KHO:2009:78

Kasvihuonekaasujen päästökauppa - Ylitysmaksu - Määräaika - Maksun kohtuullistaminen - Suhteellisuusperiaate

Kun toiminnanharjoittaja ei ollut huhtikuun 30. päivään 2007 mennessä palauttanut vuosien 2005 ja 2006 todennettuja päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia päästökauppalain 42 §:ssä tarkoitettuun rekisteriin, oli Energiamarkkinaviraston päästökauppalain 62 §:n 2 momentin nojalla tullut määrätä toiminnanharjoittaja maksamaan valtiolle päästöoikeuden ylitysmaksu. Säännös ylitysmaksun määräämisestä oli ehdoton, eikä se mahdollistanut maksun kohtuullistamista.

Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 12 artiklan 3 kohta ja 16 artiklan 1, 3 ja 4 kohdat
Päästökauppalaki 49 § 1 momentti ja 62 §
Suomen perustuslaki 6 § ja 21 § 2 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeuden päätös 22.12.2008 n:o 08/0415/1

Energiamarkkinaviraston päätös

Energiamarkkinavirasto on päätöksellään 26.10.2007 päästökauppalain 49, 62 ja 64 §:n nojalla määrännyt A Oy:n maksamaan valtiolle päästöoikeuden ylitysmaksuna 41 560 euroa, koska yhtiö ei ole huhtikuun 30. päivään 2007 mennessä palauttanut vuosien 2005 ja 2006 päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia.

Energiamarkkinavirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Päästökauppalain 46 §:n mukaan päästökauppaviranomainen kirjaa vuosittain laitokselle päästöoikeuksien myöntämispäätöksen mukaisen määrän päästöoikeuksia helmikuun 28. päivään mennessä päästöluvan haltijan kansallisessa rekisterissä olevalle kyseisen laitoksen tilille.

Toiminnanharjoittajan on lain 49 §:n 1 momentin mukaan palautettava vuosittain 30. päivään huhtikuuta mennessä kustakin laitoksesta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 7 luvun mukaisesti todennettuja päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia 42 §:ssä tarkoitettuun rekisteriin. Määräaikaa ei sovelleta säädettyjen määräaikain laskemisesta annetun lain (150/1930) 5 §:n säännöksiä.

Päästökauppalain 62 §:n mukaan päästökauppaviranomaisen on määrättävä toiminnanharjoittaja maksamaan valtiolle päästöoikeuden ylitysmaksu, jos toiminnanharjoittaja ei palauta huhtikuun 30. päivään mennessä edellisen kalenterivuoden päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia.

Ylitysmaksun määrä on 100 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta, jolta päästöoikeuksia ei ole palautettu. Ylitysmaksun määrä päästökauppakaudella 2005-2007 on 40 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta.

Lain 63 §:n mukaan ylitysmaksu pannaan täytäntöön ilman tuomiota tai päätöstä noudattaen, mitä verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetussa laissa (367/1961) säädetään. Ylitysmaksun perimisestä huolehtii oikeusrekisterikeskus.

Toiminnanharjoittajan on 64 §:n 1 momentin mukaan palautettava 62 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettuja palautettujen päästöoikeuksien ylittäviä päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. Palautus on tehtävä viimeistään seuraavan vuoden päästöoikeuksia palautettaessa.

Lainkohdan 2 momentin mukaan päästökauppaviranomainen julkaisee vuosittain tiedot toiminnanharjoittajista, jotka eivät ole palauttaneet päästöoikeuksia 49 §:n 1 momentin mukaisesti.

Ratkaisu

Energiamarkkinavirasto on 9.8.2006 antamilla päätöksillään 167 ja 168/311/2006 myöntänyt päästöluvat A Oy:n omistamille lämpökeskuksille M ja P.

Valtioneuvosto on päätöksillään 18/340/2006 ja 19/340/2006 myöntänyt mainituille kaukolämpökeskuksille päästökauppakaudelle 2005-2007 päästöoikeuksia seuraavasti:

M
1287 kpl, joista 143 vuodelle 2005 ja 572 vuodelle 2006

P
2575 kpl, joista 287 vuodelle 2005 ja 1144 vuodelle 2006

A Oy:n käyttämä todentaja I Oy on 29.9.2006 vahvistanut laitosten päästöt vuonna 2005 seuraavasti:

M
0 ton CO2/a

P
55 ton CO2/a

Yhteensä 55 ton C02/a

Todentaja on 22.-23.3.2007 vahvistanut laitosten päästöt vuonna 2006 seuraaviksi:

M
0 ton CO2/a

P
929 ton CO2/a

Yhteensä 929 ton CO2/a

Energiamarkkinavirasto on 9.8.2006 tekemillään päätöksillä dnro 167/31112006 ja 168/311/2006 myöntänyt päästöluvat A Oy:lle M:n ja P:n lämpökeskuksia koskien. Kun nämä ovat tulleet päästökaupan piiriin jo vuoden 2005 aikana, päästöluvat ja tarkkailuvelvoite ovat astuneet voimaan takautuvasti 27.9.2005 lukien. Tavallisesti vuoden 2005 aikana päästökaupan piirissä olevan laitoksen päästökauppavelvoitteet eli päästöselvityksen laatiminen ja todentaminen sekä todennettuja päästöjä vastaavien oikeuksien palauttaminen päästökaupparekisterissä olisi päästökauppalain mukaan tullut hoitaa keväällä 2006. Koska laitokset ovat saaneet päästöluvan vasta alkusyksystä 2006, Energiamarkkinavirasto on lupapäätöksessään myöntänyt lisäaikaa velvoitteiden hoitamiseen. Lupapäätösten mukaan päästöselvitykset on tullut laatia, todentaa ja toimittaa Energiamarkkinavirastoon 29.9.2006 mennessä. Lisäksi vuoden 2005 todennettuja päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia on tullut palauttaa päästökaupparekisteriin välittömästi sen jälkeen kun valtioneuvosto on myöntänyt ne ja oikeudet on kirjattu laitoksen tilille. Päästökaupparekisteristä ilmenevien tietojen mukaan päästöoikeudet on kirjattu M:n ja P:n lämpökeskusten päästöoikeustileille 10.11.2006. Näin ollen oikeudet olisi pitänyt palauttaa 10.11.2006 tai viimeistään muutaman seuraavan päivän kuluessa.

Päästökaupparekisteristä ilmenevien tietojen mukaan A Oy on laiminlyönyt palauttaa vuoden 2005 todennettuja päästöjä (55 tonnia hiilidioksidia) vastaavan määrän päästöoikeuksia (55 päästöoikeutta). Määrää ei ollut palautettu vielä 30.4.2007 mennessä, jolloin vuoden 2006 päästöjä vastaavat päästöoikeudet olisi pitänyt palauttaa ja joka on päästökauppalain 64 §:n 1 momentissa asetettu määräaika vuoden 2005 laiminlyötyjen päästöoikeuksien palauttamiselle. Näin ollen A Oy on jo kahteen määräaikaan mennessä laiminlyönyt palauttaa vuoden 2005 päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia.

A Oy:n olisi lisäksi 30.4.2007 mennessä päästökauppalain 49 §:n muukaan pitänyt palauttaa rekisteriin vuoden 2006 päästöjä (929 tonnia hiilidioksidia) vastaava määrä päästöoikeuksia (929 päästöoikeutta). Näidenkin palauttamisen A Oy on laiminlyönyt. Kummankaan vuoden päästöoikeuksia ei ole 10.9.2007 mennessä palautettu.

Koska A Oy on laiminlyönyt palauttaa yhtiön omistamien laitosten päästöoikeuksia rekisteriin määräaikaan mennessä, on Energiamarkkinaviraston päästökauppalain 62 §:n nojalla määrättävä A Oy maksamaan valtiolle päästöoikeuden ylitysmaksu, joka on 40 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta. Todentajan vahvistamat A Oy:n lämpökeskusten yhteenlasketut hiilidioksidipäästöt vuosille 2005 ja 2006 ovat 984 tonnia. Ylitysmaksua kertyy A Oy:lle näin ollen yhteensä 39360 euroa. Tähän lisätään vuoden 2005 toistamiseen 30.4.2007 palauttamatta jättämistä päästöoikeuksista 2200 euroa. A Oy:n tulee näin ollen suorittaa ylitysmaksua yhteensä 41 560 euroa.

Koska A Oy ei tähän päivään mennessä ole palauttanut edellä mainittuja päästöoikeuksia, on A Oy päästökauppalain 64 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava palauttamaan palauttamatta jätetyt 984 päästöoikeutta viimeistään vuoden 2007 päästöoikeuksia palautettaessa. Lisäksi A Oy:n tiedot tulevat olemaan palautusvelvoitteen laiminlyöneiden toiminnanharjoittajien listalla, jonka Energiamarkkinavirasto päästökauppalain 64 §:n 2 momentin mukaisesti tulee julkaisemaan kotisivuillaan www.emvi.fi.

A Oy on 16.5.2007 päivätyssä vastineessaan esittänyt, että yhtiö on pyrkinyt suorittamaan päästökauppaan vuoden 2006 osalta liittyvät toimet hyvissä ajoin ennen määräaikojen umpeutumista. Tehtyinä ovat kaikki oleelliset ilmoittamiseen ja annettujen päästömäärien selvittämiseen liittyvät velvoitteet. Erityisesti on huolehdittu päästömäärien riittävyydestä koko kyseessä olevan toimintakauden aikana, tarkoittaen oikeuksien pitämistä riittävänä eikä esimerkiksi niiden myymistä. Erityisen hankalaan tilanteeseen jouduttiin lämmönmyyjän vaatiessa lämmöstä korkeampaa hintaa ja myyjän käyttämän painostuksen johdosta yhtiö joutui käyttämään enemmän öljyä polttoaineena kuin ilman painostusta. Edellä mainitusta huolimatta tällä kaudella, kuluvan vuoden loppuun, näyttäisivät päästöoikeudet riittävän toiminnan edelleen harjoittamiseen L:n kaupungissa.

A Oy:n edustaja oli 29.3.2007 kirjautunut päästökaupparekisteriin ja luuli palauttaneensa myös päästöoikeudet, mutta ilmeisesti palautukset eivät olleet onnistuneet. Koska kuviteltiin, että asia oli kunnossa, ei päästökaupparekisteriin oltu yhteydessä tapahtuman jälkeen. Energiamarkkinaviraston 3.5.2007 lähettämän sähköpostiviestin jälkeen A Oy:lle selvisi, ettei tileiltä ollut siirtynyt mitään päästöoikeuksia. Muut ilmoitukset olivat menneet perille. Tileillä on edelleen riittävä määrä siirtoon tarvittavia oikeuksia.

A Oy on vielä todennut, että päästökauppa-asioita hoitava Energiamarkkinaviraston ylitarkastaja oli 26.4.2006, oikeastaan 2007, lähettänyt viestin, jossa kehotettiin palauttamaan päästöoikeudet 30.4.2006, oikeastaan 2007, mennessä. A Oy:n edustaja luuli, että asia ei koskenut häntä, koska kaikki tarvittavat toimet oli tehty maaliskuussa 2007. Hän oletti viestin lähetetyksi kaikille toimijoille.

A Oy on esittänyt, että päästökauppajärjestelmän tavoitteena lienee hiilidioksidipäästöjen pienentäminen. Tässä nimenomaisessa tapauksessa väitetystä ilmoittamisen laiminlyönnistä huolimatta ei ole toimittu lain hengen vastaisesti eikä väitettyä laiminlyöntiä voida mitenkään todeta tehdyksi jonkin edun saavuttamiseksi. Tilisiirto ei ole onnistunut, vaikka yhtiö on uskonut, että kaikki toiminnanharjoittajalle määrätyt velvoitteet on tehty määräajassa. Väitetystä laiminlyönnistä mahdollisesti seuraava kohtuuttoman suuri rahallinen maksu heikentää toiminnanharjoittajien kykyä päästä päästökauppalain perimmäisiin tavoitteisiin.

31.5.2007 A Oy on esittänyt lisäselvityksessään vuoden 2005 päästöoikeuksien palauttamatta jättämisestä, että päästöoikeuksien palauttaminen on ilmeisesti inhimillisen erehdyksen seurauksena jäänyt tekemättä.

A Oy on jättänyt palauttamatta vuosien 2005 ja 2006 päästöjä vastaavat päästöoikeudet, jolloin Energiamarkkinaviraston on määrättävä yhtiö maksamaan valtiolle päästöoikeuden ylitysmaksu.

Päästökauppalaissa ei ole mainintaa päästöoikeuden ylitysmaksun kohtuullistamisesta esimerkiksi inhimillisen erehdyksen tai puuttuvan edun tavoittelun takia.

Energiamarkkinavirasto on myös halunnut kiinnittää huomiota siiten, että päästökauppalain 62 §:n 2 momentti sisältää lievennyksen ylitysmaksuseuraamuksiin vuosien 2005-2007 osalta. Momentin ensimmäisen lauseen mukaan ylitysmaksun määrä on 100 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta. Lakia säädettäessä on ilmeisesti otettu huomioon toiminnanharjoittajien vaikeudet sopeutua uuteen järjestelmään ja tämänkin takia asetettu päästökaupan alkuvuosiksi seuraamuksen päästöoikeuksien palauttamatta jättämisestä huomattavasti alhaisemmalle tasolle eli 40 euroon hiilidioksidiekvivalenttitonnilta.

Vaikka päästökauppalaki ei Energiamarkkinavirastoa ole siihen velvoittanut, virasto on useaan otteeseen muistuttanut toiminnanharjoittajia heidän palautusvelvoitteestaan ja sen päivämäärästä, viimeksi sähköpostiviestillä 26.4.2007. Tästäkin huolimatta A Oy on laiminlyönyt palautusvelvoitteensa.

Muutoksenhaku hallinto-oikeuteen

A Oy on valittanut Energiamarkkinaviraston päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen ja valituksessaan vaatinut, että päätös 41 560 euron ylitysmaksun määräämisestä kumotaan. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt seuraavaa:

Laiminlyönnistä seuraava maksu on kohtuuton. Maksu on niin suuri, että se aiheuttaa yhtiölle taloudellisia vaikeuksia ja heikentää sen kykyä päästä päästökauppalain perimmäisiin tavoitteisiin.

Laiminlyöntien syynä on ollut inhimillinen erehdys. Jälkimmäinen niistä olisi voitu estää, jos ensimmäisen, marraskuussa 2006 tapahtuneen laiminlyönnin jälkeen olisi suoritettu viranomaisvalvontaa.

Päästökauppalakiin liittyvät tehtävät vaativat erityisosaamista. Yhtiöllä ei kuitenkaan ole sellaisia henkilöresursseja, että näihin tehtäviin voitaisiin varata erityistä ajankäyttöä.

Yhtiö on pyrkinyt suorittamaan päästökauppaan vuoden 2006 osalta liittyvät toimet hyvissä ajoin ennen määräaikojen umpeutumista. Kaikki oleelliset ilmoittamiseen ja annettujen päästömäärien selvittämiseen liittyvät velvoitteet on hoidettu. Erityisesti on huolehdittu päästöoikeuksien riittävyydestä koko kysymyksessä olevan toimintakauden aikana eikä oikeuksia ei ole myyty lainkaan. Yhtiö ei ole toiminut lain hengen vastaisesti eikä väitettyä laiminlyöntiä ole tehty hyötymistarkoituksessa.

Energiamarkkinavirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Turun hallinto-oikeus on 5.12.2007 tekemällään välipäätöksellä 07/0381/1 kieltänyt ylitysmaksun ulosottamisen.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on antanut lausunnon.

A Oy on antanut vastaselityksen, jossa on ensisijaisesti vaadittu, että hallinto-oikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston päätöksen. Koska lain säännöksessä ei ole jätetty päästökauppaviranomaiselle mahdollisuutta jättää ylitysmaksua määräämättä tai kohtuullistaa sitä, säännös ei ole direktiivin tarkoittamalla tavalla oikeasuhteinen tilanteessa, jossa on kysymys tahattomasta, vähäisestä laiminlyönnistä, päästöoikeuksia ei ole ylitetty eikä päästöoikeuksien haltija ole hyötynyt mitään. Määrätty ylitysmaksu on täysin kohtuuton myös ottaen huomioon, että kaikkien määräajassa palauttamatta jääneiden päästöoikeuksien yhteinen markkina-arvo on ollut alle 1 000 euroa. Vastaselityksessä on vaadittu, että hallinto-oikeus ennen asian ratkaisemista pyytää EY-tuomioistuimen ennakkoratkaisun siitä, onko päästökauppalain 62 § direktiivin 2003/87/EY 16 artiklan mukainen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään

1. hylännyt yhtiön vaatimuksen ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta sekä

2. hylännyt yhtiön valituksen Energiamarkkinaviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

1.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu yhteisöoikeuden tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esiin jäsenvaltion tuomioistuimessa, kansallinen tuomioistuin voi, jos se katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen asiassa, pyytää yhteisön tuomioistuinta ratkaisemaan sen.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklassa tarkoitettua tulkintakysymystä, joka olisi ratkaistava, jotta hallinto-oikeus voisi antaa asiassa päätöksen. Tämän vuoksi asiassa ei ole tarpeen pyytää ennakkoratkaisua Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta.

2.

Päästöoikeuksien palauttamista ja palauttamisen laiminlyöntiä koskevat säännökset

Yhteisön oikeus

Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 12 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kunkin laitoksen toiminnanharjoittaja palauttaa joka vuosi 30. päivään huhtikuuta mennessä kyseisestä laitoksesta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 15 artiklan mukaisesti todennettuja kokonaispäästöjä vastaavan määrän päästöoikeuksia ja että nämä päästöoikeudet mitätöidään sen jälkeen.

Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava säännökset seuraamuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet näiden säännösten soveltamisen varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

Direktiivin 16 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos jokin toiminnanharjoittaja ei kunkin vuoden 30. päivään huhtikuuta mennessä palauta toiminnanharjoittajan edeltävän vuoden päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia, tämä on velvollinen maksamaan liikapäästöistä sakkoa. Tämä liikapäästösakko on 100 euroa kutakin sellaista laitoksen toiminnasta aiheutunutta hiilidioksidiekvivalenttitonnia kohti, jonka osalta toiminnanharjoittaja ei ole palauttanut päästöoikeuksia. Liikapäästösakon maksaminen ei vapauta toiminnanharjoittajaa velvoitteesta palauttaa kyseisiä liikapäästöjä vastaava päästöoikeuden määrä palauttaessaan päästöoikeuksia seuraavan kalenterivuoden osalta.

Artiklan 4 kohdan mukaan kolmivuotiskautena, joka alkaa 1. päivänä tammikuuta 2005, jäsenvaltioiden on sovellettava liikapäästöihin pienempää sakkoa, joka on 40 euroa kutakin sellaista laitoksen toiminnasta aiheutunutta hiilidioksidiekvivalenttitonnia kohti, jonka osalta toiminnanharjoittaja ei ole palauttanut päästöoikeuksia.

Päästökauppalaki

Euroopan yhteisön direktiivi 2003/87/EY siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen on saatettu kansallisesti voimaan päästökauppalailla.

Lain 49 §:n 1 momentissa säädetään, että toiminnanharjoittajan on palautettava vuosittain 30. päivään huhtikuuta mennessä kustakin laitoksesta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 7 luvun mukaisesti todennettuja päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia 42 §:ssä tarkoitettuun rekisteriin. Määräaikaan ei sovelleta säädettyjen määräaikain laskemisesta annetun lain 5 §:n säännöksiä.

Päästökauppalain 62 §:n 1 momentin mukaan päästökauppaviranomaisen on määrättävä toiminnanharjoittaja maksamaan valtiolle päästöoikeuden ylitysmaksu, jos toiminnanharjoittaja ei palauta huhtikuun 30. päivään mennessä edellisen kalenterivuoden päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia. Säännöksen 2 momentin mukaan ylitysmaksun määrä on 100 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta, jolta päästöoikeuksia ei ole palautettu. Ylitysmaksun määrä päästökauppakaudella 2005-2007 on kuitenkin 40 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta.

Säännöksen 3 momentin mukaan päästökauppaviranomainen voi jättää päätöksen ylitysmaksun määräämisestä toistaiseksi tekemättä, jos toiminnanharjoittaja on hakenut todentajan lausuntoon oikaisua tai todentajan oikaisuvaatimuksen johdosta antamasta päätöksestä on muutoksenhaku vireillä. Päästökauppaviranomainen voi samoin jättää päätöksen tekemättä, jos toiminnanharjoittaja on hakenut ylivoimaisen esteen vuoksi lisäpäästöoikeuksia eikä asiaa ole vielä ratkaistu. Ylitysmaksu on määrättävä sen jälkeen, kun toiminnanharjoittajan palautusvelvoitteen määrä on tullut lainvoimaisesti ratkaistuksi.

Hallinnon suhteellisuusperiaate

Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentti edellyttää, että hyvän hallinnon periaatteet turvataan lailla. Tällainen hallintomenettelyyn sovellettava yleislaki on hallintolaki, jonka tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Lain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain hallituksen esityksen (HE 72/2002) mukaan suhteellisuusperiaatteen keskeisenä sisältönä on, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisin sanoen viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus.

Asiassa saatu selvitys

Energiamarkkinavirasto on 9.8.2006 antamillaan päätöksillä myöntänyt päästöluvat A Oy:n omistamille lämpökeskuksille M ja P.

Valtioneuvosto on myöntänyt mainituille kaukolämpökeskuksille päästökauppakaudelle 2005-2007 päästöoikeuksia yhteensä 3 862 kappaletta, joista 430 kappaletta vuodelle 2005 ja 1 716 kappaletta vuodelle 2006.

A Oy:n käyttämä todentaja on 29.9.2006 vahvistanut laitosten päästöt vuodelta 2005 yhteensä 55 hiilidioksidiekvivalenttitonniksi ja 22.-23.3.2007 vuodelta 2006 yhteensä 929 hiilidioksidiekvivalenttitonniksi.

Energiamarkkinavirasto on asiakirjojen mukaan toistuvasti muistuttanut toiminnanharjoittajia palautusvelvoitteesta ja sen määräpäivästä, viimeksi sähköpostiviestillä 26.4.2007.

Energiamarkkinaviraston lupapäätöksen mukaan A Oy:n olisi pitänyt palauttaa päästökaupparekisteriin vuoden 2005 päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia viimeistään 10.11.2006 tai välittömästi sen jälkeen. Päästökauppalain 49 §:n mukaan yhtiön olisi 30.4.2007 mennessä pitänyt palauttaa rekisteriin vuodelta 2005 palauttamatta olleita sekä vuoden 2006 päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. Yhtiö ei ollut palauttanut mainittuja päästöoikeuksia vielä 26.10.2007 mennessä.

Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt yhtiölle ylitysmaksua siten, että vuosien 2005 ja 2006 yhteenlaskettuja hiilidioksidipäästöjen, 984 tonnin perusteella määrättyyn yhteensä 39 360 euron ylitysmaksuun on lisätty vuodelta 2005 toistamiseen 30.4.2007 edelleen palauttamatta jätetyistä päästöoikeuksista 2 200 euroa.

Oikeudellinen arvio

Päästökauppalain 62 §:n väitetty direktiivin vastaisuus

Direktiivin 2003/87/EY 16 artiklan 1, 3 ja 4 kohdissa, jotka koskevat jäsenmaiden velvoitetta varmistaa, että toiminnanharjoittajat vuosittain palauttavat edellisen kalenterivuoden päästöjä vastaavat määrät päästöoikeuksia huhtikuun 30 päivään mennessä, ja määrättävien viivästysseuraamuksen suuruutta, on asetettu jäsenvaltioille velvoite, josta jäsenvaltioiden ei ole kansallisesti mahdollista poiketa. Direktiivin mukaan seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Euroopan yhteisöjen komissio on ehdotuksessaan direktiiviksi (KOM (2001) 581 lopullinen) edellyttänyt, että tapauksiin, joissa on rikottu velvollisuutta palauttaa tarkastettuja päästöjä varten riittävä määrä päästöoikeuksia, suhtaudutaan tiukasti ja yhdenmukaisesti kaikkialla Euroopan yhteisön alueella.

Päästökauppalain 62 §:n 1 momentti, jossa säädetään ylitysmaksusta, mikäli palautus ei tapahdu huhtikuun 30 päivään mennessä, samoin kuin 2 momentti, jossa ylitysmaksun määräksi vuosilta 2005-2007 säädetään 40 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta, ovat sisällöltään täysin direktiivin 16 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisia. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa mainittu vaatimus seuraamusten oikeasuhteisuudesta ei näin ollen ole este päästökauppalain 62 §:n 1 ja 2 momentin soveltamiselle sellaisessakaan tilanteessa, jossa todennetut päästöt eivät ole ylittäneet myönnettyjä päästöoikeuksia ja todennettuja päästöjä vastaavan päästöoikeuksien määrän kansalliseen rekisteriin palauttamatta jättäminen johtuu inhimillisestä erehdyksestä.

Energiamarkkinaviraston päätöksen väitetty suhteellisuusperiaatteen vastaisuus

Arvioitaessa sitä, rikkooko Energiamarkkinaviraston päätös ylitysmaksun määräämisestä hallinnon suhteellisuusperiaatetta, on muun muassa otettava huomioon ylitysmaksun tarkoitus ja toiminnanharjoittajien tasapuolinen kohtelu.

Hallituksen esityksessä päästökauppalaiksi (HE 49/2004) todetaan, että keskeisimmät säänneltävät asiat päästökauppajärjestelmässä ovat laitoskohtainen kasvihuonekaasujen päästölupa ja päästöjen luotettava tarkkailu sekä päästöoikeuksien jakoon ja palauttamiseen liittyvät asiat. Kansallisen rekisterin luotettava toiminta on tärkeää päästöoikeuksilla käytävän kaupan ja velvoitteiden täyttämisen kannalta.

Päästöoikeuden ylitysmaksua koskevan 62 §:n osalta hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että ylitysmaksun tavoitteena on yhdessä 49 §:ssä tarkoitetun palautusvelvoitteen kanssa varmistaa, että toiminnanharjoittajat palauttavat päästöoikeuksiaan päästöjään vastaavan määrän ja että päästökauppasektorin kokonaismäärä ei ylitä kansallisessa jakosuunnitelmassa asetettua määrää.

Kauppa- ja teollisuusministeriön hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan direktiivin 2003/87/EY artiklan 16 liikapäästöjä koskevilla säännöksillä, jotka on kansallisesti saatettu voimaan päästökauppalain 62 §:llä, on pyritty varmistamaan, että päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvien laitosten toiminnanharjoittajat kattavat hallinnassaan olevilla päästöoikeuksilla edellisen kalenterivuoden hiilidioksidipäästöt. Direktiivin säännökset sitovat koko yhteisöä ja niiden tarkoitus on turvata, että palautus saadaan yhteisön alueella päättymään tiettyyn ajankohtaan mennessä.

Ylitysmaksun määräämisen ensisijainen tarkoitus on toimia sanktiona tilanteessa, jossa toiminnanharjoittajan päästöt kalenterivuoden aikana ovat niin suuret, ettei toiminnanharjoittajalla ole seuraavan vuoden huhtikuun 30. päivänä hallussaan riittävää määrää päästöoikeuksia kattamaan niitä. Ylitysmaksun tarkoituksena on kuitenkin lisäksi turvata, että päästökauppalaissa säädetty järjestelmä toimii luotettavasti ja tehokkaasti ja toiminnanharjoittajien kannalta tasapuolisesti.

Energiamarkkinaviraston päätöksen kohtuullisuutta arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että virasto on muistuttanut A Oy:tä palautusvelvoitteesta ja sen määräpäivästä vielä 26.4.2007.

Edellä sanottu huomioon ottaen hallinto-oikeus on katsonut, että viivästysmaksu on ollut tarpeellinen ja asianmukainen direktiivin 2003/87/EY ja sen täytäntöönpanemiseksi säädetyn päästökauppalain mukaisen järjestelmän edellytysten ja toiminnanharjoittajien tasapuolisen kohtelun toteuttamiseksi. Energiamarkkinaviraston päätös ylitysmaksun määräämisestä päästökauppalain 62 §:n mukaisesti ei siten ole suhteellisuusperiaatteen vastainen.

Johtopäätös

Energiamarkkinaviraston päätöksen muuttamiseen ei ole syytä.

Sovelletut oikeusohjeet

1. Euroopan yhteisöjen perustamissopimus (Rooman sopimus) 234 artikla

2. Päästökauppalaki 49 § ja 62 §
Hallintolaki 6 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Energiamarkkinaviraston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A Oy ei ole palauttanut vuoden 2005 ja 2006 todennettuja päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia ja Energiamarkkinaviraston määräämä 41 560 euron määräinen ylitysmaksu on siten päästökauppalain 62 §:n mukainen. Ylitysmaksu on kuitenkin tässä yksityistapauksessa hallintolain 6 §:n suhteellisuusperiaatteen ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 16 artiklan oikeasuhteisuusvaatimuksen vastainen.

Päästökauppalaki on tullut voimaan 4.8.2004. Päästökauppalain ylitysmaksua koskeva 62 § on tullut voimaan valtioneuvoston asetuksella päästökauppalain eräiden säännösten voimaantulosta (1083/2004) vasta 15.12.2004. Vuosi 2005 on näin ollen ensimmäinen vuosi, jolloin päästöoikeuksien palauttamista koskevat säädökset ovat olleet voimassa.

A Oy on monien muiden kaltaistensa yritysten tavoin ymmärtänyt päästökauppalaissa olevan olennaista, että yhtiön on toimittava sille myönnettyjen päästöoikeuksien rajoissa. Yhtiön päästöt on päästökauppalain mukaisesti todennettu I Oy:n toimesta ja selvitys todennetuista päästöoikeuksista on lainmukaisessa määräajassa ilmoitettu Energiamarkkinavirastolle. Kun Energiamarkkinavirastolla on ollut tiedossaan kaikki päästökauppalain 49 §:ssä edellytetyt tiedot niistä päästöoikeuksista, jotka A Oy:n on palautettava, ei yhtiö ollut ymmärtänyt, että sillä on vielä erillinen palautusvelvollisuus.

Päästöoikeuksien markkina-arvo on vuosina 2005-2006 ollut vähemmän kuin 1 euro/päästöoikeus eli yhteensä alle 1000 euroa kaikkien määräajassa palauttamatta jääneiden päästöoikeuksien osalta. Ylitysmaksun määrääminen yli 50-kertaiseksi palauttamatta jääneiden päästöoikeuksien arvosta on näissä olosuhteissa kohtuutonta ja hallintolain 6 §:n suhteellisuusperiaatteen ja direktiivin 2003/87/EY 16 artiklassa säädetyn oikeasuhteisuusvaatimuksen vastainen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on erityisesti viitattu siihen, että Energiamarkkinaviraston päätöksen kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että virasto on muistuttanut A Oy:tä palautusvelvoitteesta ja sen määräpäivästä vielä 26.4.2007.

Sähköpostiviestiä, jota on pidetty A Oy:lle lähetettynä muistutuksena, ei ole osoitettu A Oy:lle erikseen, vaan vastaavanlaisen sähköpostiviestin ovat mainittuna päivänä yhtäaikaisesti saaneet ilmeisesti kaikki päästökaupparekisterin käyttäjät. Muistutukseksi katsotussa sähköpostiviestissä ei ole mitään sellaista yksilöintiä, jonka perusteella A Oy:n olisi erityisesti pitänyt havaita, että se olisi laiminlyömässä päästökauppalain mukaista päästöoikeuksien palautusvelvollisuutta. Sähköpostiviestistä ei mitenkään voi päätellä, etteikö yhtiö olisi toiminut vilpittömässä mielessä.

Energiamarkkinavirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä.

Hallintolain 6 §:n nojalla ei voida syrjäyttää selkeää ja yksiselitteistä lain säännöstä, joka pyrkii toiminnanharjoittajien tasapuoliseen kohteluun.

Jos katsotaan, että päästökauppalain 62 §:ää voidaan kohtuullistaa, johtaa se helposti siihen, että päästökauppalain 62 §:ää sellaisenaan on pidettävä kohtuuttomana.

Pois suljettua ei ole, etteikö päästökauppalain palautusvelvoitteen laiminlyönnistä johtuvia seuraamuksia voitaisi joissakin poikkeustapauksissa kohtuullistaa. A Oy:n esittämät syyt eivät kuitenkaan ole poikkeustapauksia, vaan tavanomaisia palautustilanteeseen liittyviä seikkoja. Unohtaminen on todennäköisin syy erinäisten määräaikojen noudattamatta jättämiseen.

Seuraamusmaksun suhde palautettavien päästöoikeuksien arvoon on laista ja päästökauppamarkkinoista johtuva syy. Ylitysmaksun on jo säätämisvaiheessa ollut tarkoitus olla huomattavasti korkeampi kuin palauttamatta jätettyjen päästöoikeuksien arvo. Päästökauppamarkkinoilla päästöoikeuksien hinta oli vuonna 2007 alhainen. Seuraamusmaksua ei kuitenkaan ole sidottu päästöoikeuksien hintaan. Toiminnanharjoittajien kohtelu ei voi olla riippuvainen niin häilyvästä syystä kuin markkinoista.

Päästökauppajärjestelmän uutuus on otettu huomioon jo päästökauppalakia ja sen pohjana olevaa päästökauppadirektiiviä säädettäessä. Päästökauppakaudella 2005-2007 ylitysmaksun määrä oli vain 40 prosenttia siitä, mikä se nyt on. Kyseiset toiminnanharjoittajat ovat jo edellisenä vuotena hoitaneet palautusvelvoitteensa moitteetta, joten velvoite ei ole ollut niille mikään uusi ilmiö.

Päästökauppadirektiivin oikeasuhteisuusvaatimukset on otettu huomioon jo lakia säädettäessä. Päästökauppalain 62 §:n 3 momentin mukaan Energiamarkkinavirasto voi jättää päätöksen ylitysmaksun määräämisestä toistaiseksi tekemättä, jos toiminnanharjoittaja on hakenut todentajan lausuntoon oikaisua tai todentajan oikaisuvaatimuksen johdosta antamasta päätöksestä on vireillä muutoksenhaku. Jos toiminnanharjoittaja on hakenut ylivoimaisen esteen vuoksi lisäpäästöoikeuksia eikä asiaa vielä ole ratkaistu, Energiamarkkinavirasto voi jättää päätöksen tekemättä. Lainkohdan 2 momentin mukaan ylitysmaksun määrä on 100 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta, jolta päästöoikeuksia ei ole palautettu. Ylitysmaksun määrä päästökauppakaudella 2005-2007 on kuitenkin 40 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta.

Päästökauppalain 13 §:n 3 momentin mukaan Energiamarkkinavirasto voi peruuttaa kasvihuonekaasujen päästöluvan, jos luvanhaltija on olennaisesti rikkonut päästöoikeuksien vuosittaista palauttamista tai päästöjen tarkkailua, ilmoittamista ja todentamista koskevia velvoitteitaan eikä Energiamarkkinaviraston kehotuksesta huolimatta ole täyttänyt velvoitteitaan.

Päästökauppalakiin on otettu olosuhteista johtuvia ja eritasoisia seuraamuksia laiminlyödyistä tai myöhästyneistä palautuksista.

Päästökauppadirektiivin 16 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos jokin toiminnanharjoittaja ei kunkin vuoden 30. päivään huhtikuuta mennessä palauta toiminnanharjoittajan edeltävän vuoden päästöjä vastaavaa määrä päästöoikeuksia, tämä on velvollinen maksamaan liikapäästöistä sakkoa. Kaudella 2005-2007 tämä sakko oli direktiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaan 40 euroa.

Päästökauppalaissa on otettu huomioon oikeasuhteisuusvaatimus siinä laajuudessa kuin tämä on ollut mahdollista.

Toiminnanharjoittaja on tuonut esille sen, että Energiamarkkinaviraston tiedottaminen palautusvelvoitteesta on ollut riittämätöntä. Energiamarkkinavirastolle ei ole lainsäädännössä asetettu velvoitetta tiedottaa tulevasta palautusvelvoitteesta. Energiamarkkinavirasto on kuitenkin yleistiedotteella muistuttanut toiminnanharjoittajia siitä. Tiedote on asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan saapunut toiminnanharjoittajalle. Energiamarkkinavirasto ei voi vaikuttaa siihen, ymmärtääkö vastaanottaja tiedotteen koskevan häntä.

Energiamarkkinavirasto on katsonut, ettei Energiamarkkinaviraston ja hallinto-oikeuden päätösten muuttamiseen ei ole syytä, ja esittänyt, että valitus hylätään.

A Oy on vastaselityksessään pyytänyt, että hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Yhtiö on uudistanut aikaisemmin lausumansa ja esittänyt, että päästöoikeudet on palautettu, vaikkakin määräajan jälkeen. Laiminlyönnin johdosta A Oy ei ole saanut taloudellista hyötyä.

Hallinto-oikeudella on ilmeisesti ollut se käsitys, että muistutus olisi nimenomainen A Oy:lle osoitettu muistutus päästöoikeuksien palauttamista koskevan määräajan päättymisestä.

Päästökauppalaki edellyttää toiminnanharjoittajilta lukuisia toimenpiteitä, joiden perusteella Energiamarkkinavirastolla on mahdollisuus valvoa, että lakia noudatetaan. A Oy on moitteitta pitänyt kirjaa käytetyistä polttoaineista varastoineen, laskenut ja todentanut energia- ja päästömäärät, ilmoittanut energia- ja päästömäärät päästökaupparekisteriin ja kuitannut todentajan päästöselvitystä koskevan lausunnon. Yhtiön ainoa rike uuden päästökauppalain soveltamisessa ja noudattamisessa on näin ollen määräajan jälkeen tapahtunut päästöoikeuksien palauttaminen.

Energiamarkkinaviraston ylitysmaksua koskeva päätös on kohtuuton. Ellei päätöstä voida kokonaan kumota, on ylitysmaksua alennettava.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen Turun hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1.

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Euroopan yhteisön oikeus

Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY (päästökauppadirektiivi) 12 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kunkin laitoksen toiminnanharjoittaja palauttaa joka vuosi 30. päivään huhtikuuta mennessä kyseisestä laitoksesta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 15 artiklan mukaisesti todennettuja kokonaispäästöjä vastaavan määrän päästöoikeuksia ja että nämä päästöoikeudet mitätöidään sen jälkeen.

Päästökauppadirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava säännökset seuraamuksista, joita sovelletaan mainitun direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet näiden säännösten soveltamisen varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

Direktiivin 16 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos jokin toiminnanharjoittaja ei kunkin vuoden 30. päivään huhtikuuta mennessä palauta toiminnanharjoittajan edeltävän vuoden päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia, tämä on velvollinen maksamaan liikapäästöistä sakkoa. Tämä liikapäästösakko on 100 euroa kutakin sellaista laitoksen toiminnasta aiheutunutta hiilidioksidiekvivalenttitonnia kohti, jonka osalta toiminnanharjoittaja ei ole palauttanut päästöoikeuksia. Liikapäästösakon maksaminen ei vapauta toiminnanharjoittajaa velvoitteesta palauttaa kyseisiä liikapäästöjä vastaava päästöoikeuden määrä palauttaessaan päästöoikeuksia seuraavan kalenterivuoden osalta.

Artiklan 4 kohdan mukaan kolmivuotiskautena, joka alkaa 1. päivänä tammikuuta 2005, jäsenvaltioiden on sovellettava liikapäästöihin pienempää sakkoa, joka on 40 euroa kutakin sellaista laitoksen toiminnasta aiheutunutta hiilidioksidiekvivalenttitonnia kohti, jonka osalta toiminnanharjoittaja ei ole palauttanut päästöoikeuksia.

Päästökauppalaki

Päästökauppadirektiivi siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen on saatettu kansallisesti voimaan päästökauppalailla.

Lain 49 §:n 1 momentissa säädetään, että toiminnanharjoittajan on palautettava vuosittain 30. päivään huhtikuuta mennessä kustakin laitoksesta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 7 luvun mukaisesti todennettuja päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia 42 §:ssä tarkoitettuun rekisteriin. Määräaikaan ei sovelleta säädettyjen määräaikain laskemisesta annetun lain 5 §:n säännöksiä.

Päästökauppalain 62 §:n 1 momentin mukaan päästökauppaviranomaisen on määrättävä toiminnanharjoittaja maksamaan valtiolle päästöoikeuden ylitysmaksu, jos toiminnanharjoittaja ei palauta huhtikuun 30. päivään mennessä edellisen kalenterivuoden päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia. Pykälän 2 momentin mukaan ylitysmaksun määrä on 100 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta, jolta päästöoikeuksia ei ole palautettu. Ylitysmaksun määrä päästökauppakaudella 2005-2007 on kuitenkin 40 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnilta.

Pykälän 3 momentin mukaan päästökauppaviranomainen voi jättää päätöksen ylitysmaksun määräämisestä toistaiseksi tekemättä, jos toiminnanharjoittaja on hakenut todentajan lausuntoon oikaisua tai todentajan oikaisuvaatimuksen johdosta antamasta päätöksestä on muutoksenhaku vireillä. Päästökauppaviranomainen voi samoin jättää päätöksen tekemättä, jos toiminnanharjoittaja on hakenut ylivoimaisen esteen vuoksi lisäpäästöoikeuksia eikä asiaa ole vielä ratkaistu. Ylitysmaksu on määrättävä sen jälkeen, kun toiminnanharjoittajan palautusvelvoitteen määrä on tullut lainvoimaisesti ratkaistuksi.

Ylitysmaksu pannaan päästökauppalain 63 §:n nojalla täytäntöön ilman tuomiota tai päätöstä siten kuin mainitussa pykälässä ja nyttemmin laissa verojen ja maksujen täytäntöönpanosta (706/2007) säädetään.

Päästöoikeuksien palauttamisen laiminlyöntiä koskevana muuna seuraamuksena on päästökauppalain 64 §:n 1 momentissa säädetty, että toiminnanharjoittajan on palautettava lain 62 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettuja palautettujen päästöoikeuksien ylittäviä päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. Palautus on tehtävä viimeistään seuraavan vuoden päästöoikeuksia palautettaessa. Pykälän 2 momentin mukaan päästökauppaviranomainen julkaisee vuosittain tiedot toiminnanharjoittajista, jotka eivät ole palauttaneet päästöoikeuksia lain 49 §:n 1 momentin mukaisesti.

1.2 Hallinnon suhteellisuusperiaate

Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentti edellyttää, että hyvän hallinnon periaatteet turvataan lailla. Tällainen hallintomenettelyyn sovellettava yleislaki on hallintolaki, jonka tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Lain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) mukaan suhteellisuusperiaatteen keskeisenä sisältönä on, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisin sanoen viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus.

1.3. Asiassa saatu selvitys

Energiamarkkinavirasto on 9.8.2006 antamillaan päätöksillä myöntänyt päästöluvat A Oy:n omistamille lämpökeskuksille M ja P.

Valtioneuvosto on myöntänyt mainituille kaukolämpökeskuksille päästökauppakaudelle 2005-2007 päästöoikeuksia yhteensä 3 862 kappaletta, joista 430 kappaletta vuodelle 2005 ja 1 716 kappaletta vuodelle 2006.

A Oy:n käyttämä todentaja on 29.9.2006 vahvistanut laitosten päästöt vuodelta 2005 yhteensä 55 hiilidioksidiekvivalenttitonniksi ja 22.-23.3.2007 vuodelta 2006 yhteensä 929 hiilidioksidiekvivalenttitonniksi. Yhtiö ei ole ilmoittanut hakeneensa oikaisua todentajan päätökseen.

Energiamarkkinavirasto on asiakirjojen mukaan toistuvasti muistuttanut toiminnanharjoittajia palautusvelvoitteesta ja sen määräpäivästä, viimeksi sähköpostiviestillä 26.4.2007.

Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaan A Oy:n olisi tullut palauttaa päästökaupparekisteriin vuoden 2005 päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia viimeistään 10.11.2006 tai välittömästi sen jälkeen. Päästökauppalain 49 §:n mukaan yhtiön olisi 30.4.2007 mennessä tullut palauttaa rekisteriin vuodelta 2005 palauttamatta olleita sekä vuoden 2006 päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. Yhtiö ei ollut palauttanut mainittuja päästöoikeuksia vielä 26.10.2007 mennessä.

Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt yhtiölle ylitysmaksua siten, että vuosien 2005 ja 2006 yhteenlaskettuja hiilidioksidipäästöjen, 984 tonnin perusteella määrättyyn yhteensä 39 360 euron ylitysmaksuun on lisätty vuodelta 2005 toistamiseen 30.4.2007 edelleen palauttamatta jätetyistä päästöoikeuksista 2 200 euroa.

1.4. Oikeudellinen arviointi

Ennakkoratkaisun pyytäminen

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklan mukaan "yhteisön tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu:
a) perustamissopimuksen tulkinnasta; ja
b) yhteisön toimielimen tai Euroopan Keskuspankin säädöksen pätevyydestä ja tulkinnasta;
c) neuvoston säädöksellä perustettua toimielintä koskevien sääntöjen tulkinnasta, jos näissä säännöissä niin määrätään.

Jos tällainen kysymys tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä tuomioistuin voi, jos se katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen, pyytää yhteisön tuomioistuinta ratkaisemaan sen.

Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi."

Päästökauppadirektiivin 16 artiklan 3 kohta on kiinteä ja olennainen osa koko päästökauppajärjestelmää. Kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos jokin toiminnanharjoittaja ei kunkin vuoden 30. päivään huhtikuuta mennessä palauta toiminnanharjoittajan edeltävän vuoden päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia, tämä on velvollinen maksamaan liikapäästöistä sakkoa. Liikapäästösakon maksaminen ei vapauta toiminnanharjoittajaa velvoitteesta palauttaa kyseisiä liikapäästöjä vastaava päästöoikeuden määrä palauttaessaan päästöoikeuksia seuraavan kalenterivuoden osalta.

Päästökauppadirektiivin 16 artiklan 3 kohta on pantu toimeen kansallisessa lainsäädännössä päästökauppalain 62 §:n 1 ja 2 momentilla. Päästökauppalain 62 §:n 1 momentin mukaan päästökauppaviranomaisen on määrättävä toiminnanharjoittaja maksamaan valtiolle päästöoikeuden ylitysmaksu, jos toiminnanharjoittaja ei palauta huhtikuun 30. päivään mennessä edellisen kalenterivuoden päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia.

Päästökauppadirektiivin 16 artiklassa tai päästökauppalain 62 §:ssä ylitysmaksun määräämistä ei ole kytketty siihen, onko toiminnanharjoittajalla huhtikuun 30. päivänä ollut hallussaan edellisen vuoden kasvihuonekaasupäästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia, vaan ratkaisevaa on päästöoikeuksien palauttamatta jääminen määräajassa. Direktiivin eri kieliversiot eivät johda muuhun tulokseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on saatettu kysymys siitä, onko päästökauppalain 62 §:n nojalla määrätty ylitysmaksu poistettava tai kohtuullistettava suhteellisuusperiaatteen nojalla. Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, asiassa ei ole ilmennyt perusteita sille, että päästökauppadirektiivin 16 artiklan 3 kohta sinänsä olisi yhteisön oikeuteen sisältyvän suhteellisuusperiaatteen vastainen ja että kohdan pätevyyttä tämän vuoksi olisi tässä asiassa arvioitava Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. Kysymys mainitun artiklan tulkinnasta ei myöskään ole epäselvä siten, että asiassa olisi tälläkään perusteella tehtävä ennakkoratkaisupyyntö Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle. Tähän nähden asiassa ei ole tullut esille sellaista Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklassa tarkoitettua, yhteisön oikeutta koskevaa soveltamiskysymystä, joka olisi ratkaistava, jotta korkein hallinto-oikeus voisi antaa tässä kansallisen päästökauppalain 62 §:n soveltamista koskevassa asiassa päätöksen. Edellytyksiä pyytää asiassa ennakkoratkaisua Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta ei näin ollen ole.

Päästökauppajärjestelmän tarkoitus

Päästökauppalailla on pantu täytäntöön päästökauppadirektiivi. Päästökauppajärjestelmän tarkoituksena on edistää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä kustannustehokkaasti ja taloudellisesti. Päästökauppajärjestelmä perustuu päästöoikeuksiin, joita valtio jakaa toiminnanharjoittajille niiden arvioituja päästöjä vastaavan määrän. Valtio ei peri maksua päästöoikeuksista, kun ne luovutetaan toiminnanharjoittajalle. Päästöoikeuksilla käydään kauppaa ja näin niille muodostuu markkina-arvo. Toiminnanharjoittaja voi halutessaan myydä saamansa päästöoikeudet heti ne saatuaan ja hankkia myöhemmin tarvittavan määrän oikeuksia. Päästökauppalain mukaan toiminnanharjoittajan on palautettava päästökauppaviranomaiselle vuosittain edellisenä kalenterivuotena aiheutuneita päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. Jos toiminnanharjoittaja laiminlyö päästöoikeuksien palauttamisen, päästökauppaviranomaisen on määrättävä toiminnanharjoittaja maksamaan valtiolle päästöoikeuden ylitysmaksu.

Ylitysmaksun tavoitteena on hallituksen esityksessä päästökauppalaiksi ja laeiksi ympäristönsuojelulain 43 §:n ja Energiamarkkinavirastosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta (HE 49/2004 vp) mukaisesti yhdessä päästöoikeuden palautusvelvoitteen kanssa varmistaa, että toiminnanharjoittajat palauttavat vuosittain huhtikuun 30. päivään mennessä kustakin laitoksesta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja todennettuja päästöoikeuksia päästöjään vastaavan määrän ja että päästökauppasektorin kokonaispäästömäärä ei ylitä kansallisessa jakosuunnitelmassa asetettua määrää. Päästöoikeuden ylitysmaksun lisäksi toiminnanharjoittajan on palautettava aina päästöjään vastaava määrä päästöoikeuksia. Päästökauppadirektiivissä korostetaan, että jäsenvaltioiden säätämien seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Direktiivin mukaan toiminnanharjoittaja on velvollinen maksamaan liikapäästöistä seuraamusmaksua, josta direktiivin suomenkielisessä versiossa käytetään nimitystä sakko. Päästökauppalaissa tästä Euroopan yhteisön oikeuden edellyttämästä kansallisesta seuraamuksesta käytetään nimitystä päästöoikeuden ylitysmaksu.

Peruste ylitysmaksun määräämiselle

Päästökauppadirektiivin 16 artiklan kohdissa 3 ja 4, jotka koskevat jäsenmaiden velvoitetta varmistaa, että toiminnanharjoittajat vuosittain palauttavat edellisen kalenterivuoden päästöjä vastaavat määrät päästöoikeuksia huhtikuun 30. päivään mennessä, ja määrättävien ylitysseuraamuksien suuruutta, on asetettu jäsenvaltioille velvoite, josta jäsenvaltioiden ei ole kansallisesti mahdollista poiketa. Artiklan kohta 1 on tarkoitettu koskemaan yleisesti direktiivin edellyttämien erilaisten kansallisten säännösten noudattamista. Tähän nähden kohdat 3 ja 4 sisältävät ylitysmaksua koskevan erityissääntelyn.

Hallituksen esityksen 49/2004 vp yleisperustelujen mukaan kansallisen rekisterin luotettava toiminta on tärkeää päästöoikeuksilla käytävän kaupan ja velvoitteiden täyttämisen kannalta. Samaan esitykseen sisältyvien päästökauppalain 62 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ylitysmaksun tavoitteena on yhdessä lain 49 §:ssä tarkoitetun palautusvelvoitteen kanssa varmistaa, että toiminnanharjoittajat palauttavat päästöoikeuksiaan kalenterivuosittain päästöjään vastaavan määrän laissa säädettyyn aikaan ja että päästökauppasektorin kokonaismäärä ei ylitä kansallisessa jakosuunnitelmassa asetettua määrää.

Päästöoikeuden ylitysmaksun määräämisen ensisijainen tarkoitus on toimia sanktiona tilanteessa, jossa toiminnanharjoittajan päästöt kalenterivuoden aikana ovat niin suuret, ettei toiminnanharjoittajalla ole seuraavan vuoden huhtikuun 30. päivänä hallussaan riittävää määrää päästöoikeuksia kattamaan niitä. Edellä kohdassa Ennakkoratkaisun pyytäminen lausutuin tavoin maksun määrääminen ei kuitenkaan ole sidoksissa siihen, onko toiminnanharjoittajalla ollut 30. huhtikuuta hallussaan edellisen vuoden päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. Ylitysmaksun tarkoituksena on osaltaan myös turvata, että päästökauppalaissa säädetty järjestelmä toimii luotettavasti ja tehokkaasti ja toiminnanharjoittajien kannalta tasapuolisesti.

Energiamarkkinavirasto on muistuttanut A Oy:tä palautusvelvoitteesta ja sen määräpäivästä vielä 26.4.2007. Päästöoikeuksien palauttamatta jääminen ei ole johtunut viranomaisesta.

Päästökauppalain 62 §:n 2 momentin säännös ylitysmaksun määrästä on päästökauppadirektiivin 16 artiklan 3 kohdan tavoin ehdoton, eikä se mahdollista maksun suhteellistamista tai kohtuullistamista. Maksun määräämättä jättämisestä toistaiseksi eräissä tapauksissa on nimenomaisesti säädetty päästökauppalain 62 §:n 3 momentissa. Mainituista tilanteista ei nyt ole kysymys.

Näin ollen vaatimus maksun poistamisesta tai alentamisesta on hylättävä.

Edellä sanotuilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ole perusteita.

2.

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Ilkka Pere, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Tuulia Riikonen.