KHO:2010:34

Rakennusvalvontamaksu - Maksun korotus - Luvaton rakentaminen - Kustannusvastaavuus - Rangaistuksen luonteinen maksu - Soveltamisrajoitus

Maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 2 momentin nojalla hyväksytyn rakennusvalvontataksan mukaan rakennusvalvontamaksu perittiin aina kolminkertaisena, jos lupahakemus koski toimenpidettä, joka oli jo luvatta aloitettu. Maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 2 momentin mukaan maksu voidaan määrätä korotettuna ottaen huomioon suoritetuista toimenpiteistä aiheutuneet kulut. Säännös, jonka mukaan maksu määrättiin korotettuna kolminkertaiseksi aina, kun oli kysymys luvatta aloitetusta toimenpiteestä oli lainvastainen. Päätös, jolla taksan nojalla oli pantu maksuun korotettu rakennusvalvontamaksu kumottiin ja asia palautettiin rakennusvalvontaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 107 §
Maankäyttö- ja rakennuslaki 145 § 1 ja 2 momentti
Kuntalaki 90 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeuden päätös 23.5.2008 n:o 08/0156/1

Asian aikaisempi käsittely

Turun rakennuslautakunta on 8.2.2007 §:n 66 kohdalla tekemällään päätöksellä myöntänyt Kiinteistöyhtiö A Oy:lle rakennusluvan Turun VI kaupunginosan korttelin 19 tontille 13 toimitila-/tuotantorakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisen opetuskäyttöön sekä inva-wc:n, luiskan, pääportaiden kaiteiden ja uuden varatieportaan ja oven rakentamiseen sekä kevyiden väliseinien muutostöihin. Lupapäätöksestä on määrätty perittäväksi 11 288 euron suuruinen rakennusvalvontamaksu.

Rakennusvalvontamaksu on maksuunpantu 19.2.2007 päivätyllä laskulla. Laskutusperusteena on ollut rakennusvalvontataksan 2.6 § (rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennainen muuttaminen), jossa perusmaksun (250 euroa rakennusta kohden) lisäksi on laskutettu muutettavan rakennuksen osan kokonaisalan mukaan (1 520 neliömetriä x 2,30 euroa) yhteensä 3 746 euroa. Tämä summa on peritty kolminkertaisena (11 238,00 euroa), sillä toimenpide oli tehty luvatta. Lisäksi on laskutettu 7.2 §:n mukaisesti vähäisestä poikkeamisesta 50 euroa, eli yhteensä 11 288,00 euroa.

Turun rakennuslautakunta on 4.4.2007 §:n 173 kohdalla tekemällään päätöksellä hylännyt yhtiön tekemän rakennusvalvontamaksua koskevan oikaisuvaatimuksen.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Kiinteistöyhtiö A Oy on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että oikaisuvaatimuksen johdosta tehty rakennuslautakunnan päätös kumotaan. Maksua ei tule periä kolminkertaisena tai joka tapauksessa korotusta on alennettava.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Korotetun maksun edellytyksenä on, että kunnalle on aiheutunut ylimääräisiä kuluja maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 2 momentissa yksilöidystä menettelystä. Korotuksen tulee vastata aiheutettua työmäärää ja tästä johtuvaa muun työn ruuhkautumista. Maksulla ei saa olla rangaistuksen luonnetta. Turun kaupungin rakennusvalvonnan taksa ei voi syrjäyttää voimassaolevaa lainsäädäntöä.

Rakennusluvan käsittelystä ei ole aiheutunut rakennusvalvontaviranomaisille tavanomaista enempää työtä. Rakennusluvan hakeminen jälkikäteen ei voi aina aiheuttaa tavanomaista enemmän valvontatyötä. Rakennuslupapäätöksessä ei ole mainittu mitään, mikä viittaisi siihen, että ylimääräisiä kuluja olisi syntynyt tai syntyisi. Kunta ei ole muutoinkaan esittänyt selvitystä aiheutuneista ylimääräisistä kuluista. Rakennusluvan pitkä käsittelyaika sellaisenaan ei osoita, että siitä olisi aiheutunut rakennusvalvontatoimistolle sellaisia ylimääräisiä kustannuksia, joista yhtiö olisi edellä mainitun lainkohdan mukaan vastuussa.

Turun rakennuslautakunta on antanut lausunnon.

Kiinteistöyhtiö A Oy on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kiinteistöyhtiö A Oy:n valituksen Turun rakennuslautakunnan oikaisuvaatimukseen antamasta päätöksestä.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 1 momentin mukaan luvan hakija tai toimenpiteen suorittaja on velvollinen suorittamaan tarkastus- ja valvontatehtävistä sekä muista viranomaistehtävistä kunnalle maksun, jonka perusteet määrätään kunnan hyväksymässä taksassa. Jos tarkastus- tai valvontatehtävät johtuvat luvattomasta tai luvanvastaisesta rakentamisesta taikka siitä, että luvanhakija tai toimintaan velvollinen on laiminlyönyt hänelle kuuluvan tehtävän, maksu voidaan saman pykälän 2 momentin mukaan periä korotettuna ottaen huomioon suoritetuista toimista kunnalle aiheutuneet kulut.

Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998) on maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 2 momenttia koskevissa perusteluissa todettu, että korotetulla maksulla ei edelleenkään olisi rangaistuksen luonne. Sen sijaan kunnan olisi voitava täysimääräisesti saada hallintokustannukset perityiksi, kun toimet johtuisivat yksityisen moitittavasta käyttäytymisestä. Korotuksen tulisi siten vastata aiheutettua työmäärää ja tästä johtuvaa muun työn ruuhkautumista.

Turun kaupunginvaltuuston 12.11.2001 hyväksymien rakennustyön valvonnan maksuperusteiden 30 §:n 2 kohdan mukaan, mikäli lupahakemus koskee toimenpidettä, joka on luvatta aloitettu, peritään taksan mukainen maksu kolminkertaisena.

Asiassa saatu selvitys

Osoitteessa Ratapihankatu 18 sijaitsevan kiinteistön kaavanmukainen käyttötarkoitus on teollisten rakennusten tontti. Kiinteistöllä sijaitsevalle rakennukselle on vuonna 1960 myönnetty rakennuslupa liike- ja varastorakennukseksi.

Kiinteistöyhtiö A Oy on vuonna 1999 ostanut kiinteistön omistavan osakeyhtiön koko osakekannan. Rakennuksessa on vuodesta 1999 lähtien toiminut Turun lasten ja nuorten kuvataidekoulu. Rakennuksen käyttötarkoituksen muuttamiseksi opetuskäyttöön on 22.3.2005 myönnetty poikkeaminen kaavan mukaisesta käyttötarkoituksesta. Kiinteistöyhtiölle vuonna 1999 myönnetyn julkisivutoimenpidettä koskevan luvan loppukatselmuksen pöytäkirjassa tammikuussa 2006 on todettu, että rakennuksen toiminta poikkeaa alkuperäisestä toiminnasta siinä määrin, että hankkeelle on haettava uusi rakennuslupa välittömästi. Yhtiön tekemä rakennuslupahakemus käyttötarkoituksen muuttamiseksi on saapunut 7.2.2006.

Kysymyksessä olevassa rakennuksen käyttötarkoituksen muutoksessa on muun muassa tullut selvittää, että rakennus vastaa uuden käyttötarkoituksen mukaisia vaatimuksia koskien ilmanvaihtoa, äänieristystä ja autopaikoitusta. Lautakunnan lausunnon mukaan hakemuksen käsittelystä on aiheutunut ylimääräisiä kuluja, koska hakija on ollut haluton toimimaan voimassaolevien määräysten mukaan ja selvityksiä on jouduttu pyytämään toistuvasti. Muun muassa tontin autopaikoituksen puutteellisesta selvityksestä on ilmoitettu joko hakijalle tai rakennushankkeen suunnittelijalle useita kertoja. Asiakirjojen mukaan luvanhakija on ilmoittanut lupakäsittelyn alkuvaiheessa, ettei suostu edellytettyihin kiinteistön ilmanvaihtoa, lämmöneristystä ja autopaikoitusta koskeviin muutoksiin. Autopaikoitusta koskevat muutoskuvat ja rasitesopimus ajojärjestelyistä on toimitettu lupatoimistoon vasta tammikuussa 2007. Rakennuslupa on myönnetty 8.2.2007.

Kaupunginvaltuuston hyväksymän taksan mukaan rakennusvalvontamaksu käyttötarkoituksen olennaisesta muuttamisesta on 250 euroa rakennusta kohti ja lisäksi muutettavan rakennuksen tai sen osan kokonaisalan mukaan 2,30 euroa/neliömetri. Kysymyksessä olevan rakennuksen kerrosala on 1 520 neliömetriä, joten maksuksi on määräytynyt 3 746 euroa. Maksu on peritty taksan 30 §:n 2 kohdan perusteella kolminkertaisena, eli yhteensä 11 238 euroa, koska lupahakemus on koskenut toimenpidettä, joka on jo luvatta aloitettu. Lisäksi on laskutettu 50 euroa vähäisestä poikkeamisesta.

Johtopäätökset

Rakennuksen käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Rakennuksen käyttäminen luvan mukaisen käyttötarkoituksen vastaisesti on luvatonta rakentamista, joka oikeuttaa korotetun rakennusvalvontamaksun perimiseen viranomaistehtävistä. Sillä, onko yhtiötä kohdeltu tasapuolisesti muihin nähden, kun sen hallitseman rakennuksen luvanvastaiseen käyttöön on puututtu, ei ole merkitystä rakennusvalvontamaksun määrää koskevassa asiassa.

Yhtiö on viimeistään poikkeamislupakäsittelyn yhteydessä alkuvuodesta 2005 tullut tietoiseksi siitä, että rakennuksen käyttö opetustiloina edellyttää rakennusluvan saamista käyttötarkoituksen muutokselle. Yhtiö on hakenut lupaa vasta 7.2.2006 ja lupa on myönnetty 8.2.2007. Asiassa on selvitetty, että luvan lupahakemuksen käsittely on pitkittynyt ja käsittelystä on aiheutunut kaupungin viranomaisille tavanomaista enemmän työtä luvanhakijan menettelyn johdosta. Maksun korottamiselle on siten katsottava olevan lainmukaiset perusteet eikä myöskään taksan mukaisesti määrätyn maksun alentamiseen ole suoritetuista toimista aiheutuneet kustannukset huomioon ottaen esitetty syytä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 145 §
Turun kaupunginvaltuuston 12.11.2001 hyväksymä rakennusvalvontataksa 2 § 6 kohta, 7 § 2 kohta ja 30 § 2 kohta

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kiinteistöyhtiö A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, yhtiö vapautetaan velvollisuudesta suorittaa valvontamaksu kolminkertaisena tai että valvontamaksun määrää joka tapauksessa alennetaan.

Yhtiö on valituksensa perusteluissa uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että korotetun maksun määrääminen kunnallisen taksan perusteella on vastoin maankäyttö- ja rakennuslain nimenomaista säännöstä ja samalla myös perustuslain vastaista.

Valittajan menettelystä ei ole aiheutunut valvontaviranomaiselle sen väittämin tavoin keskimääräistä enemmän työtä. Rakennusvalvontaviranomaisen virkatehtäviin kuuluu rakennusluvan edellytysten selvittäminen ja lupahakemusten oikeellisuuden ynnä muiden seikkojen tutkiminen. Jos virkamies joutuu virkatehtävässään kehottamaan luvanhakijaa täydentämään tai muuttamaan hakemustaan, kyse ei voi olla keskimääräistä enemmästä ylimääräisestä työstä.

Vaikka asiassa katsottaisiin selvitetyn, että lupahakemuksen käsittely olisi pitkittynyt hakijasta johtuvasta syystä ja että asian käsittelystä olisi aiheutunut kaupungin viranomaisille tavanomaista enemmän työtä hakijan menettelyn johdosta, sen perusteella ei automaattisesti voi syntyä velvollisuutta maksaa valvontamaksua kolminkertaisena. Tässä tilanteessa viranomainen voisi olla oikeutettu perimään maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin enintään todelliset, tässä nimenomaisessa tapauksessa sille syntyneet, todennettavissa olevat ylimääräiset kustannukset.

Korotuspäätös on pelkästään taksaan perustuvana selvästi rangaistuksen luonteinen sanktio, joka lainvalmisteluasiakirjojen mukaan on nimenomaisesti edellä mainitun lainkohdan vastainen ja siten kielletty seuraamus.

Turun rakennuslautakunta on selityksessään uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että kyseisen lupahakemuksen käsittelyssä nimenomaan luvatta rakentaminen on aiheuttanut tavanomaista lupahakemusta enemmän työtä ja vaivannäköä. Luvan edellytyksiä ei voida selvittää, mikäli hakija ei toimita pyydettyjä selvityksiä esimerkiksi ilmanvaihdon ja autopaikkojen riittävyydestä. Ylimääräistä työtä ja muiden töiden ruuhkaantumista on syntynyt, kun hakijalta on toistuvasti jouduttu pyytämään luvan myöntämisen edellytysten arvioimiseksi välttämättömiä selvityksiä.

Todellisten ja todennettavissa olevien konkreettisten ylimääräisten kustannusten esittäminen yksittäisen luvatta toteutetun hankkeen osalta on käytännössä mahdotonta. Luvatta rakentamisen aiheuttama ylimääräinen työ konkretisoituu tyypillisesti lupavalmistelijan ylimääräisinä työtunteina. Vaatimus tarkkojen ylimääräisten kustannusten osoittamisesta tarkoittaisi, että lupahakemusta käsittelevä arkkitehti pitäisi jatkuvasti kirjaa esimerkiksi siitä, montako tuntia eri lupien valmisteluun on käytetty työaikaa ja siitä, miten kauan työaikaa tietyn lupahakemuksen käsittelyyn on luvatta rakentamisen osalta mennyt. Rakennusvalvontaviranomaisella ei ole resursseja tällaiseen työhön.

Mikäli ylimääräisen työn kustannukset tulisi osoittaa konkreettisesti, saattaisi se johtaa tilanteeseen, jossa lupavalmistelija normaalin selvittelyvelvollisuuden ylittävää työtä välttääkseen esittäisi herkemmin lupahakemuksen hylkäämistä esimerkiksi riittävien selvitysten puuttumisen johdosta. Mikäli maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:ssä olisi tarkoitettu sallia ainoastaan todistettavat kustannukset, olisi lainkohta kirjoitettu toisella tavalla. Nykyisessä muodossaan lainkohta velvoittaa yleispiirteisesti ”ottamaan huomioon suoritetuista toimista kunnalle aiheutuneet kulut”.

Kiinteistöyhtiö A Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että lautakunnan selityksessä ei ole edes yritetty selvittää niitä konkreettisia toimenpiteitä, joita luvan käsitteleminen on vaatinut.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Turun hallinto-oikeuden ja Turun rakennuslautakunnan päätökset kumotaan. Asia palautetaan rakennuslautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja määräykset

Suomen perustuslain säännös

Suomen perustuslain 107 §:n mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Maankäyttö- ja rakennuslain säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 1 momentin mukaan luvan hakija tai toimenpiteen suorittaja on velvollinen suorittamaan tarkastus- ja valvontatehtävistä sekä muista viranomaistehtävistä kunnalle maksun, jonka perusteet määrätään kunnan hyväksymässä taksassa. Maksu voidaan määrätä perittäväksi jo ennalta. Jos toimenpide jää kokonaan tai osittain suorittamatta, maksu on hakemuksesta perusteettomilta osin palautettava.

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos tarkastus- tai valvontatehtävät johtuvat luvattomasta tai luvan vastaisesta rakentamisesta taikka siitä, että luvanhakija tai toimintaan velvollinen on laiminlyönyt hänelle kuuluvan tehtävän, maksu voidaan periä korotettuna ottaen huomioon suoritetuista toimista kunnalle aiheutuneet kulut.

Turun rakennusvalvontataksan määräykset

Turun kaupunginvaltuusto on 12.11.2001 hyväksynyt taksan ”Rakennustyön valvonnasta ja katualueen aitaamisesta suoritettavat maksut”. Taksan 30 §:ssä säädetään maksun määräämisestä viranomaistehtävän vaativuuden mukaan. Mainitun pykälän kohdat 30.1 ja 30.2 kuuluvat seuraavasti:

”30.1 Näiden maksuperusteiden mukaan määräytyvää maksua voidaan korottaa tai alentaa hankekohtaisesti ottaen huomioon hankkeen laajuus, laatu, vaativuus, suunnitteluratkaisun tavanomaisesta poikkeavuus sekä rakentamisolosuhteet ja käytettävät erityismenetelmät, mikäli näillä on olennaista vaikutusta viranomaistehtävien vaativuuteen.

Maksun korotus on 10-30 prosenttia tämän maksuperusteen mukaisesta maksusta. Maksun vähennys on 10-50 prosenttia tämän maksuperusteen mukaisesta maksusta.

30.2 Maksun määrääminen korotettuna

Mikäli lupahakemus koskee toimenpidettä, joka on jo luvatta aloitettu, peritään taksan mukainen maksu kolminkertaisena.

Mahdollisista hallinnollisista pakkotoimenpiteistä peritään maksu 23 §:n mukaan.”

Lainvalmisteluaineisto

Maankäyttö- ja rakennuslain 145 § vastaa sisällöltään rakennuslakiin 1.9.1994 lukien lisättyä 136 §:ää (769/1994). Tuon lainkohdan perusteluissa (HE 112/1994 vp) todetaan muun ohella seuraavaa: ”Ehdotettu säännös antaisi mahdollisuuden hallintokustannusten nykyistä laajempaan kattamiseen virkatoimista perittävin maksuin. Rakennusvalvonnan keventämisen vastapainona säilyvät mahdollisuus jälkikäteiseen puuttumiseen sekä seuraamukset luvattomasta tai luvanvastaisesta rakentamisesta sekä muiden velvoitteiden rikkomisesta. Näiden tehostamiseksi ja kunnalle tällaisissa tapauksissa aiheutuvien valvontakulujen korvaamiseksi ehdotetaan, että edellä selostettu maksu voitaisiin mainituissa tilanteissa periä korotettuna ottaen huomioon kunnalle aiheutuvat ylimääräiset kulut. Pykälään ehdotetaan myös otettavaksi viivästyskoron suorittamista koskeva säännös. Suomen Kuntaliitto on valmistellut ehdotuksen tässä pykälässä tarkoitettuja maksuja koskevaksi suositukseksi.”

Rakennuslakitoimikunnan mietinnön (1997:16) mukaan lainkohta on ollut tarkoitus siirtää sellaisenaan maankäyttö- ja rakennuslakiin. Mietinnössä todetaan: ”Rakennusvalvontamaksusta säädettäisiin voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti säännöksen sanamuotoa koskevin tarkistuksin.”

Maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 2 momentin perusteluissa (HE 101/1998 vp) todetaan, ettei korotetulla maksulla ”edelleenkään olisi rangaistuksen luonne. Sen sijaan kunnan olisi voitava täysimääräisesti saada hallintokustannukset perityiksi, kun toimet johtuisivat yksityisen moitittavasta käyttäytymisestä. Korotuksen tulisi siten vastata aiheutettua työmäärää ja tästä johtuvaa muun työn ruuhkautumista.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Turun kaupunginvaltuuston maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n nojalla hyväksymän taksan 30 §:n 2 kohdan mukaan maksu peritään aina kolminkertaisena, jos lupahakemus koskee toimenpidettä, joka on jo luvatta aloitettu. Korotusta ei ole sidottu esimerkiksi siihen, onko asian käsittely aiheuttanut kunnalle ylimääräisiä kuluja tai työtä. Tässä suhteessa maksu poikkeaa edellä mainitusta taksan 30 §:n 1 kohdan maksusta, jossa on kysymys hankkeen laajuuden ja vaativuuden perusteella tavanomaisesta poikkeavista hankkeista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 1 momentin mukaan viranomaistehtävistä perittävän maksun perusteet määrätään kunnan hyväksymässä taksassa. Lainkohdassa todetaan lisäksi, että maksu voidaan määrätä suoritettavaksi jo ennalta. Lainkohdasta ilmenee siten välillisesti se lähtökohta, ettei perittävän maksun ole vastattava täsmällisesti kunnalle kussakin yksittäistapauksessa aiheutuvia todellisia kuluja.

Laista ja sen esitöistä ilmenee kuitenkin, että taksaan perustuvan rakennusvalvontamaksun tulee myös ilmentää kunnalle viranomaistehtävistä aiheutuvia kustannuksia. Maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 2 momentin korotetun maksun osalta edellä siteeratuissa hallituksen esityksen perusteluissa on todettu, että korotuksen tulisi vastata aiheutettua työmäärää ja tästä johtuvaa muun työn ruuhkautumista. Hallituksen esityksestä ilmenee myös, ettei korotetulla maksulla saa olla rangaistuksen luonnetta. Luvattomasta rakentamisesta aiheutuvista rangaistusseuraamuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 185 ja 186 §:ssä.

Turun kaupunginvaltuuston hyväksymän taksan 30 §:n 2 kohdan mukaan rakennusvalvontamaksun korotus määrätään poikkeuksetta kolminkertaisena. Tällä tavoin yleisesti kaikkia tapauksia koskevaksi säädetty maksu ei perustu vain kunnalle aiheutuviin kustannuksiin, vaan on osittain rangaistusluonteinen. Tältä osin taksa on maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n 2 momentin vastainen ja jätettävä maksua määrättäessä perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta. Tämän vuoksi rakennuslautakunnan ja hallinto-oikeuden päätökset on, kun lisäksi otetaan huomioon kuntalain 90 §, kumottava ja asia on palautettava rakennuslautakunnalle uuden rakennusvalvontamaksun määräämistä varten.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Sakari Vanhala ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.