KHO:2009:58

Maankäyttö ja rakentaminen - Osayleiskaava - Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet - Rakennettu kulttuuriympäristö - Asemakaavoitettava alue - Uusia ja olennaisesti muuttuvia alueita koskeva kaavamerkintä - Kaavamääräykset - Maisema - Liikenne - Alueen luonne

Kunnanvaltuusto oli hyväksynyt Askaisten Louhisaaren alueelle osayleiskaavan, jossa oli osoitettu alue uusia ja olennaisesti muuttuvia alueita koskevalla merkinnällä. Alue oli tarkoitettu suunniteltavaksi asemakaavalla, jossa alueelle voitiin osoittaa enintään kuusi omakotitalon rakennuspaikkaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella asemakaavoitettava alue sijoittui selvästi sen itäpuolella olevista peltoalueista erilliseen metsäiseen maisematilaan. Kun otettiin huomioon alueen etäisyys Louhisaaren kartanolinnasta ja sen pihapiiristä, Mynämäen kulttuurimaisema-alueen kuvaus valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa viitatussa julkaisussa "Rakennettu kulttuuriympäristö" (1993) sekä osayleiskaavaan sisällytetyt, tulevaa asemakaavoitusta sitovasti ohjaavat määräykset, valituksen kohteena oleva aluevaraus ei maisemalliselta kannalta ollut maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa säädetyn eikä 39 §:n 2 momentin ympäristön ja maiseman vaalimista koskevien sisältövaatimusten vastainen.

Kaavamääräyksen tieyhteyttä koskevan osan mukaan alueelle sai rakentaa vain alueen koilliskulmasta alueen lounaispuolelle osoitettuun venevalkamaan johtavan tien. Tuleville omakotitalojen rakennuspaikoille tuli osoittaa tonttiliittymät suoraan tältä tieltä. Tähän nähden ja katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella tulevalle omakotitaloalueelle suuntautuva liikenne ei muuttanut suojellun valtakunnallisesti merkittävän kulttuuriympäristön luonnetta siten, että kaavaratkaisu tällä perusteella olisi ollut lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § 2 momentti ja 24 § 2 momentti

Kort referat på svenska

1. Askaisten kunnanvaltuuston päätös

Askaisten kunnanvaltuusto on päätöksellään 18.12.2006 (§ 51) hyväksynyt Mynämäenlahden itärannalla sijaitsevan Louhisaaren osayleiskaavan, joka käsittää Louhisaaren kartanolinnan ympäristöineen. Kaava-alueen pinta-ala on 639 hehtaaria, josta vesialuetta on noin 82 hehtaaria.

Osayleiskaavalla muutetaan 2.11.1992 vahvistettua Askaisten rantayleiskaavaa. Rantayleiskaavassa tilan Louhi RN:o 1:42 merenranta-alueelle ja sen pohjoispuolella olevalle tilalle Pikisaaren virkistysalue RN:o 1:35 on osoitettu loma-asuntoalue (RA-1), joka on tarkoitettu yhteisöjen ja yhdistysten vapaa-ajanrakentamista varten ja sille on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 770 kerrosneliömetriä.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa tilan Louhi RN:o 1:42 alueelle on osoitettu noin 8,4 hehtaarin suuruinen alue merkinnällä uudet ja olennaisesti muuttuvat alueet. Alue on tarkoitettu suunniteltavaksi asemakaavalla. Osayleiskaavan mukaan alueelle voidaan osoittaa enintään kuusi omakotitalon rakennuspaikkaa. Rakennuspaikan enimmäisrakennusoikeus on 250 kerrosneliömetriä. Lisäksi tilan RN:o 1:42 ranta-alueelle on osoitettu maa- ja metsätalousalue, jolla on ympäristöarvoja (MY), alueella ei ole rakennusoikeutta, sekä venevalkama (LV).

Askaisten ja Nousiaisten kuntien omistamalle tilalle Pikisaaren virkistysalue RN:o 1:35 on osoitettu virkistysalue (V), jolle on osoitettu rakennusoikeutta 770 kerrosneliömetriä ja joka on tarkoitettu suunniteltavaksi asemakaavalla, sekä venesatama (LS).

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa tilalle Louhisaaren kartano RN:o 1:48 on osoitettu muun ohella maatilojen talouskeskusten alue, jolla ympäristö tulee säilyttää (AM/s), sekä matkailupalvelujen aluetta (RM), jota on laajennettu eteläiseen niemeen. Alueelle saa rakentaa loma-asumista sekä loma- ja matkailupalveluja varten tarvittavia asuin- ja kokoontumistiloja. Alue on tarkoitettu suunniteltavaksi asemakaavalla ja sille on osoitettu rakennusoikeutta 900 kerrosneliömetriä. Tilan alueelle on lisäksi osoitettu yksi olemassa olevan loma-asuntoalueen rakennuspaikka (RA) sekä kaksi uutta loma-asuntoalueen rakennuspaikkaa (RA) noin 100 metrin päähän rannasta Arpanperään.

2. Asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa

2.1 Valitukset ja lausunnot

Museovirasto on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että valtuuston päätös kumotaan siltä osin kuin osayleiskaavassa on kiinteistölle Louhi RN:o 1:42 osoitettu asuinaluevaraus.

Valituksessa on muun ohella esitetty, että asuinaluevaraus muuttaa merkittävästi valtakunnallisesti arvokasta kulttuurihistoriallista ympäristöä eikä turvaa alueen kulttuurimaisemaan ja rakennettuun ympäristöön liittyviä valtakunnallisia kulttuuriperintöarvoja maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamalla tavalla.

Kysymyksessä oleva alue on sekä valtakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta että valtakunnallisesti merkittävää kulttuuriympäristöaluetta. Osayleiskaavan kulttuurihistoriallisesti merkittävän ympäristön rajaus (kh) noudattaa voimassa olevaa ohjeellista valtakunnallisesti merkittävän Mynämäenlahden kulttuuriympäristön rajaa (RKY 1993). Museovirasto on esittänyt aluerajauksen tarkistusta. Myös vahvistetussa seutukaavassa alue on kulttuurihistoriallisen suojelun maa- ja metsätalousaluetta, joten asuinalueen rakentaminen on seutukaavan vastaista.

Asuinrakennusten rakentaminen ei mitenkään edistä kulttuurimaisema-arvojen säilymistä. Kysymyksessä oleva rakentaminen ei sovellu Suomen oloissa ainutlaatuisen merkittävän myöhäiskeskiajalta lähtien muodostuneen Louhisaaren rälssikartanon maisemarakenteeseen ja kulttuuriympäristöön. Kartanoa mahdollisesti edeltänyttä varhaisempaa asutusta on tutkimusten perusteella syytä etsiä nykyistä kartanonmäkeä suojaisemmasta paikasta, juuri vanhimpien peltojen ääreltä.

Askaisten kunnanhallitus on antanut Museoviraston valituksen johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt, että valitus hylätään.

Kunnanhallitus on muun ohella todennut, että osayleiskaavalla on nyt suunniteltu Louhisaaren alue kokonaisuutena. Kaavan valmistelussa otettiin huomioon Turun maakuntamuseon ja ympäristökeskuksen esitykset maa- ja metsätalousalueita koskevista kaavamääräyksistä, jotka ovat nyt huomattavasti tiukemmat kuin kunnan muut osat käsittävässä yleiskaavassa. Louhisaaren kartanolinnan alueeseen rajoittuvat pellot on osoitettu maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi vailla rakennusoikeutta (MA). Kartanolinnan peltoaukeisiin rajoittuvat metsät on osoitettu MY-merkinnällä vailla rakennusoikeutta.

Viranomaisneuvottelussa 8.3.2006 todettiin, että Rakennettu kulttuuriympäristö 1993 -julkaisun rajaus on tällä hetkellä virallinen raja kulttuurihistoriallisesti arvokkaalle alueelle. Kirjassa olevaa rajausta on tarkennettu valtion ympäristötietojärjestelmä Herttaan, ja osayleiskaavaan rajaus on piirretty sen mukaisesti. Kaavassa ei käytetty Museoviraston 19.11.2004 kuntaan lähettämää rajausta, joka on edelleen valmisteluaineistoa.

Alueen kuuluminen osana valtakunnallisesti merkittäviin kulttuurihistoriallisiin ympäristöihin ei tarkoita sitä, että alueelle ei saisi rakentaa. Varsinais-Suomen liitto on puoltanut kaavan hyväksymistä todeten, että kaava ottaa riittävästi huomioon seutukaavan aluevaraukset.

Kaavaa koskevassa työneuvottelussa 20.9.2006 ympäristökeskus, kunta ja kaavan laatija ovat olleet yksimielisiä siitä, että Louhen kiinteistön alueella on rantaviivaan perustuva rakennusoikeus. Neuvottelussa todettiin, että osayleiskaavassa voidaan ja kuuluu osoittaa alueelle rakennusoikeutta. Koska alue on valtakunnallisesti merkittävää kulttuuriympäristöä, sen toteuttaminen edellyttää tarkempaa suunnittelua. Osayleiskaavaan oli tarpeen lisätä kaavamääräys, jonka mukaan alueen toteuttaminen tulee suunnitella asemakaavalla. Kaavamerkintä Uudet ja olennaisesti muuttuvat alueet otettiin osayleiskaavaan ympäristökeskuksen ehdotuksesta.

Osayleiskaavan aluetta koskevat kaavamääräykset toteavat, että alue on tarkoitettu suunniteltavaksi asemakaavalla. Asemakaava on laadittava ja alue rakennettava niin, että osayleiskaavan yksikäsitteiset, kulttuuriympäristön ja maiseman säilyttämiseen tähtäävät määräykset otetaan tarkoin huomioon.

Hyväksytty osayleiskaava ei estä Museovirastoa tutkimasta Louhisaaren kartanoa mahdollisesti edeltänyttä varhaisempaa asutusta.

Museovirasto on antanut vastaselityksen.

A ym. on valituksessaan vaatinut, että valtuuston päätös kumotaan kokonaan kunnanvaltuuston kokoukseen osallistuneen maanomistajan K:n esteellisyyden vuoksi. Mikäli osayleiskaavaa koskevaa päätöstä ei kumota esteellisyyden vuoksi, kaava on kumottava siltä osin kuin siinä on kiinteistölle Louhi RN:o 1:42 osoitettu rakennusoikeutta sekä lisäksi LV-alue. Kiinteistön Louhisaaren kartano RN:o 1:48 RM-alueelle on osoitettavaa lisää rakennusoikeutta 130 kerrosneliömetriä.

Valituksessa on muun ohella katsottu, että kiinteistölle Louhi sekä Askaisten ja Nousiaisten kuntien omistamalle virkistysalueelle on osoitettu rakennusoikeutta 2 270 kerrosneliömetriä, kun rantayleiskaavassa rakennusoikeutta oli 770 kerrosneliömetriä. Rakennusoikeuden lisäys on kohtuuton ja alueen sietokyvyn kannalta mahdoton sekä maanomistajien tasapuolisen kohtelun vastainen.

Museoviraston mukaan ehdotetun kaltainen rakentaminen vaarantaa valtakunnallisesti arvokkaan maisemakokonaisuuden ja kulttuuriympäristön arvoja. Tätä korostaa se, että kaavaselostuksessa mainittu, suunnitellun omakotialueen ja kartanolinnan välissä oleva suojapuustovyöhyke on jo kaadettu.

Louhen kiinteistölle ei ole perusteltua osoittaa LV-aluetta, koska kiinteistön välittömässä läheisyydessä on jo LS-aluevaraus. Lisääntyvä veneliikenne on ristiriidassa läheisen Natura-alueen kanssa.

Askaisten kunnanhallitus on antanut A:n valituksen johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt, että valitus hylätään.

Kunnanhallitus on muun ohella todennut, että K:n omistama kiinteistön palsta on osoitettu maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi vailla rakennusoikeutta.

Kunta on viitannut lausuntoonsa Museoviraston valitukseen ja todennut lisäksi, että uusia ja olennaisesti muuttuvia alueita koskeva aluevarausmerkintä on ympäristöministeriön hyväksymien yleiskaavamerkintöjen mukainen. Louhen rakentamisalueen lähin reuna kaavakartalla on yli 480 metrin etäisyydellä kartanolinnan läntisestä sivurakennuksesta. Aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle on jätettävä rakennusten ja niiden pihapiirien sekä alueen itäpuolisen peltoalueen väliin alueen itäreunaan suojapuustokaista, joka merkittävästi rajoittaa alueen näkymistä itään päin. Näin ollen kaavaselostuksessa mainittu 600 metrin etäisyys täyttyy.

Kaavalla on osoitettu rantaviivaan perustuva rakennusoikeus emätiloittain ja maanomistusyksiköittäin tasapuolisesti ja voimassa olevan rantayleiskaavan mitoitusperusteiden mukaisesti.

Valituksessa mainitut rakennukset sijaitsevat alueella, jota voimassa olevassa rantayleiskaavassa ei ole osoitettu rakentamiseen. Rantayleiskaava osoittaa alueen kaiken rakennusoikeuden. Näin ollen rantaan rakennettujen saunarakennusten kuuluu olla osa samalle kiinteistölle osoitettua 900 kerrosneliömetrin rakennusoikeutta. Tuulimyllyssä ei ole sellaista kerrosalaa, jonka voisi katsoa vievän alueen rakennusoikeutta, mutta tähän osayleiskaava ei ota suoraan kantaa.

Louhen tilalla osoitettu venevalkama (LV) osaltaan lisää mahdollisuuksia veneilyyn Askaisten rannoilla ja keskustan tuntumassa. Venevalkama-alue ei vaikuta yli puolen kilometrin etäisyydellä sijaitsevan Natura-alueen luontoarvoihin.

A on antanut vastaselityksen.

2.2 Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on, toimitettuaan 4.4.2008 alueella katselmuksen, valituksenalaisella päätöksellään, sikäli kuin nyt on kysymys, hylännyt valitukset kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään mainituilta osin seuraavasti:

Esteellisyyttä koskeva valitusperuste

Kuntalain mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä tai hänen läheistään. Kunnanvaltuutettu K on osallistunut kaavan hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon valtuustossa. Hän omistaa yhdessä puolisonsa kanssa Koskelan kiinteistön RN:o 2:0, jonka rakentamaton palsta sisältyy kaava-alueeseen. Palsta sijaitsee välittömästi Louhisaaren kartanolinnan itäpuolella. Alue on osayleiskaavassa osoitettu maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi (MA). Siihen liittyvän kaavamääräyksen mukaan alueen kulttuurihistoriallisesti arvokas viljelymaisemakokonaisuus on säilytettävä avoimena. Pellot on säilytettävä rakentamattomana.

K:n omistamalle kiinteistölle ei ole osoitettu uusia rakentamiseen varattuja alueita vaan kaavaratkaisu vastaa alueen nykykäyttöä. Tällä perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei ole esitetty sellaista perustetta, jonka nojalla yleiskaavan hyväksymisen olisi katsottava koskevan henkilökohtaisesti kunnanvaltuutettu K:ta. Hän ei siten ole ollut esteellinen käsittelemään asiaa. Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Sovellettavat yleiskaavan sisältöä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Yleiskaava voidaan laatia vaiheittain tai osa-alueittain. Yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset).

Alueidenkäytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Valtioneuvoston vahvistamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuri- ja luonnonperintöä koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuri- ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina.

Rakennuslain nojalla voimaan tullut seutukaava on voimassa rakennuslain mukaisin seutukaavan oikeusvaikutuksin, kunnes se korvataan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella maakuntakaavalla tai kumotaan.

Yleiskaavaa laadittaessa on otettava muun muassa huomioon rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Seutukaava

Lähes koko osayleiskaava-aluetta koskee seutukaavan aluevarausmerkintä MM:2 K 200 "Maa- ja metsätalous ja kulttuurihistoriallinen suojelu. Louhisaaren aatelislinna ympäristöineen". Itse aatelislinna puistoineen ja Askaisten kirkolle johtavine puistokujineen on seutukaavassa merkitty suojelualuemerkinnällä SU:2 442 sekä kirkko ja tapuli kohdemerkinnällä SU 660. Louhisaarenlahti on osoitettu luonnonsuojelualueeksi (SL 401).

Louhisaaren osayleiskaava

Osayleiskaava-alue sijaitsee Mynämäenlahden itärannalla ja käsittää Louhisaaren kartanolinnan ympäristöineen. Kaava-alueen kokonaispinta-ala on 639 hehtaaria, josta vesialuetta on noin 82 hehtaaria.

Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavan rantarakentamisen mitoitus noudattaa Askaisten 2.11.1992 vahvistetun rantayleiskaavan emäkiinteistökohtaiseen tarkasteluun perustuvaa mitoitusta. Osayleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan perusteena ranta-alueelle osoitetuilla AO-, AM-, RA- ja RA-1 -alueilla.

Mynämäenlahti on ympäristöministeriön mietinnössä (66/1992) "Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet" luokiteltu valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi. Kohdekuvauksen mukaan Mynämäenlahden edustava kulttuurimaisema koostuu merenlahden pohjukkaan raivatusta viljelyalueesta, kulttuurihistoriallisesti arvokkaista kartanoista ja hyvin säilyneestä talonpoikaisasutuksesta. Kartanot ja maatalot ovat näkyvällä paikalla maisemassa metsäsaarekkeiden ja reunaselänteiden rinteillä. Louhisaari on yksi harvoista kartanoista, jotka ovat peräisin isovihaa edeltävältä ajalta. Flemingien rakennuttama kolmikerroksinen linna on maan tunnetuimpia vanhoja kartanoita. Osayleiskaavassa on mais-aluerajausmerkinnällä rajattu yleispiirteisesti alue, joka on osa tätä valtakunnallisesti arvokasta Mynämäenlahden maisemakokonaisuutta. Lähes koko osayleiskaava-alue kuuluu mais-rajauksen piiriin.

Lisäksi osayleiskaavaan on kh-aluerajausmerkinnällä yleispiirteisesti rajattu alue, joka on luokiteltu valtakunnallisesti arvokkaaksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi Museoviraston ja ympäristöministeriön julkaisussa "Rakennettu kulttuuriympäristö. Valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt" (1993). Louhisaaren kartanolinna, Askaisten kirkko ja niiden välinen koivukuja kuuluvat tähän alueeseen. Kohdekuvauksen mukaan runsaan kahden kilometrin pituinen puistokuja yhdistää Askaisten kirkon ja Louhisaaren kartanolinnan. Meren rannassa sijaitseva Louhisaari muodostaa suurvalta-ajan merkittävimmän kartanomiljöön. Siihen kuuluu 1600-luvun puolivälissä rakennettu kolmikerroksinen päärakennus, päärakennuksen eduspihaa rajaavat matalammat siipirakennukset sekä englantilaistyyppinen, laaja puisto.

Mainitut inventoinnit sisältyvät valtioneuvoston maankäyttö- ja rakennuslain nojalla hyväksymiin valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin.

Kartanolinnan alue Askaisten kirkolle johtavine puukujineen on osayleiskaavassa osoitettu rakennussuojelulain nojalla suojeltavaksi alueeksi (SRS). Kaavamääräyksessä on todettu, että alue puukujineen on suojeltu valtion rakennusten suojelusta annetun asetuksen (480/1985) nojalla.

Kartanolinnaa ympäröivät peltoalueet on pääosin osoitettu maisemallisesti arvokkaiksi peltoalueiksi (MA). Kaavamääräyksen mukaan alueen kulttuurihistoriallisesti arvokas viljelymaisemakokonaisuus tulee säilyttää avoimena. Pellot on säilytettävä rakentamattomina.

Louhisaaren kartanolinnan länsipuolelle kiinteistöön Louhi RN:o 1:42 kuuluvalle meren rantaan rajoittuvalle palstalle on osayleiskaavassa osoitettu uusia ja olennaisesti muuttuvia alueita koskeva aluevaraus. Tämän noin 8,4 hehtaarin suuruisen aluevarauksen etäisyys meren rantaan on noin 100 metriä ja etäisyys alueen rajalta kartanolinnaan noin 500 metriä.

Kysymyksessä olevaa aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu suunniteltavaksi asemakaavalla ja sille voidaan osoittaa enintään kuusi omakotitalon rakennuspaikkaa. Rakennuspaikan enimmäisrakennusoikeus on 250 k-m2. Yleiskaavamääräyksen mukaan aluetta asemakaavoitettaessa on otettava erityisesti huomioon alueen sijainti valtakunnallisesti merkittävässä kulttuuriympäristössä. Asemakaavassa tulee määrätä, että alueen rakentamisen aikana ja sen jälkeen rakennusten ja niiden pihapiirien sekä alueen itäpuolisen peltoalueen väliin alueen itäreunaan jää suojapuukaista, joka merkittävästi rajoittaa rakennetun alueen näkymistä itään päin. Rakennusten korkeusasema tulee sovittaa maastoon niin, että rakennukset eivät näy puuston yli. Luonnonmaastoa muokkaavia toimenpiteitä tulee välttää mahdollisuuksien mukaan. Alueelle saa rakentaa vain alueen koilliskulmasta alueen lounaispuolelle osoitettuun venevalkamaan johtavan tien. AO-rakennuspaikoille tulee osoittaa tonttiliittymät suoraan tältä tieltä.

Samalle Louhen kiinteistön palstalle edellä mainitun aluevarauksen lounaispuolelle on meren rantaan osoitettu venevalkama (LV). Kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu veneiden säilytykseen. Alueelle saa rakentaa laiturien lisäksi veneiden huollon ynnä muun sellaisen edellyttämiä vähäisiä rakennuksia ja laitteita.

Louhisaaren kartanolinnan alueita ja kirkolle johtavaa tietä lähes joka suunnalta ympäröi Louhisaaren kylän kiinteistö Louhisaaren kartano RN:o 1:48. Meren rantaan, kartanolinnan länsipuolelle sijoittuva osa tästä kiinteistöstä on osayleiskaavassa osoitettu matkailupalvelujen alueeksi (RM). Kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa loma-asumista sekä loma- ja matkailupalveluja varten tarvittavia asuin- ja kokoontumistiloja. Alue on tarkoitettu suunniteltavaksi asemakaavalla. Alueen rakennusoikeus on 900 k-m2.

Osayleiskaavan laillisuuden arviointi

Louhen kiinteistö

Osayleiskaavassa on Louhen kiinteistön rantaan rajoittuvalle palstalle osoitettu kaavamerkinnällä "Uudet ja olennaisesti muuttuvat alueet" aluevaraus, jonka mukaan kiinteistölle voidaan osoittaa enintään kuusi omakotitalojen rakennuspaikkaa. Kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu suunniteltavaksi asemakaavalla. Kaavamerkintä on ympäristöministeriön 31.3.2000 antaman asetuksen ja sen soveltamista koskevan ympäristöministeriön julkaiseman oppaan mukainen. Merkinnällä on tarkoitus osoittaa aktiivisen muutoksen alueet ja kohteet. Kaavamerkinnällä on siten maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti osoitettu tarpeellinen alue yksityiskohtaisen kaavoituksen ja rakentamisen perustaksi.

Turun hallinto-oikeuden 28.6.2005 antama päätös on koskenut Askaisten kunnan vuonna 2004 hyväksyttyä yleiskaavaa ja korkeimman hallinto-oikeuden 8.6.2001 antama päätös vuonna 1997 hyväksyttyä Askaisten asuntoalueiden osayleiskaavaa. Molemmat päätökset ovat koskeneet nyt kysymyksessä olevaan osayleiskaavaan verrattuna laajuudeltaan ja sisällöltään erilaisia kaavoja eikä päätöksillä ole ratkaistu sitä, ettei Louhen kiinteistölle voitaisi lainkaan osoittaa rakentamista.

Louhen kiinteistön aluevaraus sijoittuu seutukaavan maa- ja metsätalousalueelle, johon liittyy kulttuurihistoriallinen suojelu. Varsinais-Suomen liitto on kaavaehdotuksesta antamassa lausunnossa puoltanut osayleiskaavan hyväksymistä. Lausunnon mukaan kaava ottaa riittävästi huomioon seutukaavan aluevaraukset. Kun otetaan huomioon seutukaavan aluevarauksen yleispiirteisyys, osayleiskaavan kulttuurihistoriallisen ympäristön suojelua koskevat kaavamääräykset sekä edellä mainittu lausunto, seutukaava on ollut riittävästi ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa.

Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin valtakunnallisesti merkittävänä kulttuurihistoriallisena ympäristönä sisältyvä Mynämäenlahden kulttuurimaisema on yleiskaavassa osoitettu kh-aluerajauksella. Valituksenalainen Louhen kiinteistön aluevaraus sijoittuu kh-rajaukseen nähden siten, että ainoastaan vähäinen osa kaakkoisnurkkaa on kh-rajauksen sisäpuolella.

Osayleiskaavassa on osoitettu Louhen alueen käyttötarkoitus ja enimmäisrakennusoikeus. Kaavassa ei ole kuitenkaan vielä sitovasti ratkaisu sitä rakentamisen määrää, joka alueelle on mahdollista toteuttaa, vaan tämä seikka sekä rakentamisen tarkempi sijoittuminen ja rakennusten korkeusasemat ratkaistaan alueelle laadittavan asemakaavan yhteydessä.

Hallinto-oikeuden katselmushavaintojen mukaan rakentaminen on mahdollista toteuttaa kysymyksessä olevalle noin 8 hehtaarin suuruiselle alueelle siten, että rakennusten ja Louhisaaren kartanolinnan sekä sen pihapiirin välille ei muodostu näköyhteyttä. Osayleiskaavaan on myös otettu alueen asemakaavoitusta ohjaavia kaavamääräyksiä. Niiden mukaan aluetta asemakaavoitettaessa on otettava erityisesti huomioon alueen sijainti valtakunnallisesti merkittävässä kulttuurihistoriallisessa ympäristössä. Asemakaavaan on otettava määräykset kartanolinnan suuntaan jätettävästä suojapuustovyöhykkeestä sekä rakennusten korkeusasemasta.

Kun otetaan huomioon osayleiskaavamääräys Louhen alueen suunnittelusta asemakaavalla sekä muut edellä mainitut aluetta koskevat kaavamääräykset, osayleiskaava turvaa valtakunnallisesti merkittävien kulttuuri- ja luonnonperinnön arvojen säilymisen ja kaavassa on myös riittävästi otettu huomioon valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin sisältyvät inventoinnit.

Siltä osin kuin osayleiskaava koskee edellä mainitun Louhen kiinteistöön kuuluvan alueen maankäyttöä, asiassa ei ole kysymys yleiskaavasta, joka laaditaan pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle ja jossa olisi määrätty, että kaavaa voidaan käyttää suoraan rakennusluvan myöntämisen perusteena. Tälle alueelle toteuttavan rakentamisen lopullinen määrä tulee ratkaistavaksi vasta asemakaavalla. Kaavaratkaisu ei ole tältä osin maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastainen.

Kun otetaan huomioon, että Louhen kiinteistölle osoitetun venevalkaman ja Louhisaarenlahden Natura-alueen väliin jää RM-alue ja rakennettu lomarakennuspaikka, venevalkamaan liittyvä veneliikenne ei vaaranna Natura-alueen suojeltavia luontoarvoja. Kaavaratkaisu ei ole tältä osin lainvastainen myöskään sillä perusteella, että myös viereiselle kuntien omistamalle virkistysalueelle on kaavassa osoitettu venesatama.

Osayleiskaava täyttää Louhen kiinteistön osalta yleiskaavan sisältövaatimukset, edistää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamista, ei ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastainen eikä muutenkaan lainvastainen.

Kiinteistö Louhisaaren kartano RN:o 1:48

Kiinteistön Louhisaaren kartano ranta-alueelle on 2.11.1992 vahvistetussa rantayleiskaavassa osoitettu matkailupalvelujen alue (RM), joka kaavamääräyksen mukaan on tarkoitettu asuntovaunumatkailua varten. Alueen rakennusoikeus on 900 k-m². Nyt kysymyksessä olevassa osayleiskaavassa RM-alueen rajausta on laajennettu siten, että alueeseen on lisätty sen lounaispuolella oleva niemi ja kapeahko Louhen kiinteistöön rajautuva maakaistale alueen pohjoisrajalla. Rantayleiskaavassa nämä alueet on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on ympäristöarvoja (MU). Kaavamääräyksen mukaan alueelle voidaan sallia maa- ja metsätalouteen liittyvä rakentaminen.

Kysymyksessä olevan ranta-alueen rakennusoikeus on osoitettu RM-alueelle. RM-alueen rakennusoikeuden määrää ei ole osayleiskaavassa muutettu, mutta rakentamisen laatua koskevaa kaavamääräystä on tarkennettu siten, että alueelle sallitaan loma- ja matkailupalveluihin liittyvä rakentaminen.

Valituksessa tarkoitetut saunarakennukset ja tuulimylly sijaitsevat alueella, jolle rantayleiskaavan mukaan ei ole sallittu muu kuin maa- ja metsätalouteen liittyvä rakentaminen. RM-alueen laajentaminen siten, että se käsittää myös alueen, jolla edellä mainitut rakennukset sijaitsevat, ei loukkaa maanomistajien yhdenvertaista kohtelua eikä ole maanomistajalle kohtuuton sillä Ylhäisen esittämällä perusteella, että alueen rakennusoikeutta ei ole samalla lisätty noiden rakennusten kerrosalaa vastaavalla määrällä. Valtuuston päätös ei ole tältä osin lainvastainen.

Sovelletut oikeusohjeet

Kuntalaki 52 § 1 momentti ja 90 § 2 momentti
Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 35 §, 39 §, 41 § 1 momentti,
188 § 1 momentti, 206 § 2 momentti ja 210 § 1 momentti
Rakennuslaki 26 § 1 momentti
Ympäristöministeriön asetus 31.3.2000
Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1 Valitukset korkeimmalle hallinto-oikeudelle

1) Museovirasto on valituksessaan ja sen täydennyksessä vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Askaisten kunnanvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin osayleiskaavassa on osoitettu Louhen tilalle asuinaluevaraus venevalkamineen.

Museovirasto on viitannut prosessin kuluessa antamiinsa lausuntoihin ja todennut, että se on aiemmissa Louhisaaren alueen yleiskaavoittamista koskeneissa prosesseissa vastustanut asuinaluevarausta Louhen alueelle.

Vaatimuksensa perusteluiksi Museovirasto on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Museovirasto toimii valittajana asiassa toteuttaen tehtäväänsä kulttuuriperinnön ja suojelusta vastaavana asiantuntijaviranomaisena sekä alueella hallinnoivana viranomaisena. Museovirasto vastustaa omakotitalojen rakentamista alueelle, koska se muuttaisi merkittävästi ja peruuttamattomasti valtakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta ja kulttuurihistoriallista ympäristöä.

Louhisaaren alue eli Mynämäenlahden kulttuurimaisema kuuluu valtakunnallisesti merkittävien kulttuurihistoriallisten ympäristöjen vuonna 1993 laadittuun luetteloon. Kyseinen inventointi on parhaillaan tarkistettavana, ja tarkistuksessa Louhisaaren alueen rajauksia on esitetty laajennettavaksi. Tämä esitys perustuu uuteen tietoon, jota on saatu Louhisaaren 350. juhlavuoteen liittyneissä tutkimuksissa. Louhen kiinteistön alue, jonne valituksenalainen asuinaluevaraus on sijoitettu, on uusien rajauksien sisällä. Vaikka uudet rajaukset ovat vahvistamatta, kohdistuvat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet myös voimassa olevien aluerajausten ulkopuolella, mutta visuaalisella vaikutusalueella, tapahtuvaan ympäristön kehittämiseen ja muutokseen.

Louhisaari on Suomen oloissa ainutlaatuinen ainakin 1400-luvulta asti asuttu ja viljelty suurmaisema. Kyse on yhtenäisestä rannikkoseudun viljelyskulttuurimaisemasta, jonka kehityshistoriasta kertovat kerrostumat ulottuvat jo nykyistä kartanolinnaa edeltävään aikaan. Kartano nykyisessä sijaintipaikassaan mahdollisesti edeltänyttä varhaisempaa asutusta olisi filosofian tohtori Georg Haggrenin tutkimusten perusteella syytä etsiä nykyistä kartanonmäkeä suojaisammasta paikasta, juuri vanhimpien peltojen ääreltä.

Nykyisen kartanon suurvalta-ajan kartanorakentamiselle ominainen näyttävä sijainti muusta asutuksesta erillään meren rannalla on Louhisaaren kulttuuriympäristön keskeinen piirre. Kartanon maaomaisuus on ollut suuri, vielä 1930-luvulla yli 750 hehtaaria. Valituksen liitteistä on havaittavissa kartanon maaomaisuuden muotoutuminen ja se, että nyt kyseessä oleva Louhen kiinteistön alue sisältyy tärkeimpään ydinalueeseen. Ympäristö on luonnollisesti ajan mittaan muuttunut muun muassa maannousun, viljelytekniikoiden kehityksen ja yhteiskunnallisten käänteiden myötä. Myös Louhisaaren rälssisäterin maaomaisuus on 1900-luvun kuluessa pilkkoutunut pieniin osiin. Silti Louhisaaren kulttuurihistoriallinen merkitys ei ole pelkästään barokkilinnan arkkitehtuurissa ja sisustuksessa, vaan hyvin säilyneessä laajassa maisemayhteydessä.

Valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskevan valtioneuvoston päätöksen (30.11.2000) kulttuuri- ja luonnonperintöä koskevissa erityistavoitteissa todetaan, että alueiden käytössä on varmistettava valtakunnallisesti merkittävien kulttuuri- ja luonnonperinnön arvojen säilyminen. Ympäristöministeriön mukaan valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt edustavat maamme kehitysvaiheita ja ovat historian kuvastajia. Kyse on sekä perinteen säilyttämisestä että alueiden kehittämisestä niiden ominaisluonnetta ja erityispiirteitä vahvistavalla ja niihin sopeutuvalla tavalla. On tärkeää, ettei näillä alueilla tapahdu muutoksia tai rakentamista, joka on olennaisesti ristiriidassa niiden kulttuuriympäristöarvojen kanssa.

Louhisaaren alueen suojelemisessa on kysymys koko kansan yhteisen kulttuuriperinnön säilyttämisestä nykyisten ja tulevien sukupolvien nautittavaksi. Koska maanomistus alueella ei ole kuin pieneltä osin valtion käsissä, on tuo suojelutehtävä toteuttava maankäytön ohjauksen keinoin. Yksittäisen maanomistajan intressit on otettava huomioon. Louhisaaren kaltaisessa ympäristössä maanomistajan täytyy kuitenkin varautua siihen, että kiinteistöllä ei voida mahdollistaa kaikenlaista maankäyttöä. Useamman omakotitalon alueen perustaminen tällaiseen paikkaan olisi poikkeuksellinen mahdollisuus hyödyntää omaisuuttaan, eikä sitä voida pitää itsestäänselvyytenä. Asuinaluevarauksen poistaminen Louhen kiinteistöltä ei loukkaisi kohtuuttomasti maanomistajan omaisuuden suojaa, jos maanomistajalle kuitenkin turvataan mahdollisuus loma-asunnon rakentamiseen kiinteistölle. Sen sijaan asuinaluevarauksen pysyttäminen loukkaisi perustuslain 20 §:ää.

Ehdotettu omakotirakentaminen Louhen kiinteistölle on neliömäärältään Louhisaaren linnan suuruusluokkaa, noin kahdeksan hehtaarin alueella noin 1 500 kerrosneliömetriä. Syy aktiiviseen suureen muutokseen ei lähde alueen kulttuurihistoriallisesta luonteesta. Louhen alueen käyttötarkoitus ja enimmäisrakennusoikeus ei osayleiskaavassa määrity kulttuuriympäristöön sopeutumisen kautta. Asemakaavoituksen myötä rakennusoikeus tuskin tarkentuu huomattavasti alhaisemmaksi. Osayleiskaava aloittaisi alueen muutoksen omakotialueeksi.

Louhen kiinteistölle merkinnällä "uudet ja olennaisesti muuttuvat alueet" sijoitettu asuinaluevaraus on ristiriidassa kaavoitetulta alueelta oleviin kulttuuri- ja luonnonarvoja koskeviin selvityksiin sekä kaavan muihin osiin nähden. Kaavamerkintä ei sovi alueelle, koska aluetta ei voida olennaisesti muuttaa heikentämättä samalla merkittävästi kulttuurihistoriallisen ympäristön arvoa.

Turun hallinto-oikeus on katselmuksessaan 4.4.2008 todennut, että rakentaminen voidaan toteuttaa niin, ettei näköyhteyttä kartanoon synny. Näköyhteys ei ole ydinkysymys. Sopiville paikoille rakennetut sopivat rakennukset saavatkin näkyä. Vain sopimaton pitää yrittää piilottaa. Kulttuuriympäristö on ilmakuvamaisen maisemarakenteen ja ihmisen mittakaavan näkymäyhteyksien yhdistelmä. Ympärivuotinen, taajamamainen asutus ei sovi alueelle. Vaikka rakennusten näkyminen maanpinnantasolla kartanolinnaan päin pystyttäisiin ehkäisemään, ei tällainen asutus voi jäädä huomaamattomaksi. Se vaikuttaa vähintään liikenteellisesti ja todennäköisesti myös muulla tavoin, kun se madaltaa kynnystä muuttaa maisemaa yhä enemmän.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon käynnissä olevaa rakennettuja kulttuuriympäristöjä koskevaa luettelon tarkistusta. Museoviraston vuonna 2004 laatimassa, tutkimusprojekteissa saatuun uuteen tietoon perustuvassa tarkistusesityksessä Louhen kiinteistö sijoittuu kokonaisuudessaan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisen rajauksen sisäpuolelle. Tarkistusesitys on ollut Askaisten kunnassa lausunnolla, joten se on ollut tiedossa valituksenalaista osayleiskaavaa laadittaessa. Ensimmäisen lausuntokierroksen jälkeen Museovirasto on uudelleen tarkistanut esitystään ottaen huomioon kunnan esityksen, mutta edelleen Louhen kiinteistö sijoittuu esitetyn aluerajauksen sisäpuolelle. Uuden esityksen mukainen toinen lausuntokierros on päättynyt eikä Louhisaaren osalta ole suunnitteilla muutoksia viimeisimpään rajausesitykseen. Valtioneuvosto päättänee uusista aluerajauksista vuonna 2009.

Louhen kiinteistö kuuluu Varsinais-Suomen seutukaavassa merkinnällä MM 2 K -merkittyyn alueeseen, mikä tarkoittaa sitä, että rakentaminen tulee suorittaa siten, ettei alueen kulttuurihistoriallista arvoa heikennetä. Louhen kiinteistön aluevaraus merkitsee huomattavaa poikkeamista seutukaavasta. Poikkeaminen ei ole Louhisaaren olosuhteissa perusteltua.

Osayleiskaavan selostuksen kohdan 6.2 mukaan Louhen kiinteistölle sijoitettu asuinalue ei kaavamääräysten mukaisesti toteutettuna vaikuta lähiympäristön kulttuurihistoriallista ympäristöä heikentävästi eikä se näy maisemassa. Hallinto-oikeus on pitänyt osayleiskaavaa seutukaavan mukaisena sillä perusteella, että Varsinais-Suomen liitto on puoltanut osayleiskaavan hyväksymistä, että aluevaraus on yleispiirteinen ja että osayleiskaavassa on kulttuuriympäristön suojelua koskevia kaavamääräyksiä. Museoviraston kanta on, että omakotitaloalueen rakentaminen kyseiselle kiinteistölle heikentää alueen kulttuurihistoriallista arvoa huomattavasti. Kaavamääräykset eivät poista sitä tosiasiaa, että tällaisen rakentamisen seurauksena alueen luonne muuttuu peruuttamattomasti toiseksi. Alueen kulttuurihistoriallisen arvon heikentyminen tarkoittaa myös sitä, että jatkossa mahdolliseen lisäkaavoitukseen ja -rakentamiseen saatettaisiin suhtautua entistä sallivammin, koska vahinko olisi jo tapahtunut. Kysymys siitä, sallitaanko kuvatunlainen rakentaminen alueella, on ratkaistava tässä vaiheessa. Asemakaavoitusvaiheessa asuinalueesta ei todennäköisesti enää luovuttaisi ottaen huomioon osayleiskaavassa ratkaistu rakentamisen määrä ja sijoittelu.

Louhen kiinteistön alueella voimassa olevassa, vuonna 1992 vahvistetussa rantayleiskaavassa alue on merkitty RA-1 -alueeksi eli loma-asuntoalueeksi. Valituksenalaisessa osayleiskaavassa Louhen kiinteistön aluevaraus on poikkeuksellinen, koska muilta osin rantayleiskaavan alueelle ei ole sijoitettu uusia ja olennaisesti muuttuvia kohteita. Louhen kiinteistöllä ei ole syytä tällä tavoin poiketa voimassa olevan rantayleiskaavan mukaisista rakentamisperiaatteista.

Taloudelliset intressit eivät voi ajaa niiden kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten arvojen ohi, joita alueella on. Kaava-aineistossa on todettu, että osayleiskaava osoittaa ympärivuotisten asuinrakennusten rakennuspaikkoja ylimitoitetusti suhteessa väestötavoitteisiin.

Louhen kiinteistölle sijoitettu asuinaluevaraus on kyseenalainen myös maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n suhteen, kun säännöksessä velvoitetaan ottamaan huomioon muun muassa yhdyskuntarakenteen toimivuus, ekologinen kestävyys ja mahdollisuudet liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen kestävällä tavalla. Asuinalue sijaitsisi kaukana taajamasta eikä sinne pystyttäne järjestämään esimerkiksi julkista liikennettä.

Aluevaraus sijaitsee osayleiskaavoitetun alueen eteläosissa sijaitsevan Natura-alueen läheisyydessä. Luonnonarvojen suojeleminen muodostaa yhtä painavan syyn välttää asutuksen laajenemista alueella kuin kulttuurihistorialliset arvotkin.

2) A ym. ovat Louhisaaren maatalousyhtymän puolesta tekemässään valituksessa vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Vaihtoehtoisesti osayleiskaavaa koskeva päätös on palautettava kunnanvaltuuston käsiteltäväksi ja muutettavaksi siten kuin valituksessa vaaditaan.

Kaavaa tulee muuttaa niin, että Louhen tilan RN:o 1:42 kaavassa osoitetulta alueelta poistetaan oikeus sijoittaa enintään kuusi omakotitalon rakennuspaikkaa ja samoin poistetaan Vanharannan kohdalla oleva venevalkamavaraus (LV).

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Valtuuston kokoukseen on osallistunut K, joka omistaa kaava-alueella yhdessä miehensä kanssa Koskelan tilan RN:o 2:0. K:n olisi tullut esteellisenä vetäytyä asian käsittelystä. Osayleiskaavalla on muitakin vaikutuksia kuin sen myötä mahdollisesti rakennus- tai poikkeamislupamenettelyssä tai myöhemmässä asemakaavassa saatava rakennusoikeus.

Vaatimus koko kaavan kumoamisesta perustuu siihen, että valittajat eivät hyväksy Louhen tilalle RN:o 1:42 osoitettavan uusien omakotitalojen rakennusoikeutta ja venevalkamaa. Alueen 1 500 kerrosneliömetrin merkittävä rakennusoikeus muuttaa olennaisesti alueen teknistä, maisemallista ja poikkeuksellisen harvinaista ja arvokasta kulttuurihistoriallista arvoa ja yleistä ilmettä. Vastoin kaavaselostuksessa mainittua alue sijaitsee lähimmillään 300 metrin päässä Louhisaaren kartanolinnasta. Tapahtuneen metsänkaadon takia rakennukset todennäköisesti näkyisivät kartanolinnan alueelle. Kaavaratkaisu ei kaavamääräykset huomioon ottaenkaan turvaa alueen kulttuurimaisemaa ja rakennettuun ympäristöön liittyviä valtakunnallisia kulttuuriperintöarvoja siten kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa on edellytetty. Valittajat ovat vaatimuksensa tueksi lisäksi viitanneet Museoviraston asiassa esittämään.

Seutukaavassa alue on kulttuurihistoriallisen suojelun maa- ja metsätalousaluetta. Osayleiskaava on seutukaavan vastainen.

Vanharannan kohdalla oleva venevalkama on tarpeeton, koska tästä pohjoiseen on venesatamavaraus (LS). Venesatama on kunnan maalla ja sen käyttäjiä voivat olla samat tahot, jotka käyttäisivät poistettavaksi vaadittua venevalkamaa. Erillinen venevalkama aiheuttaisi kauttakulun, veneiden sijoittelun, veneliikenteen ja osayleiskaavan sallimien laituri- ja muiden laitteiden ja varusteiden sekä veneiden talvisäilytyksen vuoksi huomattavaa ympäristö- ja muuta haittaa arvokkaassa kulttuurimaisemassa.

Louhisaarenlahden alueet ja sitä ympäröivät vesialueet kuuluvat valtakunnalliseen lintuvesien suojeluohjelmaan ja Natura-verkostoon. Vierekkäiset venesatama ja venevalkama lisäisivät häiriötä myös Natura-alueella ja vaarantaisivat Natura-arvot.

Louhen tilalle RN:o 1:42 ja viereiselle Askaisten ja Nousiaisten kuntien omistamalle virkistysalueelle on osoitettu osayleiskaavassa rakennusoikeutta yhteensä 2 270 kerrosneliömetriä. Voimassa olevassa rantayleiskaavassa rakennusoikeutta on yhteensä 770 kerrosneliömetriä, mikä vastaa alueen muillekin maanomistajille sekä määrällisesti että laadullisesti osoitettua rakennusoikeutta.

Mikäli rakennusoikeutta lisätään valituksen tarkoittamalla alueella, maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaate syrjäytetään olennaisesti. Muiden maanomistajien rakennusoikeutta ei osayleiskaavalla lisätä verrattuna voimassa olevaan kaavaan. Valittajien rakennusoikeutta osayleiskaavalla käytännössä alennetaan. Muodollisesti sitä on lisätty 130 kerrosneliömetriä, mutta siihen on luettu aiemmin rakennusoikeuden ulkopuolella olleita historiallisia rakennuksia (tuulimylly ja kaksi rantasaunaa).

Korkein hallinto-oikeus on 8.6.2001 taltionumerolla 1385 ratkaissut saman alueen osayleiskaava-asian. Lounais-Suomen ympäristökeskus oli jättänyt osayleiskaavan vahvistamatta Louhen tilan osalta, ja korkein hallinto-oikeus pysytti ympäristökeskuksen päätöksen.

3.2 Lausunnot ja vastaselitykset korkeimmalle hallinto-oikeudelle

Askaisten kunnanhallitus on antanut valitusten johdosta selitykset, joissa on esitetty, että valitukset hylätään. Kunnanhallitus on uudistanut asiassa hallinto-oikeudelle lausumansa ja on tämän lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Museoviraston valitus

Museovirasto ei ole valittanut maanomistajana tai maanomistajan edustajana Turun hallinto-oikeuteen. Valituksen oheisaineistosta tulee rajata pois se, joka on syntynyt kaavan hyväksymispäätöksen 18.12.2006 jälkeen eli ainakin valituksen täydennyksen liite 2.3 (11.4.2008). Myöskään liitteet 2.4, 2.5, 2.6 ja 3 eivät olleet Turun hallinto-oikeuden käsittelyssä Museoviraston valitukseen liittämänä. Näihin liitteisiin tehdyt viittaukset valituksessa ja sen täydennyksessä on jätettävä käsittelemättä. Museovirasto on käyttänyt valituksessaan uutena perusteluna Natura-alueen läheisyyttä.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo valituksen täydennyksen liitteen 2.4 olevan osa valitusaineistoa, kunnanhallitus on pyytänyt selvittämään, mihin päätökseen ja millä perustein Museovirasto tulkitsee niin sanotun "VAT-rajauksen" "olevan voimassa". Kaavan aloitusvaiheen viranomaisneuvottelu pidettiin 8.3.2006, jossa todettiin, että Museoviraston ja Ympäristöministeriön julkaisun 16/1993 rajaus on tällä hetkellä virallinen raja kulttuurihistoriallisesti arvokkaalle alueelle. Rajausta on tarkennettu valtion ympäristötietojärjestelmä Herttaan, ja osayleiskaavaan rajaus on piirretty sen mukaisesti. Kaavassa ei siten käytetty Museoviraston 19.11.2004 kuntaan lausunnolle lähettämää rajausta, joka on edelleen sellaista valmisteluaineistoa, jota Museovirasto selvästi yli vuosi osayleiskaavan hyväksymisen jälkeen 11.4.2008 itse tarkistanut.

Alueen kuuluminen osana valtakunnallisesti merkittäviin kulttuurihistoriallisiin ympäristöihin ei tarkoita sitä, ettei alueelle saisi rakentaa. Louhen tilalla on rantaviivaan perustuvaa rakennusoikeutta, mistä seikasta oltiin yksimielisiä työneuvottelussa 20.9.2006. Louhen tilan rakennusoikeus on selvitetty kaavaselostuksessa. Museoviraston esitys leikata tilan rakennusoikeus kuudesosaan on perustuslain 6 §:n vastainen.

Kaava-alueen noin 640 hehtaarin kokonaispinta-alasta peräti 380 hehtaaria (noin 59 %) on osoitettu erilaisilla maiseman, luonnon tai rakennetun ympäristön suojeluun ja/tai säilyttämiseen tähtäävillä aluevarausmerkinnöillä (AM/s, SL, SRS, M/s, MA, MT/s, MY, YK/s), 110 hehtaaria muuksi maa- ja metsätalousalueeksi (M), 60 hehtaaria vesialueeksi ja vain noin 90 hehtaaria (noin 14 %) rakentamiseen. Viimeksi mainitusta suuri osa on jo rakennetun alueen toteamista.

Työneuvottelussa todettiin, että osayleiskaavassa voidaan osoittaa alueelle rakennusoikeutta. Koska alue on valtakunnallisesti merkittävää kulttuuriympäristöä, sen toteuttaminen edellyttää tarkempaa suunnittelua. Todettiin, että osayleiskaavaan on tarpeen lisätä kaavamääräys, jonka mukaan alueen toteuttaminen tulee suunnitella asemakaavalla. AO-alue ja sitä ympäröivä MY-alue osoitettiin sen vuoksi merkinnällä uudet ja olennaisesti muuttuvat alueet. Kaava sisältää kulttuuriympäristön ja maiseman säilyttämiseen tähtääviä määräyksiä.

Kartanolinnan ympäristön peltoaukeisiin rajoittuvat metsät on osoitettu MY-merkinnällä vailla rakennusoikeutta. Ympäristökeskus totesi lausunnossaan 7.11.2006, että maa- ja metsätalousalueita koskevat aluevaraukset ja niihin liittyvät kaavamääräykset turvaavat riittävästi alueiden maisemallisia arvoja.

Osayleiskaava ei ole seutukaavan vastainen. Varsinais-Suomen liitto seutukaavaviranomaisena puolsi lausunnossaan 23.10.2006 kaavan hyväksymistä todeten, että kaava ottaa riittävästi huomioon seutukaavan aluevaraukset. Varsinais-Suomen liitto näkee alueen kokonaisuutena, johon liittyy uudisrakentamista sekä luonnon, maiseman ja kulttuuriympäristön suojelua niin, että ne kaavan osoittamalla tavalla voidaan sovittaa yhteen.

Hyväksytty osayleiskaava ei estä Museovirastoa tutkimasta Louhisaaren kartanoa mahdollisesti edeltänyttä varhaisempaa asutusta. On erikoista, ettei aluetta ole tutkittu kaavan valmisteluvaiheessa, vaan vasta alueelle laadittavan toisen yleiskaavatasoisen suunnitelman lausuntovaiheessa esitetään arvioita mahdollisista varhaisista asuinpaikoista. Kaava on laadittu ja hyväksytty tiedossa olevien löydösten perusteella.

A:n valitus

Kunnanhallitus on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta tutkimaan, onko valittajilla valitusoikeus asiassa. Turun hallinto-oikeus on antanut päätöksensä vain Taito Ylhäisen Louhisaaren maatalousyhtymän puolesta tekemään valitukseen.

Kunnanvaltuutettu K:n yhdessä puolisonsa kanssa omistama Koskelan tilan palsta sijaitsee välittömästi kartanolinnan pihapiirin itäpuolella. Palsta on kokonaisuudessaan osoitettu MA-merkinnällä maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi vailla rakennusoikeutta. Valtuutettu Koskelainen ei ole saanut osayleiskaavalla mitään sellaista hyötyä, etua tai oikeutta, että hänen olisi ehdottomasti pitänyt jäävätä itsensä kaavan hyväksymiskäsittelystä. Kaavaratkaisu vastaa K:n omistaman maa-alueen nykykäyttöä.

Valituksessa todetaan, että Louhen alue sijaitsee lähimmillään noin 300 metrin etäisyydellä Louhisaaren linnasta. Louhen rakentamisalueen lähin reuna kaavakartalla on yli 480 metrin etäisyydellä kartanolinnan läntisestä sivurakennuksesta. Aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle on jätettävä rakennusten ja niiden pihapiirien sekä alueen itäpuolisen peltoalueen väliin alueen itäreunaan suojapuustokaista, joka merkittävästi rajoittaa rakennetun alueen näkymistä itään päin. Selostuksen 600 metrin etäisyys tarkoittaa etäisyyttä laajahkon alueen painopisteestä kartanolinnalle, mikä kaavassa toteutuu.

Valituksessa mainittu alueella tehty metsänkaato ei tee aluevarausta lainvastaiseksi. Kaavamääräyksen edellyttämä suojapuusto kasvaa takaisin nopeasti.

Asemakaavoitettavan Louhen alueen pinta-ala on 8,4 hehtaaria, joten rakentamisen tehokkuus olisi täysin toteutettuna ja koko alue huomioon ottaen on alle e= 0.02. Tämä tarkoittaa varsin väljää rakentamista niin, että rakennukset ovat etäällä toisistaan ja niiden välissä on puustoa ja muuta kasvillisuutta eli rakennuspaikoilla itselläänkin on suojapuustoa. Rakennuspaikat osoitetaan asemakaavalla todennäköisesti kuitenkin niin, että rakennettava alue on tiiviimpi ja suuri osa alueesta jää luonnontilaan.

Kaavalla on osoitettu rantaviivaan perustuva rakennusoikeus emätiloittain ja maanomistusyksiköittäin tasapuolisesti ja voimassa olevan rantayleiskaavan mitoitusperusteiden mukaisesti. Mitoitusperusteet ilmenevät kaava-asiakirjoista.

Toteutettu rakentaminen luonnollisesti vähentää kunkin tilan jäljellä olevaa rakennusoikeutta. Valituksessa mainitut rakennukset Louhisaaren kartanon tilalla RN:o 1:48 sijaitsevat alueella, jota voimassa olevassa, vahvistetussa rantayleiskaavassa ei ole osoitettu rakentamiseen. Rantayleiskaava osoittaa ranta-alueen kaiken rakennusoikeuden. Näin ollen rantaan rakennettujen saunarakennusten kuuluu olla osa samalle kiinteistölle osoitettua 900 kerrosneliömetrin rakennusoikeutta.

Louhen tilalle osoitettu venevalkama (LV) osaltaan lisää mahdollisuuksia veneilyyn Askaisten rannoilla ja keskustan tuntumassa. Venevalkamia tarvitaan kunnan alueella, jotta esimerkiksi muiden kuin omaa rantaa omistavien rantaan pääsy on mahdollista. Ilman tällaisia alueita rantojen käytön paineet kohdistuisivat yksityisille alueille. LV-alue ei vaikuta yli puolen kilometrin etäisyydellä sijaitsevan Natura-alueen luontoarvoihin. LV-alueen ja Natura-alueen välissä on valittajien omistama RM-alue 900 kerrosalaneliömetrin rakennusoikeudella. Senkään toteuttamisen ei ole katsottu aiheuttavan haittaa Natura-alueen luontoarvoille.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 8.6.2001 koskee alueelle aiemmin laadittua niin sanottua asuntoalueiden osayleiskaavaa, joka ei päätöksen mukaan perustunut riittäviin selvityksiin. Lisäksi siinä oli osoitettu alueelle kahdeksan AO-rakennuspaikkaa (e=0.05-0.10). Louhisaaren osayleiskaavassa rakennusoikeutta on tuohon aiempaan kaavaan nähden alennettu, omakotitalojen määrää vähennetty ja aluevaraus on tarkoin harkittu ja perusteltu. Kyse on siis kokonaisuus huomioon ottaen eri kaavasta, eri tilanteesta ja kaavan eri aluevarauksista ja kaavamääräyksistä.

Museovirasto on antanut vastaselityksen.

A ym. ovat antaneet vastaselityksen.

3.3 Korkeimman hallinto-oikeuden katselmus

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 31.3.2009 päättänyt toimittaa asiassa katselmuksen. Katselmus toimitettiin 13.5.2009. Katselmuksessa tutustuttiin Louhisaaren kartanolinnan alueeseen sekä Louhen tilaan itse tilan alueella sekä sen lähistöllä olevilta peltoalueilta.

Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirja-aineistoon.

3.4 Merkinnät

Askaisten kunnanhallitus on päätöksellään 22.8.2008 päättänyt maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n nojalla määrätä osayleiskaavan tulemaan voimaan lukuun ottamatta alueita, joihin valitukset kohdistuvat.

Askaisten kunta on yhdistynyt Maskun kuntaan 1.1.2009 lukien.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Museoviraston valitusta ei tutkita siltä osin kuin siinä on mahdollisesti tarkoitettu vaatia päätösten kumoamista Natura-alueen läheisyyden tai muutoin luonnonarvojen suojelun perusteella tai yhdyskuntarakenteen toimivuutta koskevalla perusteella. Muilta osin Askaisten kunnanhallituksen väite Museoviraston valituksen ja siihen liitetyn aineiston tutkimatta jättämisen osalta hylätään.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian yhtäältä Museoviraston ja toisaalta Turun hallinto-oikeuteen Askaisten kunnanhallituksen päätöksestä Louhisaaren maatalousyhtymän puolesta valittaneen A:n valituksesta sekä ottanut tältä osin huomioon Louhisaaren maatalousyhtymän muiden osakkaiden kannanilmaisun.

2. Valitukset hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Käsittelyratkaisut

Museovirasto ei ole Turun hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut kunnanvaltuuston päätöksen kumoamista Natura-alueen läheisyyttä tai muutoin luonnonarvojen suojelua koskevalla eikä yhdyskuntarakenteen toimivuuteen liittyvällä perusteella. Tämän vuoksi vaatimukset päätöksen kumoamisesta näillä perusteilla, kun otetaan huomioon kuntalain 90 §:n 3 momentti, on jätettävä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyinä tutkimatta.

Kunnanhallitus on pyytänyt rajaamaan Museoviraston valituksen oheisaineistosta kaiken sen, joka on syntynyt kaavan hyväksymispäätöksen 18.12.2006 jälkeen. Koska tämän aineiston osalta ei ole kysymys sellaisesta uudesta valitusperusteesta, joka olisi edellä mainitun säännöksen nojalla jätettävä tutkimatta, kunnanhallituksen väite on hylättävä.

Museovirastolla on kuntalain 92 §:n ja maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 1 momentin mukaan asiassa valitusoikeus sekä Louhisaaren kartanolinnaa hallinnoivana valtion viranomaisena että yleistä kulttuurihistoriallisiin näkökohtiin liittyvää etua valvovana viranomaisena.

2. Pääasiaratkaisu

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa Louhen tilan RN:o 1:42 alueelle on osoitettu uusia ja olennaisesti muuttuvia alueita koskeva aluevaraus. Kaavamääräysten mukaan alue on tarkoitettu suunniteltavaksi asemakaavalla, jossa alueelle voidaan osoittaa enintään kuusi omakotitalon rakennuspaikkaa. Yleiskaavassa on annettu määräyksiä, joiden avulla alueen näkyvyyttä valtakunnallisesti merkittävään kulttuuriympäristöön, erityisesti Louhisaaren kartanolinnaan ja sen välittömään ympäristöön, on rajoitettu.

Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella Louhen tilan asemakaavoitettava alue sijoittuu selvästi sen itäpuolella olevista peltoalueista erilliseen metsäiseen maisematilaan. Kun otetaan huomioon alueen etäisyys kartanolinnasta ja sen pihapiiristä, Mynämäen kulttuurimaisema-alueen kuvaus valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa viitatussa julkaisussa "Rakennettu kulttuuriympäristö" (1993) sekä osayleiskaavaan sisällytetyt, tulevaa asemakaavoitusta sitovasti ohjaavat määräykset, valituksen kohteena oleva uusia ja olennaisesti muuttuvia alueita koskeva aluevaraus ei maisemalliselta kannalta ole maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa säädetyn eikä 39 §:n 2 momentin ympäristön ja maiseman vaalimista koskevien sisältövaatimusten vastainen.

Kaavamääräyksen tieyhteyttä koskevan osan mukaan alueelle saa rakentaa vain alueen koilliskulmasta alueen lounaispuolelle osoitettuun venevalkamaan johtavan tien. Tuleville omakotitalojen rakennuspaikoille tulee osoittaa tonttiliittymät suoraan tältä tieltä. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella tulevalle omakotitaloalueelle suuntautuva liikenne ei muuta suojellun valtakunnallisesti merkittävän kulttuuriympäristön luonnetta siten, että kaavaratkaisu tällä perusteella olisi lainvastainen.

Valituksenalaisella osayleiskaavalla on sinänsä ratkaistu, että kyseiselle alueelle saa kaavoittaa enintään kuusi omakotitalon rakennuspaikkaa. Asemakaavalla tulee vielä erikseen asemakaavan sisältövaatimukset huomioon ottaen tutkittavaksi, kuinka monta rakennuspaikkaa alueelle voidaan sijoittaa, mihin kohtaan kyseisellä alueella rakennuspaikat sijoitetaan ja minkälaisia valtakunnallisesti merkittävän kulttuuriympäristön säilymistä turvaavia määräyksiä asemakaavaan vielä tulee sisällyttää. Louhen tilaa koskevalla aluevarauksella ei ole ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista, missä määrin Louhisaaren ympäristössä tulevaisuudessa osoitetaan alueita erilaisiin käyttötarkoituksiin.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Uusia ja olennaisesti muuttuvia alueita koskeva aluevaraus edellyttää alueen asemakaavoittamista omakotirakennusten sijoittamiseksi alueelle. Kyseisen alueen ja rannan väliin on osoitettu merkinnällä MY maa- ja metsätalousalue, jolla on ympäristöarvoja, Alueella ei ole rakennusoikeutta. Kun otetaan huomioon kyseisen alueen ja rannan väliin osoitetun MY-alueen leveys ja korkeuserot sekä se, että kysymys ei tältä osin ole sellaisesta yleiskaavasta, jota voitaisiin käyttää suoraan rakennusluvan myöntämisen perusteena, kaavaratkaisu ei A:n valituksessa esitetyillä perusteilla ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen.

Näillä perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Turun hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevät perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole syytä valituksissa esitettyjen näkökohtien johdosta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi ja Sakari Vanhala. Asian esittelijä oikeussihteeri Jaana Moilanen.