KHO:2010:28

Ympäristölupa - Polttonesteiden jakeluasema - Pohjaveden pilaamiskielto - Tärkeä pohjavesialue - Luvan myöntämisen edellytykset - Selvittämisvastuu

Toiminnassa oleva polttonesteiden jakeluasema sijaitsi tärkeällä pohjavesialueella. Toiminnalla ei ollut aikaisempaa ympäristölupaa, ja se sijoittui asemakaavassa huoltoasemarakennusten korttelialueeksi merkitylle alueelle (LH). Ympäristönsuojelulain kannalta kysymys oli kokonaan uudesta ympäristöluvasta, ja lupaharkinnassa hanketta arvioitiin uuden polttonesteiden jakeluaseman sijoittamisena kyseiselle alueelle.

Ympäristönsuojelulaki ei sinänsä sisällä kieltoa sijoittaa polttonesteiden jakeluasemaa tärkeälle pohjavesialueelle. Toiminnan sijoituspaikkaa valittaessa oli kuitenkin otettava huomioon ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentti, joka edellyttää polttonesteiden jakeluaseman toimintaan pohjavesialueella liittyvän erityisen riskin huomioon ottamista.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ympäristönsuojelulain 8 §:n 1momentissa tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus on aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este. Pohjaveden pilaamiskielto koski kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa suojattua pohjavettä, eikä ainoastaan vedenottamoiden alueiden pohjavettä.

Pohjaveden pilaamiskielto sisälsi vaaran aiheuttamisen kiellon, eikä toiminnan tarvinnut aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Ympäristönsuojelulain säännökset ja lain perustelut huomioon ottaen polttonesteiden jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle ei ollut mahdollista ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois.

Jakeluasema sijoittui pohjaveden muodostumisalueelle. Alueen maaperä oli hiekkaa ja pohjavesi oli kiinteistöllä noin neljän metrin syvyydessä. Pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voitu alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa riittävän tehokkaasti ehkäistä asiassa esillä olleilla tai muillakaan suunnitelman pohjalta arvioitavissa olevilla suojaustoimenpiteillä.

Ympäristönsuojelulaki 4 § 1 momentti 2 kohta, 6 §, 8 § 1 momentti, 41 § 1 momentti, 42 § 1 momentti 3 ja 4 kohta, 42 § 2 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 15.1.2009 n:o 09/0012/1

Asian aikaisemmat vaiheet

Lopen ympäristölautakunta oli päätöksellään 30.9.2003 (§ 63) myöntänyt A Oy:lle ympäristöluvan olemassa olevalle raskaiden ajoneuvojen polttonesteiden jakeluasemalle, joka sijaitsee Lopen kunnan Lopen kylässä tilalla Huoltoasema RN:o 57:46.

Vaasan hallinto-oikeus oli päätöksellään 13.1.2005 n:o 05/0005/2 Hämeen ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan alueen pohjavesiolosuhteita ei ollut selvitetty riittävästi luvan myöntämisen edellytysten ja tarpeellisten suojatoimenpiteiden arvioimiseksi.

Asian aikaisempi käsittely

Lopen ympäristölautakunta on päätöksellään 22.8.2007 (§ 65) myöntänyt A Oy:lle ympäristöluvan kysymyksessä olevalle jakeluasematoiminnalle. Toiminta on polttonesteen jakelua raskaalle ajoneuvokalustolle korttiautomaatin kautta. A Oy harjoittaa jakelutoimintaansa B Oy:n huoltoasemakiinteistöllä keskinäisen vuokrasopimuksen perusteella. Ympäristölautakunnan päätöksen mukaan toiminnassa on lupahakemuksessa esitetyn lisäksi noudatettava päätöksessä mainittuja lupamääräyksiä.

Lopen ympäristölautakunta on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Kun toimintaa harjoitetaan päätöksessä ja hakemuksessa esitetyllä tavalla ja noudatetaan annettuja määräyksiä, toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset sekä ne vaatimukset, jotka luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla on säädetty.

Hakemuksessa ja sen täydennyksissä esitettyjen selvitysten sekä annettujen lupamääräysten mukaisesti rakennettuna toiminnasta ei aiheudu merkittävää haittaa tai vaaraa ympäristölle tai ihmisen terveydelle. Toiminta on olemassa olevan asemakaavan mukaista. Paikalla toteutettavat maaperän ja pohjaveden puhdistustyöt parantavat alueen ympäristön tilaa. Hakemuksessa ja sen liitteissä on selvitetty pohjavesiolosuhteita. Selvitysten perusteella voidaan todeta pohjaveden virtaussuunnan olevan poispäin Lopen Kirkonkylän vedenottamolta ja näin mahdollisen onnettomuuden sattuessakaan ei aiheutuisi yhdyskunnalliseen käyttöön otettavan pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Lisäksi toiminnan tarkkailu ja jatkuva pohjavesitarkkailu auttavat puuttumaan nopeasti ja tehokkailla torjuntatoimenpiteillä mahdollisiin onnettomuus- tai häiriötilanteisiin ennen kuin virtaussuunnassakaan oleva pohjavesi pääsee pilaantumaan.

Kiinteistöllä on toiminut polttonesteiden jakeluasema 1960-luvulta lähtien ja nyt tehtävät uudistustoimenpiteet parantavat jakeluaseman turvallisuutta. Aseman maaperässä ja pohjavedessä todettu pilaantuminen on jatkuvin tutkimuksin ja pohjaveden suojapumppauksen avulla todettu olevan hallinnassa eikä pohjaveden paikallinen pilaantuminen ole levinnyt laajemmalle alueelle. Haittaa vedenotolle ei ole ollut eikä sitä voida tutkimusten perusteella pitää todennäköisenäkään. Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistaminen on lisäksi lupamääräyksissä edellytetty suoritettavaksi. Olisi kohtuutonta estää jakelutoiminnan jatkuminen nykyisellä kiinteistöllä.

Lopen kunnan koko keskustaajama on I-luokan pohjavesialuetta. Liikenne, kiinteistöjen lämmitysöljysäiliöt, yritystoiminnan mahdolliset päästöt ja kunnallinen viemäriverkosto ovat kaikki potentiaalisesti rasittamassa pohjaveden laatua. Kunnalliselle pohjavedenottamolle tuleva pohjavesi on kuitenkin säilynyt puhtaana. Olisi kohtuutonta kieltää yksittäinen, asemakaavassa huoltoasemarakennusten korttelialueelle sijoittuva yritystoiminta. Myös liikenteellisesti ja yhdyskuntarakenteellisesti nykyinen paikka on jakeluasemalle sopiva.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

Hämeen ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että ympäristölautakunnan päätös kumotaan.

Polttonesteen varastointi ja käsittely vaarantavat päätöksen mukaisista suojatoimenpiteistä huolimatta pohjavesialueen veden laadun. Suojatoimenpiteet vähentävät riskiä, mutta eivät poista sitä. Polttonesteen jakelutoiminnan harjoittaminen I-luokan pohjavesialueella on ympäristönsuojelulain 8 §:n vastaista. Lisäksi luvan myöntämisen edellytyksiä ei ole tilanteessa, jossa kiinteistön maaperä ja pohjavesi ovat pilaantuneet, pilaantuneisuuden laajuus ei ole tiedossa, kunnostukseen ei ole ryhdytty eikä kunnostustekniikasta ole tietoa.

Hakemukseen liitetyn selvityksen mukaan jakeluasema sijaitsee pohjavedenmuodostuman pohjoisosassa, josta pohjavesi virtaa länteen ja lounaaseen kohti muodostuman ydinosaa. Tällä hetkellä pohjaveden virtaukseen ja pinnan tasoon vaikuttaa jakeluasemalla käynnissä oleva pohjaveden suojapumppaus, jolla pyritään hallitsemaan aikaisemman toiminnan seurauksena pilaantuneen pohjaveden virtaamista muodostuman ydinosaan ja samalla poistamaan haitta-aineita maaperästä. Hakemukseen ei ole liitetty selvitystä siitä, mihin jakeluaseman kohdalta länteen ja lounaaseen virtaava pohjavesi päätyy ja mistä kohtaa se purkautuu pohjavesialueen ulkopuolelle.

A Oy on antanut vastineen ympäristökeskuksen valituksen johdosta. Yhtiö on vaatinut ympäristökeskuksen valituksen hylkäämistä ja ympäristökeskuksen velvoittamista korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Jakeluaseman alueen pohjavesiolosuhteista ja virtaussuunnasta on laadittu uusi selvitys, jonka mukaan pohjaveden virtaussuunta on jakeluaseman alueella länsi-lounas ja pohjavesialueelle pohjavesi virtaa kaakon suuntaan. Jakeluaseman ja Kirkonkylän vedenottamon välillä on kalliokynnys, eikä jakeluasemasta arvioida muodostuvan riskiä vedenottamosta saatavan veden laadulle. Jakeluaseman alueen pohjavesi ei ole hydraulisessa yhteydessä pohjaveden muodostumisalueen pohjaveteen. Alueen hydrogeologiset olosuhteet ovat sellaiset, ettei toiminta aiheuta vaaraa pohjavedelle. Lisäksi käytössä ovat uusimman tekniikan mukaiset suojausmenetelmät ja tehokas pohjaveden laadun seurantajärjestelmä. Sen selvittäminen, mihin jakeluasemalta länteen ja lounaaseen virtaava pohjavesi lopulta päätyy, ei kuulu toiminnanharjoittajan selvitysvelvollisuuksiin. Lupaharkinnan kannalta tarpeelliset tiedot on esitetty.

Lopen ympäristölautakunta on antanut lausunnon valituksen ja vastineen johdosta. Ympäristölautakunta on vaatinut ympäristökeskuksen valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan ja ympäristölupapäätöksen pitämistä voimassa sellaisenaan. Ympäristölautakunta on viitannut aikaisemman käsittelyvaiheen jälkeen toteutettuun ja raportoituun pohjaveden virtaussuunnan lisätutkimukseen ja katsonut, että lisätutkimuksella on riittävästi selvitetty pohjavesivirtausta, ja lupaharkinta on sen perusteella ollut tehtävissä. Pohjaveden purkautumispaikan selvittäminen ei antaisi sellaista lisätietoa, joka olisi ollut lupaharkinnan ja päätöksen tekemisen kannalta välttämätöntä.

Hämeen ympäristökeskus on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Hämeen ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt A Oy:n hakemuksen. Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasiaratkaisun osalta seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset ja 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä muun muassa siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin oleellisesti huonontua, 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulainsäädännöksi (HE 84/1999 vp) on muun muassa mainittu, että ehdotetussa ympäristönsuojelulain 8 §:ssä oleva pohjaveden pilaamiskieltosäännös vastaisi entistä vesilain 1 luvun 22 §:ää. Ehdotetun ympäristönsuojelulain 42 §:n osalta hallituksen esityksessä on mainittu muun muassa, ettei ympäristönsuojelulakiin sisältyisi ehdotonta luvan myöntämiskieltoa vesilain 2 luvun 5 §:n tapaan.

Ympäristönsuojelulain säätämisen tarkoituksena ei ole ollut, että polttonesteiden jakelutoiminnan harjoittaminen ympäristöhallinnon luokittelemalla I-luokan pohjavesialueella olisi sinänsä ympäristönsuojelulain 8 §:n vastaista toimintaa ja jo tällä perusteella luonteeltaan sellaista, jolle ei voitaisi myöntää ympäristölupaa. Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset on polttonesteiden pohjavesialueella tapahtuvan jakelutoiminnan tapauksessa ratkaistava tapauskohtaisen harkinnan perusteella.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan lupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Ympäristönsuojeluasetuksen 9 §:ssä säädetään lupahakemuksen sisällöstä. Asetuksen 13 §:n mukaan, jos toiminta sijoittuu tärkeälle pohjavesialueelle, hakemuksessa on oltava tarvittaessa selvitys maaperän laadusta, pohjaveden muodostumisesta, pohjaveden korkeudesta ja virtauksista, vedenottamoista ja kaivoista, suojatoimenpiteistä sekä vesilain nojalla annetuista suoja-aluemääräyksistä.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää mainitun lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7-9 §:ssä kiellettyä seurausta, muun ohessa vedenhankinnan vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan jakeluasema sijaitsee ympäristöhallinnon luokittelemalla tärkeällä I-luokan pohjavesialueella. Hallinto-oikeus on katsonut, että kysymyksessä on ympäristönsuojelulain 8 §:ssä tarkoitettu vedenhankintakäyttöön soveltuva pohjavesialue, jota koskee pohjaveden pilaamiskielto.

Luvan hakijan selvityksen mukaan pohjaveden virtaussuunta on jakeluasemalta länteen ja lounaaseen, kun taas Lopen kunnan Kirkonkylän pohjavedenottamo sijaitsee jakeluasemasta kaakkoon ja jakeluaseman ja vedenottamon välissä on kalliokynnys. Pohjaveden virtaussuunta on jakeluasemalta kohti pohjavedenmuodostuman ydinosaa. Asiassa ei ole selvitetty, mihin muodostuman pohjavedet lopullisesti virtaavat, vaikka hallinto-oikeus on pitänyt sitä luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa oleellisena 13.1.2005 antamassaan palautuspäätöksessä. Näin ollen luvan hakija ei ole edelleenkään selvittänyt, etteikö jakelutoiminnasta aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisuhkaa muodostumisalueella olisi. Jakeluaseman sijainti aiheuttaa pilaantumisuhan pohjavesialueelle, vaikkei uhka suoranaisesti kohdistukaan pohjavedenottamoon. Pohjaveden pilaamiskielto ei edellytä, että pilaantumisuhan tarkoittama alue on vedenhankintakäytössä.

Toiminnalla ei ole aikaisempaa ympäristölupaa. Toiminnan vaikutukset maaperän ja pohjaveden pilaantumisen kannalta tulevat siten vasta nyt ensi kertaa arvioitaviksi.

Kun otetaan huomioon polttonesteiden jakeluaseman sijainti pohjavesialueella ja alueen hydrogeologiset olosuhteet, saattaa hakemuksen mukainen polttonesteiden jakeluasematoiminta aiheuttaa pohjaveden pilaantumisvaaraa, jota ei voida poistaa hakijan esittämillä tai muillakaan suojaustoimenpiteillä tai luvassa annettavilla lupamääräyksillä. Näin ollen jakeluaseman sijoituspaikka ei täytä ympäristönsuojelulain 6§:ssä säädettyjä sijoituspaikan valintaa koskevia vaatimuksia eikä siten ympäristönsuojelulain 42 §:ssä säädettyjä ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Yhtiö on toissijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että Hämeen ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Vaatimusten tueksi on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Ympäristölupaa ei voida hylätä sillä perusteella, ettei asiassa ole selvitetty, mihin muodostuman pohjavedet lopullisesti virtaavat. Hallintolaki edellyttää, että asia on ensin riittävästi selvitettävä, ja vasta sen jälkeen tehtävä päätös. Luvanhakijalle tulee varata mahdollisuus selvittää asiaa edelleen. Luvan epääminen on täysin kohtuutonta, kun ympäristölautakunta on pitänyt hakijan esittämiä uusia pohjavesiselvityksiä riittävinä ja myöntänyt luvan. Mikäli lupaviranomainen ei ole huolehtinut asian riittävästä selvittämisestä, on tuomioistuimen todettava tämä ja joko itse pyydettävä tai hankittava lisäselvitys tai palautettava asia lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Asiaa ei voida oikeusturvanäkökulmasta myöskään ratkaista hakijan vahingoksi selvitysvelvollisuuden laiminlyönnin perusteella ainakaan varaamatta hakijalle mahdollisuutta täydentää hakemuksen tietoja. Hallintolaki edellyttää, että hakijalta vaaditaan yksilöity lisäselvitys.

Hakijan selvitysvelvollisuus ei ulotu siihen, mihin jakeluasemalta länteen ja lounaaseen virtaavat pohjavedet lopullisesti virtaavat. Asiassa on osoitettu, että lännen ja lounaan puolella jakeluaseman pohjavedet virtaavat Kylmänojaan. Lupahakemuksessa hakija on selvittänyt toiminnan vaikutusalueelle ulottuvat ympäristövaikutukset, eikä hakijan selvitysvelvollisuus ulotu toiminnan vaikutusalueen ulkopuolelle.

Ympäristön laatutiedot perustuvat pääsääntöisesti toiminnan aikaisempaan tarkkailuun ja viranomaisilta saataviin selvityksiin. Hakija on nyt esittänyt ympäristön laadusta, erityisesti pohjaveden osalta huomattavasti laajempia tietoja. Hakija on esittänyt pohjavesiselvityksen 12.12.2002 ja pohjavesiselvityksen täydennykset 9.2.2005 ja 17.2.2005. Täydennysten yhteydessä hakija on asentanut kolme uutta pohjavesiputkea, joista on saatu lisätietoja pohjaveden virtaamista ja korkeustasoista.

Pohjavesiselvitykset osoittavat, että pohjaveden virtaussuunta on jakeluasemalta länteen ja lounaaseen. Aseman alueelta pohjavedet päätyvät Kylmänojaan. Kirkonkylän vedenottamo sijaitsee jakeluasemalta kaakkoon. Jakeluaseman ja vedenottamon välissä on kalliokynnys, joka estää pohjaveden virtaamisen vedenottamon suuntaan.

Hakija on kiistänyt hallinto-oikeudessa ympäristöministeriön valvontaohjeen 26.3.2007 laillisuuden. Jakeluasemalla on silti olemassa valvontaohjeessa tarkoitetut suotuisat hydrogeologiset olosuhteet. Valvontaohjeenkin mukaan tällaisissa tilanteissa luvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa. Jakeluaseman pohjavesiolosuhteet ovat sellaiset, ettei tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu voi muutoin oleellisesti huonontua.

Hämeen ympäristökeskus on antanut selityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Vaasan hallinto-oikeus on jo 13.1.2005 antamassaan päätöksessä todennut, että luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa on oleellista tietää, minne muodostuman pohjavedet lopullisesti virtaavat, ja edellyttänyt, että lautakunta varaa hakijalle tilaisuuden tehdä lisäselvityksiä alueen pohjavesiolosuhteista. Jakeluasema sijaitsee I-luokan pohjavesialueella ja pohjaveden muodostumisalueella, jossa pohjaveden pilaaminen ja vaarantaminen on ympäristönsuojelulain mukaan kiellettyä riippumatta siitä, mihin suuntaan pohjavesi virtaa. Lisäselvitysten tarkoituksena olisi ollut muun muassa selvittää, vallitsevatko alueella sellaiset hydrogeologiset olosuhteet, että ympäristöluvan myöntämiselle olisi edellytyksiä, vaikka jakeluasema sijaitsee pohjavesialueella. Oleellista olisi ollut tietää, kuinka suuri ja mikä osa pohjavesialueesta olisi uhattuna, mikäli jakeluasemalta pääsisi haitta-aineita pohjaveteen. Mikäli lisäselvitysten perusteella olisi käynyt selville, että jakeluasema sijaitsee sellaisella pohjavesialueen osalla, jolla ei tulevaisuudessakaan ole merkitystä vedenhankinnan kannalta, olisi luvan myöntäminen ollut mahdollista. Hakija kuitenkin katsoo, ettei sillä ole tällaista selvitysvelvollisuutta, eikä hakija ole mahdollisuutta käyttänyt.

Aikaisemman jakeluasematoiminnan vuoksi pohjaveteen joutuneet haitta-aineet ovat kulkeutuneet jakeluasemalta lounaaseen, mikä tukee sitä käsitystä, että pohjaveden virtaussuunta on jakeluasemalta lounaaseen ja kohti muodostuman ydinosaa. Myös hakijan mukaan pohjavedet virtaavat länteen ja lounaaseen. Toisaalta hakija esittää valituksessaan myös, että pohjavedet virtaavat poispäin pohjaveden muodostumisalueesta kohti Kylmänojaa. Tällainen pohjaveden virtauskuva ei ole mahdollinen, koska Kylmänoja saa alkunsa jakeluasemaan nähden kantatie 54:n vastakkaiselta puolelta ja laskee pohjoiseen.

Lopen ympäristö- ja rakennuslautakunta on antanut selityksen, jossa se on esittänyt hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja Lopen ympäristölautakunnan tekemän ympäristölupapäätöksen saattamista sellaisenaan voimaan. Lautakunta on viitannut asiassa aiemmin esitettyyn ja todennut, että perustelut ovat riittävät, jotta ympäristölupapäätös on voitu tehdä.

A Oy on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on lisäselvityksiä laatiessaan toiminut lupaviranomaisen näkemyksen mukaisesti ja ottanut huomioon Hämeen ympäristökeskuksen lisäselvityspyynnön. Lisäselvitykset ovat siten olleet hallinto-oikeuden edellisen päätöksen mukaiset. Ympäristölupaviranomainen ei ole missään vaiheessa pyytänyt pohjavesien virtaamista tai olosuhteista selvitystä siltä osin, kuin olosuhteet koskevat jakeluaseman länsipuolista aluetta eli aluetta, joka sijaitsee poispäin Kirkonkylän vedenottamosta. Asian selvitysvastuu on ympäristölupaviranomaisella, ja hakijalla on ollut syy toimia viranomaisen lisäselvityspyynnön mukaisesti. Mikäli asiaa ei ole riittävästi selvitetty, asia tulee palauttaa ympäristölupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Palautuspäätöksessä on tarpeen yksilöidä alue, miltä tutkimukset on tarpeen tehdä.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään annetulla päätöksellä asiassa diaarinumero 522/1/09 ratkaissut B Oy:n valituksen Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 15.1.2009 numero 09/0013/1, joka koskee kysymyksessä olevalla tilalla sijaitsevalle toiselle polttonesteiden jakeluasemalle myönnettyä ympäristölupaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

1.1. Luvanhakijan selvittämisvastuu

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan lupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Säännöksestä ilmenee, että luvan hakijan vastuulla on esittää tarvittava selvitys, jonka perusteella voidaan mainitun lain 41 §:n mukaisesti arvioida, ovatko luvan myöntämisen edellytykset lain 42 §:n mukaisesti olemassa ja minkälaisia määräyksiä lupaan on tarpeen asettaa. Lupaviranomainen ja muutoksenhakutuomioistuimet voivat pyytää hakijalta lisäselvitystä ja hankkia oma-aloitteisestikin selvitystä luvan edellytysten ja sisällön kannalta merkityksellisistä seikoista. Luvan hakijalla on kuitenkin aina tästä riippumatta ensisijainen vastuu osoittaa luvan edellytysten käsilläolo.

Kun lisäksi otetaan huomioon, mitä korkein hallinto-oikeus jäljempänä lausuu luvan edellytysten osalta kysymyksessä olevalla sijoituspaikalla, asian palauttamiseen lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi ei ole perusteita. Samalla varmistetaan, ettei oikeudenkäynnin kesto asiassa ylitä kohtuullista aikaa. Lupahakemuksen hylkääminen ei sinänsä estä uuden hakemuksen vireillepanoa. Tällöin voidaan aiempaa tarkemmilla selvityksillä mahdollisesti osoittaa, että luvan myöntämisedellytykset ovat olemassa.

1.2. Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä.

Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon:
1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski;
2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset;
3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että
1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua;
2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai
3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa ympäristönsuojelulain 7-9 §:ssä kiellettyä seurausta tai erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella.

Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain esityöt

Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp) todetaan ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin osalta, että sijoituspaikan hyväksyttävyyteen vaikuttaisi mahdollinen toimintaan liittyvä onnettomuusriski. Esimerkiksi polttonesteiden jakeluasemaan voi liittyä erityinen riski, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n osalta hallituksen esityksessä todetaan, että pykälässä tarkoitettu pohjaveden pilaamiskieltosäännös vastaisi vesilain 1 luvun 22 §:ää. Pohjaveden pilaamiskielto sisältää nykyiselläänkin vaaran aiheuttamisen kiellon, eikä pilaamiskiellon vastaiselta toiminnalta edellytettäisi jatkossakaan konkreettisen pilaantumisen aiheutumista.

Polttonesteiden jakeluasemaa ja pohjavesialuetta koskeva selvitys

Hakemuksessa on kysymys toiminnassa olevasta jakeluasemasta, jolla ei ole aikaisempaa ympäristölupaa. Jakeluasema toimii vuorokauden ympäri raskaan kaluston miehittämättömänä diesel- ja moottoripolttoöljyn jakeluasemana. Kiinteistölle on tarkoitus sijoittaa maanalainen 60 m³:n suuruinen kaksivaippainen terässäiliö polttonesteiden jakelua varten. Jakeluaseman kiinteistö on osoitettu asemakaavassa huoltoasemarakennusten korttelialueeksi (LH).

Jakeluasema sijaitsee I-luokan tärkeällä pohjavesialueella ja pohjaveden muodostumisalueella. Lähin vedenottamo on Lopen kunnan Kirkonkylän vedenottamo, joka sijaitsee noin 900 metrin päässä jakeluasemalta kaakkoon. Hakemuksessa esitetyn selvityksen mukaan pohjavesi virtaa jakeluaseman kohdalla länteen ja lounaaseen. Alueella on hakemusasiakirjojen mukaan tehty Golder Associates Oy:n laatimat pohjavesiselvitykset 12.12.2002, 8.1.2003, 9.2.2005 ja 17.2.2005. Selvitysten perusteella on muun ohella arvioitu, että jakeluaseman ja Kirkonkylän vedenottamon välissä on kalliokynnys, josta johtuen pohjavettä ei virtaa jakeluasemalta vedenottamolle. Selvityksissä on todettu, ettei jakeluasema aiheuta riskiä vedenottamon veden laadulle. Selvityksiin liittyvistä pohjavesikorteista ilmenee, että pohjavesi on kiinteistön alueella noin neljän metrin syvyydessä. Alueen maaperä on pääasiassa hiekkaa.

Hämeen ympäristökeskus on päätöksellään 1.6.2001 myöntänyt luvan pilaantuneen maaperän puhdistamiseen jakeluaseman alueella. Päätöksen mukaan alueella ei ole ollut yksittäistä onnettomuutta tai muuta vastaavaa tapahtumaa, josta pilaantuminen olisi voinut aiheutua, vaan se on tapahtunut pitkän ajan kuluessa dieselpolttoöljyn varastoinnin, jakelun ja ylitäyttöjen seurauksena. Päätöksessä todetaan, että kiinteistöllä on ollut käynnissä suojapumppaus vuodesta 1997 lähtien, ja pohjavesien näyteseurannan perusteella maaperään ei ole vuoden 1995 jälkeen päässyt suuria määriä bensiini- tai öljyhiilivetyjä.

Oikeudellinen arviointi

Polttonesteiden jakeluaseman aiempi toiminta on perustunut voimassa olevaan asemakaavaan, jossa ei kuitenkaan ole selvitetty alueen pohjavesikysymyksiä nykyisin voimassa olevan ympäristönsuojelulain edellyttämällä tavalla. Toiminnalla ei ole aikaisempaa ympäristöllistä lupaa. Ympäristönsuojelulain kannalta kysymys on kokonaan uudesta luvasta, ja ympäristölupaharkinnassa hanketta arvioidaan siis uuden polttonesteiden jakeluaseman sijoittamisena kyseiselle alueelle.

Ympäristönsuojelulaki ei sinänsä sisällä kieltoa sijoittaa polttonesteiden jakeluasemaa tärkeälle pohjavesialueelle. Toiminnan sijoituspaikkaa valittaessa on kuitenkin otettava huomioon ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentti, jota koskevassa hallituksen esityksessä on edellä selostetuin tavoin todettu muun ohessa, että "Sijoituspaikan hyväksyttävyyteen vaikuttaisi mahdollinen toimintaan liittyvä onnettomuusriski. Esimerkiksi polttonesteiden jakeluasemaan voi liittyä erityinen riski, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle."

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 kohta, on ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este. Pohjaveden pilaamiskielto koskee kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa suojattua pohjavettä, eikä siis ainoastaan vedenottamoiden alueiden pohjavettä. Parhaankaan käyttökelpoisen tekniikan noudattaminen ei oikeuta toimintaa harjoitettaessa poikkeamaan ehdottomasta pohjaveden pilaamiskiellosta.

Kuten edellä on selostettu, hallituksen esityksen mukaan pohjaveden pilaamiskielto sisältää vaaran aiheuttamisen kiellon, eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Ympäristönsuojelulain säännökset ja lain perustelut huomioon ottaen polttonesteiden jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle ei edellä lausuttuun nähden ole mahdollista ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois.

Hakemuksen mukaan polttonesteiden jakelutoimintaa harjoitettaisiin entistä tehokkaammin suojaustoimenpitein. Asiakirjojen perusteella ei voida silti riittävän luotettavasti päätellä, ovatko jakeluasemalla yhtiön hakemuksen mukaisesti suoritettavat parannustyöt, vaikka ne yleisesti vähentävätkin pilaantumisriskiä, riittävän tehokkaita estämään normaalinkaan jakeluasematoiminnan haitallisia vaikutuksia edellä tarkoitetulle tärkeälle pohjavesiesiintymälle. Pilaantumisriski on mahdollisissa onnettomuus- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa vielä suurempi. Pilaantumisriskiä lisäävät pohjaveden pinnan korkeus, jonka vuoksi säiliö ulottuu lähelle pohjaveden pintaa, ja maaperän laatu, joka on vettä helposti läpäisevää hiekkaa, sekä jakeluaseman sijoittuminen pohjaveden muodostumisalueelle.

Pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa riittävän tehokkaasti ehkäistä asiassa esillä olleilla tai muillakaan suunnitelman pohjalta arvioitavissa olevilla suojaustoimenpiteillä. Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa ja 2 momentissa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset puuttuvat, eikä haettua ympäristölupaa siten voida ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentti huomioon ottaen myöntää.

Lopputulos

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg, hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Sakari Vanhala ja Hannu Ranta sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Juha Kaila. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.