KHO:2009:56

Jätteen käsite - Jätteenkäsittely - Lämpökäsittely - Elvytys(reaktivointi)laitos - Aktiivihiilisuodatin - Vedenpuhdistus - Toiminnan muutos - Ympäristölupa - Luvan tarve - Käsittelymaksu

Yhtiön toiminnassa käsiteltiin (elvytettiin, reaktivoitiin) pelkästään vesilaitosten juomaveden puhdistuksessa käyttämää aktiivihiiltä poistamalla lämpökäsittelyllä hiilestä siihen juomaveden puhdistusprosessin aikana kertynyttä humusta ja muita aineita. Elvytyksen seurauksena puhdistettu aktiivihiili palautettiin takaisin omistajilleen eli suotimet puhdistettaviksi toimittaneille vesilaitoksille käytettäväksi edelleen entisessä tehtävässään juomaveden puhdistamisessa. Aktiivihiili ei ollut sen enempää vesihuoltolaitoksen kuin reaktivointilaitoksenkaan toiminnan sivu- tai jäännöstuote.

Aktiivihiilen omistajien tarkoituksena ei ollut missään vaiheessa poistaa juomaveden puhdistusprosessissa käytettyä aktiivihiiltä käytöstä, vaan käyttää sitä edelleen samassa tarkoituksessa sen palattua reaktivivointikäsittelystä. Tilannetta voitiin verrata siihen, että vesilaitokset puhdistaisivat suodattimet omissa laitoksissaan. Nyt kysymyksessä olevan aktiivihiilen omistajille ei puhdistustarpeen ilmetessäkään aktiivihiilen ominaisuudet huomioon ottaen myöskään syntynyt velvollisuutta poistaa sitä käytöstä. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen jätteen käsitettä koskeva oikeuskäytäntö ei antanut aihetta muuhun arvioon.

Kun puhdistettavaa aktiivihiiltä ei toiminnoista muutoinkin saatu selvitys huomioon ottaen ollut minkään osapuolen hallussa ollessaan pidettävä jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna jätteenä, yhtiön suorittamaa elvytyskäsittelyä ei myöskään voitu pitää jätteen käsittelynä. Toiminta ei edellyttänyt ympäristölupaa.

Jätelaki 3 § 1 momentti 1 kohta
Jäteasetus 3 § 1 momentti 1 kohta ja asetuksen liite 1
Liite 1 luokka Q 5 ja Q 16
Ympäristönsuojelulaki 28 § 1, 2 ja 3 momentti
Ympäristönsuojeluasetus 1 § 1 momentti 13 c kohta

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 31.12.2007 n:o 07/0453/1

Asian taustaa

Alueellinen ympäristökeskus oli 19.1.1998 antamallaan päätöksellä myöntänyt S Oy:lle ympäristölupamenettelylain (735/1991) mukaisen ympäristöluvan aktiivihiilen regenerointilaitosta varten H:n kaupungissa olevalle Z:n teollisuusalueelle. Toiminta, joka käsitti juomaveden puhdistamiseen käytettävän aktiivihiilen elvyttämisen ohella myös muiden nesteiden, kaasujen ja kiinteän maa-aineksen puhdistamiseen käytettävän aktiivihiilen elvyttämistä, oli aloitettu 1990-luvun alussa. Ympäristölupapäätös oli sisältänyt tuolloin voimassa olleen jätelain 42 §:n (1072/1993) mukaisen jäteluvan.

Päätöksen lupamääräyksessä 3 oli määrätty muun muassa seuraavaa: Hiilimonoksidipitoisuuden vuorokausikeskiarvo jälkipolttimen jälkeen saa olla korkeintaan 50 mg/m³ ja tuntikeskiarvo korkeintaan 100 mg/m³.

Päätöksen lupamääräyksessä 4 oli määrätty muun muassa seuraavaa: Savukaasulle on seuraavat enimmäispitoisuudet laskettuna kuivaa savukaasua kohti: hiukkaspäästö 30 mg/m³ ja kloorivety 30 mg/m³.

Asian aikaisempi käsittely

Alueellinen ympäristökeskus on 12.12.2005 antamallaan päätöksellä todennut, että S Oy:n harjoittama jätteen käsittelylaitos edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin ja ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin kohdan 13 c mukaan. S Oy:lle on myönnetty toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa aktiivihiilen reaktivointilaitosta varten. Lupapäätös korvaa alueellisen ympäristökeskuksen 19.1.1998 antaman lupapäätöksen.

Toiminnan muutos aikaisempaan verrattuna on se, että laitoksen lämpökäsittelyssä elvytettävä aktiivihiili on jatkossa pelkästään juomaveden puhdistuksessa käytettävää aktiivihiiltä (niin sanottua vesilaitoshiiltä).

Aktiivihiilen reaktivointilaitos sijaitsee Z:n I luokan pohjavesialueella. Alueen maaperä on sorakangasta. Lähin toimiva vedenottamo on laitoksesta noin 7 kilometrin päässä idän suuntaan ja lähin kaivo noin 500 metrin päässä.

Alueellisen ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräys 1 kuuluu seuraavasti:

1. Laitoksessa voidaan käsitellä talousveden puhdistuksessa käytettyä aktiivihiiltä (jäteluokka 19 09 04) enintään 3 000 m³ vuodessa.

Lupamääräyksessä 6 on määrätty enimmäisarvot laitoksen ilmapäästöille hiukkasten, hiilimonoksidin ja suolahapon osalta jatkuvissa mittauksissa sekä typenoksidien, rikkidioksidin, orgaanisen hiilen kokonaismäärän, fluorivedyn, metallien (Hg, Cd+Tl, Sb+As+Pb+Cr+Co+Cu+Mn+Ni+V) sekä dioksiinin ja furaanien osalta jaksottaisten kertamittausten keskiarvona.

Lupamääräykset 8 ja 9 kuuluvat seuraavasti:

8. Aktiivihiiltä on varastoitava pinnoitetulla alueella ja pinnoituksen kunnosta on huolehdittava. Piha-alueen hulevedet on johdettava tiiviissä viemärissä keräilykaivon tai -altaan kautta pohjavesialueen ulkopuolelle 30.12.2006 mennessä. Viemärit on oltava suljettavissa onnettomuustapauksissa.

9. Mahdollisten sammutusvesien keräily ja käsittely on suunniteltava sellaiseksi, etteivät sammutusvesien sisältämät haitalliset aineet pääse maaperään tai pohjaveteen. Sammutusvesien keräilyaltaaseen tulee mahtua vähintään 30 minuutin aikaa syntyneet sammutusvedet.

Ympäristökeskus on vielä määrännyt, että toiminnanharjoittajan on 30.12.2010 mennessä pantava vireille hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi. Tähän hakemukseen on liitettävä muun tarvittavan selvityksen ohella selvitys parhaan käyttökelpoisen tekniikan toteutumisesta laitoksen toiminnassa.

Ympäristökeskus on lisäksi perinyt lupa-asian käsittelystä valtion maksuperustelain (150/1992) ja ympäristöministeriön alueellisen ympäristökeskuksen maksullisia suoritteita koskevan asetuksen (1237/2003) nojalla 1 960 euroa. Maksun suuruus on perustunut asetuksen liitteenä olevaan maksutaulukkoon, jonka mukaan jätteiden hyödyntämis- ja käsittelylaitoksen perusmaksu on 3 920 euroa. Toiminnan olennaista muuttamista koskevan hakemuksen käsittelystä on peritty maksu, jonka suuruus on 50 prosenttia taulukon mukaisesta maksusta.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa siltä osalta kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys

S Oy on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että ympäristökeskuksen päätös kumotaan kokonaisuudessaan, koska ympäristöluvalle ei ole olemassa toiminnan muutokseen tai lainsäädäntöön perustuvaa tarvetta. Siten myös ympäristölupapäätöksessä määrätty käsittelymaksu (1 960 euroa) on poistettava.

Toissijaisesti yhtiö on vaatinut ympäristölupapäätöksestä poistettavaksi lupamääräykset 6 ja 9 ja jätettäväksi voimaan alueellisen ympäristökeskuksen 19.1.1998 antamaan päätökseen sisältyvät vastaavat lupamääräykset. Lisäksi lupamääräystä 8 on muutettava siten, että siitä poistetaan kaksi viimeistä virkettä.

Yhtiö on esittänyt vaatimustensa tueksi, sikäli kuin ne koskevat toiminnan ympäristölupavelvollisuutta, seuraavaa:

S Oy toimii aktiivihiilen reaktivointilaitoksena. Aktiivihiili on neutraalia, erityisesti käsiteltyä huokoista hiiltä. Yhtiö on keskittynyt ainoastaan juomaveden puhdistuksessa käytettävään aktiivihiileen, joka on käytännössä täysin vaaratonta ympäristölle sekä ennen aktiivihiilen niin sanottua elvytystä että elvytyksen jälkeen. Perustetta ympäristöluvan hakemiselle ei ole ollut, sillä yhtiön toiminta on muuttunut siten, että kaasujen ja maaperän puhdistamiseen käytetyn aktiivihiilen elvyttäminen on lopetettu ja ainoastaan ympäristövaikutuksiltaan turvallisin eli niin sanotun vesilaitoshiilen elvyttäminen on jäljellä toiminnassa. Yhtiön toiminta sen elvyttäessä vesilaitoshiiltä ei ole jätteen polttamista. Aktiivihiili ei ole jätettä. Vesilaitokset aktiivihiilen omistajana ja haltijana eivät ole poistaneet aktiivihiiltä käytöstä, vaan se puhdistetaan ja toimitetaan puhdistamisen jälkeen kyseiselle vesilaitokselle. Asiassa ei voida soveltaa valtioneuvoston asetusta n:o 362/2003, jota sovelletaan jätteen polttamiseen. Tästäkään syystä ei ole olemassa sellaista perustetta, jolla ympäristökeskus olisi voinut velvoittaa yhtiön hakemaan ympäristölupaa.

H:n kaupunginhallitus on lausuntonaan ilmoittanut, ettei sillä ole huomautettavaa valituksesta.

H:n kaupungin ympäristölautakunta on lausunnossaan muun ohella esittänyt, että yhtiöllä on ollut ympäristönsuojelulain perusteella tarve hakea ympäristölupaa, sillä aktiivihiilen reaktivointi on jätteen käsittelyä, eikä laitosta varten vuonna 1998 myönnetty lupa ole vastannut ympäristönsuojelulain vaatimuksia.

Alueellinen ympäristökeskus on lausunnossaan esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä. Laitoksen toimintaa varten oli 19.1.1998 annettu jätelain (1072/1993) mukaisen jäteluvan käsittävä ympäristölupa, eikä toiminnalle ole aikaisemmin annettu ympäristönsuojelulain vaatimuksia täyttävää ympäristölupaa. Nykyisten säädösten perusteella aktiivihiilen reaktivointilaitoksen toiminta edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin kohdan 4 (jätteen laitos- tai ammattimainen käsittely tai hyödyntäminen) ja ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin kohdan 13 c (toiminto, johon sovelletaan jätteen polttamisesta annettua asetusta) mukaan. Laitoksessa käsiteltävä aktiivihiili on jätelain 3 §:n ja jäteasetuksen 3 §:n mukaista jätettä, kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut 2002:82 ja 2005:90.

S Oy on vastaselityksessään uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja korostanut yhtiön hakeneen lupaa käsitellä vesilaitosten käytössä olevaa hiiltä. Kysymys ei siis ole luvan hakemisesta käytöstä poistetun hiilen käsittelyyn. Aikaisemman luvan nojalla yhtiö saattoi käsitellä myös alkuperäisestä käytöstä poistettua hiiltä. Kokonaan käytöstä poistettu hiili on jätettä, jolle on jäteluokittelussa annettu koodinumero. Yhtiö tarjoaa siten ainoastaan palvelunaan aktiivihiilen niin sanotun elvyttämisen vesilaitoksen omistaessa koko ajan puhdistettavan aktiivihiilen. Aktiivihiiltä ei prosessissa pyritä polttamaan, vaan säilyttämään mahdollisimman alkuperäisenä. Vain sen sisältämät humusaineet poistetaan.

Aikaisemmin yhtiön toimintaan kuului erilaisten muidenkin aineiden (nesteet, kaasut ja kiinteä maa-aines) puhdistamiseen käytettävän aktiivihiilen elvyttäminen), mutta nyt ainoastaan juomaveden puhdistuksessa käytettävä vesilaitoshiilen elvytys. Yhtiön toiminnassa ja toiminnan ympäristövaikutuksissa ei ole tapahtunut olennaista muutosta ympäristölle kielteisempään suuntaan, vaan päin vastoin. Juomaveden puhdistamiseen käytetty aktiivihiili on täysin vaaratonta ympäristölle ennen ja jälkeen elvytyksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on yhtiön valituksesta muun ohella muuttanut lupamääräystä 6 hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista jäljempänä ilmenevällä tavalla sekä lupamääräyksiä 8 ja 9.

Lupamääräykset 8 ja 9 kuuluvat hallinto-oikeuden muuttamina seuraavasti:

8) Aktiivihiiltä on varastoitava pinnoitetulla alueella ja pinnoituksen kunnosta on huolehdittava.

9) Mahdollisten sammutusvesien keräily ja käsittely on suunniteltava sellaiseksi, etteivät sammutusvesien sisältämät haitalliset aineet aiheuta maaperän tai pohjaveden pilaantumista.

Muutoin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen samoin kuin siihen sisältyneen vaatimuksen luvasta määrätyn käsittelymaksun kumoamisesta.

Hallinto-oikeus on lisäksi muun ohella muuttanut lupamääräykseen 12 sisältyvää määräaikaa seuraavasti:

12) Toiminnanharjoittajan on selvitytettävä ulkopuolisella asiantuntijalla vanhojen imeytyskaivojen alapuolisen maaperän tila ja puhdistustarve 31.12.2008 mennessä. Jos tutkimukset osoittavat maaperän pilaantumista, toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä tarvittaviin alueellisen ympäristökeskuksen edellyttämiin jatkotoimenpiteisiin.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan muun ohella seuraavasti:

Jätelain 3 §:n soveltuminen toimintaan

Laitokselle käsiteltäväksi tulevaa aktiivihiiltä on pidettävä jätelain 3 §:n tarkoittamana jätteenä. Aktiivihiili on tullut käyttökelvottomaksi siihen tarkoitukseen, jossa sitä on käytetty, joten toiminnanharjoittaja on poistanut sen jätelain tarkoittamalla tavalla käytöstä. Aktiivihiiltä ei tässä tapauksessa sijoiteta kaatopaikalle, vaan se lämpökäsitellään, jolloin se muuntuu uudelleen käytettäväksi. Sillä seikalla, että materiaalia ei poisteta lopullisesti käytöstä, ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa, onko kyseessä jätelain tarkoittama jäte. Aktiivihiilen lämpökäsittely on jäteasetuksen liitteen 5 mukainen hyödyntämistoiminto. Ottaen huomioon käsittelyyn käytettävä laitteisto ja toiminnan laajuus S Oy:n toimintaa on pidettävä jätteen laitos- ja ammattimaisena hyödyntämisenä, jolle on ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan oltava ympäristölupa.

Jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (362/2003) soveltumattomuus toimintaan

Yllä mainittua asetusta sovelletaan poltto- tai rinnakkaispolttolaitokseen, jossa poltetaan kiinteää tai nestemäistä jätelaissa tarkoitettua jätettä. Asetuksen 2 §:n 4 kohdan mukaan polttolaitoksella tarkoitetaan jätteiden polttamiseen hapettamalla tai muulla lämpökäsittelyllä, kuten pyrolyysillä, kaasutuksella tai plasmakäsittelyllä tarkoitettua kiinteää tai liikuteltavaa teknistä yksikköä ja laitteistoa, jos käsittelystä syntyvät aineet tämän jälkeen poltetaan. S Oy:n prosessissa jäte sijoitetaan prosessiuunin arinalle, johon johdetaan inerttiä prosessikaasua. Virtaava kaasu lämmittää hiilikerrosta ja vie mukanaan hiilestä irronneet haitta-aineet. Käsittelystä syntyvät poistokaasut puhdistetaan polttamalla jälkipolttokammiossa. Kun jätteen lämpökäsittelyn tarkoituksena ei ole jätteen poltto eikä varsinainen käsittelylaitteisto sisällä polttamiseen tarkoitettua linjaa, vaan polttokammiossa tapahtuvassa palamisessa on kyse yksinomaan ilmapäästöjen puhdistamisesta, toimintaa ei ole pidettävä jätteen polttamisena eikä laitosta jätteen polttamisesta annetun asetuksen tarkoittamana polttolaitoksena.

Velvollisuus ympäristöluvan hakemiselle

S Oy:n toiminnassa on edellä sanottu huomioon ottaen kyse ympäristöluvanvaraisesta toiminnasta. Toimintaa koskeva edellinen lupa on vuodelta 1998. Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain mukaan aikaisemmin luvan saaneeseen toimintaan on haettava ympäristölupa, jos toiminta ja sitä koskevat määräykset eivät kokonaisuutena arvioiden olennaisilta osin täytä ympäristönsuojelulain vaatimuksia. Kun aikaisempi lupa oli pelkästään jätelain mukainen eikä siinä ole tarkasteltu esimerkiksi toiminnan vaikutuksia pohjaveteen, yhtiön on tullut hakea toiminnalleen ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa.

Koska laitoksen ympäristölupa edellä olevan mukaisesti on tullut käsitellä uudelleen, on ollut aiheellista ja perusteltua tarkistaa myös yksittäisten lupamääräysten sisältö vastaamaan laitoksen toimintaa ja nykyistä lainsäädäntöä. Siten yhtiön vaatimus alueellisen ympäristökeskuksen vuonna 1998 antaman luvan lupamääräysten pysyttämisestä on aiheeton.

(- - - )

Muutetut lupamääräykset

Vaikka toimintaan kokonaisuutena ei ole sovellettava jätteen polttamisesta annettua valtioneuvoston asetusta, voidaan muita annettuja määräyksiä pitää tarpeellisina pilaantumisen ehkäisemiseksi ja parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisina keinoina päästöjen vähentämiseksi. Kun kuitenkin otetaan huomioon reaktivointilaitoksessa käsiteltävien massojen nykyinen koostumus ja haitta-ainepitoisuudet sekä määrä, voidaan päätöksessä määrättyä mittausohjelmaa ja joitakin määräyksiä ympäristöriskeihin varautumisesta pitää tarpeettomina. Näin hallinto-oikeus on katsonut aiheelliseksi muuttaa edellä mainittuja lupamääräyksiä seuraavista syistä:

Lupamääräyksessä 6 määrättyjä mittauksia on toiminnan luonteesta johtuen kevennetty jatkuvatoimisten mittausten osalta koskemaan ainoastaan hiilimonoksidimittausta sekä jaksottaisten kertamittausten osalta siten, että fluorivety, metallit sekä dioksiinit ja furaanit mitataan ainoastaan kertaluonteisesti, jotta voidaan varmistua oletetuista alhaisista päästötasoista. Mikäli mittauksissa kuitenkin havaitaan poikkeuksellisen korkeita pitoisuuksia, on alueellisen ympäristökeskuksen tarkistettava mittaussuunnitelmaa lupamääräyksessa 25 määrätyllä tavalla.

Lupamääräyksestä 8 on poistettu vaatimus hulevesien johtamisesta pohjavesialueen ulkopuolelle sekä vaatimus viemäreiden sulkemisesta onnettomuustapauksissa ja lupamääräyksestä 9 on poistettu vaatimus vähintään 30 minuutin aikana syntyvien sammutusvesien keräilyaltaasta. Koska laitoksella käsitellään nykyisin vain juomaveden puhdistukseen käytettyä, ympäristölle ja terveydelle vaaratonta aktiivihiiltä eikä laitos polttoaineena käyttämänsä nestekaasun lisäksi käsittele muita haitallisia kemikaaleja, ovat määräykset muutetussa muodossa riittävät ehkäisemään päästöjä normaalitilanteessa. Laitoksen on joka tapauksessa varauduttava mahdollisen tulipalotilanteen varalta siten, että haitalliset aineet eivät pääse pilaamaan maaperää tai pohjavettä. Kun vielä otetaan huomioon lupamääräyksessä 18 annetut määräykset erilaisten ympäristövahinkojen varalta, katsoo hallinto-oikeus, että myös poikkeustilanteiden varalta haitalliset ympäristövahingot voidaan riittävällä varmuudella torjua.

(- - -)

Käsittelymaksu

Koska S Oy:n toiminta on ympäristöluvanvaraista toimintaa, tulee ympäristöluvan käsittelystä myös määrätä valtion maksuperustelain (150/1992) ja ympäristöministeriön asetuksen (1237/2003) alueellisen ympäristökeskuksen maksullisista suoritteista perusteella käsittelymaksu ja vaatimus sen kumoamiseksi on hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet:

Ympäristönsuojelulaki 7 §, 8 §, 28 § 2 momentti 4 kohta, 41 §, 43 § ja 45 §
Laki ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta 7 §
Jätelaki 3 §
Jäteasetus liite 5
Ympäristöministeriön asetus alueellisen ympäristökeskuksen maksullisista suoritteista (1237/2003)

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Alueellinen ympäristökeskus on valituksessaan alueen pohjavesiensuojeluun liittyvistä syistä vaatinut lupamääräysten 8 ja 9 tiukentamista sellaisiksi kuin ne olivat ympäristökeskuksen päätöksessä.

2) S Oy on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut hallinto-oikeuden ja ympäristökeskuksen päätösten kumoamista ja asian jättämistä alueellisen ympäristökeskuksen 19.1.1998 antaman ympäristölupapäätöksen varaan.

Ympäristökeskuksen päätös on kumottava myös suoritemaksua koskevalta osaltaan ja maksu on määrättävä palautettavaksi yhtiölle.

Mikäli hallinto-oikeuden ja ympäristökeskuksen päätöksiä ei kumota kokonaisuudessaan, on päätökset kumottava ainakin lupamääräyksen 6 osalta. Tältä osalta on pidettävä voimassa ne lupamääräykset, jotka sisältyivät alueellisen ympäristökeskuksen 19.1.1998 antamaan päätökseen tai lupamääräys 6 on muutettava samanlaiseksi kuin nuo lupamääräykset.

Mikäli lupamääräystä 6 ei kokonaisuudessaan kumota, on sen kohtaa B (Vuosittain tehtävät jaksottaiset mittaukset) muutettava siten, että kohdassa tarkoitetut mittaukset on tehtävä joka 4 000 käyttötunnin jälkeen.

Yhtiö on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Vesilaitokset käyttävät suodattimissaan aktiivihiiltä. Vesilaitokset toimittavat suodattimissa käytetyn aktiivihiilen elvytettäväksi eli puhdistettavaksi yhtiölle jo paljon aikaisemmin, kuin siitä muodostuisi juomaveden laadun heikkenemisenä ilmenevä terveysriski. Yhtiölle toimitettavan aktiivihiilen imeytysluvut ovat aina sallituissa rajoissa. Mikäli näin ei ole, aktiivihiiltä ei enää toimitettaisi yhtiölle elvytettäväksi. Elvytettävä aktiivihiili on koko ajan asianomaisen vesilaitoksen omaisuutta, joka palautetaan suodattimelle samaan vesilaitokseen, josta se on toimitettu yhtiölle puhdistettavaksi. Yhtiön asiakkaina aktiivihiilen elvytystoiminnassa on tällä hetkellä kymmenen suomalaisen kaupungin vesilaitosta.

Yhtiön toimintaan kuuluu ainoastaan juomaveden, ei enää muiden nesteiden, kaasujen tai kiinteän maa-aineksen, puhdistuksessa käytettävän aktiivihiilen elvyttäminen. Juomaveden puhdistukseen käytetty aktiivihiili on käytännössä ympäristölle vaaratonta ennen hiilen elvytystä ja sen jälkeen. Hiilen puhdistamistarve syntyy pääasiassa humuksen kertymisestä hiilen huokosiin. Humuksen poisto vaatii korkeampaa lämpötilaa kuin haihtuvien aineiden poisto edellyttäisi. Tämän vuoksi hiiltä paahdetaan läpivirtausarinalla. Lämmitys tapahtuu vesihöyrypitoisella inerttikaasulla, jota saadaan polttamalla nestekaasua ja puhaltamalla vesihöyryä tai -sumua liekkiin. Paahdettaessa vesihöyry avaa rakeiden huokosia ja humus hiiltyy. Poistuvat kaasut sisältävät palamattomia osia ja jonkin verran hiilipölyä, koska inerttikaasusta johtuen arinalla ei juurikaan tapahdu palamista. Poistokaasuista aiheutuisi ympäristössä hajua ja pölyä, mistä johtuen ne vaativat tehokkaan puhdistuksen. Yhtiön tehtaan jälkipoltto- ja pesurijärjestelmä on alunperin suunniteltu kaikenlaisen aktiivihiilen käsittelyä varten.

Tässä tapauksessa toiminnan muutos, toiminnan rajoittaminen koskemaan vain vesilaitoshiilen elvyttämistä, ei ole peruste vaatia toimintaan uutta ympäristölupaa. Ympäristönsuojelulain esitöiden mukaan ympäristölupa on tarpeellinen ainoastaan, jos toiminta olennaisesti muuttuu ympäristövaikutuksiltaan kielteiseen suuntaan. Näin ei ole tässä tapauksessa asian laita, koska elvytystoiminnasta on jäljellä enää ainoastaan ympäristövaikutuksiltaan turvallisimman vesilaitoshiilen elvyttäminen.

Yhtiölle elvytettäväksi toimitettava, EN-standardin vaatimukset täyttävä aktiivihiili ei ole jätelain 3 §:ssä tarkoitettua jätettä. Vesilaitokset eivät ole aktiivihiilen omistajina ja haltijoina luovuttaessaan hiilen yhtiölle puhdistettavaksi poistaneet sitä käytöstä, vaan hiili on toimitettu yhtiölle vain puhdistettavaksi ja puhdistamisen jälkeen toimitettavaksi omistajalleen/ haltijalleen, asianomaiselle vesilaitokselle, edelleen käytettäväksi.

Yhtiö ei ota vastaan sellaista aktiivihiiltä, jota yhtiön puhdistustoiminnassa ei saataisi puhdistettua takaisin omistajansa uudelleen käyttöön. Standardin EN12915-1:2003 (D) mukaan granuloidun aktiivihiilen jodiluku ei saa olla alle 600 mg/kg. Uuden aktiivihiilen tyypillinen jodiluku on 900-1000. Yhtiölle elvytettäväksi tulevan hiilen jodiluku on 650-750. Jodiluku palautuu siis elvytyksessä lähelle uuden hiilen arvoa. Myös käytetty aktiivihiili täyttää vielä kyseisen standardin mukaisen primäärisen laatuvaatimuksen. Tälläkään perusteella se ei ole määriteltävissä jätteeksi.

Teollisuuden käyttötunnit ovat normaalisti vuosittain noin 4 000 tuntia. Tosiasiassa yhtiö harjoittaa puhdistustoimintaansa noin puoli vuotta huhti-marraskuussa eli kesälomat ja viikonloput huomioon ottaen ainoastaan noin 1 500 tuntia vuodessa. Tämän vuoksi on joka tapauksessa syytä määrätä jaksottaiset mittaukset toimitettaviksi 4 000 käyttötunnin välein, mikä vastaa ympärivuotisen toiminnan käyttötuntimäärää.

Alueellinen ympäristökeskus on lausunnossaan yhtiön valituksesta esittänyt valituksen hylkäämistä, ja todennut hallinto-oikeuden päätöksen olevan yhdenmukainen jätteen käsitemääritelmistä annettujen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen 2002:82 ja 2005:90 kanssa. Aktiivihiilen lämpökäsittelystä aiheutuvien ilmaan tapahtuvien päästöjen takia laitos on varustettu jälkipoltto- ja pesurijärjestelmällä. Ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi, puhdistusjärjestelmän toimivuuden varmistamiseksi ja parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamiseksi asetetut päästöraja-arvot ovat tarpeellisia. Kun otetaan huomioon laitoksen luonne, ilmaan tapahtuvien päästöjen mittaustiheyden harventamiseen ei ole perusteita.

H:n ympäristölautakunta on lausunnossaan valituksista muun ohella esittänyt, että yhtiöllä on ollut tarve hakea ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaista ympäristölupaa.

S Oy on antanut selityksen ympäristökeskuksen valituksen johdosta. Valitus tulee hylätä perusteettomana. Yhtiö on antanut samalla vastaselityksen ympäristökeskuksen yhtiön valituksesta antaman lausunnon ja H:n ympäristölautakunnan molemmista valituksista antaman lausunnon johdosta.

Yhtiö on vielä esittänyt laitosalueella satunnaisesti tavattavan aktiivihiilen ominaisuuksiensa takia päin vastoin puhdistavan, ei pilaavan, vesiä ennen niiden imeytymistä maaperään. Elvytettäväksi tuotu ja avoimessa tilassa varastoitava aktiivihiili sitoo edelleen hiilivety-yhdisteitä eikä suinkaan vapauta niitä. Jotta hiiliyhdisteiden vapautuminen on mahdollista, edellytetään yli 100 asteen C lämpötilaa. Mahdollista syntyvää epäpuhtauksien imeytystarvetta ajatellen laitoksella on jatkuvasti aktiivihiiltä varastossa.

Alueellinen ympäristökeskus on vastaselityksessään valituksestaan hankitun H:n ympäristölautakunnan lausunnon johdosta viitannut yhtiön valituksesta antamaansa lausuntoon.

S Oy on antanut vielä selityksen alueellisen ympäristökeskuksen vastaselityksen johdosta ja siinä uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä.

Alueellinen ympäristökeskus on vastaselityksessään valituksestaan hankitun S Oy:n selityksen johdosta uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja ilmoittanut Itä-Suomen ympäristölupaviraston 7.4.2008 myöntäneen H:n kaupungille luvan Z:n vedenottamon rakentamiseen ja pohjaveden ottamiseen siitä 1 000 m³ vuorokaudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Yhtiön valitus hyväksytään. Vaasan hallinto-oikeuden ja alueellisen ympäristökeskuksen päätökset pääasian osalta kumotaan ja yhtiön ympäristölupahakemus hylätään luvan tarpeen puuttumisen vuoksi.

Lupamääräyksen 12 sisältämä velvoite pysytetään kuitenkin voimassa, ajan kulumisen vuoksi siten tarkistettuna, että vanhojen imeytyskaivojen alapuolisen maaperän tila ja puhdistustarve on selvitytettävä 31.12.2009 mennessä.

2. Lausuminen alueellisen ympäristökeskuksen valituksesta raukeaa.

3. Ympäristölupahakemuksen käsittelystä alueellisessa ympäristökeskuksessa määrätyn maksun osalta hallinto-oikeuden ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja maksu poistetaan.

Perustelut

1. Yhtiön valitus pääasian osalta

Ympäristöluvan tarvetta koskevat säännökset

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava ympäristölupa. Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista. Ympäristölupa on pykälän 2 momentin mukaan lisäksi oltava muun ohella (4 kohta) jätteen laitos- tai ammattimaiseen hyödyntämiseen tai käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentissa tarkoitettuja toimintoja koskevan ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 13 c kohdan mukaan toiminta, johon sovelletaan jätteen polttamisesta annettua valtioneuvoston asetusta (362/2003), edellyttää aina ympäristölupaa.

Jätteen käsitettä koskevat säännökset

Jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Jäteasetuksen 3 §:n mukaan (Luokittelu jätteeksi) jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuksi jätteeksi luokitellaan asetuksen liitteessä 1 luetellut esineet ja aineet.

Liitteessä 1 on mainittu 16 jäteluokkaa, joista luokka Q 5 sisältää materiaalit, jotka ovat saastuneet tai likaantuneet tarkoituksellisten toimintojen tuloksena, kuten puhdistuksessa syntyneet jäännöstuotteet, pakkausmateriaalit ja säilytysastiat. Luokkaa Q 16 koskeva määritelmä kuuluu seuraavasti: "Muutkin materiaalit, aineet tai tuotteet, jotka niiden haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä".

Ympäristöministeriö on jätelain nojalla antanut asetuksen yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelosta (1129/2001), joka on tullut voimaan 1.1.2002. Luettelon kohdassa 19 09 04 on mainittu jäteluokkana käytetty aktiivihiili. Asetuksen liitteenä olevan luettelon johdannon mukaan luettelo on esimerkkiluettelo jätteistä. Se ei sisällä kaikkia jätteitä, eivätkä siinä mainitut esineet tai aineet aina ole jätteitä. Esine tai aine on jätettä, jos se täyttää jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut jätteen tunnusmerkit.

Jätteistä annetun direktiivin (75/442/ETY ja sittemmin 2006/12/EY) mukaan jätteellä tarkoitetaan mitä tahansa direktiivin liitteessä esitetyissä luokissa mainittua ainetta tai esinettä, jonka haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään.

Tosiasiat ja oikeudellinen arvio

Asiassa on yhtiön valituksesta ratkaistava, onko pelkästään juomaveden puhdistuksessa käytettyjen aktiivihiilisuodattimien puhdistusta yhtiön laitoksessa lämpökäsittelyssä (elvytyksessä, reaktivoinnissa) pidettävä jätteenkäsittelynä. Tämän ratkaiseminen puolestaan edellyttää sen ratkaisemista, onko puhdistettavia aktiivihiilisuodattimia pidettävä jätteinä.

Yhtiön laitos toimii aktiivihiilen elvytys- eli reaktivointilaitoksena. Yhtiö on lopettanut aiemmin myös harjoittamansa kaasujen ja maaperän puhdistamiseen käytetyn aktiivihiilen puhdistuksen. Nyt yhtiön toiminnassa käsitellään (elvytetään) pelkästään vesilaitosten juomaveden puhdistuksessa käyttämää aktiivihiiltä vuosittain enintään 3 000 m³ poistamalla lämpökäsittelyllä hiilestä siihen juomaveden vesilaitoksessa tapahtuneen puhdistusprosessin aikana kertynyttä humusta ja muita aineita. Juomaveden puhdistuksessa edellä mainituin tavoin käytetty aktiivihiili on sekä ennen yhtiön suorittamaa lämpökäsittelyä että sen jälkeen neutraalia ja käytännössä vaaratonta ympäristölle.

Elvytettävä aktiivihiili on elvytysprosessin ajan hiilen toimittaneen vesilaitoksen omaisuutta, joka elvytyksen jälkeen palautetaan käytettäväksi juomaveden puhdistukseen samalle vesilaitokselle, josta hiili on toimitettu yhtiön laitokselle elvytettäväksi. Standardin EN12915-1:2003 (D) mukaan granuloidun aktiivihiilen jodiluku ei saa olla 600 mg/kg. Uuden aktiivihiilen tyypillinen jodiluku on 900-1000. Yhtiölle elvytettäväksi toimitettavan hiilen jodiluku on 650-750. Yhtiö ei ilmoituksensa mukaan ota elvytettäväksi sellaista aktiivihiiltä, jota yhtiön puhdistustoiminnassa ei saataisi puhdistettua takaisin uudelleen käyttöön samaan tarkoitukseen. Ilmoitus sitoo yhtiötä toiminnan luvanvaraisuuden arvioinnin kannalta.

Juomaveden puhdistustoiminnassa aktiivihiiltä käytetään osana prosessia, jossa yhdyskunnan käyttöön tuleva juomavesi puhdistetaan. Prosessien aikana aktiivihiilisuodattimiin kertyy humusta, joka on ajoittain poistettava. Saadun selvityksen mukaan suodattimiin ei vesilaitosten toiminnassa kerry esimerkiksi vaarallisia kemikaaleja. Ympäristölupaan sisällytetyt savukaasuja koskevat päästömääräykset ovat pääosin perustuneet siihen, että jätteen polttamisesta annettu valtioneuvoston asetus (362/2003) tuollaisia määräyksiä edellyttää, riippumatta siitä, onko poltettavassa aineksessa lupamääräyksissä tarkoitettuja haitallisia aineita vai ei.

Yhtiön reaktivointilaitoksessa tapahtuneen elvytyksen seurauksena puhdistettu aktiivihiili palautetaan takaisin omistajilleen eli suotimet puhdistettaviksi toimittaneille vesilaitoksille käytettäväksi edelleen entisessä tehtävässään juomaveden puhdistamisessa. Aktiivihiili ei ole sen enempää vesihuoltolaitoksen kuin reaktivointilaitoksenkaan toiminnan sivu- tai jäännöstuote.

Aktiivihiilen omistajien tarkoituksena ei ole missään vaiheessa poistaa juomaveden puhdistusprosessissa käytettyä aktiivihiiltä käytöstä, vaan käyttää sitä edelleen samassa tarkoituksessa sen palattua reaktivivointikäsittelystä. Tilannetta voidaan verrata siihen, että vesilaitokset puhdistaisivat suodattimet omissa laitoksissaan. Nyt kysymyksessä olevan aktiivihiilen omistajille ei puhdistustarpeen ilmetessäkään aktiivihiilen ominaisuudet huomioon ottaen myöskään synny velvollisuutta poistaa sitä käytöstä. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen jätteen käsitettä koskeva oikeuskäytäntö ei anna aihetta muuhun arvioon.

Puhdistettavaa aktiivihiiltä ei toiminnoista muutoinkin saatu selvitys huomioon ottaen ole minkään osapuolen hallussa ollessaan pidettävä jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna jätteenä. Tähän nähden yhtiön suorittamaa elvytyskäsittelyä ei voida pitää jätteenkäsittelynä.

Yhtiön toiminta ei siten nykyisessä muuttuneessa muodossaan edellytä ympäristölupaa sillä perusteella, että kysymys olisi jätteen laitos- tai ammattimaisesta käsittelystä. Koska kysymys ei ole jätteestä, myöskään jätteen polttamisesta annettua valtioneuvoston asetusta ei ole sovellettava eikä toiminta siten ole luvanvaraista myöskään ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 13 c kohdan nojalla. Se, että toimintaan sen aiemmassa muodossa on ollut aiemman lainsäädännön mukainen jätelupa, ei edellytä ympäristölupaa muuttuneelta toiminnalta, jos toiminta muuttuneessa muodossaan ei ole luvanvaraista. Tässä tilanteessa luvan tarve ei määräydy ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin nojalla.

Ympäristöluvan tarpeesta riippumatta toiminnassa on noudatettava ympäristönsuojelulain 7 §:ssä säädettyä maaperän pilaamiskieltoa ja saman lain 8 §:ssä säädettyä pohjaveden pilaamiskieltoa. Se, että toiminta sijoittuu pohjavesialueelle ei, kun myöskään ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 2 momentti ei asiassa tule sovellettavaksi, aiheuta ympäristöluvan tarvetta.

Muutakaan perustetta ympäristöluvan edellyttämiselle ei ole ilmennyt. Yhtiö ei siten ole hakemansa luvan tarpeessa.

Koska hallinto-oikeudella ja ympäristökeskuksella on ollut asiasta toinen käsitys, niiden päätökset on kumottava ja yhtiön ympäristölupahakemus hylättävä tarpeettomana.

Laitoksen aiempaan toimintaan nähden lupamääräyksen 12 sisältämä velvoite on, kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 12 luvun ja 90 §:n säännökset, kuitenkin syytä pitää voimassa, ajan kulumisen vuoksi siten tarkistettuna, että vanhojen imeytyskaivojen alapuolisen maaperän tila ja puhdistustarve on selvitytettävä 31.12.2009 mennessä.

2. Alueellisen ympäristökeskuksen valitus

Koska hallinto-oikeuden ja ympäristökeskuksen päätökset on yhtiön valituksesta kumottu ja yhtiön lupahakemus hylätty, lausuminen ympäristökeskuksen valituksesta, jossa on vaadittu kumotun päätöksen lupamääräyksiä 8 ja 9 tiukennettaviksi, ei ole tarpeen.

3. Ympäristölupahakemuksen käsittelymaksu

3.1 Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain käsittelymaksuja koskevan 105 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukaisen luvan, ilmoituksen tai muun asian käsittelystä valtion viranomaisessa voidaan periä maksu, jonka suuruutta määrättäessä noudatetaan, mitä valtion maksuperustelaissa (150/1992) ja sen nojalla annettavassa ympäristöministeriön asetuksessa säädetään.

Maksua ei pykälän 2 momentin mukaan peritä viranomaisen eikä haittaa kärsivän asianosaisen aloitteesta vireille pannun asian käsittelystä. Muiden vaatimuksesta vireillepannun asian käsittelystä saadaan periä maksu, jos vireillepanoa on pidettävä ilmeisen perusteettomana.

Ympäristönsuojelulain 96 §:n 3 momentin mukaan asian käsittelystä lain 105 §:n nojalla perittävästä maksusta valitetaan samassa järjestyksessä kuin pääasiasta.

Alueellisen ympäristökeskuksen maksullisista suoritteista annettu ympäristöministeriön asetus (1237/2003) on ollut voimassa 1.1.2004-31.12.2006. Sen korvannut asetus alueellisen ympäristökeskuksen maksullisista suoritteista (1387/2006) on voimassa 1.1.2007-31.12.2009. Asetuksissa on ympäristönsuojelulain mukaisten käsittelymaksujen osalta kysymys ympäristönsuojelulain 105 §:ään perustuvasta maksusta siitä huolimatta, että ympäristönsuojelulakia ei mainita asetusten johtolauseissa.

Kummankin ympäristöministeriön asetuksen 4 §:n mukaan peruutetusta tai täydentämättä jätetystä hakemuksesta peritään tehtyä työmäärää vastaava osuus liitteenä olevan maksutaulukon mukaisesta maksusta. Myönteisestä ja kielteisestä päätöksestä peritään saman suuruinen maksu, jollei asetuksen liitteenä olevassa maksutaulukossa toisin säädetä. Tuomioistuimen muutoksenhaun johdosta uudelleen käsiteltäväksi palauttaman asian käsittelymaksusta vähennetään, mitä samassa asiassa aikaisemmin annetusta alueellisen ympäristökeskuksen päätöksestä on peritty.

Asetusten liitteissä I on tarkempia säännöksiä ympäristöluvan käsittelemisestä perittävästä kiinteästä maksusta. Lähtökohtaisesti maksutaulukoiden mukaisten maksujen määrät perustuvat keskimääräiseen työmäärään siten kuin taulukoista tarkemmin ilmenee. Toiminnan olennaista muuttamista (ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentti) koskevan lupahakemuksen käsittelystä peritään alennettu maksu.

3.2 Oikeudellinen arvio

Maksu peritään ympäristönsuojelulain 105 §:n 1 momentin nojalla asian käsittelystä. Lähtökohtaisesti ei siten ole merkitystä sillä, tuleeko lupahakemus hyväksytyksi vai ei. Tuomioistuimen lupaviranomaiselle palauttaman lupa-asian maksusta on valtioneuvoston asetuksissa säädetty erikseen.

S Oy:n lupahakemus toiminnan muutostilanteessa on asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan perustunut alueellisen ympäristökeskuksen kehotukseen. Tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä lupahakemus on luvan tarpeen puuttumisen perusteella tullut hylätyksi. Tässä tilanteessa ei ole perusteita edellyttää määrättäväksi maksua ympäristölupa-asian käsittelystä ympäristökeskuksessa. Yhtiölle asian käsittelystä määrätty maksu on näin ollen poistettava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Ilkka Pere, Tuula Pynnä ja Sakari Vanhala sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Leena Nurmento. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.