikeudellista estettä tietojen luovuttamiseen ei ole.

Korkein hallinto-oikeus katsoo siten, toisin kuin hallinto-oikeus, että väestötietolain 25 tai 27 §:ssä säädettyä ehdotonta oikeudellista estettä tietojen luovuttamiselle ei ole. Väestötietolain 27 §:n mukaan yhdistyksellä ei tällöinkään ole väestötietolakiin tai mihinkään muuhunkaan lakiin perustuvaa ehdotonta oikeutta saada tietoja väestötietojärjestelmästä. Tietojen luovuttaminen on siten Väestörekisterikeskuksen harkinnassa.

Harkinnan perusteista ei ole säädetty väestötietolaissa taikka muussakaan laissa. Väestörekisterikeskuksen on harkitessaan tietojen luovuttamista otettava huomioon, että se ei saa rajoittaa tietojensaantioikeutta ilman asiallista väestötietolaista johdettavissa olevaa perustetta ja että sen on kohdeltava eri tiedonpyytäjiä tasapuolisesti. Lähtökohtana on, että pääsäännön mukaan väestötietojärjestelmä ei ole julkinen. Väestötietojärjestelmän tietojen harkinnanvarainen luovuttaminen on poikkeus tästä pääsäännöstä, mikä on otettava harkinnassa huomioon.

Yhdistys on valituksessaan viitannut tietojen luovuttamiseen poliittisille puolueille ja erilaisille kaupallisille toimijoille ja katsonut luovutuspyynnön hylkäämisen olevan vastoin perustuslain 6 §:ssä säädettyä yhdenvertaisuusperustetta. Mainittu periaate edellyttää samanlaisten asioiden ratkaisemista yhdenmukaisesti. Yhdistyksen valituksessa mainitut käyttötarkoitukset, joihin tietoja on luovutettu, poikkeavat siinä määrin yhdistyksen yksilöimästä käyttötarkoituksesta, ettei Väestörekisterikeskuksen voida katsoa asettaneen yhdistystä ilman väestötietolaista johdettavissa olevaa hyväksyttävää perustetta näistä tiedon pyytäjistä poikkeavaan asemaan.

Tietojen luovuttamista koskevalla ratkaisulla ei ole rajoitettu yhdistyksen oikeutta julkaista vapaasti viestejään eikä rajoiteta kenenkään oikeutta ottaa vastaan yhdistyksen lähettämiä viestejä. Päätös ei siten rajoita perustuslain 12 §:n vastaisesti yhdistyksen sananvapautta.

Luovutuspyynnön hylkääminen ei myöskään loukkaa yhdistyksen jäsenten tai kenenkään muunkaan negatiivista uskonnonvapautta eli oikeutta olla kuulumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan. Päätös ei siten rajoita yhdistyksen uskonnonvapautta perustuslain 11 §:n vastaisella tavalla.

Tähän nähden ja kun otetaan huomioon edellä selostetut väestötietolain 24 §:n perustelut, Väestörekisterikeskus on toiminut harkintavaltansa rajoissa hylätessään lain esitöistä ilmenevien intressien turvaamiseksi tietojen luovuttamista koskevan yhdistyksen pyynnön. Väestörekisterikeskuksen päätös ei siten ole lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Tampereen vapaaajattelijat ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Ilkka Pere, Hannu Ranta ja Juha Rautiainen. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Juha Rautiaisen äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Ilkka Pere yhtyi:

"Katson kuten enemmistö, että luovutettaviksi pyydetyt osoitetiedot eivät loukkaa rekisteröityjen yksityisyyden suojaa. Tämän vuoksi väestötietolain 25 §:stä aiheutuvaa ehdotonta oikeudellista estettä pyydettyjen tietojen luovuttamiseen ei ole.

Koska yhdistys ei tarvitse pyytämiään tietoja oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa toteuttamiseen, sillä ei ole väestötietolain 27 §:n 1 momentin nojalla suoraan oikeutta tietojen saamiseen, vaan tämä riippuu siitä, voidaanko yhdistyksen ilmoittamaa tietojen käyttötarkoitusta pitää lainkohdassa tarkoitettuun suoramarkkinointiin, mielipide- ja markkinatutkimukseen, osoitepalveluun, asiakasrekisterin päivittämiseen, historialliseen tai tieteelliseen tutkimukseen taikka muuhun näihin tarkoituksiin verrattavana. Vertaamista suoritettaessa voidaan kiinnittää huomiota esimerkiksi siihen, millä tavoin tietojen käytön kohde mahdollisesti kokee yhdistyksen yhteydenoton ja yrityksen vaikuttaa kohteen mielipiteisiin, vakaumukseen tai toimintaan.

Yhdistys on pyytänyt tietoja käyttääkseen niitä kansalaisten mielipiteisiin vaikuttamiseen. Tällainen tietojen käyttötarkoitus on yleisellä tasolla rinnastettavissa henkilötietolain esitöissä nimenomaisesti mainittuun kunnallisten luottamushenkilöiden osoitetietojen luovuttamiseen asukasyhdistykselle, koska kummassakin tilanteessa tarkoituksena on vaikuttaminen henkilön mielipiteisiin. Se, että yhdistys pyrkii vaikuttamaan henkilön yksityiselämän piiriin kuuluvaan vakaumukseen, tekee toiminnan nyt arkaluonteiseksi. Kansanvaltaisen yhteiskuntajärjestyksen perusarvoja ovat kuitenkin muun muassa niin vapaa mielipiteen muodostus kuin siihen vaikuttaminenkin. Nykyisessä tietoyhteiskunnassa kansalainen joutuu jatkuvan erilaisen niin aineelliseen kuin henkiseen elämänpiiriinsä liittyvän vaikuttamisen kohteeksi. Esteitä esimerkiksi erilaiseen puoluepoliittiseen tai moraaliseettiseen mielipidevaikuttamiseen ei ole. Näillä perusteilla katson, että yhdistyksen tietopyynnön tarkoitus, kirkosta eroamisen mahdollisuuden esille tuominen, on rinnastettavissa niihin väestötietolain 27 §:n 1 momentissa mainittuihin käyttötarkoituksiin, joihin voidaan luovuttaa tietoja väestötietojärjestelmästä.

Kysymyksessä olevia osoitetietoja on pyydetty marraskuussa 2006 18 vuotta täyttävistä eli siis tuolloin täysi-ikäisiksi tulevista henkilöistä. Otantaperuste täyttää siten väestötietolain 27 §:n 2 momentissa asetetun henkilön vähintään kuuden viikon ikää koskevan vaatimuksen. Yhdistys käyttää asiassa sille perustuslain 12 §:ssä turvattua sananvapautta, eikä kysymys ole esimerkiksi laittomasta toiminnasta, hyvän tavan vastaisesta markkinoinnista tai sopimattomasta menettelystä markkinoinnissa.

Edellä lausutuilla perusteilla katson, että väestötietolaissa säädetyt edellytykset tietojen luovuttamiselle ovat olemassa. Väestörekisterikeskus ei ole voinut olla antamatta puheena olevia tietoja. Tämän vuoksi kumoan hallinto-oikeuden ja väestörekisterikeskuksen päätökset ja oikeutan yhdistyksen saamaan pyytämänsä osoitetiedot, jollei henkilön oikeudesta kieltää osoitetietonsa luovuttaminen muuta johdu.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 7 §, ei ole kohtuutonta, ettei yhdistykselle tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa."