KHO:2009:76

Kunnallisasia - Kuntajaon muuttaminen - Lakkaavan kunnan viranomaisen toimivalta - Maankäyttösopimuksen hyväksyminen

Valtioneuvosto oli 31.5.2006 päättänyt, että Viljakkalan kunta liitetään Ylöjärven kaupunkiin 1.1.2007 lukien. Viljakkalan kunnanvaltuusto oli 23.11.2006 hyväksynyt kunnan ja maanomistajien välisen noin 9,7 hehtaarin suuruista aluetta koskevan maankäyttösopimuksen. Kuntajakolain 33 §:n nojalla lakkaavan kunnan valtuustolla ei ollut kuntajaon muutoksesta määräämisen jälkeen toimivaltaa kysymyksessä olevan taloudellisesti merkittävän maankäyttösopimuksen hyväksymiseen.

Kuntajakolaki 9 § 1 momentti, 33 § ja 36 §
Kuntalaki 90 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös 29.5.2008 n:o 08/0321/2

Asian aikaisempi käsittely

Viljakkalan kunnanvaltuusto on 23.11.2006 §:n 45 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Viljakkalan kunnanhallituksen esityksen päätöksen liitteenä olevan kaavoitus- ja maankäyttösopimuksen tekemisestä A:n ja B:n kanssa. Sopimus koskee noin 9,7 hehtaarin suuruista aluetta Viljakkalan kunnan (nykyisin Ylöjärven kaupungin) Särkän kylässä sijaitsevasta Hietaniemen tilasta RN:o 1:43.

Asian käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa

C on valituksessaan vaatinut, että Viljakkalan kunnanvaltuuston päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi C on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston 31.5.2006 antaman päätöksen mukaan Viljakkalan kunta liitetään Ylöjärven kaupunkiin 1.1.2007. Kunnanvaltuusto on päätöksellään siirtänyt merkittävät taloudelliset velvoitteet, muun muassa alueen yhdyskuntarakentamisen kustannukset, Ylöjärven kaupungin maksettavaksi. Hietaniemen alueen kaava ja maankäyttösopimus olisi voitu siirtää 1.1.2007 jälkeen Ylöjärven kaupungin hoidettavaksi. Näin ollen lakkaavan Viljakkalan kunnan viranomainen on käyttänyt toimivaltaa, jota sillä ei kuntajakolain 33 §:n mukaan enää ole ollut.

Ylöjärven kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Viljakkalan kunnanvaltuuston päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kuntajakolain 33 §:n mukaan Viljakkalan kunnalla ei ole ollut 1.6.2006 lukien enää oikeutta hyväksyä kaavoitus- ja maankäyttösopimusta, joka siirtää merkittävät taloudelliset velvoitteet Ylöjärven kaupungille. Asiasta päättäminen olisi voitu siirtää Ylöjärven kaupungin käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on, Viljakkalan kunnan liityttyä 1.1.2007 Ylöjärven kaupunkiin, pyytänyt Ylöjärven kaupunginvaltuustolta ja Ylöjärven kaupunginhallitukselta valitusten johdosta lausunnon. Kaupunginhallitus on antanut lausunnon.

C:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen kaupunginhallituksen lausunnon johdosta.

Hallinto-oikeus on pyytänyt Ylöjärven kaupunginvaltuustolta ja Ylöjärven kaupunginhallitukselta lisälausunnon valitusten johdosta. Kaupunginhallitus on antanut lisälausunnon.

A ja B ovat antaneet Ylöjärven kaupunginhallituksen valituksen, kaupunginhallituksen lausuntojen ja C:n valituksen johdosta selityksen. Selityksessään A ja B ovat vaatineet muun ohella, että Ylöjärven kaupunki ja C velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa.

Kaavaehdotus on ollut hyvin pitkälti valmiina jo ennen kuin valtioneuvosto on päättänyt Viljakkalan kunnan liittämisestä Ylöjärven kaupunkiin. Kuntien liittymistä on valmistellut kuntien yhteinen toimikunta, jossa myös tämä asia on ollut esillä. Järjestelytoimikunnan kokouksessa 20.9.2006 toimikunta on merkinnyt yksimielisesti tiedokseen, että kyseisen kaavoitussopimuksen sisältö ei ole sidoksissa Ylöjärvellä hyväksyttyihin periaatteisiin. Kokouksessaan 15.11.2006 toimikunta totesi, että Hietaniemen kaavoitus- ja maankäyttösopimuksen solmiminen kuuluu Viljakkalan kunnan toimivaltaan. Näin ollen tälle kaavoitusasialle on etukäteen ollut hankittuna Ylöjärven kaupungin suostumus ja se on ollut asiasta tietoinen. Toimikunnalla, joka käsittelee nimenomaan kuntien yhteenliittymiseen liittyviä asioita, on katsottava olleen toimivalta tässä asiassa. Toimikunnan jäseninä on ollut muun ohella Ylöjärven korkein virkamies- ja luottamusmiesjohto. On perustuslain yhdenvertaisuusperiaatteen ja omaisuudensuojaperiaatteen vastaista, mikäli kuntaliitos voisi aiheuttaa sen, että valmiiksi valmisteltua, neuvoteltua ja sovittua kaavaa ei voitaisikaan toteuttaa kuntaliitoksen takia.

A ja B ovat täydentäneet selitystään hallinto-oikeudelle 22.4.2008 saapuneella kirjelmällä. Viljakkalan kunnan ja Ylöjärven kaupungin välisessä yhdistymissopimuksessa todetaan yksiselitteisesti, että Ylöjärven kaupungin ja Viljakkalan kunnan toimielimet ovat kumpikin nykyisillä alueillaan toimivaltaisia 31.12.2006 saakka. Kuntajakolain 33 § on tahdonvaltaista oikeutta ja kunnat voivat halutessaan sopia asioista toisin kuin mitä kyseisessä lainkohdassa säädetään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään C:n ja Ylöjärven kaupunginhallituksen valituksista kumonnut Viljakkalan kunnanvaltuuston päätöksen sekä hylännyt A:n ja B:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

(---)

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kuntajakolain 33 §:n mukaan, jos kuntajaon muutos merkitsee kunnan lakkaamista tai kuntaan kuuluvan alueen siirtymistä toiseen kuntaan, asianomainen kunnan viranomainen ei sen jälkeen, kun kuntajaon muutoksesta on määrätty, saa päättää asioista, joiden on katsottava kuntajaon muututtua kuuluvan toisen kunnan viranomaiselle ja jotka voidaan sille siirtää.

Kuntajakolain 9 §:n 1 momentin mukaan, jos kuntajaon muutos merkitsee uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, asianomaisten kuntien tulee sopia hallinnon ja palvelujen järjestämisestä muutoksen kohteena olevalla alueella. Sopimukseen on liitettävä suunnitelma, miten kuntien palvelurakenteita sovitetaan yhteen taloudellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden parantamiseksi. Sopimusta on noudatettava kuntajaon muutoksen voimaantulosta lukien kolmen seuraavan vuoden ajan, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jolleivät olosuhteet ole muuttuneet siten, ettei sopimuksen noudattaminen ole mahdollista.

Valtioneuvosto on 31.5.2006 antamallaan päätöksellä numero 464/2006 päättänyt, että Viljakkalan kunta liitetään Ylöjärven kaupunkiin. Päätös on tullut voimaan 1.1.2007. Siten Viljakkalan kunnanvaltuuston valituksenalainen päätös on tehty sen jälkeen, kun kuntajaon muutoksesta on määrätty.

Kuntajaon muutoksesta määräämisestä huolimatta kunnalla on liittymispäätöksen tekemisen ja sen voimaantulon välisenä aikana mahdollisuus ja myös velvollisuus hoitaa lakisääteisiä velvoitteitaan. Tänä aikana kunta voi myös tehdä sen harkintavaltaan kuuluvia ainakin vähäiseksi katsottavia oikeustoimia ja olla osapuolena erilaisissa sopimuksissa. Kuitenkin ainakin kuntien kannalta taloudellisesti merkittävät ja kuntien maankäyttöä laajasti tulevaisuudessa ohjaavat sopimukset on kuntalain (oikeastaan kuntajakolain) 33 §:n perusteella siirrettävä toisen kunnan viranomaiselle käsiteltäväksi.

Kunnanvaltuuston päätöksellä hyväksytty kaavoitus- ja maankäyttösopimus koskee 9,7 hehtaarin suuruista määräalaa ja sen taloudellinen arvo on satoja tuhansia euroja. Tähän nähden kyse on ollut Viljakkalan kunnan ja myös tulevan kuntaliitoksen perusteella Ylöjärven kaupungin kannalta merkittävästä sopimuksesta. Sopimuksen merkitykseen kuntajakolain 33 §:ään nähden ei sillä, kuinka yhdyskuntarakentamisen kustannukset sopimuksessa tarkemmin on jaettu, ole vaikutusta.

Vaikka asian käsittely on ollut Viljakkalan kunnassa jo pitkään vireillä, kyse ei ole ollut sillä tavoin kiireellisestä tai määräaikana hoidettavasta asiasta, jota ei olisi voitu siirtää Ylöjärven kaupungin käsiteltäväksi.

Edellä mainituilla perusteilla kyseessä olevan kaavoitus- ja maankäyttösopimuksen käsittely olisi tullut siirtää Ylöjärven kaupungin toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi. Viljakkalan kunnanvaltuuston päätös on lainvastainen.

Sillä, mitä Viljakkalan kunnan ja Ylöjärven kaupungin välisessä kuntien liittymistä valmistelevassa elimessä on toimivallasta sopimuksen solmimiseen sovittu, ei ole asiassa merkitystä. Kunnat eivät voi keskenään kuntia tai kuntalaisia sitovasti sopia siitä, miten kuntalain (oikeastaan kuntajakolain) 33 §:ää sovelletaan.

Viljakkalan kunnan ja Ylöjärven kaupungin välinen yhdistymissopimukseksi otsikoitu sopimus on kuntajakolain 9 §:n 1 momentin mukainen sopimus, jota kyseisen lainkohdan mukaan noudatetaan vasta kuntajaon muutoksen voimaantulosta lukien. Myöskään tällaisella sopimuksella, vaikka siihen olisi sisällytetty myös kuntajaon voimaantuloa edeltäviä seikkoja, ei voida kuntia tai kuntalaisia sitovasti sopia siitä, miten kuntalain (oikeastaan kuntajakolain) 33 §:ää sovelletaan.

Kun Viljakkalan kunnanvaltuuston päätös on joka tapauksessa kuntalain (oikeastaan kuntajakolain) 33 §:n vastaisena kumottava, ei tässä asiassa ole tarpeen ottaa kantaa muihin valituksissa esitettyihin valitusperusteisiin.

Oikeudenkäyntikulut

Päätöksen lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A ja B pitävät oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntajakolaki 9 § 1 momentti ja 33 §
Kuntalaki 90 §
Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Viljakkalan kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Vaatimuksensa tueksi A ja B ovat viitanneet asiassa hallinto-oikeudelle antamaansa selitykseen ja selityksen täydennyskirjelmään. Lisäksi he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kuntajakolain 33 § ei ole kuntiin nähden pakottavaa oikeutta. Kysymyksessä on tahdonvaltainen säännös, josta kunnat voivat sopia toisin. Viljakkalan kunta ja Ylöjärven kaupunki ovat tehneet sopimuksen, jossa on erisisältöiset määräykset kuin lainkohdassa.

Kuntien itsehallinto-oikeus on turvattu perustuslain tasoisella säännöksellä. Kuntajakolain 33 §:n sanamuodosta käy ilmi, ettei se ole pakottavaa oikeutta. Lait ovat tahdonvaltaisia, ellei niissä erikseen toisin todeta. Pakottava määräys olisi perustuslaissa taatun kuntien itsehallinnon vastainen. Myöskään kuntajakolakia koskevasta hallituksen esityksestä ei käy ilmi, että kysymys olisi joltakin osin pakottavasta lainsäädännöstä. Jos kuntajakolain 33 § olisi tarkoitettu pakottavaksi lainsäädännöksi, se olisi joka tapauksessa perustuslaissa turvatun kuntien itsehallinto-oikeuden vastainen, eikä sitä saa oikeudenkäytössä soveltaa.

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen siltä osin kuin siinä on todettu, että sillä, mitä Viljakkalan kunnan ja Ylöjärven kaupungin välisessä kuntien liittymistä valmistelevassa elimessä on toimivallasta sopimuksen solmimiseen sovittu, ei ole asiassa merkitystä. Kuntien välinen yhdistymissopimus on hyväksytty asianmukaisesti kunnanvaltuustoissa.

Yhdistymissopimuksessa todetaan, että Ylöjärven kaupungin ja Viljakkalan kunnan toimielimet ovat kumpikin nykyisillä alueillaan toimivaltaisia 31.12.2006 saakka. Yhdistymissopimuksessa ei ole mainintaa siitä, että Viljakkalan kunnanvaltuusto menettäisi päätöksenteko-oikeutensa joltakin osin.

Kaavoitussopimusta on käsitelty kuntien välisessä järjestelytoimikunnassa. Toimikunnassa ei ole tehty päätöstä, jonka mukaan Viljakkalan kunnalla ei olisi oikeutta hyväksyä sopimusta. Toimikunta on suhtautunut sopimukseen myönteisesti.

Ylöjärven kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen.

C:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen ja kaupunginhallituksen selityksen johdosta.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen ja toimittaneet lisäselvitystä. Lisäselvityksessä A ja B ovat vaatineet muun ohella, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn Viljakkalan kunnan entisen kunnanjohtajan D:n kuulemiseksi todistajana. Todistus osoittaa, että Viljakkalan kunta on tehnyt yhdistymissopimuksen Ylöjärven kaupungin kanssa luottaen siihen, että Viljakkalan kunnalliset toimielimet säilyttävät toimivaltansa sopimuksen mukaisesti vuoden 2006 loppuun asti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A ja B ovat pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota he ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasiaratkaisu

Kuntajakolain 33 §:n mukaan, jos kuntajaon muutos merkitsee kunnan lakkaamista tai kuntaan kuuluvan alueen siirtymistä toiseen kuntaan, asianomainen kunnan viranomainen ei sen jälkeen, kun kuntajaon muutoksesta on määrätty, saa päättää asioista, joiden on katsottava kuntajaon muututtua kuuluvan toisen kunnan viranomaiselle ja jotka voidaan sille siirtää.

Kuntajakolain 36 §:n mukaan kunnan viranomaisen päätöksestä, joka on tehty kuntajaon muuttamista tarkoittavan valtioneuvoston tai ministeriön päätöksen antamisen jälkeen mutta ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa, saa valittaa kuntalaissa säädetyllä tavalla myös sillä perusteella, että määräys on ristiriidassa kuntajaon muuttamista koskevien perusteiden kanssa tai on 33 §:n vastainen.

Kuntajakolainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 135/1997 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kuntajakolain 33 §:n osalta seuraavaa:

"Pykälässä rajoitettaisiin lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisen toimivaltaa heti sen jälkeen, kun kuntajaon muutoksesta on päätetty, vaikka muutos ei vielä olisi tullutkaan voimaan. Toimivallan rajoitus koskee kaikkia lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisia eli valtuustoa, kunnanhallitusta, lautakuntia, johtokuntia ja viranhaltijoita, joille on annettu toimivaltaa. Säännöksen tarkoituksena olisi estää asianomaisen lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisia tekemästä kuntajaon muutoksen jo ollessa tiedossa sellaisia ratkaisuja, joiden tekemisen voidaan katsoa kuuluvan uuden kunnan viranomaisille. Luonnollisena edellytyksenä kuitenkin olisi, että ratkaisun tekeminen on mahdollista siirtää uuden kunnan viranomaiselle. Esimerkiksi kiireelliset ja määräaikana suoritettavat tehtävät olisi lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisen vielä tehtävä."

Kuntajakolain 36 §:n osalta edellä mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraavaa:

"Säännös koskisi tilannetta, jossa kuntaa koskien on tehty kuntajaon muutospäätös, mutta se ei ole tullut vielä voimaan. Nykyisen kuntajaosta annetun lain vastaavan säännöksen mukaisesti pykälässä ehdotetaan tällaista tilannetta koskevaa kunnallisvalituksen perusteiden laajennusta. Tällaisessa tilanteessa valituksen perusteeksi kävisi myös se, että kunnan viranomaisen päätös olisi ristiriidassa kuntajaon muuttamista koskevien perusteiden kanssa taikka lakiehdotuksen 33 §:n vastainen."

Edellä olevan perusteella kuntajakolain 33 § ei ole valituksessa esitetyllä tavalla tahdonvaltainen säännös, jonka sisällöstä kunnat voisivat sopia toisin. Viljakkalan kunnan toimielimet ovat olleet asiassa toimivaltaisia 31.12.2006 saakka kuntajakolain 33 §:ssä säädetyin rajoituksin. Maankäyttösopimuksen hyväksyminen ei ole ollut lainkohdassa tarkoitetuin tavoin kiireellinen tehtävä, vaan sen käsittely olisi voitu siirtää Ylöjärven kaupunginhallitukselle.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet, kuntajakolain 9 §:n 1 momentti kuitenkin sellaisena kuin se on laissa 167/2005, sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.