KHO:2011:73

Asiakirjajulkisuus - Oikeudenkäyntiasiakirja - Hallintolainkäyttö - Korkein hallinto-oikeus - Esittelijän muistio - Asianosaisen tiedonsaantioikeus - Oikeudenkäynnin osapuoli - Neuvottelusalaisuus - Hallintotuomioistuimen neuvottelusalaisuus

Oikeudenkäynnin osapuolena olleen henkilön oikeus saada tieto korkeimman hallinto-oikeuden esittelijän muistion neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvista osista määräytyi asianosaisen oikeutta tiedonsaantiin koskevan oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n perusteella.

Asianomaisesta oikeudenkäynnistä ks. KHO 2011:39

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

A on kirjelmillään 14.4.2011 ja 18.4.2011 pyytänyt jäljennöstä korkeimman hallinto-oikeuden 13.4.2011 antamaan päätökseen taltionumero 1025 (dn:o 1600/1/08) liittyvästä esittelijän muistiosta. A on ollut asiassa valittajana. Kysymys on ollut virkaan nimittämistä koskevasta valituksesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden henkilöstöön kuuluva, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 14 §:n 2 momentissa tarkoitettu virkamies on 18.4.2011 antanut kirjallisen vastauksen A:n edellä mainittuun tietopyyntöön (dn:o H 153/11) sekä antanut jäljennöksen 12.10.2010 päivätystä esittelijän muistiosta lukuun ottamatta osia, joiden virkamies on katsonut sisältävän hallintotuomioistuimen neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Tietopyyntö

A on tänne 2.5.2011 saapuneella ja sittemmin korjaamallaan kirjelmällä saattanut asian korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ja pyytänyt saada oikeaksi todistetun jäljennöksen korkeimman hallinto-oikeuden 13.4.2011 antamaan päätökseen taltionumero 1025 (dn:o 1600/1/08) liittyvästä esittelijän muistiosta.

A on esittänyt tietopyyntönsä tueksi muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden ja korkeimman oikeuden lukuisissa esittelymuistioita koskevissa päätöksissä annetaan ymmärtää, että muistiot olisivat osa tuomioistuimissa käytävää keskustelua eikä muistioista tämän vuoksi anneta tietoja. Tällainen keinotekoinen konstruktio ei edusta nykyaikaa. Ennakkopäätökset ovat vanhoja ja ne annettu ennen oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettua lakia.

Oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:n, oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 ja 15 §:n ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 10 §:n säännökset eivät estä pyydetyn esittelymuistion antamista, sillä muistio ei ole neuvottelua ja asian käsittely on 13.4.2011 päättynyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Yleinen etu ja erityisesti yksityinen etu edellyttävät, että asianosainen saa riittävästi tietoa asian käsittelyn lähtökohdista. Yleinen etu muodostuu tässä tapauksessa ennen kaikkea siitä, että tarpeettoman pitkäksi jo nyt venynyttä asian käsittelyä ei tarvitse viedä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen, jos asia saadaan oikaistua purkamalla korkeimman hallinto-oikeuden päätös virkanimitysasiassa. Purkamiseen tulee olla merkittäviä perusteita. Näin ollen asianosaisella on välttämätön tarve saada täysi selvyys siitä, mikä on ollut esittelijän näkemys asiassa.

Tietopyynnön yksityiskohtaisina perusteina A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A aikoo hakea purkua edellä mainittuun korkeimman hallinto-oikeuden 13.4.2011 antamaan päätökseen. Tarvittaessa A saattaa asian vireille Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa. A:n oikeusturva edellyttää, että hän tietää mahdollisimman tarkoin, mitä esittelijä on alun perin esittänyt. Tarkoitus on myös tutkia, mitä virheitä esittelymuistiossa on. A ei siis pyydä tietoa korkeimman hallinto-oikeuden istunto- tai muista keskusteluista. Jos oikeuden jäsenet lisäävät kommenttejaan esittelymuistioon, siitä saattaa syntyä asiakirja, josta oikeuden ei tarvitse antaa jäljennöksiä. Alkuperäisen esittelymuistion täytyy kuitenkin olla olemassa eivätkä siitä ilmene keskustelut, vaan tosiasiat ja oikeudellinen argumentaatio. Viimeksi mainittu ei ole neuvottelua. Hyvässä esittelymuistiossa tarkastellaan myös eri vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia.

Korkein hallinto-oikeus viivytteli ratkaisuaan virkanimitysasiassa miltei kolme vuotta. Virkanimitystä koskeva valitus pitäisi asian luonteen vuoksi käsitellä kiireellisenä, joka tapauksessa vähintään keskiarvoajassa. Viipymisestä A tekee tarvittaessa kantelun. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuominnut valtion korvauksiin, kun viranomainen on viivytellyt ilman perusteita. Tässä tapauksessa viipymisen ainoa syy lienee ollut se, että korkein hallinto-oikeus on odotellut sopivampaa ihmisoikeustuomioistuimen päätöstä.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on muunneltu tarkoitushakuisesti tapaukseen V. Eskelinen ym. v. Suomi liittyvää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätöksen tekstiä ja sen sisältöä. Korkeimmalta hallinto-oikeudelta pitää voida odottaa tarkempaa lähteiden käyttöä. Tarkka lainaus ihmisoikeustuomioistuimen päätöksestä kuuluu seuraavasti: ”EIT myönsi, että valtiolla oli hyväksyttävää intressiä määrätä pääsystä tuomioistuimeen tiettyjen henkilöstökategorioiden osalta ja että sopimusvaltioiden eikä EIT:n asiana oli osoittaa nimenomaisesti ne julkisen palvelun alueet, joihin liittyi sellaisia valtion suvereenisuuteen kuuluvia päätäntävaltuuksia, että yksilön etujen oli väistyttävä.” Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä lausutaan seuraavaa: ”Ratkaisussaan ihmisoikeustuomioistuin hyväksyi, että 6 artikla ei välttämättä sovellu kaikkiin virkamiesoikeudellisiin riitaisuuksiin, koska valtiolla voi olla hyväksyttävä intressi rajoittaa pääsyä tuomioistuimeen tiettyjen henkilökategorioiden osalta. Ensisijaisesti on sopimusvaltioiden asiana osoittaa ne julkisia palvelussuhteita koskevat alueet, joihin liittyy sellaisia valtion suvereenisuuteen liittyviä harkinnanvaraisia päätäntävaltuuksia, että yksilön etujen on väistyttävä.”

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 51/2010 vp) hallintovaliokunnalle on ehdotettu harkittavaksi valitusoikeuden avaamista virkanimityksiin. Perustuslakivaliokunta on todennut mainitussa lausunnossaan seuraavaa: ”Nimityspäätös ei poikkea luonteeltaan muista hallintopäätöksistä niin, ettei valitusoikeutta voitaisi siihen ulottaa. Nimityspäätöksellä on suuri merkitys viranhakijan oikeudellisen aseman kannalta, mikä puoltaa muutoksenhakuoikeutta. Nykyisin ainoastaan ylimääräinen muutoksenhaku voi johtaa nimityspäätöksen kumoamiseen. Tähän nähden muut oikeussuojan takeet ovat tehottomampia. Näiden seikkojen vuoksi valiokunta esittää, että hallintovaliokunta harkitsee muutoksenhakuoikeuden ulottamista koskemaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä.” Valiokunnan kanta johtunee ilmiselvästi siitä, että perustuslakivaliokunta on huomannut valtion virkamieslain 59 §:n suhteessa perustuslain 21 §:ään ongelmalliseksi ja ristiriitaiseksi. Valiokunta ennakoi myös ihmisoikeustuomioistuimen päätösten linjan muuttumista.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä virkanimitysasiassa todetaan, että valituskielto on yksikäsitteinen eikä ole poissuljettavissa niin sanotulla perusoikeusmyönteisellä tulkinnalla. Perustuslain 106 §:ssä ei mainita mitään yksikäsitteisyydestä, vaan siitä, onko laki ilmeisesti ristiriidassa perustuslain kanssa. Tässä tapauksessa on aivan yksikäsitteistä se, että ristiriita on käsillä.

Oikea tulkinta valtion virkamieslain 59 §:n ja perustuslain 21 §:n keskinäisestä soveltamisesta on työoikeuden professori Seppo Koskisen mukaan se, että vain ylimpien virkanimityspäätösten osalta voidaan soveltaa valituskieltoa. Koskinen on 17.4.2011 lausunut: ”Ymmärrän ihmisoikeustuomioistuimen tuomion siten, että yleistä valituskieltoa ei voisi olla, mutta jos on perustellut syyt jossakin tilanteessa valituskiellolle, se on mahdollista. Katson itse siten, että perusteltua syytä ei voi olla sille, että valituskielto on totaalinen. KHO vetoaa yleisiin yhteisösyihin eikä lainkaan asianomaisen yksilön oikeutettuihin vaatimuksiin saada nimitys tutkittavaksi. Minusta ympäristöneuvoksen virkaan ei liity mitään sellaista, että siihen voitaisiin liittää valituskielto. Joidenkin niin sanottujen korkeiden virkojen yhteydessä valituskielto sen sijaan voi hyvinkin olla perusteltu.”

Ylimpinä virkoina ja siis tapauksessa V. Eskelinen v. Suomi ihmisoikeustuomioistuimen edellyttämänä tiettynä henkilöstökategoriana voidaan perustellusti pitää valtion virkamieslain 26 §:ssä ja valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä tarkoitettuja virkamiehiä.

Kantelu ylimmille lainvalvojille ei ole perustuslain 21 §:n tarkoittama muutoksenhakukeino. Yhdenvertaisuuslaki ei myöskään mahdollista muutoksenhakua perustuslain 21 §:n tarkoittamalla tavalla, ainoastaan hyvityksen hakeminen on mahdollista yleisessä tuomioistuimessa. Tasa-arvolaki ei tässä tapauksessa tule kysymykseen, koska valittaja ja valittu ovat samaa sukupuolta. Ainoiksi mahdollisuuksiksi jäävät päätöksen purkuhakemuksen tekeminen hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin perusteella ja/tai valituksen tekeminen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle. EU-oikeuden vaatimus tehokkaasta oikeusturvakeinosta ei täyty ylimääräisellä muutoksenhaulla tai hyvityskanteella yhdenvertaisuuslain mukaan.

Tärkein syy muutoksen hakemiselle virkamiesasiassa on se, että valitun henkilön ansiot ovat erittäin merkittävästi A:n ansioita vaatimattomammat. Jos ansiovertailu olisi tehty valtiovarainministeriön ohjeiden mukaisesti, olisi tämä käynyt ilmi. Ympäristöministeriö ja Länsi-Suomen ympäristölupavirasto ovat poikenneet näistä ohjeista, vaikka ylimpien lainvalvojien mielestä ohjeita on ehdottomasti noudatettava.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus antaa A:lle tämän päätöksen ohessa jäljennöksen 1.3.2011 päivätystä korkeimman hallinto-oikeuden esittelijän muistiosta lukuun ottamatta niitä osia, jotka sisältävät korkeimman hallinto-oikeuden neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja. Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:lle on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 14 §:n 2 momentissa tarkoitetun virkamiehen päätöksellä jo annettu 12.10.2010 päivätty korkeimman hallinto-oikeuden esittelijän muistio lukuun ottamatta niitä osia, jotka sisältävät neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvien tietojen osalta mainittuja muistioita koskeva tietopyyntö hylätään.

Perustelut

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 1 §:n mukaan oikeudenkäynti ja oikeudenkäyntiasiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa laissa toisin säädetä.

Lain 7 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan valituskirjelmää tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa päätöstä sekä muuta hallintotuomioistuimelle hallintolainkäyttöasiassa toimitettua asiakirjaa. Oikeudenkäyntiasiakirja on myös hallintotuomioistuimen päätös ja muu sen hallintolainkäyttöasiassa laatima asiakirja sekä hallintotuomioistuimen diaari ja vastaava asiakirjarekisteri.

Lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimessa annetussa laissa toisin säädetä. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan asianosaisella ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta hallintotuomioistuimessa laadittuun esittelymuistioon, ratkaisuehdotukseen taikka niihin verrattavaan muuhun asian valmistelua varten laadittuun asiakirjaan ennen kuin asian käsittely on kysymyksessä olevassa hallintotuomioistuimessa päättynyt eikä 4 kohdan mukaan oikeudenkäyntiasiakirjoihin siltä osin kuin niihin sisältyy tietoja 15 §:ssä tarkoitetusta hallintotuomioistuimen neuvottelusta.

Lain 15 §:n mukaan hallintotuomioistuimen neuvottelu toimitetaan asianosaisten ja yleisön läsnä olematta. Neuvottelun sisältö on pidettävä salassa. Salassapitoaika on 80 vuotta asian vireilletulosta tuomioistuimessa.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Korkeimman hallinto-oikeuden työjärjestyksen (631/2010) 35 §:n mukaan korkeimman hallinto-oikeuden lainkäytön valmistelusta, esittelystä ja päätöksentekomenettelystä pidetään ajantasaista ohjeistoa. Lainkäyttöohjeisto, jossa käsitellään muun ohella asiakirjojen julkisuutta, on tarkoitettu sisäiseen käyttöön, ja sillä on ainoastaan ohjeellinen merkitys.

Lainvalmisteluaineistosta ilmenevää

Lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sekä eräitä siihen liittyviä lakeja koskevan hallituksen esityksen (HE 12/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 8 §:n kohdalla muun ohella, että säännöstä sovellettaisiin tiedon antamiseen muille tahoille kuin asianosaiselle. Se voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi silloin, kun kyse on oikeudenkäyntiasiakirjan antamisesta tiedoksi taholle, jonka valitusoikeus perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen, tai sellaiselle oikeudenkäynnissä kuultavalle, joka ei ole oikeudenkäynnissä asianosaisena. Asianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädettäisiin 9 §:ssä.

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 9 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

Ehdotettu säännös tulee sovellettavaksi ensisijaisesti kuultaessa asianosaista oikeudenkäynnin aikana. Säännöstä sovellettaisiin kuitenkin myös silloin, kun oikeudenkäynnin osapuolena ollut asianosainen asian vireillä olon päättymisen jälkeen pyytää tietoa tuomioistuimen hallussa olevasta asiakirjasta.

Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan asianosaisella ei olisi tiedonsaantioikeutta hallintotuomioistuimessa laadittuun esittelymuistioon, ratkaisuehdotukseen tai niihin verrattavaan muuhun asian valmistelua varten laadittuun asiakirjaan ennen kuin asian käsittely on kysymyksessä olevassa hallintotuomioistuimessa päättynyt. Asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitus koskisi tässä tapauksessa vain ajankohtaa, jota ennen asianosaisellakaan ei olisi oikeutta saada tietoa esittelijän muistion julkisesta osasta, ratkaisuehdotuksesta tai muusta vastaavasta tuomioistuimessa laaditusta oikeudenkäyntiasiakirjasta.

Saman momentin 4 kohdan mukaan asianosaisella ei olisi oikeutta saada tietoa oikeudenkäyntiasiakirjoista siltä osin kuin niihin sisältyy tietoja 15 §:ssä tarkoitetusta tuomioistuimen neuvottelusta. Kyseessä on tällöin hallintotuomioistuimen sisäinen päätösharkinta, joka kuuluu neuvottelusalaisuuden piiriin. Rajoitus on välttämätön tuomioistuimen neuvottelusalaisuuden turvaamiseksi. Neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluu myös esittelijän muistioon sisältyvä ratkaisuehdotus perusteluineen, mutta muutoin esittelijän muistio olisi julkinen.

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 15 §:n kohdalla muun ohella, että ehdotetussa säännöksessä tuomioistuimen neuvottelulla tarkoitetaan tuomioistuimen istunnossa käytyä neuvottelua ja muuta mahdollista päätösharkintaan liittyvää keskustelua ja siihen liittyviä muistiinpanoja tuomioistuimen sisällä ennen istuntoa tai sen jälkeen.

Esittelijän muistion ja kannanottojen osalta hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 15 §:n kohdalla erikseen muun ohella seuraavaa:

Esittelijän laatima ratkaisuehdotus sisältyisi neuvottelusalaisuuden piiriin. Ratkaisuehdotus muodostuu yleensä esittelijän muistiosta ja siihen liittyvästä päätösluonnoksesta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että päätösneuvottelujen salaisuus koskee esittelevän tuomarin selontekoa, joka sisältää tapauksen oikeudellisen arvion ja mielipiteen siitä, onko valitus perusteltu (esimerkiksi tuomio Lilly France 14.10.2003). Salassapito ei koske sitä osaa selonteosta, joka käsittää yhteenvedon tosiseikoista, oikeudenkäynnistä ja muutoksenhakuperusteista.

Julkisuuden maksimointiperiaatteen mukaisesti esittelijän muistio olisi julkinen siltä osin kuin se sisältää muita kuin päätösharkintaan liittyviä seikkoja. Näitä ovat lähinnä tiedot asian aikaisemmista käsittelyvaiheista. Tältä osin esittelymuistiosta voidaan antaa tieto, mutta vasta sen jälkeen kun asian käsittely tuomioistuimessa on päättynyt.

Esittelijän muistio olisi salassa pidettävä siltä osin kuin se sisältää asian oikeudellista arviointia. Tähän arviointiin kuuluu esittelijän tekemän oikeudellisen arvion lisäksi myös tiedot asiaan liittyvistä oikeusohjeista, oikeuskäytännöstä ja oikeuskirjallisuudesta.

Oikeudellinen arviointi

A on pyytänyt saada jäljennöksen korkeimman hallinto-oikeuden 13.4.2011 antamaan päätökseen taltionumero 1025 liittyvästä esittelijän muistiosta kokonaisuudessaan. Mainitun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen valmistelun ja esittelyn yhteydessä on laadittu kaksi esittelijän muistiota, jotka on päivätty 12.10.2010 ja 1.3.2011.

Esittelijän muistio on keskeinen osa hänen ehdotustaan korkeimman hallinto-oikeuden päätökseksi tai muuksi ratkaisuksi kulloinkin käsillä olevassa asiassa ja näin ollen osa tuomioistuimen päätösharkintaa. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 15 §:ssä tarkoitetun neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluu paitsi muistioon sisältyvä tosiseikkoja ja ratkaistavia oikeudellisia kysymyksiä koskeva arviointi ja tämän arvioinnin perustaksi tarpeellisen aineiston ja seikkojen selostus, myös muistioon kuuluva taltioluonnos kokonaisuudessaan, sekä kertoelmaosaltaan että varsinaisen ratkaisuehdotuksen ja sen perustelut käsittävältä osaltaan. Taltioluonnoksen kertoelmaosan sisältö määräytyy pitkälti asian oikeudellisen arvioinnin ja ratkaisuosan sisällön perusteella. Nyt kysymyksessä olevien muistioiden sisältö muodostaa kokonaisuuden, joka koostuu pääosin neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvasta aineistosta. Taltion lopullisessa muodossaan valittaja saa toimituskirjana.

Oikeudenkäynnin osapuolena olleen A:n oikeus saada tieto muistion neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvista osista määräytyy asianosaisen oikeutta tiedonsaantiin koskevan oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n perusteella. Koska asianosaisellakaan ei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan ole oikeutta saada tietoa oikeudenkäyntiasiakirjoista siltä osin kuin niihin sisältyy tietoja mainitun lain 15 §:ssä tarkoitetusta hallintotuomioistuimen neuvottelusta, A:n tietopyyntö on hylättävä siltä osin kuin 12.10.2010 ja 1.3.2011 päivätyt muistiot sisältävät tällaisia tietoja.

Virkamiehen päätöksellä 18.4.2011 A:lle on toimitettu jäljennös 12.10.2010 päivätystä muistiosta lukuun ottamatta neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja, mutta jäljennöstä 1.3.2011 päivätystä muistiosta ei ole toimitettu miltään osin. Kun asian, jonka valmistelua varten 1.3.2011 päivätty muistio on laadittu, käsittely on korkeimmassa hallinto-oikeudessa päättynyt, muistio on oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 2 momentin 3 kohta huomioon ottaen annettava A:lle niiltä osin kuin se ei sisällä neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Eija Siitari-Vanne ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Hannu Rannan äänestyslausunto:

"Oikeutan A:n saamaan tiedon esittelijän muistioon 12.10.2010 sen osana sisältyvästä taltioluonnoksesta ennen jaksoa "korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu" olevat osuudet.

Muilta osin, eli muistiosta 12.10.2010 antamatta jätettyjen muiden jaksojen, muistioon sisältyvän taltioluonnoksen jakson "korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu" sekä muistion 1.3.2011 osalta yhdyn enemmistön ratkaisuun ja hylkään A:n tietopyynnön.

Perustelut:

1. Sovellettavat ja asiassa muuten esiin tulevat säännökset

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain (hallintoprosessin julkisuuslaki) 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa säädetään, jollei ensin mainitussa laissa toisin säädetä. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Hallintoprosessin julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan asianosaisella ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta oikeudenkäyntiasiakirjoihin siltä osin kuin niihin sisältyy tietoja lain 15 §:ssä tarkoitetusta hallintotuomioistuimen neuvottelusta.

Hallintoprosessin julkisuuslain 15 §:n mukaan hallintotuomioistuimen neuvottelu toimitetaan asianosaisten ja yleisön läsnä olematta. Neuvottelun sisältö on pidettävä salassa. Salassapitoaika on 80 vuotta asian vireilletulosta tuomioistuimessa.

Hallintoprosessin julkisuuslain 3 §:n mukaan, siltä osin kuin mainitussa laissa ei toisin säädetä, hallintotuomioistuimissa sovelletaan, mitä asiakirjojen julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään. Viimeksi mainitun lain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden esittelijän muistiota ja taltioluonnosta koskevat säännökset ja ohjeet

Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 5, 6 ja 9 §:n mukaan lainkäyttöasiat ratkaistaan korkeimman hallinto-oikeuden istunnossa esittelystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden työjärjestyksen 9 §:n mukaan päätös lainkäyttöasiassa tehdään jaoston istunnossa esittelyn ja käydyn neuvottelun jälkeen.

Korkeimman hallinto-oikeuden työjärjestyksen 35 §:n nojalla ylläpidettävän lainkäyttöohjeiston vuonna 2009 päivätyn kohdan 3.3. mukaan esittelijä laatii esittelyä varten muistion ja siihen liittyvän taltioluonnoksen. Kohtien 3.4. ja 4.6.3. mukaan esittelijä jakaa muistion jäsenille siten, että se on jäsenten käytössä viimeistään viikkoa ennen istuntoa. Esittelijä toimittaa samassa yhteydessä asiakirjat tarkastavalle jäsenelle. Asiakirjoihin liitetään taltioluonnos kaprokkikansissa. Kohdan 3.6. mukaan asia käsitellään istunnossa esittelijän ehdotuksen pohjalta. Kohtien 3.7. ja 4.6.5. mukaan esittelijä viimeistelee taltioluonnoksen (päätöskonsepti) istunnon jälkeen ja tekee siihen tarvittavat korjaukset. Esittelijä toimittaa esittelyn jälkeen taltioluonnoksen ja asiakirjat tarkastajalle, tarkastava jäsen tarkastaa taltioluonnoksen ja toimittaa sen puheenjohtajalle hyväksyttäväksi.

Muistion rakennetta koskevan lainkäyttöohjeiston kohdassa 5.3. on annettu ohjeita siitä, mitä osia muistion tulee sisältää. Mainitun kohdan otsikoissa on otettu kantaa muistion eri osien asianosaisjulkisuuteen. Otsikot kuuluvat a) asian tunnistetiedot (julkinen osa), b) lyhyt yhteenveto asiassa esille tulevista ongelmista eli mistä asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa oikeudellisesti todella kysymys (ei-julkinen osa), c) taltioluonnos päätösehdotuksineen (julkinen ratkaisuosaan saakka), d) mahdolliset esittelijän lisäykset asianosaisten lausumiin (ei-julkinen osa), e) esittelijän arvio oikeudellisesti relevanteista tosiseikoista (ei-julkinen osa), f) lainkohdat ja esityöt (ei-julkinen osa), g) oikeuskäytäntö ja mahdolliset kirjallisuusviitteet (ei-julkinen osa) ja h) oikeudellinen arviointi (ei-julkinen osa).

3. Esittelymuistion julkisuutta koskevan aiempi lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annettuun lakiin lisättiin 1.1.1983 lukien uudet asianosaisjulkisuutta koskevat säännökset. Lakiin tuolloin lisätyn 19 §:n mukaan asianosaisella oli oikeus saada tieto asiakirjasta, joka voi tai oli voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Siltä osin, kuin asiakirja sisälsi tietoja oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:ssä tarkoitetusta asianosaisten ja yleisön läsnä olematta käydystä neuvottelusta, asianosaisella oli oikeus saada tieto vain viranomaisen luvalla.

Kysymykseen siitä, missä määrin esittelijän muistio on sisältänyt mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja neuvottelusalaisuuksia on otettu kantaa vuosikirjassa julkaistussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa 1985 A I 2. Ratkaisussa otettiin lähtökohdaksi tuolloisissa pysyväismääräyksissä annetut esittelijän muistion sisältöä koskevat ohjeet. Ratkaisussa todettiin, että pysyväismääräysten mukaan muistiossa tuli pyrkiä seuraavaan jaoitteluun: 1 tunnustiedot, 2 kysymyskohta, 3 asiaselostus, 4 esittelijän osa, 5 ratkaisuehdotus, 6 muut merkinnät ja 7 liitteet. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa katsottiin, että muistio esittelijän osan ja ratkaisuehdotuksen osalta sisälsi tietoja oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:ssä tarkoitetusta neuvottelusta. Asianosaisella oli siten oikeus saada tieto näistä esittelymuistion osista vain viranomaisen luvalla. Koska perusteita luvan myöntämiselle ei ollut osoitettu, lupahakemus hylättiin. Muiden muistion jaksojen osalta tieto muistiosta voitiin sen sijaan antaa. Niin ikään vuosikirjassa julkaistussa ratkaisussa 1986 A II 5 on samoin katsottu, että tieto muistion esittelijän osasta ja ratkaisuehdotuksesta voitiin saada vain viranomaisen luvalla.

Sittemmin yleisten asiakirjain julkisuudesta annettu laki korvattiin 1.12.1999 lukien viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetulla lailla. Mainitun lain 11 §:n 3 momenttiin sisällytettiin aiempaa yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 19 §:n 3 momenttia vastaava lause, jonka mukaan siltä osin, kuin asiakirja sisälsi tietoja oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:ssä tarkoitetusta neuvottelusta, tieto asianosaisellekin voitiin antaa vain viranomaisen luvalla.

Hallituksen esityksestä 30/1998 vp. viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetuksi laiksi ilmenee, ettei edellä mainittua oikeuskäytäntöä ole ollut tarkoitus mainitulla lailla muuttaa. Hallituksen esityksestä s. 69 ilmenee tältä osin seuraavaa: ”Oikeuskäytännössä on katsottu, että myös esittelijän lainkäyttöasian käsittelyä varten laatima esittelymuistio voi sisältää neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja. Korkein oikeus on katsonut, että korkeimman oikeuden esittelymuistion se osa, jossa esittelijä ilmoittaa kantansa jutun näyttöön sekä esittää oikeudellisen arviointinsa ja ratkaisuehdotuksensa, sisältää tietoja oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:ssä tarkoitetusta neuvottelusta (KKO 1987:83). Myös korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösten mukaan korkeimman hallinto-oikeuden esittelymuistion esittelijän osa ja ratkaisuehdotus sisältävät neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja (KHO 1985 I 2 ja KHO 1986 II 5). Oikeuskäytännössä omaksuttua linjaa ei ole tarpeellista ehdottaa muutettavaksi.”

4. Hallintoprosessin julkisuuslain esityöt

Lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sekä eräitä siihen liittyviä lakeja koskevan hallituksen esityksen (HE 12/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 8 §:n kohdalla muun ohella, että säännöstä sovellettaisiin tiedon antamiseen muille tahoille kuin asianosaiselle. Se voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi silloin, kun kyse on oikeudenkäyntiasiakirjan antamisesta tiedoksi taholle, jonka valitusoikeus perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen, tai sellaiselle oikeudenkäynnissä kuultavalle, joka ei ole oikeudenkäynnissä asianosaisena. Asianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädettäisiin 9 §:ssä.

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 9 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

Saman momentin 4 kohdan mukaan asianosaisella ei olisi oikeutta saada tietoa oikeudenkäyntiasiakirjoista siltä osin kuin niihin sisältyy tietoja 15 §:ssä tarkoitetusta tuomioistuimen neuvottelusta. Kyseessä on tällöin hallintotuomioistuimen sisäinen päätösharkinta, joka kuuluu neuvottelusalaisuuden piiriin. Rajoitus on välttämätön tuomioistuimen neuvottelusalaisuuden turvaamiseksi. Neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluu myös esittelijän muistioon sisältyvä ratkaisuehdotus perusteluineen, mutta muutoin esittelijän muistio olisi julkinen.

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 15 §:n kohdalla muun ohella, että ehdotetussa säännöksessä tuomioistuimen neuvottelulla tarkoitetaan tuomioistuimen istunnossa käytyä neuvottelua ja muuta mahdollista päätösharkintaan liittyvää keskustelua ja siihen liittyviä muistiinpanoja tuomioistuimen sisällä ennen istuntoa tai sen jälkeen.

Esittelijän muistion ja kannanottojen osalta yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan erikseen muun ohella seuraavaa:

Esittelijän laatima ratkaisuehdotus sisältyisi neuvottelusalaisuuden piiriin. Ratkaisuehdotus muodostuu yleensä esittelijän muistiosta ja siihen liittyvästä päätösluonnoksesta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että päätösneuvottelujen salaisuus koskee esittelevän tuomarin selontekoa, joka sisältää tapauksen oikeudellisen arvion ja mielipiteen siitä, onko valitus perusteltu (esimerkiksi tuomio Lilly France 14.10.2003). Salassapito ei koske sitä osaa selonteosta, joka käsittää yhteenvedon tosiseikoista, oikeudenkäynnistä ja muutoksenhakuperusteista.

Julkisuuden maksimointiperiaatteen mukaisesti esittelijän muistio olisi julkinen siltä osin kuin se sisältää muita kuin päätösharkintaan liittyviä seikkoja. Näitä ovat lähinnä tiedot asian aikaisemmista käsittelyvaiheista. Tältä osin esittelymuistiosta voidaan antaa tieto, mutta vasta sen jälkeen kun asian käsittely tuomioistuimessa on päättynyt.

Vielä hallituksen esityksen 15 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että esittelijän muistio olisi salassa pidettävä siltä osin kuin se sisältää asian oikeudellista arviointia. Tähän arviointiin kuuluu esittelijän tekemän oikeudellisen arvion lisäksi myös tiedot asiaan liittyvistä oikeusohjeista, oikeuskäytännöstä ja oikeuskirjallisuudesta.

5. Tietopyynnön kohde

A on pyytänyt saada jäljennöksen korkeimman hallinto-oikeuden 13.4.2011 antamaan päätökseen taltionumero 1025 liittyvästä esittelijän muistiosta kokonaisuudessaan. Mainitun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen valmistelun ja esittelyn yhteydessä on laadittu kaksi esittelijän muistiota, jotka on päivätty 12.10.2010 ja 1.3.2011.

6. Oikeudellinen arviointi

Neuvottelusalaisuuden alaan kuuluvat muistion osat

Hallintoprosessin julkisuuslain esitöistä käy ilmi, että neuvottelusalaisuuden piiriin on tarkoitettu kuulumaan ne osat esittelymuistiota, joissa selvitetään tuomioistuimen oikeudellisen arvioinnin ja päätösharkinnan perusteita, kuten sovellettavia säännöksiä ja niiden tulkintaa, asiaan liittyvää oikeuskäytäntöä ja tutkimuksessa esitettyjä näkökohtia. Sen sijaan neuvottelusalaisuuden ei ole tarkoitettu koskevan esittelymuistioon sisältyviä tietoja asian käsittelyn aikaisemmista vaiheista, selostuksesta asianosaisten asiassa esittämästä eikä selostuksesta saadusta selvityksestä.

Edellä selostetussa aiemmassa oikeuskäytännössä on katsottu, että muistioon sisältyvä selostus asian käsittelyn vaiheista ei kuulu neuvottelusalaisuuksia sisältävään muistion osaan. Neuvottelusalaisuuden on katsottu kattavan vain esittelijän oman arvion asiasta ja ratkaisuehdotuksen.

Hallintoprosessin julkisuuslain esitöistä ei ilmene, että aiemmassa oikeuskäytännössä omaksutuista periaatteista olisi tältä osin tarkoitettu poiketa tai että julkisuutta olisi ollut tarkoitus supistaa. Päinvastoin esitöissä korostetaan julkisuuden maksimoinnin periaatetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden esittelijän muistioita koskevia ohjeita on muutettu vuonna 2009 niin, ettei muistio enää sisällä aiempaan tapaan selostusta asian käsittelyn aiemmista vaiheista. Muistion tämän jakson on korvannut osaksi muistiota otettavaan taltioluonnokseen sisältyvä vastaava selostus asian aiemmista vaiheista ja asiassa puolin ja toisin lausutusta. Lainkäyttöohjeistoa laadittaessa asianosaisjulkisuutta ei ole tarkoitettu supistaa, mikä ilmenee siitä, että taltioluonnos ratkaisuosaan saakka on lainkäyttöohjeistossa luokiteltu asianosaisjulkiseksi.

Selostuksen asiassa puolin ja toisin lausutusta ja asian vaiheista sisältävä taltioluonnoksen jakso ei tähän nähden sisällä sellaisia tietoja, joiden voitaisiin katsoa sisältyvän neuvottelusalaisuuden piiriin.

Se, että samansisältöinen taltioluonnos on toimitettava tarkastavalle jäsenelle ennen esittelyä kaprokkikansissa ja että tämä kansissa oleva luonnos muodostaa pohjan asiassa tehtävälle päätökselle ei muuta asiaa tältä kannalta toiseksi. Asiassa esitetty pyyntö ei koske kaprokkikansissa olevaa taltioluonnosta, vaan muistioon liitettyä kopiota luonnoksesta. Pyyntö ei myöskään koske istunnon jälkeen tarkastavalle jäsenelle toimitettua neuvottelun pohjalta korjattua taltioluonnosta.

Tämän vuoksi ratkaisen asian muistioon sen osana liitetyn taltioluonnoksen asian käsittelyvaiheen sisältävän jakson osalta edeltä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Muilta osin tietopyyntö, sikäli kuin sitä ei ole asianomaisen virkamiehen toimenpiteellä jo hyväksytty, kohdistuu neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluviin muistion osiin. Koska asianosaisellakaan ei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan ole oikeutta saada tietoa oikeudenkäyntiasiakirjoista siltä osin kuin niihin sisältyy tietoja mainitun lain 15 §:ssä tarkoitetusta hallintotuomioistuimen neuvottelusta, A:n tietopyyntö on hylättävä siltä osin kuin 12.10.2010 ja 1.3.2011 päivätyt muistiot sisältävät tällaisia tietoja.

Virkamiehen päätöksellä 18.4.2011 A:lle on toimitettu jäljennös 12.10.2010 päivätystä muistiosta lukuun ottamatta neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja, mutta jäljennöstä 1.3.2011 päivätystä muistiosta ei ole toimitettu miltään osin. Kun asian, jonka valmistelua varten 1.3.2011 päivätty muistio on laadittu, käsittely on korkeimmassa hallinto-oikeudessa päättynyt, muistio on oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 2 momentin 3 kohta huomioon ottaen annettava A:lle niiltä osin, jotka eivät sisällä neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Tietojen antaminen neuvottelusalaisuuden alaan kuuluvista muistion osista viranomaisen luvalla

Hallintoprosessin julkisuuslain 8 §:ssä säädetään tuomioistuimen toimivallasta antaa tietoja salassa pidettävistä oikeudenkäyntiasiakirjoista muiden kuin oikeudenkäynnin varsinaisten asianosaisten aseman turvaamiseksi. Lain 9 §:ssä taas säädetään varsinaisten asianosaisten tietojensaantioikeudesta. Asianosaisen tietojensaantioikeuden nojalla asianosainen saa ehdottoman tietojensaantioikeuden oikeudenkäyntiasiakirjoihin lainkohdassa tarkemmin selostetuin poikkeuksin. Asianosaisen tietojensaantioikeus on siten vahvempi kuin lain 8 §:ssä muillekin osapuolille säädetty luvanvarainen oikeus.

Hallintoprosessin julkisuuslain esitöistä ei yksiselitteisesti ilmene, onko oikeustilaa tarkoitettu muuttaa aiempaan verrattuna niin, ettei asianosainen voi enää saada tietoja neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvista asiakirjoista edes viranomaisen luvalla.

Lain esitöiden mukaan asianosaisen tietojensaantioikeuden on tarkoitettu määräytyvän yksinomaan lain 9 §:n perusteella (HE 12/2006 vp s. 26). Lain 9 §:ssä asianosaiselle ei ole säädetty oikeutta saada tietoa neuvottelusalaisuuden suojaamista asiakirjoista edes viranomaisen luvalla. Tähän nähden lain 8 §:ää on tulkittava niin, ettei tällaista oikeutta ole säädetty oikeudenkäynnin muillekaan osapuolille. Näin ollen asianosaisellakaan ei ole oikeutta saada neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja myöskään lain 8 §:n nojalla viranomaisen luvalla.

Kun neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia asiakirjoja ei voida siten antaa A:lle edes korkeimman hallinto-oikeuden luvalla, on pyyntö tällaisen luvan saamiseksi hylättävä."