KHO:2010:14

Julkinen hankinta - Tarjousten täsmentäminen - Hankintapäätöksen kohde - Tarjousten vertailu

Hankintayksikkö oli toiminut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti antaessaan tarjouksia täsmennettäessä tarjoajille mahdollisuuden parantaa osatarjouksiaan, mikä oli johtanut tarjousten etusijajärjestyksen muuttumiseen. Hankintayksikkö oli menetellyt virheellisesti myös tehdessään hankinnan kohteen osa-alueita koskevan päätöksen ilman tarjousvertailua vastoin ilmoitustaan tehdä osapäätökset jokaisen osa-alueen osalta erikseen. Hankintayksikön olisi tullut tarjoajille ilmoittamiensa tietojen perusteella tehdä osa-alueista erillisiin tarjousvertailuihin perustuvat erilliset päätökset.

Laki julkisista hankinnoista (1505/1992) 6 § 3 momentti (1247/1997)

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeuden päätös 12.2.2008 nro 66-67/2008

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt 11.5.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Seinäjoen keskussairaalan E- ja D-rakennusosien liikenne- ja pysäköintikansien rakennusteknisistä töistä kuudelta urakoitsijalta, joista kolme on antanut tarjouksen.

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 19.6.2006 § 109 hyväksynyt rakennusvaiheen I urakoitsijaksi Vehkon Oy:n.

Seinäjoen Kiintorakenne Oy on tehnyt edellä mainitusta kuntayhtymän hallituksen päätöksestä hakemuksen markkinaoikeudelle, jossa yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätöksen Vehkon Oy:n valinnasta urakoitsijaksi, velvoittaa kuntayhtymän hallituksen korjaamaan virheellisen menettelynsä ja toissijaisesti määrää kuntayhtymän maksamaan yhtiölle hyvitysmaksua urakka-alueen I osalta 87 500 euroa. Seinäjoen Kiintorakenne Oy on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa kuntayhtymän korvaamaan yhtiölle asian käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toimistopäällikkö on viranhaltijapäätöksellään 13.9.2006 nro 35 hyväksynyt 12.9.2006 päivätyn lisäliitteen liitettäväksi 17.7.2006 päivättyyn urakkasopimukseen. Lisäliite on käsittänyt 11.5.2006 päivätyssä tarjouspyynnössä mainitut urakka-alueet II ja III.

Seinäjoen Kiintorakenne Oy on tehnyt Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toimistopäällikön päätöksestä hakemuksen markkinaoikeudelle, jossa yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän suorittamaan yhtiölle hyvitysmaksuna urakka-alueiden II ja III osalta 36 750 euroa. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Seinäjoen Kiintorakenne Oy:n hakemukset.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintapäätös

Hankintapäätös 19.6.2006 § 109 on koskenut Seinäjoen keskussairaalan "E- ja D-rakennusosien liikenne- ja pysäköintikansien rakennusteknisten töiden urakoitsijan valintaa". Hankintapäätöksessä on todettu, että E- ja D-rakennusosien liikenne- ja pysäköintikansien perusparannuksesta on järjestetty tarjouskilpailu ja että talousarviossa kansien peruskorjaukseen on varattu 375.000 euron määräraha, jolla rakennetaan rakennusvaihe I, rakennusosien D ja E alue. Lisäksi päätöksessä on todettu, että rakennusvaiheesta I edullisimman tarjouksen on antanut Vehkon Oy. Hankintapäätöksellä on hyväksytty Vehkon Oy:n tarjous edullisimpana.

Viranhaltijapäätöksessä 13.9.2006 on mainittu, että "Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin hallitus on kokouksessaan 19.6.2006 § 109 hyväksynyt Seinäjoen keskussairaalan E- ja D-rakennusosien liikenne- ja pysäköintikansien perusparannuksen urakoitsijaksi Vehkon Oy:n". Viranhaltijapäätös on koskenut lisäliitteen 12.9.2006 hyväksymistä urakkasopimukseen 17.7.2006. Lisäliite on käsittänyt sairaanhoitopiirin tarjouspyynnössä mainitut urakan rakennusvaiheet II ja III, joiden yhteishinnaksi on sovittu 148.000 euroa ilman arvonlisäveroa.

Hankintapäätöksessä 19.6.2006 § 109 on edellä selostetut maininnat rakennusvaiheesta I. Lisäksi jäljempänä tarkemmin selostetussa tarkennusneuvottelukokouksen pöytäkirjassa on todettu, että kokouksessa on tarkennettu "lisäselvityksenä, että Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 11.5.2006 lähettämät tarjousasiakirjat käsittävät urakka-alueet I, II ja III, jotka ovat päätöksenteon kohteena erikseen, ja joista tehdään erikseen osapäätökset." Toisaalta hankintayksikkö on vastineessaan ilmoittanut, että kysymys on ollut urakan vaiheistuksesta riittämättömien määrärahojen vuoksi ja turvallisen liikenteen takaamiseksi keskussairaalan eri yksiköihin. Ottaen tämän lisäksi huomioon, ettei tarjouspyynnössä ole ollut mainintaa osatarjousten antamisen mahdollisuudesta tai niiden hyväksymisestä, sekä hankintapäätöksen 19.6.2006 § 109 asianimike ja varsinainen päätösosa, joissa ei ole mainintaa rakennusvaiheesta I, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole päätöksellään 19.6.2006 päättänyt vain rakennusvaiheen I urakoitsijasta, vaan päätös on koskenut urakoitsijan valintaa koko rakennusurakkaa varten. Tätä käsitystä tukee myös edellä selostettu viranhaltijapäätöksen sisältö, jossa ei ole mainittu, että hankintayksikön päätös 19.6.2006 olisi koskenut vain rakennusvaihetta I, vaan todettu päätöksen koskeneen perusparannuksen urakoitsijan valintaa, ja jonka mukaan viranhaltijapäätöksessä kysymys on ollut ainoastaan lisäliitteen hyväksymisestä urakkasopimukseen.

Asiassa on siten kysymys siitä, onko hankintayksikkö hankintamenettelyssä, jossa se on edellä todetulla tavalla valinnut hankintapäätöksellään 19.6.2006 § 109 urakoitsijaksi Vehkon Oy:n, menetellyt hakemuksessa esitetyllä tavalla hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousten täsmentäminen

Tarjouspyynnössä urakan sisältö on ilmoitettu seuraavasti: "Rakennustekniset työt urakka-asiakirjojen mukaisesti sisältäen LVIS-työt pääurakkana. Urakka on jaettu kolmeen vaiheeseen, josta kustakin on annettava oma erillishinta tarjouskaavakkeen mukaisesti." Urakka-ajaksi on ilmoitettu 5.6.–22.9.2006. Tarjouspyynnössä on kohdassa "Päätöksenteon perusteet" ilmoitettu: "Arviointiperusteena kokonaistaloudellisesti edullisin hinta".

Hankintayksikkö on tarjousten avaamisen jälkeen kutsunut tarjoajat 8.6.2006 pidettyyn tarkennusneuvottelukokoukseen. Kokouksen pöytäkirjan mukaan "kokouksen tarkoitus on selventää urakkatarjouspyynnön ja tarjouksen vastaavuutta ja tarkentaa niitä". Pöytäkirjasta ilmenee, että kokouksessa on yksimielisesti päätetty, että tarjoajilla on mahdollisuus jättää tarkennettu tarjous, jonka kokonaishintaa ei ole voinut alentaa, mutta sitä on voinut korottaa.

Mainitun kokouksen jälkeen hakija on antanut aikaisemmin antamaansa tarjousta vastaavan tarjouksen. Voittanut tarjoaja on antanut uuden tarjouksen, jossa se on alentanut urakan rakennusvaiheen I hintaa kokonaishinnan pysyessä kuitenkin muuttumattomana. Voittanut tarjoaja on tarkennetun tarjouksensa liitteessä ilmoittanut, että alkuperäisessä tarjouksessa työjärjestykseksi on huomioitu ensin vaihe I ja sen jälkeen vaiheet II ja III. Tämän vuoksi tarjous on sisältänyt vaiheen I aikana suoritettavat tarvike-, materiaali- ja kalustoinvestoinnit myös vaiheille II ja III. Liitteestä ilmenee, että voittanut tarjoaja on tarkentanut tarjoustaan, koska hankintayksikkö on ilmoittanut, että urakka toteutetaan ensin vaiheen I osalta ja myöhemmin erillisinä ajankohtina vaiheiden II ja III osalta.

Hakija on esittänyt, että hankintapäätös olisi tullut tehdä alkuperäisten tarjousten perusteella ja että hankintayksiköllä ei ole ollut perusteita pyytää tarjoajia tarkentamaan tarjouksiaan.

Hankintayksikkö on vedonnut tarjousten tarkennusneuvottelujen käyttämisen perusteena siihen, että tarjouspyyntö on ollut siinä mainitun urakka-ajan osalta epäselvä, että kysymyksessä olevan urakan aloittamisella on ollut kiire ja että urakkaa varten varatut määrärahat eivät ole riittäneet koko urakan suorittamiseen.

Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajista anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan. Hankintayksikön velvollisuutena on toisaalta myös saattaa saamansa tarjoukset tarvittaessa vertailukelpoisiksi, jotta tarjousten vertailukelvottomuus ei vaarantaisi tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Tarjousten täsmennyttäminen voi olla perusteltua erityisesti silloin, kun tarjousten vertailukelvottomuus on seurausta tarjouspyynnön epäselvyydestä tai kun tarjoushinnat ylittävät käytettävissä olevat määrärahat. Tilaisuus tarjousten täsmentämiseen on tällöin varattava kaikille tarjoajille. Menettely ei saa tähdätä aikaisempien sitovien tarjousten tinkimiseen, vaan tarjousten hinnan tarkistusten tulee vastata suunnitelmanmuutoksia.

Tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteena olevan urakan sisällön ja hinnan ilmoittamisen osalta selkeä. Sekä hakija että voittanut tarjoaja ovat tarjouksessaan ilmoittaneet tarjoushinnan kullekin kolmelle urakan rakennusvaiheelle erikseen niin kuin tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty. Sen sijaan tarjouspyynnössä ilmoitetusta urakka-ajasta on voinut saada sen käsityksen, että urakka on tarkoitus suorittaa yhtäjaksoisesti alusta loppuun. Kun otetaan lisäksi huomioon se, että urakkaan varatut määrärahat 375.000 euroa eivät ole riittäneet koko urakkaan halvimman tarjouksen kokonaishinnan ollessa 475.000 euroa, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on mainittujen seikkojen vuoksi pyytänyt kaikkia tarjoajia tarkentamaan tarjoustaan.

Kun tarjoajat eivät ole saaneet alentaa jo ilmoitettua kokonaishintaa ja kun kukaan tarjoaja ei ole niin tehnyt, menettelyssä ei voida katsoa olleen kysymys julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesta tarjouksen parantamisesta. Kun lisäksi otetaan huomioon, että hankintayksikkö on antanut kaikille tarjoajille mahdollisuuden tarjoustensa tarkentamiseen, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia hankintalain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä ei ole yksilöity kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita. Tämän vuoksi hankinnassa on tullut käyttää tarjouksen valintaperusteena halvinta hintaa. Vaikka tarjouspyynnössä on edellytetty hinnan ilmoittamista kustakin urakkavaiheesta erikseen, tarjouspyynnössä ei ole mainintaa osatarjousten antamisen mahdollisuudesta tai niiden hyväksymisestä. Tämä seikka huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että kokonaistaloudellisesti edullisimmalla hinnalla on tarkoitettu urakan kolmen rakennusvaiheen halvinta kokonaishintaa.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on valinnut koko hankinnan urakoitsijaksi edellä kerrotulla tavalla kokonaishinnaltaan halvimman tarjouksen antaneen Vehkon Oy:n.

Viranhaltijapäätöksestä 13.9.2006 ilmenee, että urakan rakennusvaiheiden II ja III yhteishinnaksi on sovittu 148.000 euroa, joka on 8.000 euroa vähemmän kuin mitä voittanut tarjoaja on tarjouksessaan esittänyt. Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely ei ole ollut virheellistä myöskään sen vuoksi, että hankintayksikkö on riittävien määrärahojen puuttumisen vuoksi hankintapäätöksen tekemisen jälkeen säästöjen aikaansaamiseksi tehnyt muutoksia urakkasuunnitelmaan mainittujen rakennusvaiheiden osalta.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hakijan väittämällä tavalla ja hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä hakijan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylättävä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Seinäjoen Kiintorakenne Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus muuttaa markkinaoikeuden päätöstä siten, että Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä velvoitetaan maksamaan hyvitysmaksuna Seinäjoen Kiintorakenne Oy:lle rakennusvaiheen I osalta 87 500 euroa ja rakennusvaiheiden II ja III osalta 36 750 euroa. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Seinäjoen Kiintorakenne Oy on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti urakka-alueen I hankinnasta päätettäessä järjestämällä tarkennusneuvottelun ja sitä kautta mahdollisuuden muuttaa kyseisen alueen urakkahintoja. Asiassa ei ole ollut mitään todellista ja hyväksyttävää tarvetta järjestää mainittua tarkennusneuvottelua. Tarjousasiakirjoissa tai tarjouspyynnössä ei ole ollut mitään epäselvyyttä, ja kaikki tarjoajat ovat antaneet urakkahintansa pyydetyllä tavalla. Pelkästään se, että alueen tarjouskilpailun hävinnyt tarjoaja haluaa muuttaa tarjoustaan tietoisena muiden tarjoajien urakkahinnoista, ei ole hyväksyttävä peruste tinkimiskierroksen järjestämiselle.

Hankintayksikkö on tarjousten jättämisen jälkeen ollut tekemässä ainoastaan urakka-aluetta I koskevan hankintapäätöksen. Näin asian on ymmärtänyt hankintayksikkö, koska se on ilmoittanut valittajalle, että se tullaan valitsemaan tämän urakka-alueen urakoitsijaksi. Näin asian on ymmärtänyt myös Vehkon Oy, joka tarkennetussa tarjouksessaan on todennut, että urakka toteutetaan vain vaiheen I osalta ja vaiheet II ja III mahdollisesti myöhemmin erillisinä urakoina. Mikäli hankintamenettelyssä olisi menetelty hankintalain säännösten mukaisesti, valittaja olisi tullut valita tämän urakka-alueen urakoitsijaksi.

Hankintayksikkö on urakka-alueita II ja III koskevassa hankintapäätöksessä menetellyt virheellisesti, koska urakoitsijaksi ei ole valittu sitä urakoitsijaa, jonka tarjoushinta on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Valittajan hinta on ollut edullisin senkin jälkeen, kun mahdollisesti on tehty urakkahintaa alentavia muutoksia suunnitelmiin. Näitä urakka-alueita koskeva hankintapäätös olisi tullut tehdä ainoastaan annettujen urakkahintojen perusteella erillispäätöksenä, koska urakka-alue I on ratkaistu erillispäätöksellä. Tuota päätöstä tehtäessä ei ole ollut edes tiedossa, tullaanko II ja III vaiheita edes rakentamaan.

Markkinaoikeus on virheellisesti hyväksynyt hankintayksikön selvityksen siitä, että ensimmäistä hankintapäätöstä tehtäessä olisi ollut kysymys vain urakan vaiheistamisesta. Kysymys on ollut yhdestä hankintapäätöksestä, koska on ollut edellä kerrotulla tavalla mahdollista, että muita hankintapäätöksiä ei tulekaan ainakaan tarjousten voimassaoloaikana.

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että tarjouspyyntöasiakirjat tukisivat näkemystä, että hankintayksikkö ei olisi 19.6.2006 päättänyt ainoastaan urakka-alueesta I. Tarjouspyyntöasiakirjat tukevat sitä, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössä jättänyt mahdollisuuden toteuttaa vain osan urakka-alueesta, koska jokaisesta urakka-alueesta on pyydetty erillinen hinta. Tällaista erittelyä ei olisi tarvinnut tehdä, mikäli tarkoitus olisi ollut tehdä hankintapäätös siten, että kaikki urakka-alueet toteutetaan ja vain yksi urakoitsija valitaan.

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että kun tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa osatarjouksen antamisen mahdollisuudesta, hankintayksikkö ei olisi päätöksellään päättänyt vain urakka-alueesta. Kyseisessä hankintapäätöksessä on nimenomaisesti todettu, että "rakennusvaiheesta I edullisimman tarjouksen antoi Vehkon Oy". Näin ollen myös tarjousvertailu on tehty vain tämän urakka-alueen tarjoushintojen perusteella.

Markkinaoikeus on myös virheellisesti antanut merkitystä myöhemmin tehdylle viranhaltijapäätökselle ensimmäisen hankintapäätöksen tulkinnassa. Markkinaoikeuden olisi tullut katsoa tarkennusneuvotteluissa annettu tinkimismahdollisuus virheelliseksi ja valittajaa syrjiväksi menettelyksi.
Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että tarjousasiakirjoissa olisi ollut epäselvyyttä urakka-ajan suhteen, jota tarkennusneuvotteluissa olisi täsmennetty. Tarkennusneuvotteluissa ei ole millään tavalla täsmennetty urakka-aikaa. Täsmennykseksi on pöytäkirjaan merkitty, että jokainen urakka-alue on päätöksenteon kohteena erikseen.

Kysymys on ollut mahdollisuudesta parantaa tarjouksia, kun tarjoushintojen tiedossa ollessa on annettu mahdollisuus parantaa hankintapäätöksen kohteena olevan urakka-alueen ja mahdollisesti ainoan urakka-alueen urakkahintaa.

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut hankintayksikön menetelleen oikein urakka-alueiden II ja III kohdalla hankintapäätöstä tehtäessä. Ennen erillispäätöstä eri urakka-alueista kaikille tarjoajille olisi tullut antaa mahdollisuus antaa tarjouksensa muutetuilla suunnitelmilla.

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut Seinäjoen Kiintorakenne Oy:n valituskirjelmän johdosta selityksen, jossa se on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää kaikki valittajan vaatimukset.

Perusteluina vaatimukselleen Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Sairaanhoitopiiri ei ole toiminut hankintalain yleisperiaatteiden vastaisesti eikä siten tinkinyt eikä kohdellut tarjoajia syrjivästi eikä muutoinkaan epäasiallisesti.

Tarjouspyynnössä on selkeästi pyydetty tarjousta yhdestä rakennuskohteesta, joka on jaettu kolmeen eri vaiheeseen. Urakka-alue on jaettu kolmeen osaan siitä syystä, että voitiin taata rakennusajan turvallinen liikenne rakennuskohteessa sijaitseville ensiapu / päivystyspoliklinikalle tuleville sairaankuljetusautoille, äitiyspoliklinikalle sekä sairaala-apteekin kuljetuksille. Urakka-aluetta ei ollut tarkoituksenmukaista jakaa kolmeksi eri urakaksi vaan kyse on ollut ainoastaan töiden ja päätöksenteon vaiheistamisesta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole mitään viittausta siihen, että urakka olisi mahdollista jakaa eri urakoitsijoille alueittain. Lisäksi sairaanhoitopiirin hallituksen päätöksen 19.6.2008 perusteena on ollut tarjousten yhteenveto kaikkien urakka-alueiden I, II ja III osalta.

Rakennuttajalla on ollut yhtymähallituksen päätöksen 28.12.2005 § 309 mukaisesti talousarviossa varattuna 375 000 euroa. Koska kaikki saadut tarjoukset ylittivät hankintaan varatun määrärahan, ei sairaanhoitopiirillä olisi ollut mahdollista tehdä kolmesta urakka-alueesta kerralla päätöstä/sopimusta alkuperäisen tarjouspyynnön perusteella saatujen tarjousten pohjalta, vaan tasapuolisen kohtelun vuoksi pyydettiin kaikki tarjouksen jättäneet tarkennusneuvotteluun. Tarkennusneuvotteluissa on käsitelty päätöksentekoa osissa ja sen aiheuttamia mahdollisia lisäkustannuksia. Neuvotteluissa varmistettiin, että kaikki tarjouskilpailuun osallistuneet ymmärsivät urakan vaiheistamisen oikein. Tarjousten kokonaishinnat ovat pysyneet tarkennusneuvottelun jälkeenkin muuttumattomina Seinäjoen Kiintorakenne Oy:n ja Vehkon Oy:n osalta.

Urakkatarjouksessa alueiden II ja III yhteishinta oli 156 000 euroa. Urakka-alueiden hinnaksi sovittiin 148 000 euroa, koska urakka-alueen I urakkasopimuksen allekirjoituksen jälkeen töiden käynnistyttyä alueiden II ja III rakennussuunnitelmaa tarkennettiin. Näistä rakennesuunnitelmien muutoksista muodostui 8 000 euron arvoinen hinnanalennus. Hinnanalennus olisi koskenut kaikkia tarjoajia.

Seinäjoen Kiintorakenne Oy on antanut Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän selityksen johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Selityksessä väitetään virheellisesti, että valintaperusteena olisi ilmoitettu eri urakka-alueiden yhteenlaskettu tarjoushinta ja kokonaistaloudellisesti edullisin hinta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu arviointiperusteeksi kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Tarjouspyynnössä on lisäksi edellytetty, että tarjous on annettava tarjouskaavakkeelle laadittuna ja annettava oma erillishinta eri urakka-alueista tarjouskaavakkeella esitetyllä tavalla.

Selityksessä on virheellisesti väitetty, että urakka-alueille olivat yhtenäisiä mm. asfaltointi-, sähkö-, ja lvi-työt. Tarjousasiakirjoista ilmeni, että kaikki nämä työt oli kohdistettu jokaisen urakka-alueen osalta erikseen siten, että kyseiset työt olisi laskettava erikseen jokaisen urakka-alueen osalta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen. Korkein hallinto-oikeus määrää Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän maksamaan Seinäjoen Kiintorakenne Oy:lle hyvitysmaksuna 25 000 euroa. Korkein hallinto-oikeus hylkää Seinäjoen Kiintorakenne Oy:n vaatimuksen hyvitysmaksun määräämisestä rakennusvaiheiden II ja III osalta.

2. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Seinäjoen Kiintorakenne Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi katsotulla 4 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

Hankintamenettely

Kysymyksessä oleva hankinta on käynnistetty 11.5.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Tarjouksia on pyydetty Seinäjoen keskussairaalan E- ja D-rakennusosien liikenne- ja pysäköintikansien rakennusteknisistä töistä. Tarjouspyynnön mukaan "urakka on jaettu kolmeen vaiheeseen, josta kustakin annettava oma erillishinta tarjouskaavakkeen mukaisesti." Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että arviointiperusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin hinta. Tarjous on ollut annettava tarjouspyyntöön oheistetulle tarjouskaavakkeelle laadittuna.

Kuntayhtymän hallitus on tehnyt hankinnasta päätöksen 19.6.2006. Hallitus on hyväksynyt Vehkon Oy:n tarjouksen edullisimpana ja antanut valtuutuksen urakkasopimuksen allekirjoittamiseen. Hallituksen päätöksen pohjana on ollut esitys, jonka sisältö ilmenee hallituksen pöytäkirjasta. Pöytäkirjassa on ensinnäkin todettu, että talousarviossa kansien peruskorjaukseen on varattu 375 000 euron määräraha ja että varatulla määrärahalla rakennetaan rakennusvaihe I. Pöytäkirjassa on selostettu urakkapyynnön tarkennuksesta käytyjen neuvottelujen kulkua ja todettu lopuksi, että rakennusvaiheesta I edullisimman tarjouksen antoi Vehkon Oy.

Viranhaltijapäätöksellä 13.9.2006 on hyväksytty lisäliite liitettäväksi urakkasopimukseen 17.7.2006. Päätöksen mukaan lisäliite käsittää sairaanhoitopiirin tarjouspyynnössä mainitut urakka-alueet II ja III, joiden yhteishinnaksi on sovittu 148 000 euroa. Viranhaltijapäätökseen sisältyy selostus, jossa on todettu seuraavaa:

"Liikenne- ja pysäköintikansien perusparannusta jatketaan, myös II- ja III-osiolla. Alkuperäinen hankkeeseen varattu määräraha ei ollut riittävä. Muista rakentamisen investointimenoista vuodelta 2006 (projektit 9728, 9719 vesikattorakenteet) on kuitenkin jäämässä saatujen urakkatarjousten mukaan määrärahaa niin, että ne yhdistettynä hankkeelle (projekti 9725) varattuun 375 000 euron määrärahaan voidaan hanke toteuttaa liitteen nro 1 mukaisesti Vehkon Oy:n kanssa. Määrärahojen yhdistämisestä päätöksen tekee sairaanhoitopiirin johtaja."

Johtopäätös hankintamenettelystä

Kuntayhtymän hallituksen päätös 19.6.2006 on koskenut vain rakennusvaiheen I toteuttamista. Vehkon Oy:n tarjous on tullut valituksi sillä perusteella, että se on ollut rakennusvaiheen I osalta hinnaltaan edullisin. Tarjousten kokonaishintoja ei ole tuolloin vertailtu eikä niitä olisi voitukaan verrata, kun päätös ei ole koskenut urakan toteuttamista kokonaisuudessaan.

Vehkon Oy:n valinta rakennusvaiheen II ja III toteuttajaksi ei ole perustunut tarjousvertailuun vaan siihen seikkaan, että Vehkon Oy oli aikaisemmalla päätöksellä tullut valituksi rakennusvaiheen I toteuttajaksi.

Vehkon Oy on siten tullut valituksi koko urakan toteuttajaksi sillä perusteella, että sen tarjous urakan I vaiheesta on ollut edullisin.

Tarjousten täsmentäminen

Kuntayhtymä on tarjousten avaamisen jälkeen kutsunut tarjoajat 8.6.2006 pidettyyn tarkennusneuvottelukokoukseen. Kokouspöytäkirjan mukaan "kokouksen tarkoitus on selventää urakkatarjouspyynnön ja tarjouksen vastaavuutta ja tarkentaa niitä". Tarjousten tarkentamisen tarve on pöytäkirjan mukaan perustunut neuvotteluissa annettuun lisäselvitykseen. Pöytäkirjassa todetaan, että "Puheenjohtaja tarkensi lisäselvityksenä, että Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 11.5.2006 lähettämät tarjousasiakirjat käsittävät urakka-alueet I, II ja III, jotka ovat päätöksenteon kohteena erikseen, ja joista tehdään erikseen osapäätökset".

Hankintayksikkö on esittänyt täsmennysten tavoitteeksi sen varmistamisen, että kaikki tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoajat ovat ymmärtäneet urakan vaiheistamisen ja alueittain rakentamisen oikein. Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnöstä on urakka-ajan osalta voinut saada sen käsityksen, että urakka on tarkoitus suorittaa yhtäjaksoisesti alusta loppuun.

Vehkon Oy on neuvottelujen jälkeen alentanut urakka-alueen I hintaa, jolloin yhtiön tarjous on tullut hinnaltaan edullisimmaksi urakka-alueen I osalta.

Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) 6 §:n 3 momentin (1247/1997) mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että tarjoajille lähetetyssä tarjouspyynnössä ilmoitetut tiedot ovat lopullisia ja niitä ei muuteta hankintamenettelyn aikana.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarjouspyynnön mainitun kaltainen epäselvyys on sinänsä voinut olla hyväksyttävä peruste epäselvyyden poistamiselle ja tarjousten täsmentämiselle. Tarkennusneuvotteluista on kuitenkin kokouspöytäkirjan mukaan voitu ymmärtää, että kun hankintapäätökset tehdään erikseen osapäätöksin, jokainen osapäätös perustuu erillisen osan tarjousvertailuun. Asiassa saadun selvityksen perusteella tarjoajien alkuperäiset tarjoushinnat ovat olleet tarjoajien tiedossa täsmennettyjä tarjouksia tehtäessä. Näin ollen hankintayksikkö on antanut tarjoajille mahdollisuuden parantaa osatarjouksiaan.

Kun tarjouksen valinnan perusteena on ollut se, että Vehkon Oy on antanut urakka-alueesta I edullisimman hinnan ja kun Vehkon Oy:n hinta on muodostunut edullisimmaksi sen vuoksi, että Vehkon Oy, saatuaan tietää muiden tarjoajien urakka-alueesta I tarjoamat hinnat, on alentanut urakka-alueen I hintaa, kuntayhtymän menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Johtopäätös menettelystä urakka-alueen I osalta

Edellä olevan perusteella kuntayhtymä on menetellyt hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla hankintalain vastaisesti, kun se on 19.6.2006 hyväksynyt rakennusvaiheen I urakoitsijaksi Vehkon Oy:n.

Menettely urakka-alueiden II ja III osalta

Tarjoajille on tarkennusmenettelykokouksen pöytäkirjan mukaan ilmoitettu, että urakka-alueista tehdään erilliset päätökset. Vehkon Oy:n valinta rakennusvaiheiden II ja III urakoitsijaksi on perustunut viranhaltijapäätökseen 13.9.2006. Asiassa ei ole ilmennyt, että rakennusvaiheiden osalta olisi erikseen suoritettu tarjousvertailuja.

Johtopäätös urakka-alueiden II ja III osalta

Tarjouspyynnön perusteella on sinänsä ollut selvää, että urakka on ollut tarkoitus toteuttaa vaiheittain. Sen sijaan ei ole ollut selvää, tapahtuuko urakoitsijan valinta kunkin vaiheen osalta erillisellä päätöksellä. Se seikka, että tarjoukset on tullut tehdä tarjouslomakkeella, jossa urakka-alueiden hinnat on tullut ilmoittaa erikseen, on sinänsä mahdollistanut myös urakka-alueita koskevien erillisten päätösten tekemisen. Näin on myös tarkennusmenettelykokouksen pöytäkirjan mukaan tarjoajille tuossa vaiheessa ilmoitettu.

Kun hankintayksikkö on itse havainnut tarjouspyyntönsä epäselvyyden ja sen jälkeen ryhtynyt täsmennysmenettelyyn, jossa on ilmoitettu urakka-alueista tehtävän erilliset päätökset, korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintayksikön olisi tullut ilmoituksensa mukaan tehdä urakka-alueista erilliset päätökset, joiden olisi tullut perustua erillisiin tarjousvertailuihin.

Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt virheellisesti, kun se on tehnyt urakka-alueita II ja III koskevan päätöksen ilman tarjousvertailua.

Seuraamus

Koska Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on menetellyt edellä mainitulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, tulee asiassa arvioitavaksi hankintalain 9 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määrääminen. Tässä vaiheessa seuraamuksista tulee kysymykseen enää hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan (1530/2001) mukaan markkinaoikeus voi hakemuksesta määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että virheettömässä menettelyssä hankintayksikkö ei olisi antanut tarjoajille täsmennysmenettelyssä mahdollisuutta parantaa tarjousten vertailuun vaikuttavia urakka-aluekohtaisia hintoja. Alkuperäisten tarjoushintojen perusteella Seinäjoen Kiintorakenne Oy:n tarjous olisi ollut edullisin urakka-alueen I osalta. Sen sijaan Seinäjoen Kiintorakenne Oy:n tarjous ei olisi alkuperäisten tarjoushintojen perusteella ollut edullisin urakka-alueen II ja III osalta. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että virheettömässä menettelyssä Seinäjoen Kiintorakenne Oy:llä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu urakka-alueen I osalta. Urakka-alueiden II ja III osalta hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät sen sijaan täyty.

Ottaen huomioon hankintalain 9 §:n 2 momentissa mainitut seikat korkein hallinto-oikeus määrää Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän maksamaan Seinäjoen Kiintorakenne Oy:lle hyvitysmaksuna 25 000 euroa.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin olisi kohtuutonta, jos Seinäjoen Kiintorakenne joutuisi pitämään vahinkonaan asian käsittelystä markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Matti Pellonpää ja Matti Halén. Asian esittelijä Markus Ukkola.