KHO:2010:19

Julkinen hankinta - Tarjousten arviointiperusteet - Tarjousten vertailu - Tarjoajien tasapuolinen kohtelu - Välittömästi ratkaistavaksi ottaminen - Optiokausi - Hyvitysmaksu

Hankintayksikkö oli menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ollut suorittanut tarjousten vertailua tarjouspyynnössä ilmoittamiensa hankinnan ratkaisemisen perusteiden mukaisesti ja kun se oli perustanut hankintapäätöksensä seikkoihin, joita se ei ollut ilmoittanut tarjouspyynnössä hankinnan ratkaisemisen perusteiksi.

Markkinaoikeudelle hakemuksen tehneen yhtiön A tarjous oli ollut hinnaltaan halvempi kuin voittanut tarjous. Hankintayksikön oli kuitenkin ollut tarkoitus hyväksyä kysymyksessä olleessa hankinnassa hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaisesti kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Hankintapäätöksen perusteena olleessa lausunnossa oli A:n tarjouksen laadusta esitetty seikkoja, jotka virheettömässä menettelyssä olisi voitu ottaa huomioon. Kun vielä otettiin huomioon, että hankintamenettelyssä tapahtuneita virheitä ei tässä tapauksessa olisi voitu korjata muutoin kuin järjestämällä uusi tarjouskilpailu, jossa tarjouspyynnössä olisi ilmoitettu ne perusteet, joilla kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous valitaan, korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei A:lla olisi ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyttyneet.

Laki julkisista hankinnoista (1505/1992) 1 §, 6 § 3 momentti (1247/1997), 7 § 1 momentti (1247/1997) ja 9 § (1247/1997, 1530/2001)

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeuden päätös 15.1.2008 nro 19/2008

Asian aikaisempi käsittely

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt Julkiset hankinnat -lehdessä 12.10.2006/41 julkaistulla hankintailmoituksella ja 12.10.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia lapsettomuuden hoitoon liittyvän koeputkihedelmöityshoidon toimenpide- ja laboratoriopalveluista ajalle 1.1.2007-31.12.2008. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen vuosille 2009-2010. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toimialuejohtaja on päätöksellään 9.1.2007 hyväksynyt Ovumia Oy:n tarjouksen.

Väestöliiton klinikat Oy on tehnyt hakemuksen markkinaoikeudelle, jossa se on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korjaamaan virheellisen menettelynsä. Väestöliiton klinikat Oy on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 114 766,80 euroa korkoineen ja että Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Väestöliiton klinikat Oy:n hakemuksen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1. kesäkuuta 2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun kynnysarvon. Koska hankinnassa on kuitenkin kysymys terveydenhoitopalvelusta eli asetuksen liitteessä B luetellusta toissijaisesta palvelusta, sovelletaan hankintamenettelyyn hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoituksen ja teknisten erittelyjen osalta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Voittaneen tarjoajan kelpoisuus

Hankintamenettely on kaksivaiheinen. Hankintayksikön tulee ennen tarjousvertailun tekemistä ja tarjouksen valintaa selvittää, että tarjouspyynnön mukaisen hankinnan suorittamiseen liittyvät tarjoajan kelpoisuusehdot täyttyvät. Hankintalain esitöissä (HE 69/1997 vp s. 19) on todettu, että mikäli tarjoajan tarjouskilpailusta poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta hylkäämisestä on hankintayksiköllä.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee.

Hakija on esittänyt, että koska Ovumia Oy on perustettu vasta tarjouksen antamisen jälkeen, voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea pois tarjouskilpailusta tai ainakin se olisi pitänyt hylätä toiminnallisten ja taloudellisten näyttöjen puuttumisen vuoksi. Hakija on myös esittänyt, että Ovumia Oy:ltä on puuttunut tekniset edellytykset ja resurssit hankinnan toteuttamiseen sekä ettei voittaneella tarjoajalla ole ollut käytettävissään toimintaan tarvittavia toimitiloja, laitteita, tarvikkeita ja ammattihenkilöstöä tarjousta annettaessa.

Markkinaoikeus toteaa oikeuskäytännössä vakiintuneesti katsotun, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla käytettävissään palveluntuottamisessa tarvittavat resurssit, organisaatio tai tarpeelliset luvat elinkeinon harjoittamista varten. Edellä mainittujen seikkojen osalta on lähtökohtaisesti riittävää, että tarjoaja on hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä osoittanut, että sillä sopimuksen täyttämisen alkaessa on käytössään riittävät taloudelliset ja tekniset resurssit palvelun tuottamista varten.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Ovumia Oy:n perustamiskirja on allekirjoitettu 1.11.2006 ja yhtiö on merkitty kaupparekisteriin välittömästi hankintapäätöksen tekemisen jälkeen 10.1.2007. Ovumia Oy:n tarjouksen mukaan yhtiö suorittaa hankintaan liittyvät hoidot tilaajan osoittamissa tiloissa ja toimii tilaajalta vuokratuissa tiloissa, jotka ovat samoissa yhteydessä. Koeputkihedelmöitykseen liittyvä laboratoriotoiminta suoritetaan tarjouksen mukaan EU-direktiivin 2004/23/EY edellyttämissä kvalifioiduissa A/D-luokan tiloissa Finn-Medi 5 -rakennuksessa. Ovumia Oy on lisäksi toimittanut hankintayksikölle tarjouksensa liitteenä esittelyn itsestään sekä laatujärjestelmänsä kuvauksen. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut luottaa siihen, että Ovumia Oy:llä on sopimuksen täyttämisen alkaessa käytössään riittävät taloudelliset ja tekniset resurssit palvelun tuottamista varten ja harkintavaltansa puitteissa katsoa, että Ovumia Oy täyttää hankinnan suorittamiseen liittyvät tarjoajan kelpoisuusehdot.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jota on tarjouspyynnön mukaan arvioitu siten, että ”Arvioinnissa otetaan huomioon myös Pirkanmaan sairaanhoitopiirin potilaille mahdollisesti aiheutuvat kustannukset. Palvelun laatuun sisältyy niiden saatavuus sekä toiminnan joustavuus, mikä tarkoittaa, että suunnitellut munasolujen keräykset ja alkionsiirrot voidaan tehdä tilaajan haluamana aikana tilaajan käytössä olevissa tiloissa. Laatuun sisältyy myös palvelun kattavuus tarjouspyynnössä kuvattuun toimintaan. Tuottajalta edellytetään osallistumista Naistenklinikan lääkäreiden koulutukseen ja korkeatasoiseen tutkimusyhteistyöhön.”

Kuntayhtymän toimialuejohtajan 9.1.2007 tekemän hankintapäätöksen liitteenä on ollut vastaavan ylilääkärin lausunto annetuista tarjouksista sekä asiakirja, jossa on vertailtu tarjousten hintoja. Vastaavan ylilääkärin lausunnossa on sanallisesti vertailtu tarjouksia tarjouspyynnössä esitettyjen arviointikriteerien pohjalta.

Toisin kuin hakija on hakemuksessaan todennut, on tarjoajan tullut tarjouspyynnön mukaan kuvata käyttämänsä laatujärjestelmä. Voittanut tarjoaja onkin esittänyt tarjouksessaan yksityiskohtaisen kuvauksen laatujärjestelmästään. Hakijan tarjous ei sen sijaan ole sisältänyt vastaavaa seikkaperäistä laatujärjestelmän kuvausta, vaan siinä on laatukriteerien osalta esitetty vain seuraavaa: ”Väestöliiton klinikat Oy noudattaa solulaboratoriotoiminnalle asetettuja pohjoismaisia laatukriteerejä ja viranomaisohjeita. Toiminnan tulokset ovat suomalaisiin olosuhteisiin hyväksyttävät.” Koska tarjouspyynnössä on edellytetty kuvausta tarjoajan laatujärjestelmästä, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on edellä mainitun perusteella voinut harkintavaltansa rajoissa arvioida voittaneen tarjoajan tarjouksen laadun osalta paremmaksi kuin hakijan tarjouksen.

Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on arvioinut tarjoajia myös oman aikaisemman kokemuksensa perusteella. Hankintayksikkö on esittänyt, että aikaisempana toimittajana toimineen hakijan toiminnan laadussa on ollut ongelmia sekä laboratoriotoiminnan lääketieteelliseen työhön että yhteistyöhön liittyvissä kysymyksissä.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjousvertailussa ole sinänsä kiellettyä ottaa huomioon hankintayksiköllä itsellään olevia kokemuksia tarjoajien aikaisempien toimitusten huonosta laadusta, kunhan mainitut kokemukset ovat perusteltuja ja objektiivisesti hyväksyttäviä. Hankintayksikön ongelmista esittämän selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tältäkin osin voinut harkintavaltansa puitteissa arvioida valitun tarjouksen paremmaksi kuin hakijan tarjouksen.

Voittaneen tarjoajan tarjoama hinta vuosille 2007-2008 on ollut 1 320 580 euroa ja hakijan tarjoama hinta 1 206 390 euroa. Voittaneen tarjoajan hinta on näin ollen ollut 114 190 euroa kalliimpi kuin hakijan tarjoama hinta. Ottaen kuitenkin huomioon, että tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, ei hankintayksikön ole voitu todeta edellä laadun arvioinnin osalta todettu huomioon ottaen menetelleen virheellisesti, kun se on arvioinut voittaneen tarjouksen kokonaistaloudellisesti edullisemmaksi kuin hakijan tarjouksen.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ole menetellyt hakijan väittämällä tavalla julkisista hankinnoita annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Asian näin päättyessä hakijan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väestöliiton klinikat Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, kumoaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 9.1.2007 päätöspöytäkirjan 9 §:n kohdalla tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä siten, että se tekee uuden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisen hankintapäätöksen. Väestöliiton klinikat Oy on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus, siltä osin kuin virheellistä menettelyä ei voida korjata, velvoittaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän maksamaan yhtiölle hyvitysmaksuna 114 766,80 euroa. Valittaja on vaatinut lopuksi, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 9 483,08 eurolla korkoineen.

Vaatimustensa perusteluina Väestöliiton klinikat Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tarjouspyynnössä 12.10.2006 on muun ohella todettu, että tarjouksessa tulee kuvata laatujärjestelmä. Tätä ei ole kuitenkaan ilmoitettu arviointiperusteena tarjouspyynnön kohdassa, joka käsittelee hankinnan ratkaisemisen perusteita.

Markkinaoikeus on päätöksessään virheellisesti katsonut, että koska tarjouspyynnössä on edellytetty kuvausta tarjoajan laatujärjestelmästä, hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa arvioida voittaneen tarjoajan tarjouksen laadun osalta paremmaksi kuin hakijan tarjouksen. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on ilmoittanut tarjouspyynnössään kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi vain sen potilaille mahdollisesti aiheutuvat kustannukset, palvelun laadun ja tuottajan osallistumisen Naistenklinikan lääkäreiden koulutukseen ja korkeatasoiseen tutkimusyhteistyöhön.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on kuitenkin tosiasiallisesti huomioinut tarjousvertailussaan laatujärjestelmän kuvauksen, jota se ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössään tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on lisäksi vertaillut tarjouksia aikaisemman kokemuksensa perusteella ja esittänyt, että aikaisemmin toimittajana toimineen Väestöliiton klinikoiden toiminnan laadussa on ollut ongelmia. Myös tältä osin kuntayhtymä on tarjousvertailussa ottanut huomioon seikan, jota se ei ole maininnut tarjouspyynnössä ja joka ei liity millään tavalla ilmoitettuihin arviointiperusteisiin. Väestöliiton klinikoille ei ole annettu edes mahdollisuutta vastata sen toiminnan laadusta esitettyyn väitteeseen.

Ovumia Oy on tarjouksessaan 30.11.2006 todennut kohdan 4 alakohdassa ”Palveluiden hinnat”, että 1.1.2008 hintoihin lisätään 3 % yleisen kustannustason nousemisen johdosta ja että nämä hinnat pätevät ensimmäisen sopimuskauden loppuun asti. Väestöliiton klinikat Oy:n tarjouksessa hinta on ilmoitettu kiinteästi toisin kuin Ovumia Oy:n tarjouksessa, jossa hinta on ilmoitettu ehdollisesti. Ovumia Oy:n tarjous ei ole vertailukelpoinen.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on perustanut hankintapäätöksensä tekijöihin, joita se ei ole tarjouspyynnössään ilmoittanut tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi. Ovumia Oy:n tarjous on 114 190 euroa eli noin 9,5 % kalliimpi kuin Väestöliiton klinikoiden tarjous. Hinnanero on huomattava sekä suhteellisesti että euromääräisesti. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ole osoittanut tarjouspyynnössään ilmoittamillaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteilla sellaista eroa tarjousten välillä, jolla voitaisiin hyväksyttävästi perustella näin suuren hinnaneron sivuuttaminen.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut Väestöliiton klinikat Oy:n valituksen johdosta selityksen, jossa se on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Väestöliiton klinikat Oy:n asiassa esittämät vaatimukset kokonaisuudessaan perusteettomina ja velvoittaa valittajan korvaamaan Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut 1 884 eurolla korkoineen.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

Kun tutkitaan hankinnan ratkaisemisen perusteena olevaa laatua, on lähdettävä hankinnan tarkoituksesta. Hankinnan tavoitteena on, että hoidon avulla saadaan käynnistymään raskauksia ja terveenä syntyviä lapsia. Toiminta on erittäin vaativaa, minkä vuoksi tarjouspyynnössä on vähittäisvaatimukseksi kirjoitettu että tarjoajan tulee toimintansa laadukkuuden selvittämiseksi ja arvioimiseksi kuvata laatujärjestelmänsä, jonka perusteella laatua on mahdollisuus arvioida.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä yhtyy tämän seikan osalta markkinaoikeuden esittämään näkemykseen, jonka mukaan hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa arvioida voittaneen tarjoajan tarjouksen laadun osalta paremmaksi kuin hakijan tarjouksen. Lisäksi yhtenä vertailuperusteena tarjouspyynnössä on ilmoitettu laatu, johon sisältyy myös palvelun kattavuus tarjouspyynnössä kuvattuun toimintaan. Tarjouspyynnön sanamuodosta ”...laatu, johon sisältyy myös...” ilmenee, että hankintayksikön on ollut tarkoitus vertailla laatua yleisesti. Kun tarjouspyynnöstä samalla on edellytetty laatujärjestelmän kuvausta, olisi tarjoajien tullut ymmärtää, että laatujärjestelmän kuvauksella on merkitystä laadun arvioinnissa.

Markkinaoikeuden ratkaisusta ilmenevin tavoin voittaneessa tarjouksessa on esitetty yksityiskohtainen laatujärjestelmän kuvaus. Sen sijaan Väestöliiton klinikat ilmoitti ainoastaan, että se noudattaa asetettuja pohjoismaalaisia laatukriteerejä ja viranomaisohjeita. Valittajan tarjouksesta on siis puuttunut tarjouspyynnössä nimenomaisesti edellytetty ja tarjousten vertailuun vaikuttava laatujärjestelmän kuvaus.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on tuonut asian aiemmassa käsittelyvaiheessa esiin, että valittajan palveluiden laadussa oli tarjouskilpailua edeltävän sopimuskauden aikana jatkuvia ongelmia ja valittajan kanssa käytiin useita neuvotteluja, joissa käsiteltiin palvelun laatuun liittyviä ongelmia. Palvelun laatu ei neuvottelujen johdosta kuitenkaan parantunut. Valittajan tarjouksessa ei esitetty lainkaan laatujärjestelmää tai mitään muitakaan seikkoja, joiden perusteella hankintayksikkö olisi voinut olettaa palvelun laadun paranevan jatkossa. Tätäkin taustaa vasten Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymällä oli perusteltu syy asettaa laatujärjestelmälle erityistä painoarvoa tarjousvertailussa.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjousvertailussa voidaan huomioida hankintayksiköllä itsellään olevia kokemuksia tarjoajien aikaisempien toimitusten huonosta laadusta. Valittajan väite siitä, että Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on tältä osin huomioinut tarjousvertailussa seikan, jota ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä ja joka ei ole liittynyt millään tavoin tarjouspyynnössä ilmoitettuihin arviointiperusteisiin, on virheellinen. Oikeuskirjallisuudessa tai oikeuskäytännössä ei ole asetettu edellytykseksi aiempien huonojen kokemusten huomioimiselle sitä, että asiasta olisi ilmoitettu tarjouspyynnössä. Toisin kuin valittaja väittää, hankintayksikön aiemmat negatiiviset kokemuksen toimittajan palvelun laadusta ovat nimenomaan tarjouspyynnössä vertailuperusteeksi ilmoitettuun laatukriteeriin liittyvä seikka.

Hankintapäätöksen perusteluissa on myös mainittu se, että voittajan tarjouksessa on esitetty selkeä näkemys ja strategia tutkimus- ja tuotekehitystyöstä. Perustelu liittyy tarjouspyynnön ”Hankinnan ratkaisemisen perusteet” -kappaleessa esitettyyn edellytykseen osallistumisesta korkeatasoiseen tutkimustyöhön. Myös tämän vertailuperusteen osalta voittaneessa tarjouksessa ja sen liitteissä on esitetty erittäin laaja selvitys tarjoajan kyvystä korkeatasoiseen tutkimustyöhön. Valittajan tarjouksessa ei ole esitetty mitään selvitystä tutkimustyöhön osallistumisesta. Lisäksi tarjousten vertailussa on huomioitu se, että voittanut tarjoaja tuottaa EU-direktiivin 2004/23/EY mukaisia puhdassolutiloja ja puhdassolutoimintaa laboratoriotoiminnassaan. Myös tämä seikka liittyy olennaisesti palvelun laatuun.

Tarjouspyynnössä ei ole asetettu vaatimusta siitä, että hinnat pitäisi ilmoittaa kiinteinä koko sopimuskaudelle. Hankintapäätöksen liitteenä oli ”Tarjousten kustannusvertailu” -otsikoitu asiakirja, josta ilmenee, että Ovumia Oy:n tarjoushintaan on lisätty vuoden 2008 osalta 3 %:n hinnankorotus 19 516 euroa. Näin ollen valittajan väite siitä, etteivät tarjoajien hinnat olisi vertailukelpoisia, on virheellinen. Ovumia Oy:n tarjoushinta on ilmoitettu sitovasti.

Voittanut tarjous on hankintapäätöksestä ilmenevällä tavalla menestynyt tarjousvertailussa paremmin kuin valittajan tarjous, lukuun ottamatta tarjouksen hintaa. Valittajan tarjous ei ole saanut laatuvertailussa myönteisiä arvioita mistään vertailtavasta seikasta. Tämä johtuu ainakin siitä, että valittajan tarjouksessa ei ole esitetty mitään sellaisia seikkoja, joita olisi voinut laatuvertailussa huomioida. Kun tarjouspyynnöstä on kuitenkin yksiselitteisesti ilmennyt, että tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, olisi tarjoajien tullut ymmärtää, että tarjoukseen tulee liittää myös laatuvertailuun vaikuttavia tietoja ja selvityksiä, eli tarjouspyynnössä edellytetty laatujärjestelmän kuvaus. Lisäksi Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymällä on ollut valittajan palvelun laadusta negatiivisia kokemuksia, jotka hankintayksiköllä on ollut oikeus huomioida tarjousten vertailussa. Huomattava ero tarjousten laadussa on oikeuttanut hankintayksikön arvioimaan voittaneen tarjouksen kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi ratkaisuksi.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä kiistää valittajan hyvitysmaksua koskevan vaatimuksen perusteiltaan ja määrältään. Kuntayhtymällä ei ole mahdollisuutta tuottaa itse hankinnan kohteena olevia hedelmöityshoitoja. Toisaalta potilailla on lakiin perustuva oikeus hoitoihin. Tästä syystä Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on järjestänyt hoidot tekemällä väliaikaisen, purkuehdon sisältävän hankintasopimuksen hoidosta. Pirkanmaan sairaanhoitopiiri katsoo, että sen menettely ei ole ollut virheellistä. Valittaja ei ole esittänyt näyttöä siitä, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Koska asian käsittely ei ole johtunut Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän virheellisestä menettelystä ja koska hankintayksikön menettely on perustunut kaikilta osin hankintalain säännöksiin, ei ole pidettävä kohtuuttomana, että valittaja suorittaa itse asiasta aiheutuvat oikeudenkäyntikulunsa. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä katsoo, että valitusta on pidettävä ilmeisen perusteettomana ja tämän vuoksi valittaja tulee velvoittaa korvaamaan Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

Ovumia Oy on antanut Väestöliiton klinikat Oy:n valituskirjelmän johdosta selityksen, jossa se vaatii, että korkein hallinto-oikeus hylkää Väestöliiton klinikat Oy:n valituksen.

Vaatimuksensa perusteluina Ovumia Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti mainittu palvelun laatu eräänä keskeisenä valintakriteerinä, mikä ei ole voinut jäädä epäselväksi tarjoajille. Kun hankintayksikkö on tarjouspyynnössään nimenomaisesti edellyttänyt laatujärjestelmän kuvauksen toimittamista, Väestöliiton klinikat Oy:n on pitänyt ymmärtää, että hankintayksikölle on toimitettava laatujärjestelmän kuvaus osana tarjousta ja että laatua arvioidaan osin laatujärjestelmän kuvauksen avulla. Väestöliiton klinikat Oy ei ole toimittanut kuvausta laatujärjestelmästään, vaan on ilmoittanut noudattavansa solulaboratoriotoiminnalle asetettuja pohjoismaisia laatukriteereitä ja viranomaisohjeita.

Tarjouksen vertailukelvottomuutta koskevan valittajan väitteen osalta Ovumia Oy toteaa, että hinta ei ole ollut ratkaiseva tekijä, vaan tarjouksia on arvioitu niiden kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella. Ovumia Oy:n käsityksen mukaan hankintayksikkö on huomioinut yhtiön tarjouksessa tehdyn hinnanmuutosvarauksen tarjousvertailussa siten, että tarjousvertailussa on laskettu Ovumia Oy:n hinnanmuutosvarauksen sisältävä enimmäishinta tarjotulle palvelulle.

Väestöliiton klinikat Oy on antanut asiassa vastaselityksen, jossa se on uudistanut valituksessaan esittämät vaatimukset ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 22.5.2008

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 22.5.2008, taltionumero 1249, hylännyt Väestöliiton klinikat Oy:n asiassa tekemän täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kieltää Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä optiokauden osalta hankintasopimusta tai panemasta hankintapäätöstä optiokauden osalta muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 50 000 euron sakon uhalla. Muilta osin valitus hylätään. Sitä markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta, että Väestöliiton klinikat Oy:n hakemus on hylätty, ei muilta osin muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Väestöliiton klinikat Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla 6 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Hankintamenettely

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1. kesäkuuta 2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998, hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun kynnysarvon. Koska hankinnassa on kuitenkin kysymys terveydenhoitopalveluista eli asetuksen liitteessä B tarkoitetusta toissijaisesta palvelusta, sovelletaan hankintamenettelyyn hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoituksen ja teknisten erittelyjen osalta.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että tarjousten vertailu suoritetaan käyttäen niitä arviointiperusteita, jotka on etukäteen ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankinnan ratkaisemisen perusteet seuraavasti:

”Hankinta ratkaistaan kokonaistaloudellisuuden perusteella. Arvioinnissa otetaan huomioon myös Pirkanmaan sairaanhoitopiirin potilaille mahdollisesti aiheutuvat kustannukset. Palvelun laatuun sisältyy niiden saatavuus sekä toiminnan joustavuus, mikä tarkoittaa, että suunnitellut munasolujen keräykset ja alkionsiirrot voidaan tehdä tilaajan haluamana aikana tilaajan käytössä olevissa tiloissa. Laatuun sisältyy myös palvelun kattavuus tarjouspyynnössä kuvattuun toimintaan. Tuottajalta edellytetään osallistumista Naistenklinikan lääkäreiden koulutukseen ja korkeatasoiseen tutkimusyhteistyöhön.”

Hankintapäätös on perustunut sen liitteenä olevaan lausuntoon. Lausuntoon liittyy tarjousten hintojen vertailu. Lausunnossa on esitetty tarjousten laatua koskevia seikkoja, joiden perusteella on päädytty ehdottamaan Ovumia Oy:n hinnaltaan kalliimman tarjouksen hyväksymistä.

Hankintapäätöksen perusteena olevasta lausunnosta käy ilmi, ettei tarjouksia ole vertailtu tarjouspyynnössä mainituilla perusteilla.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa (1530/2001) tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole suorittanut tarjousten vertailua tarjouspyynnössä ilmoittamiensa hankinnan ratkaisemisen perusteiden mukaisesti ja kun se on perustanut hankintapäätöksensä seikkoihin, joita se ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä hankinnan ratkaisemisen perusteiksi.

Kun markkinaoikeudella on ollut hankintayksikön menettelyn lainvastaisuudesta toinen käsitys, olisi markkinaoikeuden päätös kumottava ja asia palautettava markkinaoikeudelle hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettujen seuraamusten harkitsemista varten. Enemmän viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus ottaa välittömästi ratkaistavakseen seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen.

1.2 Seuraamukset

Hankintalain 9 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi hakemuksesta:
1) poistaa hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka
4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos 1, 2 ja 3 kohdassa määritellyt toimenpiteet saattaisivat aiheuttaa vastapuolelle tai muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat tai jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Lainkohdan esitöiden perustelujen (HE 69/1997 vp) mukaan hyvitysmaksu olisi markkinaoikeuden käytettävissä oleva toissijainen keino, joten hankintamenettelyyn tulisi ensisijaisesti puuttua kumoamalla hankintapäätös, kieltämällä virheellinen menettely tai velvoittamalla hankintayksikkö korjaamaan virheellinen menettely.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankinnassa on kysymys terveyspalvelujen hankinnasta vuosille 2007 ja 2008. Hankinnassa on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen vuosille 2009-2010.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön tekemällä voittaneen tarjoajan kanssa sitova sopimus. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että varsinainen hankintakausi on kulunut jo kokonaan, hankintalain 9 §:n 1 momentin 1-3 mukaiset seuraamukset eivät voi enää varsinaisen sopimuskauden osalta tulla asiassa kysymykseen. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi varsinaisen sopimuskauden osalta tulla kyseeseen ainoastaan hyvitysmaksun määrääminen.

Siltä osin kuin hankinnan kohteena olevan sopimuksen optiokautta on vielä jäljellä ja koska hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön, tulee arvioitavaksi hankintalain 9 §:n 1 momentin 1-3 kohdassa tarkoitetun seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus jäljellä olevan optiokauden osalta

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole suorittanut tarjousten vertailua tarjouspyynnössä ilmoittamiensa hankinnan ratkaisemisen perusteiden mukaisesti ja kun se on perustanut hankintapäätöksensä seikkoihin, joita se ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä hankinnan ratkaisemisen perusteiksi. Tästä syystä hankintayksikköä on kiellettävä tekemästä optiokauden osalta hankintasopimusta tai panemasta hankintapäätöstä optiokauden osalta muutoinkaan täytäntöön.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tarjouspyynnössä esitetyt tarjousten arviointiperusteet on asetettu siinä määrin yleisellä ja yksilöimättömällä tavalla, että hankintamenettelyn virheellisyyttä ei voida korjata suorittamalla uusi tarjousvertailu tarjouspyynnössä ilmoitettujen tarjousten arviointiperusteiden mukaisesti. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan optiokauden osalta korjata vain siten, että hankintayksikkö järjestää asiassa kokonaan uuden tarjouskilpailun. Näin ollen hankintayksikön on, mikäli se haluaa jäljellä olevana optiokautena tehdä kysymyksessä olevan hankinnan, järjestettävä uusi tarjouskilpailu.

Hyvitysmaksu

Väestöliiton klinikat Oy:n tarjous on ollut hinnaltaan halvempi kuin Ovumia Oy:n tarjous. Hankintayksikön on kuitenkin ollut tarkoitus hyväksyä tässä hankinnassa hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaisesti kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Hankintapäätöksen perusteena olevassa lausunnossa on Väestöliiton klinikat Oy:n tarjouksen laadusta esitetty seikkoja, jotka virheettömässä menettelyssä olisi voitu ottaa huomioon. Kun vielä otetaan huomioon, että hankintamenettelyssä tapahtuneita virheitä ei tässä tapauksessa olisi voitu korjata muutoin kuin järjestämällä uusi tarjouskilpailu, jossa tarjouspyynnössä olisi ilmoitettu ne perusteet, joilla kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous valitaan, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Väestöliiton klinikat Oy:llä olisi ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty.

Edellä olevan perusteella sitä markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta, että Väestöliiton klinikat Oy:n hakemus on hylätty, ei ole muutoin kuin optiokauden jäljellä olevan ajan osalta syytä muuttaa.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja hallintolainkäyttölain 74 § huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Väestöliiton klinikat Oy joutuisi pitämään asian käsittelystä markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa syntyneet oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on tämän vuoksi velvoitettu korvaamaan Väestöliiton klinikat Oy:n oikeudenkäyntikulut ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä joutuu pitämään asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa syntyneet oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Matti Halén ja Hannele Ranta-Lassila. Asian esittelijä Markus Ukkola.