KHO:2009:55

Ympäristölupa - Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta - Satamatoiminta - Toiminnan harjoittajan vastuu - Toiminnan järjestäminen - Sataman tukitoiminnot - Lupamääräys - Määräys ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi

Sataman ympäristölupaan sisältyi seuraava lupamääräys: "Luvan saajan on oltava selvillä satama-alueella toimivien yritysten toiminnasta. Luvan saajan on huolehdittava, että satama-alueella toimivat yritykset ovat tietoisia tämän päätöksen lupamääräyksistä esimerkiksi sopimusten tai satamajärjestyksen määräysten avulla ja että satamatoimintaa ja sen tukitoimintoja harjoittavat yritykset toimivat tämän päätöksen mukaisesti."

Kysymyksessä oli ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin nojalla annettu lupamääräys. Korkein hallinto-oikeus ratkaisunsa perusteluissa katsoi, että lupamääräyksen tarkoituksena oli varmistaa, että sataman pitäjä toiminnan järjestämisestä vastaavana toiminnanharjoittajana oli riittävästi selvillä satama-alueella toimivien yritysten toiminnasta ja että satamatoimintaa ja sen tukitoimintoja harjoittavat yritykset toimivat satamatoiminnalle myönnetyn ympäristöluvan mukaisesti. Tässä tarkoituksessa määräys oli omiaan ehkäisemään ja vähentämään satama-alueella harjoitettavasta toiminnasta aiheutuvaa pilaantumista tai sen vaaraa.

Määräyksellä ei ollut annettu eikä ollut voitukaan antaa luvansaajalle niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, joita ympäristönsuojelulaissa tarkoitetuilla valvontaviranomaisilla on. Määräyksellä ei myöskään ollut asetettu nyt kysymyksessä olevan ympäristöluvan haltijaa vastuuseen alueella toimivien itsenäisten yrittäjien toiminnasta. Määräyksellä satamatoiminnan järjestäjälle sille kuuluvien mahdollisuuksien rajoissa asetettu velvollisuus huolehtia siitä, että muiden yritysten toiminta on kysymyksessä olevan ympäristöluvan mukaista, kohdistui vain satamatoimintaan ja sen tukitoimintoihin.

Ympäristönsuojelulaki 3 § 1 momentti ja 43 § 1 momentti 5 kohta

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 2.4.2008 n:o 08/0163/3

Ympäristölupaviraston ratkaisu

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on, suoritettuaan tarkastuksen, päätöksellään 28.2.2007 n:o 11/2007/2 myöntänyt Rauman Satamalle ympäristöluvan Rauman sataman toimintaan.

Lupamääräykset 8 ja 23 kuuluvat seuraavasti:

Melu

8. Sataman toiminnasta aiheutuva melutaso ei saa asumiseen ja loma-asumiseen käytetyillä alueilla eikä virkistysalueilla ylittää päivällä (klo 07.00–22.00) ekvivalenttimelutasoa (L_Aeq) 55 dB eikä yöllä (klo 22.00– 07.00) ekvivalenttimelutasoa (L_Aeq) 50 dB. Kompin asuntoalueella edellä mainitut ekvivalenttimelutason raja-arvot tulee saavuttaa, kun määräyksessä 9 esitetyt rakenteet on otettu käyttöön.

Melutasoa määritettäessä on tarvittaessa otettava huomioon melun iskumaisuus tai kapeakaistaisuus melun vaikutusalueella siten kuin valtioneuvoston päätöksessä (993/1992) melutason ohjearvoista säädetään.

Muut toimet pilaantumisen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi

23. Luvan saajan on huolehdittava, että satama-alueella toimivat yritykset ovat tietoisia tämän päätöksen lupamääräyksistä ja toimivat tämän päätöksen mukaisesti satama-alueella.

Luvan saajan on oltava selvillä satama-alueella toimivien yritysten toiminnasta ja valvottava esimerkiksi satamajärjestyksen ja sopimusten avulla satama-alueella toimivia lupamääräysten noudattamiseksi.

Lupamääräyksen 23 perusteluissa ympäristölupavirasto on viitannut ympäristönsuojelulain 5 §:ään sekä todennut, että luvan velvoitteet kohdistuvat luvan saajaan, joka voi muun muassa satamajärjestyksen ja sopimusten avulla ohjata ja valvoa alueella toimivia vuokralaisia määräysten noudattamiseksi.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa siltä osin kuin nyt on kysymys

Ympäristölupaviraston päätöksestä valittivat Vaasan hallinto-oikeuteen muiden ohella A ja hänen asiakumppaninsa sekä, siltä osin kuin nyt on kysymys, Rauman Satama.

Rauman Satama on valituksessaan vaatinut, että melutasoista annettu lupamääräys 8 tulee kumota Petäjäksen puoleisen satama-alueen osalta tai ainakin määrätä koskemaan ainoastaan ajanjaksoa 1.6.-31.8.

Lisäksi Satama on vaatinut, että lupamääräys 23 tulee muuttaa näin kuuluvaksi:

Luvan saajan on huolehdittava siitä, että satama-alueella toimivat yritykset ovat tietoisia tämän päätöksen lupamääräyksistä.

Rauman Satama on perusteluina vaatimukselleen lupamääräyksen 8 muuttamisesta esittänyt muun ohella, että asetetut melurajat ovat kohtuuttomat Petäjäksen puoleisen satama-alueen toiminnan osalta. Maaliskuussa 2007 tehtyjen melumittausten tuloksiin viitaten Satama on esittänyt, että satama-alueelta kantautuu lähimpiin häiriintyviin kohteisiin Petäjäksessä lähes melurajoihin yltävää melua silloinkin, kun laiturissa ei ole laivoja eikä niitä lastata tai pureta. Laivojen lastaus ja purku aiheuttaa väistämättä tätä suurempaa melua. Petäjäksen ja laiturien väliselle kapealle vesialueelle ei voida rakentaa meluesteitä. Melusuojausta ei voida rakentaa huvilatonttien rantaankaan. Satama-alueella ja sen läheisyydessä tehdyt melumittaukset osoittavat, että lupamääräyksen mukaisiin melurajoihin pääseminen on laivojen lastauksen ja purun aikana käytännössä mahdotonta Petäjäksen puoleisten huvilatonttien osalta. Lupamääräys johtaa siihen, että Petäjäksen puoleisen satama-alueen toiminnot on lopetettava. Toiminnan merkittävään rajoittamiseen tai lopettamiseen johtavat melurajat ovat kohtuuttomia erityisesti kesäajan ulkopuolella, jolloin huvilatontteja ei käytetä.

Rauman Satama on perusteluina vaatimukselleen lupamääräyksen 23 osalta esittänyt, että lupamääräys on kohtuuton eikä vastaa ympäristönsuojelulaissa ja -asetuksessa määriteltyä valvonnan toteuttamista. Ympäristönsuojelulain mukaisia valvontaviranomaisia ovat ympäristökeskus ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Ympäristönsuojeluasetuksen 29 §:n mukaan valvontaviranomaisen on suoritettava luvan saaneen toiminnan tarkastus riittävän usein toiminnan seuraamiseksi. Kun luvan on myöntänyt ympäristölupavirasto, tarkastuksen suorittaa alueellinen ympäristökeskus.

Rauman Satama ei ole lain mukaan valvontaviranomainen eikä sillä ole toimivaltaa eikä mahdollisuuksia valvoa, että satama-alueella toimivat yritykset toimivat ympäristölupapäätöksen mukaisesti. Satama voidaan velvoittaa ainoastaan huolehtimaan siitä, että alueella toimivat yritykset ovat tietoisia ympäristölupapäätöksen lupamääräyksistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat selityksessään esittäneet muun ohella, että Sataman lupamääräystä 8 koskevien vaatimusten hyväksyminen tarkoittaisi, ettei Petäjäksen puoleisen satamanosan melutasolle asetettaisi mitään vaatimuksia. Sataman vaatimukset lupamääräyksen 8 muuttamisesta on hylättävä kokonaan.

Sataman vaatimus lupamääräyksen 23 muuttamisesta tulee hylätä. Satamatoiminnan ympäristölupamenettely ei ole mielekästä, elleivät lupamääräykset velvoita kaikkia niitä, jotka toimivat kyseessä olevalla alueella. Lupamääräykseen sisältyvän valvontavelvollisuuden perusteella toimijoiden lupamääräysten jatkuvan seurannan tulee kuulua luvanhaltijalle.

Lounais-Suomen ympäristökeskus on lausunnossaan valituksesta esittänyt, että lupamääräys 8 on annettu melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaisesti eikä sitä ole tarpeen muuttaa.

Lupamääräyksen 23 sanamuotoa on käytetty satamien ympäristölupapäätöksissä aikaisemminkin ja se on asiallinen. Satamatoiminta poikkeaa muusta luvanvaraisesta toiminnasta siinä, että sen luvassa annetaan määräyksiä, jotka koskevat myös muita sataman alueen pääasiassa ei-luvanvaraisia toimintoja. Sataman tulee saattaa päätöksen määräykset kunkin toimijan tietoon esimerkiksi vuokrasopimuksissa tai muussa vastaavassa sopimuksessa ja velvoittaa toimijat osaltaan noudattamaan päätöstä. Sataman tulee huolehtia, että sen toimialueella toimitaan päätöksen mukaisesti, mutta suoranaisesti valvontaviranomainen se ei ole.

Rauman kaupungin ympäristölautakunta on antanut lausunnon.

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on lausunnossaan esittänyt valitusten hylkäämistä. Lupamääräys 8 on asetettu tehtyjen meluselvitysten perusteella. Olettamuksena on ollut, että nykyiset rakennelmat ja maastoesteet säilyvät sataman Petäjäksen alueen osalla. Määräys on melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukainen. Ottaen huomioon loma-
asuntoalueen ja virkistysalueen sijainti taajamassa, lupamääräyksen muuttaminen Rauman Sataman esittämällä tavalla ei vähennä meluhaittaa olennaisesti. Melua koskeva määräys on asetettava viran puolesta. Määräyksen tarkoitus on ehkäistä melusta aiheutuva terveyshaitta ja merkittävä muu virkistyshaitta.

Lupamääräys 23 on lähinnä informatiivinen. Sen tarkoituksena on osoittaa, että luvan määräyksiä on noudatettava kaikissa toiminnoissa. Rauman Satama, jolle lupa on myönnetty, vastaa luvan määräyksistä ja sataman alueelta aiheutuvista häiriöistä ja myös niistä syntyvistä vahingoista. Asiaan ei liity epäselvyyttä.

Rauman Satama on vastaselityksessään A:n ja hänen asiakumppaniensa vastineeseen sekä asiassa annettuihin lausuntoihin muun ohella lupamääräyksen 8 osalta toistaen valituksessaan lupamääräyksen muuttamiselle esittämänsä perustelut esittänyt, että toimittaisiin seuraavasti:

1. Melumääräykset koskien Petäjäksen puoleista sataman osaa jätetään tässä vaiheessa määräämättä.

2. Rauman Satama velvoitettaisiin tekemään sataman meluntorjunnasta selvitys kahden vuoden kuluessa. Selvityksessä tarkasteltaisiin perinpohjaisesti mahdollisuuksia melutason alentamiseen Petäjäksen sataman puoleisilla asumiseen ja loma-asumiseen käytetyillä alueilla ja virkistysalueilla.

3. Selvityksen jälkeen lupaviranomainen antaa uusia tai täydentää ympäristölupapäätöksessä annettuja lupamääräyksiä.

Lupamääräyksen 23 osalta Rauman Satama on pyytänyt hallinto-oikeutta tarkentamaan vastuunjaon Rauman Sataman, satama-alueella toimivien vuokralaisten ja valvontaviranomaisten kesken ympäristöluvan määräysten noudattamisessa, mahdollisissa seuraamuksissa sekä osoittamaan vastuun määräävät lainkohdat.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen Rauman Sataman selityksestä ja asiassa annetuista lausunnoista.

Rauman Satama on 21.9.2007 toimittanut lisäselvitykseksi asiaan selvityksen sataman aiheuttamasta melusta.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen Rauman Sataman toimittamasta lisäselvityksestä ja vastaselityksestä.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen ja, siltä osin kuin nyt on kysymys, hyväksynyt osittain Rauman Sataman valituksen ympäristölupaviraston päätöksestä ja muuttanut lupamääräykset 8 ja 23 näin kuuluviksi (muutokset kursiivilla).

"8. Sataman toiminnasta aiheutuva melutaso ei saa asumiseen ja loma-asumiseen käytetyillä alueilla eikä virkistysalueilla ylittää päivällä (klo 07.00-22.00) ekvivalenttimelutasoa (L_Aeq) 55 dB eikä yöllä (klo 22.00-07.00) ekvivalenttimelutasoa (L_Aeq) 50 dB. Kompin asuntoalueella edellä mainitut melutasot tulee saavuttaa, kun määräyksessä 9 esitetyt rakenteet on otettu käyttöön.

Petäjäksen alueella ja Ison Saukon saaressa olevien häiriintyvien kohteiden osalta edellä mainitut melutasot tulee saavuttaa 31.12.2009 mennessä. Luvan saajan tulee esittää Lounais-Suomen ympäristökeskukselle 31.3.2009 mennessä suunnitelma toimenpiteistä, joilla melutaso voidaan rajoittaa enintään edellä määrätylle tasolle.

Melutasoa määritettäessä on tarvittaessa otettava huomioon melun iskumaisuus tai kapeakaistaisuus melun vaikutusalueella siten kuin valtioneuvoston päätöksessä (993/1992) melutason ohjearvoista säädetään."

"23. Luvan saajan on oltava selvillä satama-alueella toimivien yritysten toiminnasta. Luvan saajan on huolehdittava, että satama- alueella toimivat yritykset ovat tietoisia tämän päätöksen lupamääräyksistä esimerkiksi sopimusten tai satamajärjestyksen määräysten avulla ja että satamatoimintaa ja sen tukitoimintoja harjoittavat yritykset toimivat tämän päätöksen mukaisesti."

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti, siltä osin kuin nyt on kysymys:

Lupamääräyksen 8 muuttaminen

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Hallinto-oikeudelle toimitettujen melumittausten ja mallinnusten mukaan satamatoiminnan melu on Petäjäksessä ja Ison Saukon saaressa olevissa häiriintyvissä kohteissa ollut hyvin lähellä lupamääräyksessä 8 määrättyjä raja-arvoja. Lupahakemus ei ole sisältänyt suunnitelmaa toimenpiteiksi melun vähentämiseksi.

Ottaen huomioon, mitä Rauman Satama on vastaselityksessään esittänyt melun vähentämistoimenpiteiden osalta, hallinto-oikeus katsoo, että lupamääräyksessä 8 määrättyjen melun raja-arvojen voimaantuloa on Petäjäksen ja Ison Saukon saaressa olevien häiriintyvien kohteiden osalta lykättävä ja luvan saajalle varattava tilaisuus tehdä ja toteuttaa suunnitelma melun vähentämiseksi Petäjäksen ja Ison Saukon alueella olevissa häiriintyvissä kohteissa.

Lupamääräyksen 23 muuttaminen

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan toiminnanharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa tai tosiasiallisesti määrää toiminnasta.

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 2 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittaja vastaa vaikutusten ennaltaehkäisystä ja ympäristöhaittojen poistamisesta tai rajoittamisesta mahdollisimman vähäisiksi.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista.

Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 12 a kohdan mukaan ympäristölupa on oltava pääosin kauppamerenkulun käyttöön tarkoitetulla ja yli 1 350 tonnin vetoisille aluksille soveltuvalla satamalla tai lastaus- taikka purkulaiturilla.

Rauman Sataman on sataman toiminta-alueen haltijana oltava selvillä siellä toimivien yritysten toiminnasta.

Rauman Sataman toiminnalle myönnetty ympäristölupa koskee satamaan tulevien ja siltä lähtevien tavaroiden lastausta ja purkausta laivoista, tavaroiden käsittelyä ja välivarastointia sataman toiminta-alueella sekä sataman laitteistojen, rakennusten ja rakennelmien ylläpitoa, korjausta ja huoltoa. Rauman Satama määrää luvan haltijana näistä toiminnoista ja vastaa niitä koskevien lupamääräysten noudattamisesta silloinkin, kun itse toiminnot tekee satama-alueella toimiva muu toiminnanharjoittaja.

Asiakirjojen mukaan sataman toiminta-alueella harjoitetaan muutakin kuin satamatoimintaa. Tältä osin Rauman Sataman tulee toiminta-alueen ja ympäristöluvan haltijana huolehtia siitä, että nämä toiminnanharjoittajat ovat toiminnoilleen mahdollisesti myönnettyjen ympäristölupien määräysten ohella tietoisia satamatoiminnalle myönnetyn ympäristöluvan määräyksistä.

Lupamääräys 23 on tämän johdosta muutettu kuulumaan päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 § 1 momentti
Ympäristönsuojelulaki 43 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Rauman Satama on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan lupamääräysten 8 ja 23 osalta seuraavasti:

Lupamääräys 8 on muutettava käynnissä olevan Petäjäksen asemakaavan muutosprosessin takia kuulumaan seuraavasti:

Sataman toiminnasta aiheutuva melutaso ei saa ylittää lähialueiden kaavamerkintöjen mukaisia tasoja. Asumiseen ja loma-asumiseen käytetyillä alueilla eikä virkistysalueilla melu ei saa ylittää päivällä (klo 07.00-22.00) ekvivalenttimelutasoa (L_Aeq) 55 dB eikä yöllä (klo 22.00-07.00) ekvivalenttimelutasoa (L_Aeq) 50 dB. Suojaviheralueella (EV) melutaso ei saa ylittää kaavan määräämiä ekvivalenttimelutasoja (L_Aeq).

Lisäksi aikaraja, joka on annettu asetettujen melutasojen saavuttamiselle, on sidottava vireillä olevaan kaavamuutosasiaan, jotta kaavamuutos on voimassa ennen mahdollisiin meluntorjuntatoimenpiteisiin ryhtymistä. Aikaraja tulee ulottaa 31.12.2011 asti.

Lupamääräyksestä 23 on poistettava sen loppuosa ja määräys on muutettava kuulumaan seuraavasti:

Luvan saajan on huolehdittava, että satama-alueella toimivat yritykset ovat tietoisia tämän päätöksen lupamääräyksistä esimerkiksi sopimusten tai satamajärjestyksen määräysten avulla.

Vaatimustensa tueksi Rauman Satama on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Raumalla on vireillä Petäjäksen asemakaavan muutos, jonka yhtenä tavoitteena on sataman suojavyöhyketarpeen määrittäminen. Kaavaehdotuksessa satamaa lähimmät kohteet mukaan lukien suojeltavien huviloiden tontit on merkitty kaavamerkinnällä EV eli suojaviheralue. Tällä alueella ei ole vielä määritelty erikseen melutasoja. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaisiin melurajoihin pääseminen ja uusien rakenteiden suunnittelu ja rakentaminen ei ole mielekästä asemakaavanmuutoksen keskeneräisyyden vuoksi. Kaavamuutosprosessin lainvoimaiseksi tuleminen voi kestää useamman vuoden. Sen vuoksi aikaraja kaavan mukaisten melutasojen saavuttamiselle on myöhennettävä 31.12.2011 asti.

Ympäristölupapäätöksessä asetetut melurajat ovat kohtuuttomat Petäjäksen puoleisen satama-alueen toiminnan osalta. Petäjäksen puoleisissa laitureissa olevien laivojen ja huvilatonttien väliselle vesialueelle ei ole mahdollista rakentaa meluesteitä tai -suojia. Melusuojausta ei myöskään voida rakentaa huvilatonttien rantaan. Laivojen purku- ja lastaustoiminnot aiheuttavat väistämättä melua, joka kantautuu kapean salmen yli huvilatonteille. Purkua ja lastausta joudutaan tekemään myös yöaikaan, jolloin meluraja on päiväaikaa matalampi. Satama-alueella ja sen läheisyydessä tehdyt melumittaukset osoittavat, että nykyisen lupamääräyksen mukaisiin melurajoihin pääseminen on laivojen lastauksen ja purun aikaan käytännössä mahdotonta Petäjäksen sataman puoleisten huvilatonttien alueella.

Sen vuoksi lupamääräys 8 voi pahimmillaan johtaa siihen, että Petäjäksen puoleisen satama-alueen satamatoiminnot on lopetettava. Se ei ole kohtuullista eikä ympäristönsuojelulain hengen mukaista. Lupamääräys 8 on myös ristiriidassa raumalaisten esittämien vaatimusten kanssa, joiden mukaan Rauman Satamaa ei pitäisi tulevaisuudessa laajentaa Satamalle myönnetyn vesiluvan mukaisesti Ulko-Petäykseen, vaan toimintaa tulisi tehostaa nykyisellä satama-alueella. Tätä periaatetta Rauman Satama on pyrkinyt myös noudattamaan.

Lupamääräyksen 23 loppuosa ja hallinto-oikeuden päätöksen sitä koskevat perustelut ovat lainvastaisia, koska luvan haltija on lupapäätöksessä asetettu vastuuseen muiden itsenäisten toiminnanharjoittajien toiminnasta. Lisäksi määräys on hallinnon lainalaisuusperiaatteen vastainen, koska siinä on määrätty asiasta, josta luvassa ei voida ympäristönsuojelulain perusteella määrätä. Kyseessä ei ole pilaantumisen ehkäisemiseksi ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin nojalla annettu määräys eikä muukaan ympäristönsuojelulain 7 luvun mukaan mahdollinen lupamenettelyssä annettava määräys. Tällaista lupamääräystä ei ympäristönsuojelulain perusteella voida antaa.

Rauman satama on yleinen satama, joka välittää kaikkea sataman olosuhteisiin soveltuvaa liikennettä rajoittamatta sataman käyttöä tai satamapalveluiden tarjontaa muutoin kuin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta välttämättömistä syistä. Kyseessä on infrastruktuuripalvelu, jossa sataman pitäjä ylläpitää sataman rakenteita ja vuokraa niitä laajalle käyttäjäjoukolle. Sataman pitäjä ei myy itse esimerkiksi tavaroiden lastausta ja purkausta laivoista taikka tavaroiden käsittelyä ja välivarastointia kenellekään. Näitä palveluja tarjoavat useat alueella toimivat satamaoperaattorit ja muut logististen palvelujen tarjoajat. Nämä yritykset eivät ole Rauman Sataman alihankkijoita, vaan itsenäisiä palvelujen tarjoajia. Kyseessä on suomalaisissa satamissa normaali lainsäädäntöön ja pitkäaikaiseen käytäntöön perustuva menettelytapa.

Rauman Satama voi ohjata satamaoperaattoreita ja muita satamassa toimijoita esimerkiksi vuokrasopimuksissa ja satamajärjestyksessä asettamillaan ehdoilla. Nämä ehdot ja määräykset voivat liittyä myös sataman ympäristöluvassa asetettuihin määräyksiin. Tästä ei kuitenkaan voi seurata, että sataman pitäjä vastaisi näiden itsenäistä toimintaa harjoittavien yritysten toiminnasta samalla tavalla kuin omasta toiminnastaan. Sataman pitäjä ei myöskään ole ympäristönsuojelulain mukainen valvontaviranomainen eikä sillä ole kyseisen lain mukaista toimivaltaa muiden satamassa toimivien valvomiseksi. Hallinto-oikeuden muotoileman lupamääräyksen 23 loppuosa ja hallinto-oikeuden siihen liittyvät perustelut laajentavat sataman pitäjän vastuuta perusteettomalla tavalla.

Rauman ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon. Lupamääräyksen 8 osalta lautakunta on puoltanut Sataman esittämän määräajan pidentämistä kaavamuutoksen vireilläolon johdosta. Lautakunta on lupamääräyksen 23 osalta esittänyt Sataman valituksen hylkäämistä.

Lounais-Suomen ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty Sataman valituksen hylkäämistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet valituksen johdosta selityksen. He ovat muun ohella esittäneet, että Satama on melumääräyksen osalta valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt uuden kaavamuutosprosessiin liittyvän vaatimuksen ja uuden perustelun, joita ei voida ottaa huomioon. Valitus on joka tapauksessa kokonaan hylättävä.

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lupamääräyksen 23 tarkoituksena on selventää, että satamatoiminnan järjestäjä on toiminnanharjoittajana vastuussa satama-alueen päästöistä ja niistä aiheutuvista haitoista ympäristössä. Määräyksellä ei muuteta ympäristöluvan velvoitteiden kohdentumista eikä sillä ole muutoinkaan syvällistä merkitystä vastuiden, kuten rikosoikeudellisen tai vahingonkorvausvastuun, järjestämisen kannalta. Satamanpitäjä vastaa ympäristövahinkojen korvaamisesta annetun lain mukaan satama-alueelta aiheutuvista ja satamatoimintaan liittyvistä vahingoista.

Satamien ympäristöluvissa on vakiintuneesti korostettu, että toiminnanharjoittajan on oltava selvillä alueella toimivien operaattoreiden ja muiden toiminnasta. Tämä selvilläolovelvollisuus on luonnollisesti vain niin laaja kuin on tarpeen luvan velvoitteiden kannalta. Muut toimijat satama-alueella voivat toimia alueella vain satamanpitäjän suostumuksen tai hyväksynnän mukaan. Tällöin toiminnanharjoittajan tulee tehokkaasti myös tiedottaa toiminta-aluetta koskevista rajoituksista.

Valituksessa esitetyt näkemykset määräyksen oikeudellisesta merkityksestä ovat virheellisiä. Määräys on tarkoitettu pelkästään informatiiviseksi, eikä sillä siirretä viranomaisille kuuluvaa valvontavastuuta toiminnanharjoittajalle. Ensimmäisen virkkeen poistamiselle ei ole perusteita ja toisen virkkeen viimeisen sivulauseen poistaminen on tarpeetonta.

Valituksessa esitettyä lupamääräyksen 8 muotoilua ei voida pitää hyväksyttävänä. Sanamuodon mukaisesti se tarkoittaisi, että kulloinkin voimassa oleva maankäyttöä ohjaava kaavamääräys ratkaisisi haitan kohteen immissiosuojan. Asemakaavamääräys koskee lähinnä kaava-alueella sijaitsevaa toimintaa, eikä siten satamatoimintaa, joka sijaitsee kaava-alueen ulkopuolella. Uusi kaavamääräys ei sellaisenaan pakota muuttamaan vallitsevaa maankäyttöä ilman, että siihen haetaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lupaa. Tämän vuoksi nykyisten loma-asumiseen käytettyjen rakennusten immisiosuojaa ei voida muuttaa välittömästi kaavamääräyksellä. Muutosesitys on muutoinkin tarpeeton, koska lupamääräys on sidottu jo nyt maankäyttömuotoihin. Jos alueen asemakaavoituksessa muutetaan alueen luonnetta esimerkiksi suojavyöhykkeeksi (EV) ja samalla alueen loma-asuntokäyttö päättyy tosiasiallisesti esimerkiksi vuokrasopimusten irtisanomisten vuoksi, ei lupamääräys rajoita sataman toimintaa miltään osin. Kokonaisuudessaan muutosesitys on muutoinkin muotoiltu siten, että se ei vastaa melutason ohjearvoista annettua valtioneuvoston päätöstä ja se on vallitsevan ympäristölupakäytännön vastainen. Muutosesitys ei siten ole hyväksyttävä.

Ympäristölupavirasto on kuitenkin todennut, että Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut ympäristölupaviraston päätöstä siten, että melutasoraja-arvo tulee voimaan vasta 31.12.2009 Petäjäksen ja Ison Saukon alueen osalta. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä on edellytetty suunnitelman esittämistä valvontaviranomaiselle toimenpiteistä, joilla melutasoa voidaan alentaa. Määräystä voitaisiin harkita muutettavaksi siten, että suunnitelma tulisi jättää ympäristölupavirastolle, joka voisi tarvittaessa täydentää melua koskevia luvan määräyksiä ympäristönsuojelulain 55§:n 3 momentin perusteella. Tämä menettely mahdollistaisi sen, että aiempia tarkempien meluselvitysten jälkeen voitaisiin arvioida tarkasti ne toimenpiteet kustannuksineen, jotka on mahdollista teknisesti toteuttaa melutasoraja-arvojen saavuttamiseksi Petäjäksen alueella. Muutos olisi tältä osin käytännössä myös valituksessa esitetyn vaatimuksen tavoitteiden mukainen.

Rauman Satama on antanut vastaselityksen, jossa se on uudistanut vaatimuksensa. Satama on lisäksi muun ohella todennut, että jos lupamääräys 23 on tarkoitettu informatiiviseksi, sen tulisi ilmetä selvästi lupamääräyksestä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet lisäselityksen Petäjäksen asemakaavamuutosasiasta.

Mainittu selitys on toimitettu Rauman Satamalle tiedoksi.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen asiassa annettujen lausuntojen ja Rauman Sataman vastaselityksen johdosta. Selitys on lähetetty tiedoksi Rauman Satamalle.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksen asiassa dn:o 1351/1/08, joka koskee Oy Rauma Stevedoring Ltd:n valitusta Vaasan hallinto-oikeuden 2.4.2008 antamasta päätöksestä n:o 08/0164/3.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n ja hänen asiakumppaniensa väitteen, jonka mukaan Rauman Sataman valitus olisi jätettävä tutkimatta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyjen laajennettujen vaatimusten osalta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Lupamääräyksen 8 toinen kappale muutetaan kuulumaan seuraavasti (muutokset kursivoitu):

"8. = = =

Petäjäksen alueella ja Ison Saukon saaressa olevien häiriintyvien kohteiden osalta edellä mainitut melutasot tulee saavuttaa 31.12.2010 mennessä. Luvan saajan tulee esittää Länsi-Suomen ympäristölupavirastolle 31.12.2009 mennessä suunnitelma toimenpiteistä, joilla melutaso voidaan rajoittaa enintään edellä määrätylle tasolle. Länsi-Suomen ympäristölupavirasto voi ympäristönsuojelulain 55 §:n 3 momentin nojalla täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa selvityksen perusteella.

= = = ."

Rauman Sataman valitus hylätään enemmälti. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

1. Väitteen hylkääminen

Rauman Satama on ympäristölupaviraston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että melutasoista annettu lupamääräys 8 tulee kumota Petäjäksen puoleisen satama-alueen osalta. Rauman Sataman valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämät valitusperusteet eivät ole uusia vaatimuksia, vaan Sataman Vaasan hallinto-oikeudelle esittämien vaatimusten tueksi esitettyjä uusia seikkoja, joiden johdosta asia ei muutu hallintolainkäyttölain 27 §:ssä tarkoitettuun rinnastettavalla tavalla toiseksi. Tämän vuoksi väite siitä, että Satama on esittänyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa sellaisia uusia vaatimuksia, jotka olisi jätettävä tutkimatta, on hylättävä.

2. Pääasiaratkaisu

Lupamääräystä 8 koskevat vaatimukset

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää muun ohella, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa (1 kohta), merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa (2 kohta) tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta (5 kohta).

Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Petäjäksessä on vireillä asemakaavan muutos, jonka tavoitteeksi on asiakirjojen mukaan muun muassa asetettu suoja-alueen muodostaminen sataman ja Petäjäksen virkistysalueen väliin, jolloin Petäjäksen kärjestä osa virkistysaluetta muutettaisiin suojaviheralueeksi (EV). Kysymyksessä ei ole ollut sellainen oikeusvaikutteinen asemakaava, joka olisi ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin 2 kohta sekä 42 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen ollut otettava ympäristöluvasta päätettäessä huomioon. Se, että lähimpien häiriintyvien kohteiden alue on kaavaehdotuksessa esitetty varattavaksi suojaviheralueeksi (EV), ei edellä selostetut säännökset huomioon ottaen näin ollen vaikuta luvan myöntämisen edellytysten arviointiin 42 §:n 1 eikä 2 momentin mukaan.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun ohella muista toimista, joilla selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 3 momentin mukaan luvassa voidaan erityisestä syystä määrätä, että lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen selvityksen perusteella.

Kun otetaan huomioon lupaviranomaisen mahdollisuus mainitun säännöksen mukaan tarvittaessa täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen selvityksen perusteella, on lupamääräystä 8 tarpeen muuttaa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla siten, että siinä mainittu suunnitelma toimenpiteistä, joilla melutaso voidaan rajoittaa enintään kysymyksessä olevassa lupamääräyksessä määrätylle tasolle, tulee alueellisen ympäristökeskuksen sijasta toimittaa asianomaiselle lupaviranomaiselle eli Länsi-Suomen ympäristölupavirastolle.

Kun otetaan huomioon asiakirjoista satamatoiminnan melusta saatava selvitys nyt kysymyksessä olevien häiriintyvien kohteiden osalta ja se, mitä Rauman Satama on vastaselityksessään Vaasan hallinto-oikeudessa lausunut melun vähentämistoimenpiteitä koskevan suunnitelman esittämisestä, sekä hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja sovelletut säännökset, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei lupamääräyksen 8 osalta edellä mainitun suunnitelman toimittamista koskevan muutoksen lisäksi ole perusteita. Valituksen vireilläolosta johtuva ajan kuluminen huomioon ottaen lupamääräyksessä 8 olevat määräajat on kuitenkin pidennettävä päättymään edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Lupamääräystä 23 koskevat vaatimukset

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla tarkoitetaan muun ohella alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista (nykyisin sovellettavana olevassa muodossa 252/2005). Toiminnan järjestämisestä mainittiin hallituksen esityksessä (HE 84/1999 vp) esimerkkinä liikennealueiden, kuten sataman, pitäminen.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan luvassa on annettava tarvittavat määräykset muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Ympäristölupaviraston päätöksessä annettu lupamääräys 23 on otsikon "Muut toimet pilaantumisen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi" alla.

Puheena olevan määräyksen tarkoituksena on varmistaa, että sataman pitäjä toiminnan järjestämisestä vastaavana toiminnanharjoittajana on riittävästi selvillä satama-alueella toimivien yritysten toiminnasta ja että satamatoimintaa ja sen tukitoimintoja harjoittavat yritykset toimivat satamatoiminnalle myönnetyn ympäristöluvan mukaisesti. Tässä tarkoituksessa määräys on omiaan ehkäisemään ja vähentämään satama-alueella harjoitettavasta toiminnasta aiheutuvaa pilaantumista tai sen vaaraa.

Määräyksellä ei ole annettu eikä ole voitukaan antaa luvansaajalle niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, joita ympäristönsuojelulaissa tarkoitetuilla valvontaviranomaisilla on. Määräyksellä, sellaisena kuin se on hallinto-oikeuden päätöksellä muutettuna, ei myöskään ole asetettu nyt kysymyksessä olevan ympäristöluvan haltijaa vastuuseen alueella toimivien itsenäisten yrittäjien toiminnasta. Määräyksellä satamatoiminnan järjestäjälle sille kuuluvien mahdollisuuksien rajoissa asetettu velvollisuus huolehtia siitä, että muiden yritysten toiminta on kysymyksessä olevan ympäristöluvan mukaista, kohdistuu vain satamatoimintaan ja sen tukitoimintoihin.

Kun muutoin otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut sekä sovelletut säännökset sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen lupamääräyksen 23 osalta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Eloranta ja Olli Varis. Asian esittelijä Irene Mäenpää.