KHO:2010:8

Kunnallisasia - Joukkoliikenneratkaisu - Vaihtoehdon valinta - Valituskelpoisuus - Valmistelu

Helsingin kaupunginvaltuusto oli päätöksellään hyväksynyt Laajasalon joukkoliikenteen raideratkaisun jatkovalmistelun pohjaksi raitiotie- ja siltavaihtoehdon välillä Laajasalo-Korkeasaari-Sompasaari-Kruununhaka.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä valitun joukkoliikenneratkaisun toteuttamisen edellytykset ratkaistiin valtuuston tästä päätöksestä riippumatta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Koska nyt valittu linjaus sijoittui osittain vesialueelle, edellytti sen toteuttaminen ilmeisesti myös vesilain mukaisia lupia. Muutoksenhaku näihin päätöksiin on järjestetty erikseen maankäyttö- ja rakennuslain sekä vesilain säännöksin. Valtuuston päätöksellä ei ollut sitovia oikeudellisia vaikutuksia joukkoliikenneratkaisun yksityiskohtaisempaa suunnittelua tai mahdollista toteuttamista koskevassa päätöksenteossa. Muita joukkoliikenneratkaisuja ei ollut sitovalla tavalla suljettu pois. Näin ollen valtuuston päätöksessä oli kysymys kuntalain 91 §:ssä tarkoitetusta valmistelusta. Päätös ei siten ollut valituskelpoinen.
Äänestys 4-1.

Kuntalaki 91 §

Ks. myös KHO 1991-A-26, KHO 1993-A-55, KHO 1998:79, KHO 4.4.2003 T 850 ja KHO 2003:16.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 12.11.2009 n:o 09/0971/2

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunginvaltuusto on, siltä osin kuin nyt on kysymys, 12.11.2008 §:n 262 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Laajasalon joukkoliikenteen raideratkaisun jatkovalmistelun pohjaksi raitiotie- ja siltavaihtoehdon välillä Laajasalo-Korkeasaari-Sompasaari-Kruununhaka.

Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

Brändö Seglare r.f. ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatineet, että Helsingin kaupunginvaltuuston päätös kumotaan ja asia palautetaan kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi. Uuden päätöksen yhteydessä on annettava uusi valitusosoitus.

Vaatimustensa tueksi yhdistys ja sen asiakumppanit ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston päätös on tehty toimivalta ylittäen ja lakia rikkoen kuntalain 90 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Päätöksellä on sivuutettu harkintavallan rajoitusperiaatteet erityisesti suhteellisuusperiaatteen osalta. Päätös loukkaa kuntalaisten yhdenvertaisuutta. Kuntalaisille ei myöskään ole annettu kuntalain 27 §:n edellyttämällä tavalla todellisia vaikutusmahdollisuuksia joukkoliikennevaihtoehtoja arvioitaessa ja niistä päätettäessä.

Kaupunginvaltuuston päätös sisältää valituskelpoisen ratkaisun. Hanke on kaupungin ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen hyväksymä ja on siten tarkoitettu otettavaksi huomioon asian myöhemmässä käsittelyssä. Päätöksen taustalla olleet suunnitelmat on tarkoitettu otettaviksi huomioon kaupungin tulevassa maankäyttöä, budjetointia ja joukkoliikennehanketta muuten yleisesti tukevassa suunnittelussa ja päätöksenteossa. Kysymyksessä ei siis ole perusselvitysaineiston laatiminen ja pohjasuunnitelman saaminen jatkokäsittelyn tueksi, vaan kaupungin lopullinen kanta, joka sitovana suunnitelmana rajaa muut kuin siltaratkaisua käyttävät pääjoukkoliikennevaihtoehdot kokonaan ja pysyvästi pois.

Suunnitelman hyväksymisellä on kaupunkia itseään sitovaa vaikutusta päätöksenteossa. Investoinnit ovat jo hankkeen valmistelussa niin suuret, että sillä käytännössä tulee olemaan kaupunkia sitova vaikutus myöhemmin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoitusvaiheessa. Helsingin kaupunki on varannut vuosien 2009-2013 investointiohjelmaan Laajasalon raitioliikenteen rakentamiseen 105 miljoonaa euroa. Siltahanke ei ole vielä saanut lopullista muotoaan ja sen lopulliseen toteuttamistapaan voi vielä vaikuttaa. Valitusperusteiden kannalta olennaista on kuitenkin se, että päätös kohdistui juuri siltavaihtoehtoon, joka tulisi missä tahansa realistisesti ajateltavissa olevassa toteutumismuodossaan loukkaamaan valittajien oikeuksia. Tästä syystä valittajien kannalta olisi ollut ensiarvoisen tärkeää, että päätöksessä olisi punnittu eri ratkaisuvaihtoehtoja kaupunginvaltuuston harkintavallan rajoitusperiaatteet huomioon ottaen.

Siltahanke heikentää merkittävästi alueen sisälahtien ja satama-alueiden merenkulun perinteitä ja toimintamahdollisuuksia. Sillan aiheuttamista maisemallisista muutoksista kärsisivät tuhannet kuntalaiset. Asiassa ei ole riittävästi selvitetty vaihtoehtoisia joukkoliikennevaihtoehtoja.

Helsingin kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus on jätetään tutkimatta, koska kaupunginvaltuuston päätös koskee valmistelua.

Brändö Seglare r.f. ja sen asiakumppanit ovat antaneet vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Brändö Seglare r.f.:n ja sen asiakumppaneiden valituksen Helsingin kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Hallinto-oikeus on todennut, että kaupunginvaltuuston päätös on siitä ilmenevällä tavalla tarkoitettu otettavaksi huomioon joukkoliikenteen raideratkaisun jatkovalmistelussa. Valtuuston päätös siitä, että Laajasalon suunnittelussa varaudutaan joukkoliikenteen osalta raitiotieratkaisuun on niin ikään luonteeltaan asian jatkovalmistelussa huomioon otettavaksi tarkoitettu kannanotto. Kaupunginvaltuuston päätöksessä tarkoitetut joukkoliikenneratkaisut ovat sellaisia, joiden toteuttamiseksi tarpeelliset maankäyttöä koskevat päätökset tehdään sitovasti maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoitusmenettelyssä. Joukkoliikenneratkaisut edellyttävät mahdollisesti myös ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Valtuuston päätös on luonteeltaan sellainen jatkovalmistelua koskeva periaatepäätös, jolla ei ole sitovaa oikeudellista merkitystä maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavoitusmenettelyä koskevassa päätöksenteossa eikä jatkovalmistelussa muutoinkaan. Muutoksenhaku kaavoitusta koskevista päätöksistä on järjestetty erikseen.

Kaupunginvaltuuston päätöksestä ei näin ollen saa tehdä kunnallisvalitusta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Kuntalaki 90 § ja 100 §
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Brändö Seglare r.f. ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi asianmukaisine valitusosoituksineen.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys ja sen asiakumppanit ovat uudistaneet asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston päätökseen sisältyy valituskelpoinen ratkaisu. Hanke on kaupungin ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen hyväksymä ja se on siten tarkoitettu otettavaksi huomioon asian myöhemmässä käsittelyssä. Ratkaisuissa KHO 1991 A 26 ja 1991 A 47 on katsottu, että suunnitteluun liittyvät päätökset voivat olla valituskelpoisia, jos ne on tarkoitettu otettaviksi huomioon myöhemmässä päätöksenteossa. Tässä tapauksessa kaupunginvaltuuston päätöksen taustalla olevat suunnitelmat on tarkoitettu otettaviksi huomioon kaupungin tulevassa maankäyttöä, budjetointia ja joukkoliikennehanketta muuten tukevassa suunnittelussa ja päätöksenteossa. Kysymys ei siten ole perusselvitysaineiston tai pohjasuunnitelman laatimisesta jatkokäsittelyn tueksi, vaan kaupungin lopullisesta kannasta, joka sitovana suunnitelmana rajaa muut kuin siltaratkaisua käyttävät pääjoukkoliikennevaihtoehdot kokonaan ja pysyvästi pois. Kaupunginhallituksen päätöksessä kaupunginvaltuuston 12.11.2008 tekemien päätösten täytäntöönpanosta todetaan valmistelun tarkoituksena olevan, että runkoyhteys voidaan toteuttaa Kruunuvuorenrannan rakentamisen alkuvuosina. Näin ollen kysymys ei ole eri vaihtoehtojen jatkoselvityksestä.

Suunnitelman hyväksymisellä on myös kuntaa itseään sitova vaikutus päätöksenteossa. Investoinnit ovat jo hankkeen valmistelussa niin suuret, että päätös sitoo käytännössä kaupunkia myöhemmässä kaavoitusvaiheessa. Kaupunki on varannut vuosien 2009-2013 investointiohjelmaan Laajasalon raitioliikenteen rakentamiseen 105 miljoonaa euroa, joista 2,5 miljoonaa euroa vuodeksi 2010 raitiotiesillan rakentamiseen. Valituskelpoisuutta puoltavat myös päätöksen yleiskaavan vastaisuus ja kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien turvaaminen. Voimassa oleva yleiskaava 2002 ei osoita siltavaihtoehtoa mahdolliseksi Laajasalon joukkoliikenteen pysyväksi ratkaisuksi. Päätös olisi tullut tehdä yleiskaavan valituskelpoisena muutoksena.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Helsingin kaupunginvaltuusto on päätöksellään hyväksynyt Laajasalon joukkoliikenteen raideratkaisun jatkovalmistelun pohjaksi raitiotie- ja siltavaihtoehdon välillä Laajasalo-Korkeasaari-Sompasaari-Kruununhaka.

Ratkaistaessa kysymystä kaupunginvaltuuston päätöksen valituskelpoisuudesta on otettava huomioon, minkälaisia oikeudellisia vaikutuksia päätöksellä lain mukaan on ja minkälaisia oikeussuojatarpeita menettelyyn liittyy. Ratkaistaessa sitä, onko valtuuston päätöstä pidettävä vain valmistelua koskevana kunnallisena päätöksenä, on kiinnitettävä erityistä huomiota päätöksen merkitykseen eri osallistahojen kannalta ja lainsäädännölliseen asemaan osana kaavoitusmenettelyä ja muuta joukkoliikenneratkaisun toteuttamisen edellyttämää päätöksentekoa.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä valitun joukkoliikenneratkaisun toteuttamisen edellytykset ratkaistaan valtuuston tästä päätöksestä riippumatta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Koska nyt valittu linjaus sijoittuu osittain vesialueelle, edellyttää sen toteuttaminen ilmeisesti myös vesilain mukaisia lupia. Muutoksenhaku näihin päätöksiin on järjestetty erikseen maankäyttö- ja rakennuslain sekä vesilain säännöksin.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä ei ole sitovia oikeudellisia vaikutuksia joukkoliikenneratkaisun yksityiskohtaisempaa suunnittelua tai mahdollista toteuttamista koskevassa päätöksenteossa. Muita joukkoliikenneratkaisuja ei päätöksellä ole sitovalla tavalla suljettu pois. Valtuuston päätöksellä ei myöskään ole myönnetty rahoitusta valitulle joukkoliikenneratkaisulle.

Näin ollen kaupunginvaltuuston päätöksessä on kysymys kuntalain 91 §:ssä tarkoitetusta valmistelusta. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, hallinto-oikeuden on tullut jättää valitus tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Tuula Pynnä, Anne E. Niemi ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Anne E. Niemen äänestyslausunto:

"Kumoan Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja palautan asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Helsingin kaupunginvaltuuston käsiteltävänä on ollut Laajasalon raidevaihtoehtojen järjestelmätarkastelu. Valtuusto on hyväksynyt Laajasalon joukkoliikenteen raideratkaisun jatkovalmistelun pohjaksi raitiotie- ja siltavaihtoehdon. Hanke edellyttää maankäytölliseltä kannalta vielä maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavoitusta sekä sillan osalta ilmeisesti vesilain mukaisia lupia. Toisaalta päätös sisältää valinnan useampien vaihtoehtojen välillä ja valtuuston kannanoton joukkoliikenteen toteuttamismuodosta. Tältä kannalta tarkasteltuna päätös ei koske vain valmistelua. Katson, että valtuuston päätökseen saa hakea muutosta kuntalain 90 §:n mukaisesti ja pöytäkirja on asetettava uudelleen yleisesti nähtäväksi kuntalain 94 §:n 1 momentin mukaisen valitusosoituksen kanssa."