KHO:2009:75

Kunnallisasia - Toimenpideohjelma - Alijäämän kattaminen - Talousarvio - Päätöksen valituskelpoisuus

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt vuoden 2007 talousarvioasiakirjaan sisältyvän alijäämän kattamista koskevan toimenpideohjelman vuosille 2008-2012. Toimenpideohjelma sisälsi ratkaisun, josta sai tehdä kunnallisvalituksen. Kun ohjelmassa osoitetut yksilöidyt toimenpiteet kattoivat alijäämän, päätös ei ollut lainvastainen.

Kuntalaki 90 § ja 65 § 3 momentti

Ks. taloussuunnitelman valituskelpoisuuden osalta KHO 4.9.2006 T 2268.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös 3.6.2008 nro 08/0340/3

Asian aikaisemmat vaiheet

Keuruun kaupunginvaltuusto oli 18.12.2006 §:n 61 kohdalla päättänyt hyväksyä vuoden 2007 talousarvion ja vuosien 2007-2010 taloussuunnitelman sekä talousarvioon ja taloussuunnitelmaan sisältyvän toimenpideohjelman vuosille 2008-2012 kuntalain 65 §:n tarkoittamana toimenpideohjelmana.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus oli 7.6.2007 A:n valituksen johdosta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen siltä osin kuin se koski toimenpideohjelmaa vuosille 2008-2012 talouden tasapainottamiseksi ja palauttanut asian tältä osin valtuustolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian aikaisempi käsittely

Kaupunginvaltuusto on 27.8.2007 §:n 39 kohdalla päättänyt muuttaa vuoden 2007 talousarvioasiakirjaan sisältyvää toimenpideohjelmaa vuosille 2008-2012 esityslistan liitteen 3. mukaisesti. Liitteen mukaan aikaisemmin ohjelmassa olleen Menojen lisäkarsintaohjelma -kohdan 600 000 euron sijaan ohjelmaan on merkitty kohdat Lukioiden yhdistäminen yhteensä 500 000 euroa sekä Lavikon koulun lakkauttaminen 1.8.2007 yhteensä 250 000 euroa. Muilta osin liitteen mukainen toimenpideohjelma vastaa 18.12.2006 hyväksyttyä ohjelmaa. Toimenpiteiden yhteisvaikutus on 3 650 000 euroa.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että kaupunginhallituksen päätös kumotaan siltä osin kuin toimenpideohjelmaan on tehty muutos. Kaupunginvaltuusto on täydentänyt toimenpideohjelmaa esittämällä yksilöityinä säästöinä lukioiden yhdistämisen ja Lavikon koulun lakkauttamisen, joilla saadaan toimenpideohjelman aikana vuosina 2008-2012 yhteensä 750 000 euron vähennys menoihin. Lukioiden yhdistämistä ja Lavikon koulun lakkauttamista on valmisteltu vuonna 2005 talouden ja toiminnan kehittämisohjelmassa. Kehittämisohjelma on hyväksytty vuonna 2006 ja siinä on päätetty, että Lavikon koulu lakkautetaan vuonna 2007 ja lukiot yhdistetään 1.8.2007. Näistä toimista tulevat säästöt ovat olleet mukana jo talousarviossa vuodelle 2007 sekä taloussuunnitelmassa 2007-2010. Mainitut säästöt ovat tulleet kaupunginvaltuuston päätöksessä käytetyiksi toiseen kertaan lisäsäästöinä, joten päätös on lainvastainen.

Keuruun kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon. Lausunnon mukaan vuoden 2006 loppuun mennessä kertyneen alijäämän määrä on ollut 1 371 512 euroa ja vuosille 2007-2010 hyväksytyn taloussuunnitelman mukainen ylijäämä on 374 000 euroa. Toimenpideohjelman kokonaisvaikutuksen tulee olla siten vähintään 997 512 euroa, jotta kuntalain 65 §:n 3 momentin vaatimus alijäämän kattamisesta toteutuu. Kaupunginvaltuuston 27.8.2007 päättämän toimenpideohjelman kokonaisvaikutus on 3 650 000 euroa eli 2 652 488 euroa suurempi kuin vaadittava 997 512 euroa. Toimenpideohjelman kokonaisvaikutuksesta 750 000 euroa on A:n kyseenalaistamien kohtien osuus. Ilman näitäkin kohtia toimenpideohjelma olisi 1 902 488 euroa vaadittavaa suurempi. Lisäksi valtuusto on 22.10.2007 päättänyt lakkauttaa Kalettoman koulun 1.8.2008 lukien. Tämä huomioon ottaen toimenpideohjelman loppusumma olisi vieläkin suurempi.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina lausunut seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston 18.12.2006 hyväksymän vuosien 2007-2010 taloussuunnitelman mukaan tuloslaskelma vuosilta 2007-2010 on lievästi ylijäämäinen. Tuloslaskelma sisältää muun muassa olettamuksen, että henkilöstömenojen kasvu on vuosittain noin 2 %. Vuoden 2008 mainittua lukua pienempi kasvu selittyy sillä, että kouluverkon supistamisesta tehdyt päätökset (Lavikko ja lukioiden yhdistäminen) vaikuttavat koko painollaan vuonna 2008.

Edellä olevasta ilmenee, että Lavikon koulun lakkauttamisen sekä lukioiden yhdistämisen menoja vähentävä vaikutus on otettu huomioon jo taloussuunnitelmassa. Toimenpideohjelmaan voidaan kuitenkin ottaa vain ne tuloja lisäävät ja menoja vähentävät toimenpiteet, jotka eivät sisälly varsinaiseen taloussuunnitelmaan. Kaupunginvaltuusto ei näin ollen ole voinut yksilöidä toimenpideohjelmaan alun perin sisältynyttä menojen lisäkarsintaohjelmaa edellä mainituilla koulujärjestelyihin liittyvillä säästöillä.

Toimenpideohjelma talouden tasapainottamiseksi on laadittu vuosille 2008-2012 tilanteessa, jossa kertynyttä alijäämää on vuoden 2005 lopussa ollut noin 1,5 miljoonaa euroa ja vuoden 2006 talousarvio on ollut noin 1,4 miljoonaa euroa alijäämäinen. Toimenpideohjelma on siten laadittu vuoden 2006 loppuun mennessä kertyväksi arvioidun noin 2,9 euron, oikeastaan 2,9 miljoonan euron, alijäämän kattamiseksi. Kyseiseen ohjelmaan sisältyvien toimenpiteiden vaikutus on yhteensä 3,5 miljoonaa euroa. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan kertynyttä alijäämää on vuoden 2006 lopussa ollut noin 1,4 miljoonaa euroa. Kun otetaan huomioon kertyneen alijäämän väheneminen määrään, joka huomattavasti alittaa toimenpideohjelmassa riittävän yksilöidysti esitettyjen toimenpiteiden vaikutuksen, ei kaupunginvaltuuston päätöstä kuitenkaan ole A:n valituksen johdosta syytä kumota.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 65 § ja 90 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on uudistaen aikaisemmin lausumansa valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Hallinto-oikeus on todennut, että toimenpideohjelmaan voidaan ottaa vain ne tuloja lisäävät ja menoja vähentävät toimenpiteet, jotka eivät sisälly varsinaiseen taloussuunnitelmaan. Kaupunginvaltuusto ei ole toiminut tämän mukaisesti ja tämän vuoksi päätös pitää kumota. Talouden arvioitua positiivisempi kehitys johtuu muista toimenpiteistä kuin mitä taloussuunnitelmassa ja lisäkarsintaohjelmassa on esitetty. Nämä toimenpiteet eivät kuitenkaan tee päätöstä jälkikäteen lainmukaiseksi.

Kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 65 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio. Sen hyväksymisen yhteydessä valtuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi (suunnittelukausi). Talousarviovuosi on taloussuunnitelman ensimmäinen vuosi.

Pykälän 3 momentin mukaan taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen enintään neljän vuoden pituisena suunnittelukautena, jos talousarvion laatimisvuoden taseeseen ei arvioida kertyvän ylijäämää. Jos taseen alijäämää ei saada katetuksi suunnittelukautena, taloussuunnitelman yhteydessä on päätettävä yksilöidyistä toimenpiteistä (toimenpideohjelma), joilla kattamaton alijäämä katetaan valtuuston erikseen päättämänä kattamiskautena (alijäämän kattamisvelvollisuus).

Pykälän 5 momentin mukaan kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota. Siihen tehtävistä muutoksista päättää valtuusto.

Oikeudellinen arviointi

Kaupunginvaltuuston 27.8.2007 tekemällä päätöksellä hyväksytyn toimenpideohjelman mukaisten toimenpiteiden yhteisvaikutus on ilman lukioiden yhdistämisen ja Lavikon koulun lakkauttamisen vaikutuksiakin 2 900 000 euroa. Vuoden 2006 loppuun mennessä kertyneen alijäämän määrä on 1 371 512 euroa. Tästä määrästä 374 000 euroa on osoitettu katettavaksi vuosille 2007-2010 hyväksytyn taloussuunnitelman mukaisella ylijäämällä. Siten toimenpideohjelmalla katettavaksi alijäämäksi jää 997 512 euroa. Näin ollen valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyllä toimenpideohjelmalla on päätetty kuntalain 65 §:n 3 momentin edellyttämin tavoin yksilöidyistä toimista, joilla mainittu kattamaton alijäämä katetaan kaudella 2008-2012, vaikka valituksessa tarkoitettu 750 000 euroa jätettäisiinkin huomioon ottamatta. Tämän vuoksi kunnanvaltuuston päätös ei ole sillä tavoin kuntalain 65 §:n 3 momentin vastainen, että se voitaisiin A:n tekemän kunnallisvalituksen johdosta kumota. Näin ollen hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Maarit Pekkanen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.