KHO:2009:47

Maankäyttö ja rakentaminen - Yleiskaava - Golfkenttä - Toimenpidelupa - Toimenpideluvan tarve - Toimenpiteen perustuminen oikeusvaikutteiseen kaavaan - Liito-orava - Lisääntymis- ja levähdyspaikka - Hävittämis- ja heikentämiskielto

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan toimenpidelupa tarvitaan muun ohella golfkentän rakentamiseen. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan lupa ei kuitenkaan ole tarpeen, jos toimenpide perustuu oikeusvaikutteiseen kaavaan.

Yleiskaavan urheilu- ja virkistyspalvelujen alueita VU-1 ja VU-2 koskevien kaavamääräysten mukaan mainituille alueille voitiin rakentaa golfkenttä. Arvioitaessa sitä, perustuisiko kysymyksessä olevan golfkentän rakentaminen maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla oikeusvaikutteiseen kaavaan, oli otettava huomioon myös muut kaavamääräykset. Kysymyksessä oleva oikeusvaikutteinen yleiskaava oli suhteellisen yksityiskohtainen, mutta kaavakartta, kaavaselostus tai muutkaan kaava-asiakirjat eivät sisältäneet golfkentän rakennussuunnitelmaa tai muutakaan yksilöityä selvitystä siitä, miten kentän toiminnot, kuten peliväylät, oli tarkoitus sijoittaa. Tähän nähden ja kun lisäksi otettiin huomioon valittajien esittämästä liito-oravien esiintymistä koskevasta asiakirjasta ilmenevä, joka osittain poikkesi kaavoitusmenettelyn yhteydessä laaditusta luontoselvityksestä ilmenevästä, golfkentän rakentamisen ei kysymyksessä olevassa asiassa voitaisi katsoa perustuvan puheena olevassa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla oikeusvaikutteiseen kaavaan. Kentän rakentaminen edellytti siten toimenpidelupaa.

Vrt. KHO:2005:76.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 126 § 2 ja 4 momentti
Maankäyttö- ja rakennusasetus 62 §
Luonnonsuojelulaki 49 § 1 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 11.1.2008 nro 08/0018/5

Asian aikaisempi käsittely

Inkoon kunnanvaltuusto on 24.4.2006 tekemällään päätöksellä (§ 2) hyväksynyt Inkoon yleiskaavan muutoksen Ingarskilan-Ålkilan alueella. Kaavamuutoksen tarkoituksena on mahdollistaa golfkentän rakentaminen alueelle.

X on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että Inkoon kunnanvaltuuston 24.4.2006 tekemä päätös kumotaan ja Inkoon kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen.

Uudenmaan ympäristökeskus on tehnyt Inkoon kunnalle maankäyttö- ja rakennuslain 195 §:ssä tarkoitetun oikaisukehotuksen ja kehottanut siinä täydentämään yleiskaavaa muun ohella selvityksellä siitä, vaikuttaako kaavan toteuttaminen Stormossenin Natura 2000 -alueeseen. Ympäristökeskus on muun ohella kehottanut lisäksi korjaamaan kaavamerkintöjä, kaavamääräyksiä ja kaavakarttaa muun ohella seuraavasti:

– Liito-oravalle varattava siirtymisreitti. Alueen rajaus määritellään tarkemmin golfkentän rakennussuunnitelman yhteydessä. Alueelta ei saa kaataa puita, joiden halkaisija on yli 10 senttimetriä, mikäli kaataminen estää liito-oravan liikkumisen alueella. Alueella sallitaan kuitenkin toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä luonnon tai maiseman hoidon kannalta. Alueella ei saa ilman lupaa (maankäyttö- ja rakennuslain 128 §) ryhtyä toimenpiteisiin, jotka muuttavat maisemaa.

– VU-alue. Merkinnän mukaan alueelle voidaan rakentaa golfkenttää palvelevia rakennuksia ja laitteita. Merkinnäksi olisi muutettava esimerkiksi RM, joka varustetaan indeksillä. Merkintä kuvaa paremmin alueen käyttötarkoitusta.

Inkoon kunnanvaltuusto on 28.8.2006 tekemällään päätöksellä (§ 9) päättänyt muuttaa yleiskaavaa ympäristökeskuksen oikaisukehotuksen mukaisesti.

Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että Inkoon kunnanvaltuuston 28.8.2006 tekemä päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään.

X on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että Inkoon kunnanvaltuuston 28.8.2006 tekemä päätös kumotaan ja Inkoon kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen.

Metsähallitus on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että Inkoon kunnanvaltuuston 28.8.2006 tekemä päätös kumotaan ja yleiskaavaa muutetaan eräiltä osin. Metsähallitus on sittemmin peruuttanut valituksensa.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 11.1.2008, paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, jättänyt Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry:n valituksen tutkimatta ja hylännyt X:n valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat edellä mainituilta osin seuraavat:

Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry:n valitus

Maankäyttö- ja rakennuslain 196 §:ssä on säädetty alueellisen ympäristökeskuksen oikaisukehotuksen johdosta tehdyn päätöksen vaikutuksesta valituksiin. Pykälän 1 momentin mukaan aikaisemmasta päätöksestä tehtyjen valitusten katsotaan kohdistuvan uuteen hyväksymispäätökseen. Jos kunta pysyttää hyväksymistä koskevan päätöksen entisellään, muilla kuin valituksen jo tehneillä ei ole oikeutta muutoksen hakuun. Alueellisella ympäristökeskuksella on kuitenkin valitusoikeus. Pykälän 2 momentin mukaan, jos kunta päättää muuttaa hyväksyttyä kaavaa, myös muilla valitukseen oikeutetuilla on oikeus hakea muutosta päätökseen siltä osin kuin kaavaa on muutettu.

Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry ei ollut valittanut päätöksestä, jolla yleiskaavan muutos oli hyväksytty 24.4.2006, vaan sen valitus koskee kunnanvaltuuston ympäristökeskuksen oikaisukehotuksen johdosta tekemää uutta päätöstä. Tuolla päätöksellä ei ole muutettu yleiskaavaa Stormossenin Natura 2000 -aluetta tai Ingarskilanjokea koskevilta osin. Näin ollen yhdistyksellä ei ole oikeutta valittaa kaavapäätöksestä näiltä osin.

Oikaisukehotuksen johdosta tehdyllä päätöksellä on muun ohella täydennetty yleiskaavan määräyksiä liito-oravien lisääntymis- ja levähdysalueiden sekä siirtymisreittien turvaamiseksi, oikeastaan liito-oravien siirtymisreittien turvaamiseksi. Yhdistyksen valituksen mukaan päätös perustuu liito-oravien suojelun osalta riittämättömään selvitykseen eivätkä määräykset ole tältä osin riittävät. Kun otetaan huomioon yhdistyksen esittämät vaatimukset ja niiden perusteet tältä osin sekä se, että kaavamääräyksiä ei ole kyseiseltä osin väljennetty, vaan niitä on tiukennettu, yhdistyksellä ei ole oikeutta valittaa päätöksestä myöskään tältä osin.

X:n valitus

Yleiskaavan muutos

Yleiskaavan muutos koskee Ingarskilan ja Ålkilan kylissä sijaitsevaa, pinta-alaltaan noin 76 hehtaarin suuruista aluetta. Kunnanvaltuuston 13.6.2002 hyväksymässä Inkoon yleiskaavassa enin osa alueesta on osoitettu maaseutuelinkeinojen alueeksi (M, MT). Lisäksi sillä on joitakin asuntoalueeksi (A) varattuja alueita. Alueen länsiosa, oikeastaan länsi- ja itäosat, on rajattu yleiskaavassa ohjeellisella km-merkinnällä kulttuurimaisemaksi.

Yleiskaavan muutoksen tavoitteena on mahdollistaa golfradan ja siihen liittyvien rakennusten ja laitteiden rakentaminen alueelle.

Yleiskaavan muutoksessa alueelle on osoitettu urheilu- ja virkistyspalvelujen alueet (VU-1, VU-2), joille voidaan rakentaa golfrata, yksi matkailupalvelujen alue (RM), jolle voidaan rakentaa matkailua palvelevia rakennuksia ja laitteita, ja kaksi matkailupalvelujen aluetta (RM-1), joille voidaan rakentaa golfrataa palvelevia rakennuksia ja laitteita. Lisäksi alueelle on osoitettu neljä asuntoaluetta (A), joilla on yhteensä seitsemän erillispientalojen rakennuspaikkaa, ja maaseutuelinkeinoalue (MY), jolle ei saa rakentaa.

Yleiskaavassa on s-merkinnällä osoitettu golfkentän suojavyöhyke muun muassa kohtiin, joissa kaava-alue rajautuu Stormossenin alueeseen ja Ingarskilanjokeen. Merkintään liittyvän määräyksen mukaan suojavyöhykkeellä tehtäviä toimenpiteitä suunniteltaessa ja toteutettaessa on katsottava, ettei aiheuteta vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa. Suojavyöhykkeen tarkemmasta suunnittelusta ja toteutuksesta on neuvoteltava alueellisen ympäristökeskuksen kanssa.

Yleiskaavan yleisten määräysten mukaan rakentaminen tai vedenotto ei saa heikentää läheisen Natura 2000 -verkostoon kuuluvan Stormossenin suoalueen tai Ingarskilanjoen vesitaloutta.

Yleiskaavassa on sl-1-merkinnällä osoitettu liito-oravan lisääntymis- tai levähdysalue. Merkintään liittyvän määräyksen mukaan alueen luontoarvoja ei saa hävittää tai heikentää. Alueella ei saa suorittaa maisemaa muuttavaa toimenpidettä/metsänhakkuuta ilman maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:ssä säädettyä lupaa.

Yleiskaavassa on sl-2-merkinnällä osoitettu liito-oravalle varattava siirtymisreitti. Merkintään liittyvän määräyksen mukaan alueen rajaus määritellään tarkemmin golfkentän rakennussuunnitelman yhteydessä. Alueelta ei saa kaataa puita, joiden halkaisija on yli 10 cm, mikäli kaataminen estää liito-oravan liikkumisen alueella. Alueella sallitaan kuitenkin toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä luonnon tai maiseman hoidon kannalta. Alueella ei saa ilman lupaa (maankäyttö- ja rakennuslain 128 §) ryhtyä toimenpiteisiin, jotka muuttavat maisemaa.

Kaavamuutosalueen länsiosa, oikeastaan länsi- ja itäosat, on rajattu km-merkinnällä kulttuurimaisemaksi. Merkintä osoittaa valtioneuvoston päätöksen 1993 mukaisen valtakunnallisesti merkittävän kulttuuriympäristön rajauksen.

Stormossenin Natura 2000 -alueen ja Ingarskilanjoen osalta

Yleiskaavan muutosalue rajautuu etelästä noin 600 metrin matkalta pinta-alaltaan 107 hehtaarin suuruiseen Stormossenin Natura 2000 -alueeseen (FI0100018). Perusteena Stormossenin alueen sisällyttämiselle Natura 2000 -verkostoon on sillä esiintyvä luontodirektiivin luontotyyppi keidassuo. Alueen kuvauksessa on muun muassa todettu, että Stormossen on poikkeuksellisen luonnontilainen keidassuo Uudellamaalla, ja että monet Uudenmaan valtakunnallisen soidensuojeluohjelman kohteet ovat reunarämeiltään enemmän tai vähemmän ojitettuja, mutta Stormossen on käytännössä katsoen ojittamaton.

Pohjoisesta yleiskaavan muutosalue rajautuu kahdesta kohtaa yhteensä noin kilometrin matkalta Ingarskilanjokeen.

Yleiskaavan luontoselvityksessä on tarkasteltu golfkentän rakennustyömaan vaikutusta Ingarskilanjokeen ja joen taimenkantaan arvioimalla jokea vasten olevien suojavyöhykkeiden, suunniteltujen sedimentointialtaiden ja kosteikkojen vaikutusta pintavalumien laatuun ja määrään. Samoin siinä on arvioitu rakennustyömaan vaikutusta Stormossenin suoalueeseen ottaen huomioon suojavyöhykkeet ja suunnittelualueen maastonmuodostumat. Edelleen luontoselvityksessä on arvioitu golfkentän käytön vaikutus jokeen, joen taimenkantaan ja suoalueeseen ottaen huomioon muun muassa kastelu, lannoitus, ruohonleikkuu ja torjunta-aineet. Luontoselvityksessä on annettu näiltä osin suosituksia erinäisistä suojelutoimenpiteistä ja vaikutusten seurannasta. Luontoselvityksessä on myös arvioitu golfkentän vaikutuksia Ingarskilanjokeen ja Stormossenin suoalueeseen kaava-alueen nykyiseen maa- ja metsätalouskäyttöön verrattuna ja tällöin muun ohella katsottu, että suojelutoimenpiteet riittäisivät takaamaan suon toiminnan ja erityispiirteet. Hankkeella ei arvioitu olevan suojelutoimenpiteet huomioon ottaen myöskään vaikutusta taimenkantaan.

Yleiskaavan muutoksen valmisteluaineistoon kuuluu GeoUnion Oy:n laatima 14.8.2006 päivätty selvitys "Kooste suunnitteilla olevan golfkenttäalueen kasteluun tarvittavista vesimääristä sekä vaikutuksesta Ingarskilan vesitalouteen". Kooste perustuu yhtiön 4.12.2002-8.2.2006 välisenä aikana tekemiin tutkimuksiin ja raportteihin, jotka sisältyvät myös kaavan valmisteluaineistoon. Koosteesta ilmenee muun muassa Ingarskilanjoen ja golfkentän valuma-alueiden koot, suunnittelualueen ja Stormossenin alueen vuosittainen sadekertymä ja pohjavedeksi siitä kertyvä määrä, Stormossenin alueelta ulos valuvan veden arvioitu määrä, golfkentän kasteluun tarvittava vesimäärä sekä pinta- ja pohjavesien ottamisen vaikutus Stormossenin suoalueeseen. Lisäksi koosteessa on selostettu selvityksiä suolta tulevan vesimäärän vaikutuksesta Ingarskilanjokeen, golfkentälle suunniteltujen keräilyaltaiden vaikutusta ja pohjavesiselvitystä. Selvityksistä on tehty seuraavanlainen yhteenveto: "Pinta- ja pohjavesien otto alueelta ei vaikuta mitenkään Stormossenin suoalueelle, koska rakentaminen ei mitenkään osu suoalueen kynnyksiin. Kenttäalueelle on suunniteltu noin 100 000 m³:n suuruiset keräilyaltaat, jotka täytetään ylivaluman aikana. Tämä ei vaikuta Ingarskilanjoen vesimääriin. Keräilyaltaat ja vesiesteet tasaavat merkittävästi veden tarvetta maksimikäytön ja kuivan kauden aikana. Koepumppauksella saatujen hyvien tulosten ansiosta voidaan tarvittaessa myös pohjavettä käyttää kasteluun. Vedenotto ei millään tavalla aiheuta ongelmia Ingarskilanjoen vesitalouteen. Stormossenin suolta valuvan veden ottamista kastelukäyttöön voidaan myös säännöstellä erilaisilla ohijuoksutusjärjestelyillä. Keräilyalueen kokonaisvesimäärät ovat 8-kertaiset kasteluun tarvittavaan maksimivesimäärään nähden. Suunnittelualueen yläpuolisen Ingarskilanjoen valuma-alueen koko on noin 95 km² ja suunnitellun ottoalueen koko on siitä vain noin 0,5 prosenttia, joten kasteluun tarvittavan veden määrä on kokonaisvesimäärään nähden hyvin pieni."

Tehtyjä selvityksiä on edelleen selostettu yleiskaavaan liittyvässä selostuksessa (korjattu 7.8.2006). Siinä on todettu muutoksen suhteesta ympäristöarvoihin (Ingarskilanjoki ja Natura-alue), että kaavaratkaisu on sopusoinnussa luontoselvityksessä todettujen luontoarvojen kanssa. Natura-alueeseen hankkeella ei ole vaikutuksia.

Ympäristöinventoinnissa Stormossenin suoalue ja sen erityispiirteet on selvitetty. Stormossenin suon vesiolosuhteisiin ei puututa. Kentän ja suon väliin jätetään suoja-alue. Rakennusaikana suoalue suojataan eroosionestosuunnitelman mukaisesti. Golfkentän rakentaminen ei täten vaikuta mitenkään Stormossenin suoalueeseen. Suota ympäröivät vettä läpäisemättömät maakynnykset ja kalliot, jotka pitävät veden suoalueella. Suoalueelta valuu ylivirtaamana vettä puron kautta. Ylivirtaamakynnys on suojeltu. Pinta- ja pohjavesien otto ei vaikuta Stormossenin alueeseen, koska rakentamisella ei puututa kynnykseen.

Yleiskaavaselostuksessa on lausuttu vesitalouden osalta muun ohella, että golfkentän suunniteltu pintavesien ottoalue rajautuu selväpiirteisesti kallioketjuun ja Ingarskilanjokeen. Golfkentän kasteluun tarvitaan suunnitteluohjeiden mukaan 30 000 m³ vettä vuodessa. Kastelupäiviä vuodessa arvioidaan olevan sata. Tarvittava päivittäinen vesimäärä on noin puolet osa-alueen keskimääräisestä laskennallisesta päivittäisestä vesimäärästä. Alueelta kertyvä kokonaismäärä on noin 219 000 m³/vuosi ja tarve on 30 000 m³/vuosi, joka on 13,6 prosenttia kertyvästä vesimäärästä. Golfkentän rakentaminen ei vaikuta mitenkään suoalueeseen, koska suoaluetta ympäröivät vettä läpäisemättömät maakynnykset ja kalliot pitävät veden suoalueella. Ylimääräinen vesi valuu arviolta 3-kynnyksellisen puron kautta suoalueelta ulos. Pinta- ja pohjavesien otto alueelta ei vaikuta mitenkään Stormossenin suoalueelle, koska rakentaminen ei mitenkään osu suoalueen kynnyksiin. Lisäksi kastelualtaat ja vesiesteet tasaavat maksimikäyttöä merkittävästi.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa on annettu edellä mainitut määräykset Ingarskilanjoen ja Stormossenin alueen suojaamiseksi golfradan haitallisilta vaikutuksilta. Yleiskaavassa ei ole määrätty suojavyöhykkeiden leveyttä, vaan suojavyöhykkeiden yksityiskohdista on neuvoteltava alueellisen ympäristökeskuksen kanssa, kun golfrataa suunnitellaan ja toteutetaan. Se, että golfradan rakentaminen ja sen toiminta on järjestettävissä ilman haitallisia vaikutuksia Ingarskilanjoelle tai Stormossenin suoalueelle, on edellä mainittujen selvitysten mukaan mahdollista, mikäli esitettyihin suojatoimenpiteisiin ryhdytään. Yleiskaavalla ei ratkaista hankkeen toteuttamisen yksityiskohtia eikä X:n valituksessa mainitun salaojitus- ja vesitaloussuunnitelman esittäminen ole siihen nähden ollut välttämätöntä sen arvioimiseksi, täyttääkö kaava säädetyt sisältövaatimukset. Yleiskaavaa varten tehtyjen selvitysten perusteella golfrata ei luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetulla tavalla todennäköisesti merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden perusteella Stormossenin alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Varsinaisen Natura-arvioinnin toimittamisvelvollisuuden kynnys ei siten ole kaavahankkeessa ylittynyt. Selvityksistä ja kaavaselostuksesta ilmenee, että asiaa on tältäkin kannalta harkittu. Sillä seikalla, että tästä ei ole nimenomaista mainintaa kaavaselostuksessa, ei ole merkitystä päätöksen lainmukaisuuden kannalta. Hallinto-oikeus katsoo mainitut yleiskaavamääräykset Ingarskilanjoen ja Stormossenin alueen suojaamiseksi huomioon ottaen, että yleiskaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin vaatimukset ympäristöhaittojen vähentämisestä ja luonnonarvojen vaalimisesta. Päätös perustuu näiltä osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja 39 §:n 3 momentin mukaisiin riittäviin selvityksiin.

Liito-oravien osalta

Kaavaa varten tehdystä luontoselvityksestä ilmenee alueen nykytilasta muun muassa, että sen käyttö on tyypillistä maatalousvaltaiselle alueelle. Olemassa olevat metsävaltaiset alueet ovat talousmetsäkäytössä ja niitä hoidetaan tehokkaasti. Joitakin harvoja fragmentteja on jäljellä vanhoista metsistä, mutta muuten alueen metsäiset osat koostuvat 30-40 vuoden ikäisestä mäntymetsästä ja 10-20 vuoden ikäisistä koivuvaltaisista osista. Peltomaata alueen länsipuolella käytetään nurmena ja/tai laitumena hevosille. Pellot alueen pohjoisosissa ovat tehokkaassa viljelyssä. Alueen ylittää 50 metriä leveä puuton voimalinja, joka käytännössä jakaa alueen kahteen osaan.

Yleiskaavaa varten on laadittu muun ohella luontoselvitys "Suunnitellun golfkenttäalueen luontokartoitus Ingarskilassa, St Nicolaus Golf Club 2005" Peik Grönholm 5.10.2005). Liito-oravan suojelutarpeiden osalta kaavaratkaisu perustuu luontoselvityksen liito-oravakartoitukseen, jonka maastotyöt tehtiin keväällä 2005. Kartoituksessa liito-oravan reviirejä ja sen käyttämiä siirtymisreittejä etsittiin pääasiassa jätöshavaintojen perusteella. Kartoituksessa erityisesti järeiden haapojen, leppien ja kuusien runkojen alaosat sekä alue runkojen lähellä tutkittiin. Tämä tehtiin koko metsävaltaisella alueella. Liito-oravan ydinalue todettiin kartoituksen aluejaon mukaisella kuviolla seitsemän. Liito-oravan pesiä alueella ei havaittu. Kartoituksen perusteella suositeltiin kyseisen kuvion säästämistä koskemattomana. Samoin suositeltiin kuviolta johtavien niin sanottujen vihreiden käytävien jättämistä liito-oravien esteetöntä liikkumista varten. Lisäksi suositeltiin muun ohella, että koko golfkenttäalueen jäljelle jäävien metsien osalta suositaan kuusta, haapaa ja koivua liito-oravien kulun helpottamiseksi alueella.

X:n valituksessa viitatussa Jyri Mikkolan 19.8.2006 laatimassa Stormossenin Natura-alueen ja Ingarskilanjoen välistä metsäaluetta koskevassa liito-oravakartoituksessa on esitetty liito-oravan jätöshavainto edellä mainitun kuvion seitsemän alueelta, kolme jätöshavaintoa yleiskaava-alueen eteläosasta läheltä Stormossenin Natura-aluetta ja yksi niiden pohjoispuolelta, kaavassa varatun asuntoalueen tuntumasta. Lisäksi kartoituksessa on todettu liito-oravan asuin- ja ruokailualueiksi soveltuvia metsiä eri puolilta kartoitusaluetta. Mikkola on kartoituksen perusteella lausunnossaan 2.9.2006 muun muassa katsonut, että alueella elää liito-oravia huomattavasti laajemmin kuin vuonna 2005 tehdyssä selvityksessä on voitu todeta. Alueen liito-oravakantaa tulisi vielä selvittää.

Hallinto-oikeus toteaa, että Mikkolan lausunnon johtopäätös liito-oravan laajemmasta esiintymisestä alueella ei ole ristiriidassa kaavamuutosta varten tehdyn liito-oravakartoituksen kanssa, sillä myös siinä liito-oravan liikkumisesta esitetyn perusteella on ollut arvioitavissa, että liito-oravia on alueella todennäköisesti muuallakin kuin todetulla ydinalueella. Viimeksi mainitun kartoituksen laatimisessa käytettyä menetelmää ei ole väitetty virheelliseksi liito-oravatilanteen selvittämiseen. Selvitystä, jossa on pyritty etsimään liito-oravan ydinalueita, ei tähän nähden voida pitää puutteellisena pelkästään sillä perusteella, että merkkejä liito-oravasta on Mikkolan kartoituksessa löytynyt muualtakin kuin mainitun kuvion seitsemän alueelta. Hallinto-oikeus katsoo asiassa esitetyn perusteella, että käytettävissä ollut liito-oravakartoitus on ollut riittävä sen arvioimiseksi, täyttääkö yleiskaava sisällöltään liito-oravan suojelun sille asettamat vaatimukset. Kaavamuutosalueen tai myöskään viereisen Stormossenin Natura 2000 -alueen liito-oravatilanteen tai muunkaan eläimistön laajempi selvittäminen ei siten ole ollut tarpeen.

Yleiskaavan mukaisen golfradan toteuttamista koskee yleiskaavasta riippumatta luonnonsuojelulain 49 a §:ään, oikeastaan 49 §:ään, perustuva kielto heikentää liito-oravan lisääntymis- ja levähdysalueita, oikeastaan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Yleiskaavaan on lisäksi otettu edellä selostetut määräykset havaitun liito-oravan ydinalueen ja sille johtavien liito-oravan siirtymisreittien turvaamiseksi. Hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavassa on liito-oravien osalta otettu riittävästi huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin vaatimus luonnonarvojen vaalimisesta.

Maisema-arvojen osalta

Yleiskaavaselostuksessa on katsottu kaavan vaikutuksen maisemaan olevan myönteinen. Selostuksen mukaan avoimen maiseman luonne vahvistuu, kun osa Ingarskilan jokilaakson maisemaan rajoittuvista, nyt osin hakatuista metsiköistä yhdistyy avoimeen maisemaan. Idässä on pellon ja metsän taitekohtaan osoitettu maisemakuvaa säilyttäväksi tarkoitettu metsänreuna. Golfkentän klubikeskus jää taustamaastoon maisemaa tässä kohden hallitsevan energiasiirtolinjan alapuolelle. Selostuksen mukaan alueen vaihteleva topografia hyödynnetään lyöntiratojen suunnittelussa, eikä alueen korkeussuhteisiin tule havaittavia muutoksia. Viljellyn pellon ja niityn luonne vaihtuu hoidetuksi nurmikentäksi. Kulttuurimaisema-alueelle syntyy RM-1-alueelle rakennettavan golfkeskuksen rakennusten myötä uusi rakennuskokonaisuus. Maisemassa rakennukset sijoittuvat sitä hallitsevan energiansiirtoalueen eteen. Kaavamääräysten mukaan kulttuurimaisema on otettava huomioon rakennusten suunnittelussa. Maisemakuvaan syntyy golfkeskuksen myötä uusi elementti, joka täydentää maatilakeskusten ja rakennusryhmien muodostaman rakennuskulttuurin Ingarskilan jokimaisemassa.

Edellä kaavaselostuksesta siteerattu ja yleiskaavan km-merkintä huomioon ottaen X:n valituksessa esitetyn perusteella ei voida katsoa, että yleiskaavan muutos olisi vastoin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin vaatimusta maiseman vaalimisesta.

Lopputulos

Hallinto-oikeus katsoo edellä todetuin perusteluin, että kunnanvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen. Kunnanvaltuuston päätöstä ei ole valitusten johdosta kumottava.

Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen tarkoituksenmukaisuutta.

Sovelletut oikeusohjeet

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on X:n valituksen hylkäämisen osalta mainittu sovellettuina oikeusohjeina maankäyttö- ja rakennuslain 9 §, 35 §:n 1 ja 2 momentti, 39 §:n 2 ja 3 momentti, 41 § ja 197 §:n 1 momentti, luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentti ja 65 §:n 1 momentti, luonnonsuojeluasetuksen 23 § sekä kuntalain 90 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry:n valitus

Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Inkoon kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpano kielletään. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia yhdistyksen valitus.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on uudistanut valituksessaan hallinto-oikeudelle lausumansa, viitannut metsätalousinsinööri Jyri Mikkolan yhdistykselle osoittamaan 15.1.2008 päivättyyn lausuntoon, joka koskee liito-oravia ja Stormossenin vesitasetta, sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Liito-oravia, Stormossenin Natura 2000 -alueen suojeluarvoja ja Ingarskilanjokea ja sen uhanalaisia meritaimenia koskevat selvitykset ovat riittämättömät eikä mainittuja luontoarvoja ole otettu riittävästi huomioon. Kaava ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetysti riittäviin selvityksiin ja se on myös mainitun lain 39 §:ssä yleiskaavan sisällölle asetettujen vaatimusten vastainen. Hanke on ongelmallinen myös luonnonsuojelulain 65 §:n ja vesilain 1 luvun 15 §:n kannalta.

Inkoo kuuluu Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n alueellisen piirijärjestön Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry:n toimialueeseen, ja yhdistys on maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momentissa tarkoitettu yhteisö, jolla on oikeus valittaa kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Valitusoikeuden osalta yhdistys viittaa myös siihen, että sovellettavaksi tulee luonnonsuojelulaki, ja asiaan liittyy myös vesilaki ja lisäksi huomioon tulee ottaa Suomen perustuslain 20 § ja Århusin yleissopimus. Vaatimus asian riittävästä selvittämisestä koskee myös kunnanvaltuuston 24.4.2006 tekemän päätöksen oikaisua, ja yhdistyksen valitus olisi näin ollen tullut tutkia jo hallinto-oikeudessa.

Inkoon kunnanhallitus on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään ja hallinto-oikeuden päätös jättää Uudenmaan ympäristösuojelupiiri ry:n valitus kunnanvaltuuston päätöksestä tutkimatta pysytetään. Jos korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhdistyksellä on ollut oikeus valittaa kunnanvaltuuston päätöksestä, valitus tulee hylätä perusteettomana. Vaatimustensa tueksi kunnanhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhdistyksen valituksen kohteena olevalla Inkoon kunnanvaltuuston 28.8.2006 tekemällä päätöksellä ei muutettu kaavamuutoksen hyväksymispäätöstä 24.4.2006 siltä osin kuin kysymys oli Stormossenin Natura 2000 -alueesta tai Ingarskilanjoesta. Siten yhdistyksen valitus oli siltä osin kuin se kohdistui Natura-alueeseen ja Ingarskilanjokeen jätettävä maankäyttö- ja rakennuslain 196 §:n 1 momentin perusteella tutkimatta.

Kunnanvaltuuston 28.8.2006 tekemällä päätöksellä tiukennettiin kaavamääräyksiä liito-oravien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sekä siirtymisreittien turvaamiseen liittyen. Maankäyttö- ja rakennuslain 196 §:n 2 momentin perusteella yhdistyksellä oli periaatteessa valitusoikeus tältä osin. Kun yhdistyksen kumoamisvaatimuksen perusteena oli muun muassa väite siitä, että liito-oravien esiintyminen kaavamuutosalueella on selvitetty riittämättömästi, ei valituksen tutkiminen ollut perusteltua. Yhdistyksen vaatimuksen hyväksyminen hallinto-oikeudessa olisi merkinnyt sitä, että kunnanvaltuuston päätös 24.4.2006 olisi tullut panna täytäntöön ilman kaavaan 28.8.2006 hyväksyttyjä liito-oravien suojaamista koskevia tiukennuksia.

Yhdistyksen valitus on joka tapauksessa perusteeton. Kunnanhallitus viittaa hallinto-oikeuden päätökseen ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon. Ympäristö-, luonto- ja maisema-arvot on selvitetty ja otettu kaavamuutoksessa huomioon siinä määrin kuin on ollut tarpeen golfradan rakentamisen ohjaamiseksi. Sen ohella, että golfkentän rakentamisella on myönteisiä vaikutuksia alueen luontoarvojen säilymiseen verrattuna esimerkiksi vaihtoehtoiseen maanviljelyksen harjoittamiseen, on golfkentällä myös myönteinen vaikutus alueen maisemaan.

Kaavamuutoksen perustaksi on tehty riittävät Stormossenin suoaluetta, Ingarskilanjokea ja liito-oravia koskevat selvitykset, ja kaavamääräyksissä on kiinnitetty huomiota suoalueen suojelemiseen ja liito-oravien elinympäristön turvaamiseen. Liito-oravaselvitys ja sen huomioon ottaminen on ollut luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista ja Stormossenin Natura-aluetta koskevat selvitykset ja niiden huomioon ottaminen luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista. Asiassa on laadittu useita alueen vesistöä ja pohjavesistöä koskevia selvityksiä, jotka on otettu huomioon. Yhdistyksen oheistamassa Jyri Mikkolan 15.1.2008 päivätyssä lausunnossa ei ole uutta liito-oravia tai Stormossenin aluetta koskevaa tosiseikkaselvitystä.

Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaavan oikeusvaikutukset muodostuvat aluevarausten ja kaavamääräysten yhteisvaikutuksena. Kunnanvaltuuston 28.8.2006 tekemän päätöksen mukaan golfkentän rakentamisen mahdollistavan alueen rajat ovat kaavakartalla säilyneet ennallaan, mutta kaavamääräystä on muutettu. Aluevarauksen ja siihen kohdistuvan kaavamääräyksen muodostamaa kokonaisuutta on siten muutettu, joten kysymyksessä on uusi kaavavaraus. Yhdistyksellä on siten tämän varauksen kaikkia vaikutuksia koskeva, maankäyttö- ja rakennuslain 196 §:n 2 momenttiin perustuva valitusoikeus.

Alueen liito-oravaselvitykset (Grönholm) eivät ole perustuneet riittävään liito-oravan ekologian tuntemukseen, minkä seurauksena kartoituksessa on jäänyt havaitsematta suunnitellulla golfkenttäalueella sijaitsevia liito-oravan elinympäristöjä ja kulkuyhteyksiä, joiden säilymistä kentän rakentaminen nykyisen kenttäsuunnitelman perusteella uhkaa.

Kenttäalueen vaikutusta Stormossenille valuviin pintavesiin ei ole selvitetty. Vesistöselvityksessä väitetään virheellisesti, että kenttäalueelta ei valu lainkaan pintavesiä Stormossenille. Luontoselvityksessä (Grönholm) pintavesien valuminen Stormossenille on kyllä tunnistettu, mutta pintavalunnan aiheuttamien ongelmien ratkaisemiseksi on esitetty virheellisiä tai puutteellisia ratkaisuja.

Kenttäalueen Stormosseniin päin viettävä osa ei ole maatalouskäytössä, joten kentän rakentamisella ei Stormossenin osalta ole väitettyä maanviljelyksen väistymisen myötä toteutuvaa, ravinnevalumien vähentymisestä johtuvaa myönteistä vaikutusta.

Kenttäalueen vaikutuksia Stormossenin elämistöön tai sen pohjoisosan kasvillisuuteen ei ole selvitetty.

2) X:n valitus

X on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Inkoon kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja Inkoon kunta velvoitetaan korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi X on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Nykyisen tiedon perusteella yleiskaavan keskeisimmät todennäköiset haitalliset vaikutukset kohdistuvat alueella esiintyvän liito-oravapopulaation elinympäristöön, kaava-alueeseen rajoittuvaan Stormossenin Natura 2000 -alueeseen sekä mahdollisesti Ingarskilanjokeen ja erityisesti sen meritaimenkantaan. Kaava loukkaa lisäksi alueen maisemallisia arvoja.

Kaavamuutoksen vaikutuksia ei ole selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 5, 9 ja 39 §:ssä, luonnonsuojelulain 65 §:ssä ja vesilain 1 luvun 15 §:ssä tarkoitetulla tavalla eli siten, että ympäristövaikutukset voitaisiin tunnistaa ja varmistua siitä, että lainvastaiset haitalliset ympäristövaikutukset ovat ehkäistävissä.

Kaavan vaikutukset on selvitettävä ja arvioitava siinä määrin, että voidaan varmistua siitä, että kaavan sisällölle asetetut vaatimukset täyttyvät. Jotta esimerkiksi luonnonsuojelulailla turvattujen arvojen säilyminen voidaan varmistaa, jo kaavoitusvaiheessa on voitava varmistua siitä, että kaavan toteuttaminen ei johda vastakkaiseen lopputulokseen. Mikäli tästä ei voida tehtyjen selvitysten perusteella varmistua, selvitykset eivät ole riittäviä. Riittävän aikainen ja kokonaisvaltainen vaikutusten arviointi mahdollistaa myös eri vaihtoehtojen vaikutusten vertailun.

Hallinto-oikeuden ja Inkoon kunnanvaltuuston päätöksille on leimallista päättely, jossa kaavan vaikutukset sallitaan selvitettävän olennaisin kohdin vasta kaavaratkaisun jälkeen hankesuunnitelman selkeytyessä. Kaava on katsottu voitavan hyväksyä, vaikka sen toteuttamiskelpoisuutta ei voida vielä arvioida informaation puutteellisuuden takia. Esimerkkinä voidaan mainita, että liito-oravalle on kyllä velvoitettu varaamaan siirtymäreitti, mutta sitä koskevan alueen rajaus on jätetty määriteltäväksi tarkemmin vasta golfkentän rakennussuunnitelman yhteydessä. Samoin selvitys golfkentän vesistövaikutusten kannalta olennaisesta salaojitus- ja vesitaloussuunnitelmasta on jätetty vaatimatta viittauksin yleiskaavoituksen yleispiirteisyyteen. Näin siitäkin huolimatta, että golfkenttävarauksen soveltuvuus alueelle ja samalla kaavan toteuttamiskelpoisuus on arvioitavissa yleiskaavan tarkkuustasokin huomioon ottaen vain tiedoin, jotka osoittavat, että alueen vesistövaikutukset ovat varmasti hallittavissa ja että liito-oravien elinympäristövaatimukset ovat sovitettavissa yhteen esitettyjen toimintojen kanssa.

Luonnonsuojelulain 49 §:n mukaan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja ei saa hävittää eikä heikentää. Jyri Mikkolan Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry:lle osoittamien 2.9.2006 ja 15.1.2008 päivättyjen lausuntojen perusteella on ilmeistä, että alueen liito-oravakantaa ja lisääntymis- ja levähdyspaikkoja ei ole selvitetty riittävän huolellisesti, jotta niiden elinmahdollisuuksien turvaaminen voidaan varmistaa. Yleiskaavan perustana ollut Peik Grönholmin tekemä kartoitus on puutteellinen perustuessaan liian lyhyeen tarkastelujaksoon ja sivuuttaessaan alueen liito-oraville ominaisen elinympäristön kartoituksen.

Saatavilla olevan tiedon perusteella golfkentän rakennukset ja peliväylät sijoittuvat useiden Mikkolan tekemässä selvityksessä todettujen liito-oravametsiköiden päälle. Mikkolan lausunnosta ilmenee lisäksi, että myöskään kenttäalueella sijaitsevien liito-oravametsiköiden välisiä yhteyksiä ei ole turvattu.

Stormossenin Natura 2000 -alueella ja suunnitellulla golfkentällä on yhteistä rajaa noin 600 metriä. Kaavaselostuksen mukaan Natura-alue tulee golfkentän suunnittelun yhteydessä ottaa huomioon niin, että sen suojeluarvoa ei heikennetä. Kuitenkaan kaavaselostuksessa ei ole selvitetty erillisen luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen Natura-arvioinnin tarvetta.

Hallinto-oikeus on tehtyjen luonto- ja vesitalousselvitysten nojalla katsonut, että Natura-arvioinnin toimittamisvelvollisuus ei ole ylittynyt. Se katsoo, että golfkentällä ei olisi vaikutusta Stormossenin vesitaseeseen, koska golfkentän rakentaminen ei vaikuta millään tavoin suolta ulos virtaavan veden määrää säätelevään maakynnykseen. Kuten Mikkolan lausunnossa todetaan, suon vesitaseeseen ei kuitenkaan vaikuta yksin sieltä poistuvan, vaan myös sinne saapuvan veden määrä. Kaavamuutosta varten tehdyt vesitasetutkimukset osoittavat, ettei suolle päädy pohjavettä. Sen sijaan kentän vaikutuksia suolle saapuvan pintaveden määrään ja laatuun ei ole selvitetty asianmukaisesti, koska selvitysaineistossa väitetään ilmeisen virheellisesti, että suunnitellulta golfkenttäalueelta ei olisi pintavalumaa Stormossenille. Kuitenkin niin maastossa kuin kartta-aineistonkin perusteella voidaan todeta, että osalta suunniteltua golfkenttäaluetta maa viettää Stormossenille, ja siten näiden alueiden pintavaluntakin päätyy sinne. Tämä on jopa tiedostettu tehdyssä luontoselvityksessä, ja valuman laadun kontrollointia varten on esitetty toimenpiteitä (saostusaltaat). Stormossenin vesitasapainon kannalta saostusaltaiden käyttämistä on kuitenkin pidettävä virheellisenä ratkaisuna, koska ne muuttaisivat valuman määrää ja purkautumispaikkoja nykytilanteeseen verrattuna.

Luontodirektiiviä koskevan komission julkaiseman tulkintaohjeen mukaan varovaisuusperiaatteen mukaista on, että arviointia ei saa jättää suorittamatta sen vuoksi, että vaikutusten merkittävyydestä ei ole varmuutta. Koska golfkenttähankkeen vesitaloudelliset vaikutukset ovat ilmeisesti merkittäviä ja hanke sivuaa suojeltua suoaluetta, jonka ominaispiirteiden kannalta vesitaloudellisilla vaikutuksilla on olennaista merkitystä, luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu arviointi tulee suorittaa.

Inkoon kunnanhallitus on selityksessään vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Kunnanhallitus on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja hallinto-oikeuden päätökseen.

X on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1) Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry:n valituksen ja hylkää sen. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä jättää yhdistyksen valitus tutkimatta ei muuteta.

2) Korkein hallinto-oikeus on X:n valituksesta tutkinut asian. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3) X:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1) Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry:n valitus

Helsingin hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry:n valitus tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2) X:n valitus

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon: 1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys; 2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö; 3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus; 4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla; 5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön; 6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset; 7) ympäristöhaittojen vähentäminen; 8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä 9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 2 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan. Pykälän 4 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden luvanvaraisuudesta säädetään tarkemmin asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset: 1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön; 2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon; 3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin; 4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen; sekä 5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslaissa ja jäljempänä tässä asetuksessa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin sellaisen rakennelman tai laitoksen, jota ei ole pidettävä rakennuksena, pystyttämiseen tai sijoittamiseen taikka rakennuksen ulkoasun tai tilajärjestelyn muuttamiseen seuraavasti: - - 2) urheilu- tai kokoontumispaikan, muun kuin ulkoilulaissa (606/1973) tarkoitetun asuntovaunualueen tai vastaavan alueen sekä katsomon, yleisöteltan tai vastaavan perustaminen tai rakentaminen (yleisörakennelma); - - . Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentin 1–10 kohdassa tarkoitettu lupa ei ole tarpeen muun muassa, jos toimenpide perustuu oikeusvaikutteiseen kaavaan.

Luonnonsuojelulain 49 §:ssä on Euroopan yhteisön lajisuojelua koskevat erityissäännökset. Mainitun pykälän 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Liito-orava kuuluu näihin eläinlajeihin.

Luonnonsuojelulain 10 lukuun sisältyvän 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Saatu selvitys

Yleiskaavan muutoksen valmistelun yhteydessä on laadittu 5.10.2005 päivätty luontoselvitys "Suunnitellun golfkenttäalueen luontokartoitus Ingarskilassa, St Nicolaus Golf Club 2005". Selvitys sisältää muun ohella liito-oravakartoituksen, jonka maastotyöt on tehnyt Peik Grönholm 31.3. ja 7.4.2005. Luontoselvityksen mukaan koko metsävaltaisen alueen järeitten haapojen, leppien ja kuusten runkojen alaosat ja juurialue rungon läheltä on tutkittu. Sillä osa-alueella (selvityksen kuvio 7), jossa liito-orava havaittiin, on tarkastettu kaikki haavat ja kuuset koosta riippumatta. Ne puut, joiden juurelta papanat ovat löytyneet, on tutkittu tarkemmin koloja ja risupesiä ajatelleen. Myös mahdolliset latvusyhteydet sekä ydinalueelle että ydinalueelta on tutkittu.

Yleiskaavan muutoksessa liito-orava on otettu huomioon siten, että luontoselvityksessä tarkoitettu kuvio 7 on osoitettu merkinnällä sl-1 liito-oravan lisääntymis- tai levähdysalueeksi. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen luontoarvoja ei saa hävittää tai heikentää, eikä alueella saa suorittaa maisemaa muuttavaa toimenpidettä/metsänhakkuuta ilman maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:ssä säädettyä lupaa. Lisäksi kaavassa on merkinnällä sl-2 osoitettu liito-oravalle varattavat siirtymisreitit. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen rajaus määritellään tarkemmin golfkentän rakennussuunnitelman yhteydessä. Alueelta ei saa kaataa puita, joiden halkaisija on yli 10 cm, mikäli kaataminen estää liito-oravan liikkumisen alueella. Alueella sallitaan kuitenkin toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä luonnon tai maiseman hoidon kannalta. Alueella ei saa ilman lupaa (maankäyttö- ja rakennuslain 128 §) ryhtyä toimenpiteisiin, jotka muuttavat maisemaa.

Sekä hallinto-oikeudelle että korkeimmalle hallinto-oikeudelle on toimitettu Jyri Mikkolan laatima 2.9.2006 päivätty asiakirja "Liito-oravan esiintymisestä Stormossenin Natura-alueen ja Ingarskilanjoen välisellä metsäalueella Inkoossa". Asiakirja perustuu Mikkolan 19.8.2006, ja siis ennen yleiskaavan muutoksen hyväksymisen ajankohtaa 28.8.2006, tekemään noin kaksi tuntia kestäneeseen maastokäyntiin, jonka yhteydessä hän on tarkastellut lähinnä alueen metsien yleistä sopivuutta liito-oravan elinpiiriksi ja etsinyt myös liito-oravan jätöksiä parhaimman näköisiltä paikoilta. Mikkolan mukaan tarkastetun alueen metsistä valtaosa on mäntyvaltaista ja sellaisenaan sopivaa lähinnä liito-oravan liikkumiskäytäviksi. Alueella on kuitenkin myös selkeästi liito-oravan elinympäristöksi sopivia metsiä ja lisäksi aluetta pohjois-eteläsuunnassa halkovat soistuneet notkot lienevät soveliaita liito-oravan ruokailualueiksi. Mikkola on todennut, että vaikka hänen tekemäänsä selvitystä ei voida pitää kattavana liito-oravaselvityksenä, saadut tulokset osoittavat kuitenkin sen, että alueella elää liito-oravia huomattavasti laajemmalla alueella kuin vuoden 2005 selvityksessä on voitu todeta.

Mikkolan 2.9.2006 päivättyyn asiakirjaan oheistetusta kartasta ilmenee muun ohella, että Mikkola on havainnut liito-oravan jätöksiä ja liito-oravan elinpiiriksi/asuin- ja ruokailualueeksi soveltuvaa metsää paitsi kaavassa sl-1-alueeksi osoitetulta alueelta, myös kaavassa osoitetun A2-alueen ja VU-1-alueen rajan läheisyydestä sekä VU-1-alueelta Stormossenin Natura-alueen luoteisosan läheisyydestä. Jätöshavainnot Stormossenin Natura-alueen luoteisosan läheisyydessä sijaitsevat hyvin lähellä Metsähallituksen hallinnassa olevan kiinteistön Stormossenin soidensuojelualue RN:o 1:1 sitä sinänsä pientä osaa, joka kuuluu yleiskaava-alueeseen. Metsähallitus on maininnut sittemmin peruuttamassaan valituksessa hallinto-oikeudelle, että tällä yleiskaava-alueeseen kuuluvalla sen hallinnassa olevalla alueella esiintyy liito-orava, mikä seikka tukee Mikkolan havaintojen luotettavuutta. Yleiskaavan muutoksen laadintaa varten tehdyn 5.10.2005 päivätyn luontoselvityksen liitteenä olevasta kartasta toisaalta saa sen käsityksen, että se ei ole kattanut aivan koko kaava-aluetta, ja esimerkiksi kiinteistön Stormossenin soidensuojelualue RN:o 1:1 yleiskaava-alueeseen kuuluva osa ei mahdollisesti ole kuulunut selvityksen piiriin.

Oikeudellinen arviointi

Yleiskaavan urheilu- ja virkistyspalvelujen alueita VU-1 ja VU-2 koskevien kaavamääräysten mukaan mainituille alueille voidaan rakentaa golfkenttä. Arvioitaessa sitä, perustuisiko kysymyksessä olevan golfkentän rakentaminen maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla oikeusvaikutteiseen kaavaan, jolloin kentän rakentaminen ei pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädetystä huolimatta edellyttäisi toimenpidelupaa, on otettava huomioon myös muut kaavamääräykset. Muun ohella Ingarskilanjokeen ja Stormossenin Natura-alueeseen rajautuvat kaava-alueen osat on osoitettu suojavyöhykkeiksi (s), joilla tehtäviä toimenpiteitä suunniteltaessa ja toteutettaessa on katsottava, että luonnonolosuhteissa ei aiheuteta vahingollisia muutoksia. Lisäksi kaavassa on annettu eräitä muitakin ympäristön suojelemiseen liittyviä alueosoituksia ja määräyksiä, muun ohella edellä kuvatusti osoitetut liito-oravan lisääntymis- tai levähdysalue (sl-1) ja liito-oravalle varattavat siirtymisreitit (sl-2).

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen perustelumuistion 9.9.1999 mukaan päällekkäisen valvonnan välttämiseksi ehdotetaan, että asetuksen 62 §:n 1 momentin 1-10 kohdassa tarkoitettu toimenpidelupa ei olisi tarpeen, jos toimenpide perustuu oikeusvaikutteiseen kaavaan. Edellytykseksi ei riittäisi, että kaavasta ei ole estettä toimenpiteelle. Kaavassa olisi toimenpide ja sen ympäristölliset ehdot myös riittävällä tarkkuudella osoitettava. Järjestely vastaisi voimassa olevan asetuksen periaatteita.

Nyt kysymyksessä oleva yleiskaava on suhteellisen yksityiskohtainen, mutta kaavakartta, kaavaselostus tai muutkaan kaava-asiakirjat eivät sisällä golfkentän rakennussuunnitelmaa tai muutakaan yksilöityä selvitystä siitä, miten kentän toiminnot, kuten peliväylät, on tarkoitus sijoittaa. Tähän nähden, ja kun lisäksi otetaan huomioon, mitä Mikkolan laatimasta 2.9.2006 päivätystä asiakirjasta ilmenee, golfkentän rakentamisen ei nyt kysymyksessä olevassa asiassa voitaisi katsoa perustuvan maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla oikeusvaikutteiseen kaavaan. Kentän rakentaminen edellyttää siten toimenpidelupaa.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ja ottaen huomioon kaava-alueen pinta-alan golfkentän toiminnot ovat ennalta arvioiden sijoitettavissa siten, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttiin perustuvaa liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa ei rikota. Lainkohdassa säädetty tulee tarkemmin selvitettäväksi ja huomioon otettavaksi rakentamista koskevien maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten lupamenettelyjen yhteydessä.

Tähän nähden ja kun otetaan huomioon kaavaan sisältyvät liito-oravan suojaamiseen liittyvät alueosoitukset ja kaavamääräykset, kunnanvaltuuston päätös ei ole lainvastainen niillä valituksessa esitetyillä perusteilla, jotka liittyvät luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädetyn noudattamiseen.

Hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla on ennalta objektiivisesti arvioiden pois suljettua, että golfkentän rakentamisella todennäköisesti on Stormossenin Natura-alueelle (FI0100018) ulottuvia luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Yleiskaava-asian yhteydessä ei siten ole ollut tarpeen toimittaa luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettua arviointi- ja lausuntomenettelyä. Arviointi- ja lausuntomenettelyn tarve tulee arvioitavaksi mahdollisissa vesilain mukaisissa lupamenettelyissä.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3) Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, X:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere, Tuula Pynnä ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.