KHO:2006:76

Ennakkoratkaisupyyntö Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle - Asetuksen (EY) N:o 2201/2003 (Bryssel II a-asetus) asiallinen ja ajallinen soveltaminen - Julkisoikeudellinen lastensuojelu - Huostaanottopäätöksen täytäntöönpano - Toimivaltainen viranomainen

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa oli ratkaistavana kysymys, onko Ruotsissa huostaanotetut ja sijaishuoltoon sijoitetut lapset A ja B Suomen kansalaisina voitu poliisilaitoksen päätöksen mukaisesti luovuttaa Suomesta Ruotsiin. Lapsista A on myös Ruotsin kansalainen.

Korkein hallinto-oikeus päätti pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisun kolmeen kysymykseen.

Ensimmäinen kysymys koskee sitä, sovelletaanko tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa annettua neuvoston asetusta (EY) N:o 2201/2003 (Bryssel II a-asetus) julkisoikeudellisessa lastensuojelussa tehdyn, lapsen välitöntä huostaanottoa ja sijoittamista kodin ulkopuolelle sijaisperheeseen koskevan ratkaisun täytäntöönpanoon.

Toisessa kysymyksessä kysytään, estääkö Bryssel II a-asetuksen mahdollinen sovellettavuus soveltamasta lapsen huostaanottoon Pohjoismaiden kesken yhdenmukaistettua lainsäädäntöä, joka perustuu hallintopäätösten välittömään tunnustamiseen ja täytäntöönpanoon hallintoviranomaisten yhteistyönä.

Kolmas kysymys koskee Bryssel II a-asetuksen ajallista soveltuvuutta, kun Ruotsissa hallintoviranomainen on tehnyt päätöksensä sekä välittömästä huostaanotosta että sijoittamisesta perheeseen 23.2.2005, alistanut huostaanottoa koskevan päätöksensä lääninoikeuden vahvistettavaksi 25.2.2005 ja lääninoikeus on vahvistanut päätöksen 3.3.2005. Bryssel II a-asetus on tullut voimaan 1.3.2005.

Laki huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanoa varten tapahtuvasta luovuttamisesta Islantiin, Norjaan, Ruotsiin tai Tanskaan (761/1970)
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 68 artiklan 1 kohta ja 234 artikla
Neuvoston asetus (EY) N:o 2201/2003 (27.11.2003) tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1247/2000 kumoamisesta

Kort referat på svenska

1. TAPAHTUMAKUVAUS

Poliisilaitos on päätöksellään 8.3.2005 päättänyt luovuttaa A:n ja B:n Suomesta Ruotsiin. Luovuttaminen on päätetty panna täytäntöön heti, vaikka päätös ei ollut saanut lainvoimaa, koska täytäntöönpanolle oli katsottava olevan erityisiä syitä. Poliisilaitos on lisäksi päättänyt, että lapsia oli säilytettävä sosiaaliviranomaisten huostassa, kunnes täytäntöönpano tapahtuu, ja että lapset kuljetetaan Suomesta Ruotsiin, jossa heidät luovutetaan Ruotsin viranomaisille.

Päätöksensä perusteluissa poliisilaitos on todennut, että sosiaalilautakunta Ruotsissa on 23.2.2005 päättänyt välittömästi huostaanottaa A:n ja B:n Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) -nimisen lain 6 §:n nojalla. K:n lääninoikeus Ruotsissa on 3.3.2005 vahvistanut sosiaalilautakunnan päätöksen. Luovutuspyyntö perustuu edellä mainittuihin päätöksiin, A ja B on määrätty sosiaaliviranomaisten huostaan ja säilytettäväksi heidän osoittamassaan paikassa, huostaanottopäätökset ovat välittömästi täytäntöönpanokelpoisia Ruotsissa eikä lasten luovuttamiselle Suomesta Ruotsiin ole tiedossa olevaa terveydellistä tai muutakaan estettä.

Merkitään, että M:n kamarioikeus on päätöksellään 26.4.2005 hylännyt C:n edellä mainitusta välitöntä huostaanottoa koskeneesta K:n lääninoikeuden päätöksestä tekemän valituksen. Edelleen on M:n kamarioikeus 16.12.2005 antamallaan päätöksellään hylännyt C:n valituksen K:n lääninoikeuden päätöksestä 12.5.20005, jolla vahvistettiin sosiaalilautakunnan hakemuksesta LVU:n mukaisen huollon antaminen A:lle ja B:lle. Tätä ennen M:n kamarioikeus oli päätöksellään 18.10.2005 katsonut, että Ruotsilla oli tuomiovalta asiassa. Regeringsrätten on myöntänyt valitusluvan C:lle M:n kamarioikeuden päätöksestä 18.10.2005 koskien kysymystä, onko ruotsalainen tuomioistuin toimivaltainen asiassa. Regeringsrätten on 20.6.2006 antamallaan päätöksellä päättänyt hylätä C:n valituksen ja todennut, että Ruotsin tuomioistuimilla oli tuomiovalta asiassa. Regeringsrätten on päätöksensä perusteluissa muun ohella todennut, että sosiaalilautakunnan aloittaessa socialtjänstelagen -nimisen lain 11 luvun 1 §:ssä tarkoitetun selvityksen epäillessään puutteita lasten kotioloista, C lapsineen asui pysyvästi L:n kunnassa ja K:n läänin lääninoikeuden tuomiopiirissä.

2. ASIAN KÄSITTELY OULUN HALLINTO-OIKEUDESSA

2.1. C:n valitus

C on valittanut poliisilaitoksen päätöksestä ja vaatinut päätöksen kumoamista. Lapset on palautettava H:n kaupunkiin Suomeen.

2.2. Hankitut selvitykset ja lausunnot

Poliisilaitos on antanut lausunnon.

C on vaatinut hänen henkilökohtaista kuulemistaan lasten asumista ja kotipaikkaa koskevista seikoista.

2.3. Hallinto-oikeuden päätös

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt C:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä hylännyt tämän poliisilaitoksen päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

A:n ja B:n Suomesta Ruotsiin luovuttamista koskevan asian yhteydessä ei voida käsitellä heidän kotikuntaansa koskevaa asiaa. Asiakirjoihin heidän kotikunnastaan sisältyvä selvitys huomioon ottaen suullisen käsittelyn toimittaminen C:n kuulemiseksi henkilökohtaisesti hänen ilmoittamistaan seikoista on ilmeisen tarpeetonta.

Huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanoa varten tapahtuvasta luovuttamisesta Islantiin, Norjaan, Ruotsiin tai Tanskaan annetun lain 1 §:n mukaan voidaan henkilö, jonka Islannin, Norjan, Ruotsin tai Tanskan viranomaisen antaman päätöksen mukaisesti tulee olla huollossa tai hoidossa, pyynnöstä luovuttaa Suomesta mainittuun valtioon päätöksen täytäntöönpanoa varten. Mainitun lain 2 §:n mukaan luovuttamiseen voidaan suostua ainoastaan edellytyksin, että pyyntö perustuu päätökseen, joka on annettu asianomaisen valtion lasten ja nuorten huoltoa, mielisairaanhoitoa, vajaamielishuoltoa, päihdyttävien aineiden väärinkäyttäjien huoltoa taikka elatusvelvollisuutensa laiminlyöneitä henkilöitä tai irtolaisia koskevan lainsäädännön nojalla. Lisäksi edellytetään, että luovutettavaksi pyydetty päätöksessä on määrätty otettavaksi laitokseen tai pidettäväksi laitoksessa taikka oleskelemaan erityisesti hänelle osoitetussa paikassa ja että päätös on täytäntöönpanokelpoinen siinä valtiossa, missä se on annettu. Lain 3 §:n mukaan Suomen kansalaisen luovuttaminen edellyttää lisäksi, että hänellä on kotipaikka siinä valtiossa, missä päätös on annettu, että päätös koskee huoltoa tai hoitoa ja että huolto tai hoito voidaan tarkoituksenmukaisimmin antaa hänelle mainitussa valtiossa.

Sosiaalilautakunnan puheenjohtaja Ruotsissa on 23.2.2005 tekemillään päätöksillä ottanut kiireellisesti huostaan C:n ja D:n alaikäiset lapset, 8.7.2001 syntyneen A:n ja 15.1.1999 syntyneen B:n. K:n lääninoikeus on päätöksellään 3.3.2005 vahvistanut edellä mainittuja lapsia koskevat kiireelliset huostaanotot. Ruotsin poliisi on 3.3.2005 pyytänyt H:n poliisilaitokselta Suomessa virka-apua päätösten täytäntöönpanoon, koska A ja B ovat oleskelleet H:n kaupungissa isoäitinsä luona.

Suomen väestötietojärjestelmästä 9.3.2005 ilmenneiden tietojen mukaan A:lla ja B:llä ei ole ollut mainittuun päivään mennessä Suomessa kotikuntaa. Ruotsin poliisiviranomaisen Suomen poliisiviranomaisille samana päivänä toimittamien tietojen mukaan A ja B ovat olleet tuolloin kirjoilla Ruotsissa K:n läänissä L:n kunnassa. A:n ja B:n kotipaikka on siten ollut Ruotsissa silloin, kun heitä koskevat huostaanottopäätökset ja päätös luovuttamisesta Suomesta Ruotsiin on tehty. Kun lisäksi otetaan huomioon, että lapset ovat syntyneet ja asuneet Ruotsissa ja että kiireellisen huostaanoton peruste on syntynyt siellä, heidän huoltonsa ja hoitonsa voidaan tarkoituksenmukaisimmin antaa heille Ruotsissa. A ja B on niin ollen voitu luovuttaa takaisin Ruotsiin, vaikka he ovat Suomen kansalaisia. C ei ole esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella poliisilaitoksen päätös olisi kumottava tai sitä olisi muutettava. Se seikka, että H:n maistraatti on 10.3.2005 rekisteröinyt C:n, D:n sekä A:n ja B:n muuttaneen Suomeen 1.3.2005, ei vaikuta asian ratkaisemiseen.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin sekä huoltoa ja hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanoa varten tapahtuvasta luovuttamisesta Islantiin, Norjaan, Ruotsiin tai Tanskaan annetun lain 1 §:n 1 momentin, 2 §:n ja 3 §:n.

3. ASIAN KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

3.1. C:n valitus

C on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja poliisilaitoksen päätös kumotaan ja A ja B palautetaan H:n kaupunkiin Suomeen. Toissijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Lisäksi asiassa on toimitettava suullinen käsittely.

A ja B ovat 1.3.2005 muuttaneet äitinsä C:n kanssa H:n kaupunkiin Suomeen. Muuttoajankohdan osoittaa pohjoismainen muuttotodistus, samoin H:n maistraatin 2.3.2005 vastaanottama muuttoilmoitus. Lapsilla on siten ollut luovutuspäätöstä tehtäessä kotipaikka Suomessa, mutta ei Ruotsissa. C ja hänen lapsensa ovat Suomen kansalaisia. Lapset ovat syntyneet ja asuneet Ruotsissa, mutta maistraatille annettujen ja väestörekisteriin siirrettävien tietojen mukaan heidän kotikuntansa oli 8.3.2005, jolloin luovutus toteutettiin, Suomi. Myös Ruotsin viranomaiset ovat väestörekisteriotteen mukaan katsoneet C:n perheen muuttaneen pois Ruotsista. Perheellä ei ole ollut aikomusta muuttaa takaisin Ruotsiin eikä lapsilla ole ollut päätöstä tehtäessä kotipaikkaa siinä valtiossa (Ruotsissa), missä päätös on annettu. Lasten luovutusta koskevat päätökset ovat juridisesti kestämättömiä myös siksi, että lain 2-3 §:n mukaista kokonaisharkintaa ei näytä asiassa tehdyn lainkaan, kun luovutusedellytysten on sinänsä virheellisesti katsottu olevan olemassa.

Lasten ja äidin yhteydet Suomeen ovat vahvat ja kaikki edellä mainitut ovat Suomen kansalaisia. Myös lasten isä asuu tällä hetkellä H:n kaupungissa Suomessa. Lapset kaipaavat äitiään ja kärsivät surusta ja ahdistuksesta. Kokonaisuutta tarkastellen lapsille annettava hoito ja huolto voidaan tarkoituksenmukaisimmin antaa Suomessa, missä lapsilla ja koko perheellä on kotipaikka.

Luovutuspäätöstä on pidettävä virheellisenä ja lain 12 §:n 2 momentin vastaisena vielä siltäkin osin, kun päätös on laitettu täytäntöön heti, vaikkei mitään erityisiä syitä tälle poikkeukselliselle menettelylle ole ollut olemassa.

3.2. Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Poliisilaitos on C:n valituksen johdosta antanut selityksen. Lasten äiti on tehnyt muuttoilmoituksen Suomessa maistraatille 2.3.2005. Muuttoilmoituksessa muuttopäiväksi on ilmoitettu 1.3.2005. Henkilön kotikunta ei kuitenkaan vielä tuolloin muuttunut, koska kotikuntalain 7 f §:n mukaan kun joku muuttaa Suomeen toisesta pohjoismaasta, hänen tulee esittää maistraatille lähtömaan paikallisen rekisteriviranomaisen antama yhteispohjoismainen muuttokirja. Jollei henkilöllä ole tällaista asiakirjaa, maistraatin on hankittava se viran puolesta lähtömaan paikalliselta rekisteriviranomaiselta. Kyseinen asiakirja on hankittu Ruotsista, minkä jälkeen maistraatti on rekisteröinyt taannehtivasti C:n ja tämän lapsien kotikunnaksi H:n kaupungin 1.3.2005 alkaen. Kotikunta ei kuitenkaan muutu automaattisesti henkilön oman ilmoituksen mukaan, vaan tulomaan paikallinen rekisteriviranomainen ratkaisee sen, rekisteröidäänkö henkilö tulomaassa asuvaksi vai ei. Tehtäessä päätöstä lasten, joista toinen on sekä Ruotsin että Suomen ja toinen Suomen kansalainen, luovuttamisesta Suomesta Ruotsiin, on lasten kotikunta ollut vielä tuolloin Ruotsissa. Kotikunnan myöhemmin tapahtunut muuttaminen ei vaikuta 8.3.2005 tehdyn päätöksen oikeellisuuden arviointiin, koska päätös on tehty tuolloin sekä Suomen väestötietojärjestelmään että Ruotsin vastaavaan järjestelmään merkittyjen yhdenmukaisten tietojen perusteella.

C:n lapset ovat syntyneet Ruotsissa ja asuneet siellä koko ikänsä. Perheen tilanne on ollut paikallisilla sosiaaliviranomaisilla tiedossa ja seurannassa jo pitemmän aikaa, joten lasten hoito ja huolto on voitu tarkoituksenmukaisimmin antaa siellä.

Valituksessa kyseenalaistetaan myös päätöksen täytäntöönpano. Ottaen huomioon sen seikan, että lasten äiti oli jo kerran pyrkinyt välttämään sosiaaliviranomaisten puuttumista perheen tilanteeseen ja muuttanut maasta toiseen, edellytykset päätöksen välittömälle täytäntöönpanolle olivat olemassa.

C on antanut vastaselityksen. C:tä ei kuultu asiasta ennen päätöksentekoa. Tämä ei täytä hallintolain päätöksen perusteluille säädettyjä edellytyksiä.

Oikeusministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon, jossa se on lausunut käsityksensä ennakkoratkaisun pyytämisestä ja siitä, mitä kysymyksiä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle tulisi esittää.

C:lle ja poliisille on tämän jälkeen vielä varattu tilaisuus ilmaista käsityksensä mahdollisesta ennakkoratkaisun pyytämisestä asiassa ja siitä, mitä kysymyksiä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle tulisi esittää.

C on vastustanut ennakkoratkaisun pyytämistä. C:n käsityksen mukaan Neuvoston asetusta (EY) N:o 2301/2003 tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1347/2000 kumoamisesta (jäljempänä Bryssel II a-asetus) ei voida ajallisesti soveltaa tapaukseen, koska lääninoikeuden päätös välittömästä huostaanotosta on annettu 3.3.2005, mutta huostaanottoasia on tullut vireille L:n sosiaaliviranomaisessa ennen kuin Bryssel II a-asetusta on tullut soveltaa.

4. KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS ENNAKKORATKAISUN PYYTÄMISESTÄ EUROOPAN YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMELTA

Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyn ja pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 68 artiklan 1 kohdan sekä 234 artiklan nojalla ennakkoratkaisun tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1347/2000 kumoamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2201/2003 asiallisesta ja ajallisesta soveltamisesta sekä erityisesti asetuksen 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja 2 kohdan d alakohdan samoin kuin asetuksen 64 artiklan tulkinnasta.

Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan, edellä selostetun asian ratkaisemiseksi.

Lainsäädännöllinen tausta

Suomen oikeusjärjestyksen mukaan huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskeva päätös on julkisoikeudellinen. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan oikeustila on tältä osin sama Ruotsissa.

Suomen lastensuojelulain (683/1983) mukaan kunnan sosiaalilautakunnan on ryhdyttävä tukitoimiin viipymättä muun muassa, jos kasvuolot vaarantavat tai eivät turvaa lapsen tai nuoren terveyttä tai kehitystä. Ensisijaisesti pyritään tukemaan lasta ja perhettä omassa kodissaan avohuollon tukitoimin, mutta jolleivät ne riitä, joudutaan harkitsemaan huostaanottoa. Sosiaalilautakunta on otettava lapsi huostaan ja järjestettävä hänelle sijaishuolto, jos lastensuojelulain 16 §:n mukaiset edellytykset täyttyvät. Huostaanotosta on tehtävä kirjallinen päätös. Se sisältää tavallisesti päätökset sekä huostaanotosta että sijoittamisesta sijaishuoltoon, mutta viimeksi mainitusta voidaan tehdä myös erillinen päätös. Sijaishuoltopaikkaa voidaan lapsen huostassa pitämisen aikana muuttaa. Tahdonvastaiset huostaanotot alistetaan hallinto-oikeuden vahvistettaviksi. Huostaanotosta voi valittaa hallinto-oikeuteen ja siitä edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Lapsen sijaishuolto voidaan järjestää sijaisperheessä, perhekodissa, lastenkodissa, koulukodissa tai muussa laitoksessa. Väliaikaisesti lapsi voi asua myös vanhempiensa/huoltajiensa luona huostaanoton aikana.

Bryssel II a-asetuksen soveltamisesta 21.12.2004 annetun lain (1153/2004) 1 §:n mukaan sanotussa laissa annetaan täydentävät säännökset asetuksen soveltamisesta Suomessa. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan Bryssel II a-asetuksen 21 artiklan 3 kohdassa ja 29 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu toimivaltainen tuomioistuin on Suomessa käräjäoikeus. Näin ollen hallinto-oikeuksilla tai korkeimmalla hallinto-oikeudella ei olisi toimivaltaa soveltaa asetusta.

Hallintoviranomaisen päätös ei yleensä ole täytäntöönpanokelpoinen sen valtion ulkopuolella, missä päätös on annettu. Pohjoismaiden neuvosto oli kiinnittänyt huomiota tästä Pohjoismaiden välisen vilkkaan muuttoliikkeen vuoksi aiheutuviin haittoihin ja hyväksynyt vuonna 1953 asiasta suosituksen. Suosituksen johdosta pohjoismaiden oikeusministerit päättivät ottaa vuonna 1956 käsittelyyn hallinto-oikeudellista vapaudenriistoa koskevien päätösten täytäntöönpanon. Suomessa asetettiin vuonna 1962 toimikunta asiaa valmistelemaan. Asiasta eri Pohjoismaissa valmistellut mietinnöt valmistuivat vuonna 1963. Niissä ehdotettiin päätösten täytäntöönpano järjestettäväksi kussakin valtiossa säädettävällä lailla. Mietintöihin sisältyviä ehdotuksia käsiteltiin oikeusministeriöiden edustajain yhteisessä kokouksessa vuonna 1965. Päättävä kokous pidettiin vuonna 1968. Kokouksiin oli myös sosiaali- ja terveysministeriön edustaja ottanut osaa. Suomessa annettiin vuonna 1970 hallituksen esitys (HE 97/1970 vp) laiksi huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanoa varten tapahtuvasta luovuttamisesta Islantiin, Norjaan, Ruotsiin tai Tanskaan, mikä esitys perustui edellä mainitussa yhteistyössä saavutettuihin tuloksiin. Norja ja Ruotsi saivat omat lakinsa ennen Suomea, kun taas Tanskassa esitys annettiin myöhemmin. Korkein hallinto-oikeus toteaa tässä yhteydessä, että mainittu yhdenmukaistettu Pohjoismaiden lainsäädäntö ei näytä perustuvan asianomaisia valtioita sitovaan kansainvälisoikeudelliseen velvoitteeseen, vaan kysymys on vapaamuotoisesta lainsäädäntöyhteistyöstä Pohjoismaiden neuvostossa.

Edellä kerrotun yhteistyön tuloksena säädetyn, huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanoa varten tapahtuvasta luovuttamisesta Islantiin, Norjaan, Ruotsiin tai Tanskaan annetun lain (761/1970) 1 §:n 1 momentin mukaan sanotun lain mukaisesti voidaan henkilö, jonka Islannin, Norjan, Ruotsin tai Tanskan viranomaisen antaman päätöksen mukaisesti tulee olla huollossa tai hoidossa, pyynnöstä luovuttaa Suomesta mainittuun valtioon päätöksen täytäntöönpanoa varten. Lain 2 §:n mukaan luovuttamiseen voidaan suostua ainoastaan edellytyksin, että pyyntö perustuu päätökseen, joka on annettu asianomaisen valtion lasten ja nuorten huoltoa, mielisairaanhoitoa, vajaamielishuoltoa, päihdyttävien aineiden väärinkäyttäjien huoltoa taikka elatusvelvollisuutensa laiminlyöneitä henkilöitä tai irtolaisia koskevan lainsäädännön nojalla, että luovutettavaksi pyydetty on päätöksessä määrätty otettavaksi laitokseen tai pidettäväksi laitoksessa taikka oleskelemaan erityisesti hänelle osoitetussa paikassa ja että päätös on täytäntöönpanokelpoinen siinä valtiossa, missä se on annettu. Lain 3 §:n mukaan Suomen kansalaisen luovuttaminen edellyttää lisäksi, että hänellä on kotipaikka siinä valtiossa, missä päätös on annettu, että päätös koskee huoltoa tai hoitoa ja että huolto tai hoito voidaan tarkoituksenmukaisimmin antaa hänelle mainitussa valtiossa.

Lain nojalla annettuun päätökseen saa hakea muutosta lain 11 §:n 1 momentti huomioon ottaen hallinto-oikeudessa, jonka päätöksestä saa edelleen valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Perustelut ennakkoratkaisun pyytämiselle

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko Ruotsissa huostaanotetut ja sijaishuoltoon sijoitetut lapset A ja B Suomen kansalaisina voitu H:n poliisilaitoksen päätöksen mukaisesti luovuttaa Suomesta Ruotsiin. A:lla on lisäksi Ruotsin kansalaisuus.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asian ratkaiseminen edellyttää Bryssel II a-asetuksen tulkintaa sen selvittämiseksi, sovelletaanko asetusta nyt ratkaistavana olevan kaltaiseen asiaan.

Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole tiedossa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisua unionin oikeuden tulkinnasta tätä asiaa vastaavassa tilanteessa.

1. Bryssel II a -asetuksen aineellinen soveltamisala (kysymys 1)

Bryssel II a -asetuksen 1 artiklan 1 kohdan 1 b alakohdan mukaan asetusta sovelletaan siviilioikeudellisissa asioissa, jotka liittyvät muun muassa vanhempainvastuun myöntämiseen, käyttämiseen, siirtämiseen, rajoittamiseen tai lopettamiseen. Artiklan 2 kohdassa on luettelo asioista, jotka erityisesti ovat artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja vanhempainvastuuta koskevia siviilioikeudellisia asioita. Niihin kuuluu artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan "lapsen sijoittaminen sijaisperheeseen tai hoitolaitokseen". Asetukseen sisältyy myös vanhempainvastuun käsitemääritelmä. Asetuksen 2 artiklan 7 kohdan mukaan vanhempainvastuulla tarkoitetaan oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka liittyvät lapsen henkilöön tai omaisuuteen ja jotka jollakin luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä on tuomioistuimen tuomion tai lain taikka voimassa olevan sopimuksen perusteella.

Oikeusministeriön lausunnon mukaan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana olevan asian kannalta merkittävin asetuksen aineellista soveltamisalaa koskeva kysymys liittyy siihen, voidaanko lapsen huostaanottoa ja sijoittamista koskevaa päätöstä, joka Suomen oikeusjärjestyksen mukaan on julkisoikeudellinen asia, pitää siviilioikeudellisena asiana asetuksen 1 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä ja siten asetuksen soveltamisalaan kuuluvana. Asetuksen käsitettä "siviilioikeudellinen" ei luonnollisesti voida tulkita Suomen oikeusjärjestyksen pohjalta, sillä kysymyksessä on yhteisöoikeudellinen käsite. Arvioitaessa käsitteen "siviilioikeus" sisältöä Bryssel II a - asetuksessa täytynee antaa merkitystä sille, miten lapsen huostaanottoa ja sijoittamista koskevien asioiden oikeudellinen luonne ymmärretään eri jäsenvaltioissa. Merkittävää lienee sekin, että asetuksen säätämisen oikeusperustana on 7 EY:n perustamissopimuksen 61 artiklan c kohta, joka koskee oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa.

Oikeuskirjallisuudessa asetuksen asiallista soveltamisalaa suhteessa lapsen huostaanottoon on tarkastellut professori Maarit Jänterä-Jareborg artikkelissaan Harmonisering, samordning och ömsesidigt förtroende inom Europeiska Unionen - Utvecklingen inom familjerätt (Svensk Juristtidning 8/2005). Jänterä-Jareborgin mukaan rajanveto yksityisoikeudellisten ja julkisoikeudellisten toimien välillä asetuksen sovellettavuutta silmällä pitäen ei ole selvä ja jää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Oikeusministeriön lausunnon mukaan 1950-luvun lopulta alkaen, jolloin Haagin kansainvälisessä tuomioistuimessa ratkaistiin Ruotsin ja Alankomaiden välinen lastensuojelua koskenut tapaus (niin sanottu Boll -tapaus), on yleisesti pidetty toivottavana, että samat kansainvälistä toimivaltaa koskevat määräykset koskevat lasten suojelua kokonaisuudessaan, toisin sanoen riippumatta siitä, luokitellaanko suojelutoimenpide yksityis- vaiko julkisoikeudelliseksi. Näin voidaan välttää toimivaltakonfliktit, jotka ilmenevät siten, että toinen valtio ryhtyy julkisoikeudellisiin suojelutoimenpiteisiin ja toinen samanaikaisesti toteuttamaan niiden kanssa ristiriidassa olevia yksityisoikeudellisia toimenpiteitä. Ajatus, että lasten suojelua on säänneltävä kokonaisuutena julkis- ja yksityisoikeuden raja unohtaen, on sittemmin toteutettu Haagissa vuonna 1961 tehdyssä yleissopimuksessa (Protection des mineurs) ja vuonna 1996 tehdyssä lastensuojelusopimuksessa. Samat oikeuspoliittiset näkökohdat puoltaisivat sitä, että myös Bryssel II a -asetuksen soveltamisalaa tulkittaisiin laajasti.

Kysymystä Bryssel II a -asetuksen soveltamisalan ulottamisesta lastensuojelutoimenpiteisiin on tarkasteltu hallituksen esityksessä HE 186/2004 vp (s. 12) ja pidetty tulkintakysymyksenä, jonka ratkaiseminen kuuluu viime kädessä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle. Sama kysymys on ollut esillä ruotsalaisessa mietinnössä SOU 2004:80, jossa on tarkasteltu Bryssel II a -asetuksen aiheuttamaa kansallisen sääntelyn tarvetta. Asiaa on siinäkin pidetty tulkinnanvaraisena, mutta päädytty kuitenkin käsitykseen, jonka mukaan asetus koskisi vain lasten yksityistä sijoittamista ja että Ruotsia lastensuojelulaissa (1990:52) säännellyt toimenpiteet jäisivät sen ulkopuolelle.

Oikeusministeriö on lausunnossaan pitänyt tarkoituksenmukaisena ennakkoratkaisun pyytämistä siitä, kuuluuko päätös lapsen huostaanotosta ja sijoittamisesta asetuksen soveltamisalaan huomioon ottaen sen, että asetus koskee siviilioikeudellisia asioita.

Kysymys, koskeeko asetus sekä lapsen huostaanottoa että lapsen sijoittamista vaiko ainoastaan päätöstä lapsen sijoittamisesta, on oikeusministeriön käsityksen mukaan jossakin määrin tulkinnanvarainen. Asetuksen 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa puhutaan ainoastaan lapsen sijoittamisesta. Joissakin jäsenvaltioissa, kuten Suomessa, lastensuojelun toteuttaminen sijoittamiseen asti edellyttää useita päätöksiä, kun taas joissakin muissa maissa yksi päätös saattaa riittää. Asetuksen soveltamisala muodostuisi ministeriön mielestä epätarkoituksenmukaiseksi, jos vain sijoittamispäätöksen katsottaisiin kuuluvan asetuksen soveltamisalaan ja sen edellytyksenä oleva huostaanottopäätös jäisi asetuksen ulkopuolelle. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että asetus on tulkinnanvarainen myös tältä osalta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 68 artiklan 1 kohdassa ja 234 artiklassa tarkoitetulla tavalla.

2. Pohjoismaisen luovutuslain soveltaminen (kysymys 2). Oikeusministeriön näkemyksen mukaan laki huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanoa varten tapahtuvasta luovuttamisesta Islantiin, Norjaan, Ruotsiin tai Tanskaan (761/1970) on kansallinen laki, joka yhteisön oikeuden etusijan periaatteen vuoksi syrjäytyy Bryssel II a -asetuksen tieltä, jos ratkaistavana oleva asia kuuluu asetuksen aineelliseen ja ajalliseen soveltamisalaan. Tilanne olisi sama siinäkin tapauksessa, että yhdenmukaisten lakien taustalla olisi valtiosopimus, sillä Bryssel II a -asetus korvaa 59 artiklansa mukaan tällaiset sopimukset, jollei asetuksessa ole toisin säädetty. Oikeusministeriö ei näe tässä tulkinnallista epäselvyyttä. Asetuksen 29 artiklan 1 kohdassa on jätetty jäsenvaltioiden itsensä ratkaistavaksi, mikä tuomioistuin on toimivaltainen toisessa jäsenvaltiossa annetun tuomion täytäntöönpanonkelpoiseksi julistamista koskevassa asiassa. Asetuksen soveltamisesta annetun lain (1153/2004) 2 §:n 1 momentin mukaan toimivaltainen tuomioistuin on Suomessa käräjäoikeus.

Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että Ruotsissa näkyy katsottavan, että julkisoikeudelliset lapsen huostaanottoa koskevat päätökset eivät ylipäänsä kuuluisi Bryssel II a -asetuksen asialliseen soveltamisalaan. Toisaalta 1960-luvulla valmisteltu yhteispohjoismainen lainsäädäntö näyttää johtavan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen samoin kuin Bryssel II a -asetuksen tavoitteita lastensuojeluasioissa tehokkaammin toteutettavaan järjestelmään kuin asetuksen soveltaminen, mikä edellyttäisi hallintopäätösten täytäntöönpanon toteuttamista yleisten tuomioistuinten antamien määräysten kautta eikä välittömänä hallintoviranomaisten välisenä yhteistyönä, kuten Pohjoismaiden kesken yhdenmukaistettu lainsäädäntö on mahdollistanut. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistavaksi jää, onko etusijaperiaatteelle tässä yhteydessä annettava sellainen merkitys, että jäsenvaltio ei saa enää soveltaa nyt kuvattua välittömään hallintopäätösten tunnustamiseen perustuvaa järjestelyä lastensuojeluasioissa Bryssel II a -asetuksen voimaantulon jälkeen. Korkein hallinto-oikeus pyytää tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuinta arvioimaan myös vuoden 1994 liittymissopimuksen päätösasiakirjan sisältämän Pohjoismaiden yhteistyötä koskevan yhteisen julistuksen N:o 28 mahdollista vaikutusta asiassa.

3. Bryssel II a -asetuksen ajallinen soveltamisala (kysymys 3)

Bryssel II a -asetuksen soveltamisalasta säädetään asetuksen 64 artiklassa. Kuuluuko asia ajallisesti asetuksen soveltamisalaan, riippuu sen mukaan toisaalta asian vireillepanon ajankohdasta ja toisaalta siitä, milloin päätös on annettu. Täytäntöönpantavana on tässä asiassa ollut K:n lääninoikeuden 3.3.2005 antama päätös, jolla lääninoikeus oli vahvistanut L:n sosiaalilautakunnan 23.2.2005 antaman päätöksen välittömästä huostaanotosta. Suomessa täytäntöönpantavana oleva K:n lääninoikeuden päätös on siis annettu sen jälkeen kun Bryssel II a -asetus tuli voimaan 1.3.2005. Ruotsissa Regeringsrätten on perustellut Ruotsin tuomioistuinten toimivaltaa asiassa sillä, että sosiaalioikeudelliset selvitykset asiassa oli aloitettu syksyllä 2004, jolloin C lapsineen asui pysyvästi Ruotsissa.

C on korkeimmassa hallinto-oikeudessa katsonut, että asia ei kuulu Bryssel II a -asetuksen ajalliseen soveltamisalaan.

Oikeusministeriö on esittänyt, että asian vireilletulo on tapahtunut sen jälkeen kun Bryssel II -asetus (EY) N:o 1347/2000 tuli voimaan 1.3.2001. Sovellettava siirtymäsäännös on tällöin Bryssel II a -asetuksen 64 artiklan 2 kohta. Oikeusministeriön käsityksen mukaan huostaanottoa koskeva K:n lääninoikeuden päätös kuuluu siten ajallisesti Bryssel II a -asetuksen soveltamisalaan. Kysymys, sovelletaanko Bryssel II a -asetusta, ratkeaa siten sillä perusteella, kuuluuko huostaanottopäätös asetuksen aineelliseen soveltamisalaan ja täyttyvätkö ne lisäedellytykset, jotka 64 artiklan 2 kohdassa asetetaan asetuksen III luvun säännösten soveltamiselle.

Mainitun 2 kohdan mukaan edellytyksenä asetuksen III luvun soveltamiselle on, että ratkaisussa sovelletut toimivaltaperusteet vastaavat joko Bryssel II a -asetuksen, Bryssel II -asetuksen tai sellaisen yleissopimuksen määräyksiä, jotka asian vireille tullessa olisivat voimassa tuomion antaneen ja pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion välillä. Suomen ja Ruotsin välillä ei oikeusministeriön käsityksen mukaan ole voimassa valtiosopimusta, joka koskisi kansainvälistä toimivaltaa lapsen huostaanottoa koskevassa asiassa. Brysssel II -asetus ei myöskään ole relevantti, sillä huostaanotto ei kuulu sen soveltamisalaan. Näin päädytään oikeusministeriön käsityksen mukaan tulokseen, jonka mukaan Bryssel II a -asetusta sovelletaan, jos huostaanoton katsotaan kuuluvan asetuksen aineelliseen soveltamisalaan ja Ruotsi oli huostaanottoasiassa toimivaltainen Bryssel II a -asetuksen II luvun 2 jakson säännösten nojalla. Oikeusministeriön käsityksen mukaan asiassa ei olisi Bryssel II a -asetuksen ajallista soveltamisalaa koskevaa tulkintakysymystä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että asia ei ole itsestään selvä, koska itse huostaanottomenettely on selvästi pantu vireille ennen Bryssel II a -asetuksen voimaantuloa tilanteessa, jossa unionin oikeus kiistatta ei ole säännellyt huostaanottopäätösten tunnustamista ja täytäntöönpanoa.

Kysymykset

1 a) Sovelletaanko tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1347/2000 kumoamisesta annettua neuvoston asetusta (EY) N:o 2201/2003 (Bryssel II a-asetus) nyt esillä olevan kaltaiseen, julkisoikeudellisen lastensuojelun yhteydessä yhtenä päätöksenä tehdyn, lapsen välitöntä huostaanottoa ja sijoittamista kodin ulkopuolelle sijaisperheeseen koskevan ratkaisun täytäntöönpanoon kokonaisuudessaan
b) vai asetuksen 1 artiklan 2 kohdan d alakohdan säännös huomioon ottaen pelkästään sijoittamista kodin ulkopuolelle sijaisperheeseen koskevaan osaan päätöksestä,
c) ja jälkimmäisessä tapauksessa, onko Bryssel II a -asetusta sovellettava huostaanottopäätökseen sisältyvään sijoittamista koskevaan ratkaisuun, vaikka itse huostaanottopäätöstä, johon nähden sijoituspäätös on alisteinen, koskisi asianomaisten jäsenvaltioiden yhteistyönä yhdenmukaistettu tuomioiden ja hallintopäätösten vastavuoroiselle tunnustamiselle ja täytäntöönpanolle perustuva lainsäädäntö.

2) Jos vastaus kysymykseen 1 a) on myöntävä, onko ottaen huomioon sen, että asetuksessa ei ole otettu huomioon edellä mainittua julkisoikeudellisten huoltopäätösten tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskevaa Pohjoismaiden neuvoston toimesta yhdenmukaistettua lainsäädäntöä vaan pelkästään vastaava yksityisoikeudellinen yleissopimus, mahdollista kuitenkin soveltaa lapsen huostaanottoon ensiksi mainittua yhdenmukaistettua lainsäädäntöä, joka perustuu hallintopäätösten välittömään tunnustamiseen ja täytäntöönpanoon hallintoviranomaisten yhteistyönä.

3) Jos vastaus kysymykseen 1 a) on myöntävä ja kysymykseen 2) kieltävä, soveltuuko Bryssel II a-asetus ajallisesti asiaan, kun otetaan huomioon sen 72 artikla ja 64 artiklan 2 kohta sekä mainittu julkisoikeudellisia huoltopäätöksiä koskeva yhdenmukaistettu pohjoismainen lainsäädäntö, kun Ruotsissa hallintoviranomainen on tehnyt päätöksensä sekä välittömästä huostaanotosta että sijoittamisesta perheeseen 23.2.2005 ja alistanut välitöntä huostaanottoa koskevan päätöksensä lääninoikeuden vahvistettavaksi 25.2.2005 ja lääninoikeus on alistuksen johdosta vahvistanut päätöksen 3.3.2005.

Saatuaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä olevaan kysymykseen korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lopuksi, että Suomen kansallisen lainsäädännön mukaan kysymys on asiasta, johon liittyy salassapitovelvollisuus asianomaisten henkilöllisyyden sekä lastensuojelutoimien sisällön ja perusteiden osalta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Jukka Mattila ja Matti Halén. Asian esittelijä Camilla Sandström.