HFD:2016:43

Postlagen – Postverksamhet – Samhällsomfattande tjänster – Brevförsändelser – Insamling och utdelning av post – Insamlings- och utdelningsfrekvens – Undantag från insamlings- och utdelningsfrekvens – Svårtillgängligt skärgårdsområde – Rutter som trafikeras med förbindelsebåt

Årsboksnummer: HFD:2016:43
Givet: 8.4.2016
Liggarnummer: 1231
Diarienummer: 1939/2/14

Posti Ab hade inte enligt undantagsbestämmelserna i 18 § 1 mom. i postlagen rätt till undantag från huvudregeln i 17 § 1 mom. i postlagen om skyldighet att minst fem gångar i veckan samla in och dela ut brevförsändelser som omfattades av de samhällsomfattande tjänsterna, när mottagaren av posttjänsterna bodde på en sådan ö längs förbindelsebåtens rutt som förbindelsebåtarna enligt tidtabellen vid behov eller på beställning anlöpte sex dagar i veckan.

Postlagen 17 och 18 §

Beslut som överklagas

Åbo förvaltningsdomstol 8.5.2014 nr 14/0255/3

Ärendets tidigare handläggning

A har begärt att Kommunikationsverket ska utreda om Itella Posten Ab bryter mot postlagen då bolaget bland annat på Houtskärs förbindelserutt samlar in och delar ut brevförsändelser bara 1–2 gånger per vecka.

Kommunikationsverket har i sitt beslut 19.4.2013 ansett att Itella Posten Ab inte har brutit mot bestämmelserna i 17 och 18 § i postlagen om insamlings- och utdelningsfrekvensen. Kommunikationsverket har beslutat att saken inte ger anledning till vidare åtgärder.

Kommunikationsverket har motiverat sitt beslut på följande sätt:

Enligt 18 § i postlagen är det möjligt att göra undantag från föreskriven insamlings- och utdelningsfrekvens på fem dagar när det är fråga om hushåll som finns i svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden och som inte är belägna invid vägar som trafikeras året om, inklusive sådana rutter till vilka hör landsvägsfärjor och förbindelsebåtar som går minst fem dagar i veckan.

Enligt de tidtabeller som A har tillställt Kommunikationsverket finns det inte regelbunden trafik till Bockholm alla vardagar enligt förbindelsebåtens tidtabell, utan turerna baserar sig på behov eller beställning. NTM-centralen i Egentliga Finland har ansvaret för förbindelsebåtstrafiken. Enligt NTM-centralens utlåtande 1.2.2011 transporterar förbindelsebåtarna posten till de bebodda öar som finns vid förbindelsebåtsrutten i samband med övrig transport vardagar från måndag till fredag.

Av kostnadsskäl har NTM-centralen förbjudit förbindelsebåtarna att enbart köra postturer. Om det på förbindelsebåten inte finns något annat trafikbehov till ön anlöps bryggan inte enbart för postens skull, utan posten delas ut i samband med följande tur som utförs, dock minst en gång i veckan.

Kommunikationsverkets uppfattning är att hushåll på de öar som enbart anlöps om det finns något annat trafikbehov, i enlighet med 18 § 1 mom. i postlagen, finns i svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden, där den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att göra undantag från den insamlings- och utdelningsfrekvens som föreskrivs i 17 §. Att anlöpa vid behov motsvarar inte definitionen i 18 § 1 mom. i postlagen av ett hushåll som är beläget invid en rutt där förbindelsebåtar går minst fem dagar i veckan. Av trafikering fem dagar, som avses i bestämmelsen, kan krävas att den sker regelbundet enligt tidtabell oberoende av särskilda behov.

Enligt 18 § 3 mom. i postlagen ska insamling och utdelning av de hushålls brevförsändelser som avses i 1 mom. ske åtminstone en gång i veckan. Enligt Itella delar förbindelsebåtarna ut post i enlighet med NTM-centralens riktlinje alltid när det finns faktisk trafik till ön, och i varje fall minst en gång i veckan. Detta uppfyller de krav som uppställs i 18 § i postlagen.

A har anfört besvär hos Åbo förvaltningsdomstol och yrkat att Kommunikationsverkets beslut ska upphävas. Enligt besvären bör det i 18 § i postlagen stadgade undantaget inte tillämpas på hushåll som finns på holmarna längs den så kallad A-rutten i Houtskärs nordvästra skärgård. Eftersom det inte är fråga om hushåll som finns i svårtillgängliga skärgårdsområden och förbindelsebåten trafikerar minst fem dagar i veckan året om, finns det inte förutsättningar att göra undantag från den insamlings- och utdelningsfrekvens som föreskrivs i 17 § i postlagen.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Förvaltningsdomstolen har, till den del som det nu är fråga om, upphävt Kommunikationsverkets beslut och återförvisat ärendet till Kommunikationsverket för ny behandling. A har rätt att få posten utdelad fem gånger i veckan till Bockholmen.

Förvaltningsdomstolen har anfört följande skäl för sitt beslut:

Postutdelningen för A till Bockholmen

Enligt 17 § 1 mom. i postlagen ska brevförsändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna samlas in och delas ut åtminstone en gång per dag fem vardagar i veckan, med undantag av söckenhelger. Avvikelse från skyldigheten får tillfälligt göras endast om insamling eller utdelning av post förhindras av orsaker som beror på adressaten, en bestämmelse i lag, avbrott i trafiken eller andra motsvarande oöverstigliga hinder som inte har kunnat beaktas vid postutdelningen.

Enligt 18 § 1 mom. i samma lag har den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster rätt att göra undantag från den insamlings- och utdelningsfrekvens som föreskrivs i 17 § när det är fråga om hushåll som finns i svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden och som inte är belägna invid vägar som trafikeras året om, inklusive sådana rutter till vilka hör landsvägsfärjor och förbindelsebåtar som går minst fem dagar i veckan.

A bor på Bockholmen vid Houtskärs ruttområde. Enligt de bifogade tidtabellerna trafikerar förbindelsebåten rutten sex dagar i veckan. Bockholmen är en av de platser som nämnts i ruttens tidtabell. Förbindelsebåten anlöper Bockholmen och de andra öarna vid rutten endast vid behov eller vid beställning. Under menföre trafikeras rutten av svävaren.

Den för förbindelsebåtstrafiken ansvarande NTM-centralen i Egentliga Finland har fastställt principen att förbindelsebåtarna inte anlöper en ö enbart för postens skull. Om övrig trafik inte finns, utdelar förbindelsebåten minst en gång i veckan posten till de öar som finns längs rutten. Kommunikationsverket har ansett att dessa hushåll finns i ett sådant svårtillgängligt skärgårdsområde att man har rätt att göra undantag från insamlings- och utdelningsfrekvensen.

Enligt Itella Posten Ab:s förklaring till förvaltningsdomstolen förutsätter utdelning som sker fem dagar i veckan i praktiken förbindelser som står till förfogande för postutdelningen. På Houtskärsrutten finns det dagar då den första förbindelsebåten med vilken posten hinner med inte återvänder till avgångshamnen från rutten.

Enligt A är det dagligen möjligt att använda förbindelsebåt för postutdelningen och att återvända till avgångshamnen.

Bockholmen är belägen invid en rutt som trafikeras året om med hjälp av förbindelsebåtar som går minst fem dagar i veckan. Denna rutt är således en sådan väg som stadgats i 18 § i postlagen oberoende av vad NTM-centralen och trafikanten har avtalat om att anlöpa hållplatser. Undantag från den insamlings- och utdelningsfrekvens som föreskrivits i 17 § i postlagen kan inte heller göras på grund av att Itella Posten Ab inte utan kostnader kan ordna utdelningen från förbindelsebåten.

Lagrum som förvaltningsdomstolen tillämpat

Postlagen 17 § 1 mom., 18 § 1 mom. och 79 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Ritva Isomoisio, Kirsi Särkilä och Pirjo Marela. Föredragande Katja Sorsimo.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Itella Posten Ab har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut upphävs och att Kommunikationsverkets beslut av 19.4.2013 fastställs som avgörande i ärendet.

Itella Posten Ab (nedan även Posten) har motiverat sina besvär bland annat på följande sätt:

Förvaltningsdomstolens tolkning leder till en situation som står i strid med avsikten med postlagen och till nya tolkningssvårigheter. I förvaltningsdomstolens beslut tolkas 18 § i postlagen enbart utifrån ordalydelsen och beslutet motiveras endast med att avvikelse från den utdelning fem dagar i veckan som avses i 17 § i postlagen inte kan göras på den grunden att Posten inte kan ordna utdelningen utan kostnader. Posten har inte anfört att det borde vara möjligt för Posten att ordna utdelningen i skärgården utan kostnader.

Om 18 § i postlagen tolkas på så sätt att man med rutt avser en förbindelsebåtsrutt, tar bestämmelsens ordalydelse inte alls i beaktande om förbindelsebåtarnas transporter i verkligheten är tillgängliga för postutdelning. En sådan bestämmelse skulle inte vara rationell på något sätt. Bestämmelsens ordalydelse kan förstås endast om man beaktar att dess syfte varit att uttrycka det rådande rättsläget. Bestämmelsens ordalydelse uppkom under en tid då förbindelsebåtarna redan skötte postutdelning enligt etablerat förfarande.

Av lagens syfte och regleringens helhet framgår att undantaget beträffande utdelningen fem dagar i veckan uttryckligen är avsett för situationer där det är särskilt svårt för utdelaren att ordna postutdelningen på grund av exceptionella geografiska förhållanden. Då bestämmelsen tolkas ska man ta hänsyn till vad tolkningen skulle innebära i olika situationer. Förbindelsebåtarna har i typiska fall separata tidtabeller för sommartid, vintertid och menföre. I posttransportprocessen måste många arbetsmoment sammankopplas sömlöst på både nationell och internationell nivå så att de utlovade transporttiderna ska kunna genomföras. Det är inte möjligt att ändra processen efter förbindelsebåtarnas tidtabeller. Därför är det i allmänhet inte möjligt att tidigarelägga leveransen av posten till hamnen, och morgonturerna är i verkligheten inte tillgängliga för postutdelningen. Alla förbindelsebåtturer återvänder inte till avgångshamnen.

Ordalydelsen i 18 § i postlagen ger inte ett entydigt klart svar på frågan huruvida det att förbindelsebåtar gör ett uppehåll vid en bestämd ö på beställning eller vid behov utgör en sådan i lagen avsedd rutt som trafikeras minst fem dagar i veckan. Eftersom en på ordalydelsen baserad tolkning lämnar frågan öppen, ska de argument som följer av en historisk, systematisk och teleologisk tolkning beaktas då 18 § i postlagen tolkas.

Utgångspunkten för regleringen av samhällsomfattande tjänster i postlagen är att samhällsomfattande tjänster kan tillhandahållas kostnadseffektivt och att utbudet kan finansieras på marknadsvillkor.

18 § i postlagen kan omfatta högst 300 hushåll per år. I praktiken har Posten ordnat utdelningen på så sätt att undantaget endast omfattat cirka 120–130 hushåll per år. Bestämmelsen om maximiantalet hushåll som omfattas av avvikelsen medför i sig en kraftig begränsning av möjligheterna att avvika från utdelning fem dagar i veckan. Förvaltningsdomstolens tolkning leder till en situation där den möjlighet till avvikelse som föreskrivs i lagen blir så liten att den är obetydlig. Detta skulle stå i strid med lagstiftarens avsikt.

Förbindelsebåtarna och deras besättningar har skött postutdelningen i skärgården i flera årtionden. Med hänsyn till detta är det betydelsefullt hur myndigheten som ansvarar för förbindelsebåtarna, NTM-centralen i Egentliga Finland (nedan NTM-centralen), har ordnat trafiken på rutten. NTM-centralens myndighetsförfarande, som bygger på definitionen av servicenivåerna som gjorts av Kommunikationsministeriets arbetsgrupp, har ansett det möjligt att avvika från utdelningsfrekvensen om det inte har funnits annan trafik till öarna. Enbart det faktum att förbindelsebåten gör ett uppehåll vid en bestämd ö efter behov eller på beställning har således inte inneburit att ön ligger vid en sådan i 18 § i postlagen avsedd rutt som trafikeras minst fem gånger i veckan.

Förvaltningsdomstolens beslut skulle leda till en oskälig situation för Posten. Posten skulle anses ha handlat i strid med lagen, trots att Posten litat på ett etablerat förfarande som varit i kraft i flera årtionden, på skriftliga meddelanden från NTM-centralen i Egentliga Finland och på servicenivådefinitionen av Kommunikationsministeriets arbetsgrupp, enligt vilken förbindelsebåtarna sköter posttransporter minst i enlighet med postlagen. NTM-centralen framförde en annorlunda tolkning av ärendet först under behandlingen av ärendet i förvaltningsdomstolen. NTM-centralen har tidigare uttryckligen meddelat att abonnerade turer på grund av postutdelning inte körs.

Posten har hänvisat till 6 § i förvaltningslagen och anfört att Posten har haft grundad anledning att lita på att servicenivådefinitionen av Kommunikationsministeriets arbetsgrupp och NTM-centralens meddelande om skötseln av postutdelningen i enlighet med postlagen har varit lagliga. I tolkningen av lagen ska beaktas hur den myndighet som ansvarar för förbindelsebåttrafiken har ordnat trafiken. Posten har rätt att ha tillit till myndighetens verksamhet.

Kommunikationsutskottets betänkande (KoUB 28/2010 rd) visar att ordalydelsen i 18 § i postlagen ska ställas i förhållande till det att förbindelsebåtarna har skött om postutdelningen. Man har inte ansett det nödvändigt att ändra på bestämmelsen, eftersom utdelningen har skötts kostnadseffektivt med förbindelsebåtarna. Avgifterna i förbindelsebåtstrafiken slopades redan 2009, innan postlagen stiftades och utskottet gav sitt betänkande.

I utskottets betänkande framförs också att avsikten är att bestämmelserna om avvikelse tolkas med hänsyn till utdelningens kostnadseffektivitet. I betänkandet konstateras att eftersom direktivet inte i tillräcklig omfattning beaktar de exceptionella geografiska förhållandena i Finland och de höga utdelningskostnader som de medför, ska lagens bestämmelser ges en rationell tolkning som fullföljer syftet med lagen.

Den nya tolkning som NTM-centralen framförde under behandlingen av ärendet i förvaltningsdomstolen har bidragit till att förbindelsebåtarnas transportskyldighet i skärgården och servicenivåer tagits upp för diskussion i Kommunikationsministeriet. Posten vände sig till ministeriet för att förbindelsebåtarnas transportskyldighet skulle utredas och att bestämmelser skulle ges om denna med hänsyn till behoven hos alla som använder tjänsten. På Kommunikationsministeriets begäran har NTM-centralen inte börjat tillämpa sina nya riktlinjer, utan utdelningen fortsätter tills vidare oförändrad.

Kommunikationsverket har gett ett yttrande och yrkat att förvaltningsdomstolens beslut upphävs.

Kommunikationsverket har konstaterat bland annat att motiveringen till förvaltningsdomstolens beslut lämnar rättsläget oklart i fråga om hur undantaget från utdelningen fem dagar i veckan i 18 § i postlagen ska tillämpas. Förvaltningsdomstolens tolkning lämnar frågan hur utdelningen fem dagar i veckan bör arrangeras öppen, när NTM-centralens riktlinje är att förbindelsebåten inte får anlöpa en brygga enbart för postens skull.

Kommunikationsverket instämmer i Itella Posten Ab:s synpunkt att förvaltningsdomstolens tolkning leder till en situation där möjligheten att göra undantag blir så liten att den är obetydlig, vilket skulle stå i strid med lagstiftarens avsikt. I ärendet ska beaktas den etablerade praxisen i postutdelningen i skärgården, där utdelningen sker med hjälp av förbindelsebåtstrafik.

NTM-centralen har organiserat trafikeringen på rutten så att förbindelsebåtarna inte anlöper bryggan för postens skull på sådana öar vilka enligt tidtabellen trafikeras endast vid behov eller vid beställning. Bockholm, som är en av dessa öar, kan således inte anses vara belägen invid en sådan rutt som förutsätter postutdelning fem dagar i veckan.

Hushåll på de öar som enbart anlöps om något annat trafikbehov finns är i enlighet med 18 § 1 mom. i postlagen belägna i svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden, där den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att göra undantag från den insamlings- och utdelningsfrekvens som föreskrivs i 17 §.

A har gett förklaring med anledning av Itella Posten Ab:s besvär och Kommunikationsverkets yttrande. A har upprepat allt vad han tidigare har anfört i ärendet och ytterligare anfört bland annat följande:

Förvaltningsdomstolens beslut är i enlighet med postlagens syfte, och 18 § i postlagen är tydlig i sin ordalydelse. Undantaget får inte tillämpas på hushåll på holmar längs en förbindelsebåtsrutt där båten går minst fem dagar i veckan. Området är inte svårtillgängligt. Ordalydelsen "går" förtydligar att båten inte på varje tur behöver anlöpa varje brygga. Så gott som varje hushåll inom förbindelsebåtarnas verksamhetsområde är sådant att dess hållplats anlöps enligt tidtabellen endast vid behov eller på beställning. Etablerad praxis på Houtskärsrutten har varit att posten har delats ut fem dagar i veckan trots att något annat ärende inte har funnits till holmen just då.

Avgifterna för förbindelsebåtarnas transporter slopades 31.10.2010 och då föll också Itella Posten Ab:s ekonomiska bidrag för postutdelningen bort. Detta bortfall av budgetmedel för att täcka merkostnaden för postutdelning ligger till grund för NMT-centralens ovilja att på egen bekostnad stå för Itella Posten Ab:s lagenliga koncessionsuppdrag att dela ut posten.

I postlagen tryggas det postutdelande företagets lönsamhet och glesbygdens postutdelning i sista hand genom offentliga medel, om nettokostnaderna av de samhällsomfattande tjänsterna blir orimliga. Lagberedarnas avsikt har inte varit att inbespara postföretaget kostnader genom att utvidga undantaget i 18 § i postlagen. A har hänvisat till regeringens proposition med förslag till postlag (RP 216/2010 rd). Då lagstiftaren har bibehållit bestämmelsen i postlagen oförändrad, har avsikten inte varit att försämra de samhällsomfattande tjänsterna för skärgårdshushåll. Postgången är särskilt viktig i yttre skärgården.

Itella Posten Ab:s farhåga hur tidtabellerna skall kunna anpassas till deras egna arbetsrutiner är irrelevant. Enligt trafikidkarens avtal med NTM-centralen skall trafikidkaren dessutom uppgöra tidtabellerna i samråd med övriga aktörer.

Itella Posten Ab har gett genmäle med anledning av Kommunikationsverkets yttrande och A:s förklaring.

A har gett bemötande med anledning av Itella Posten Ab:s genmäle.

Posti Ab har gett ett bemötande.

A har gett ett bemötande.

Kommunikationsverket har gett ett yttrande.

A har gett ett bemötande.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären. Ärendet slutar på det sätt som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. EU-rätten

Skälet 11 i Europaparlamentets och Rådets direktiv 97/67/EG om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna har följande lydelse:

(11) Det är av yttersta vikt att på gemenskapsnivå garantera samhällsomfattande posttjänster som omfattar ett minimiutbud av tjänster av angiven kvalitet som i alla medlemsstater måste tillhandahållas samtliga användare till ett rimligt pris, oavsett deras geografiska belägenhet inom gemenskapen.

Skälet 21 i Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/6/EG om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster har följande lydelse:

(21) De samhällsomfattande tjänsterna garanterar i princip en insamling och en utdelning vid varje fysisk eller juridisk persons bostad eller lokaler varje vardag, även i avlägsna områden eller områden med låg befolkningstäthet.

Enligt tredje stycket i artikel 3 i Europaparlamentets och Rådets direktiv 97/67/EG, sådant det lyder ändrat genom direktiven 2008/6/EG, ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten garanteras minst fem arbetsdagar i veckan, utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande – och minst innebär

– en insamling,

– ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler eller, i undantagsfall, under villkor som den nationella tillsynsmyndigheten bestämmer, ett överlämnande vid lämpliga anläggningar.

2. Lagrum och förarbeten

Enligt 1 § 1 mom. i postlagen (415/2011) är lagens syfte att säkerställa att posttjänster och i synnerhet samhällsomfattande tjänster finns att tillgå på rättvisa villkor i hela landet.

Enligt 14 § 1 mom. i postlagen ska det i hela landet finnas ett permanent utbud av samhällsomfattande posttjänster som ska vara tillgängliga på jämlika villkor. De tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna definieras i 15 § i postlagen.

Enligt 17 § 1 mom. i postlagen ska brevförsändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna samlas in och delas ut åtminstone en gång per dag fem vardagar i veckan, med undantag av söckenhelger. Avvikelse från skyldigheten får tillfälligt göras endast om insamling eller utdelning av post förhindras av orsaker som beror på adressaten, en bestämmelse i lag, avbrott i trafiken eller andra motsvarande oöverstigliga hinder som inte har kunnat beaktas vid postutdelningen.

Enligt 18 § 1 mom. i postlagen har den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster rätt att göra undantag från den insamlings- och utdelningsfrekvens som föreskrivs i 17 § när det är fråga om hushåll som finns i svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden och som inte är belägna invid vägar som trafikeras året om, inklusive sådana rutter till vilka hör landsvägsfärjor och förbindelsebåtar som går minst fem dagar i veckan.

Enligt 18 § 2 mom. i postlagen ska den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster årligen lämna Kommunikationsverket en utredning om antalet hushåll som avses i 1 mom. och deras läge. Undantaget får i hela landet omfatta högst 300 hushåll. Kommunikationsverket ska vid behov avgöra vilka hushåll som omfattas av det undantag som gjorts från insamlings- och utdelningsfrekvensen.

I 79 § 1 mom. i postlagen föreskrivs att om ett postföretag eller en person vars rättighet, intresse eller skyldighet saken gäller anser att någon handlar i strid med postlagen eller med bestämmelser som utfärdats med stöd av den, får företaget eller person i fråga föra ärendet till Kommunikationsverket för avgörande.

Enligt detaljmotiveringarna till 18 § 1 mom. i postlagen (RP 216/2010 rd) ingår i 13 § i lagen om posttjänster (313/2001) en begränsad möjlighet att avvika från insamling och utdelning fem dagar i veckan. Med stöd av nämnda paragraf kan postföretag avvika från insamlings- och utdelningsfrekvensen i svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden, när hushållen inte är belägna invid vägar som kan trafikeras året om. I förslaget är avsikten att bevara tillämpningsområdet för grunden för avvikelsen i den nuvarande formen. Enligt regeringens proposition genomförs genom paragrafen artikel 3.3 i postdirektivet.

I sitt betänkande (KoUB 28/2010 rd) med anledning av regeringens proposition med förslag till postlag har kommunikationsutskottet konstaterat bland annat följande:

Posttjänsterna hör till den viktiga basservicen i samhället. Heltäckande och högkvalitativa grundläggande posttjänster bör vara åtkomliga enligt jämlika principer för alla invånare och företag i hela landet. Många av dem som har yttrat sig har påpekat att utdelning fem dagar i veckan enligt propositionen ingår som en väsentlig del av ett bra och fungerande postsystem. Utskottet instämmer och framhåller att det är mycket viktigt att postlagen och tolkningen av den säkerställer en fortsatt utdelning fem dagar i veckan åtminstone på samma sätt som nu. En del sakkunnigutlåtanden uppger att propositionen utökar undantagen från utdelningen fem dagar i veckan. Utifrån en utredning noterar utskottet att regleringen i det här avseendet förblir densamma som tidigare och att möjligheten till undantag fortfarande kommer att vara ganska begränsad.

Utskottet har ur många synvinklar sett på det så kallade nationella spelrum som direktivet tillåter och kommit fram till att propositionen huvudsakligen har använt det nationella spelrum som finns. Därför är det mycket påkallat att i tillämpningen och tolkningen av den lag som nu stiftas väga in våra särskilda omständigheter så att högkvalitativa posttjänster kan garanteras i hela landet, också i glesbygden och skärgården. Det betyder att de myndigheter som tillämpar och tolkar lagen måste ha en rationell tolkning som fullföljer syftet med lagen.

Postgången är särskilt viktig i glesbygden, men också i yttre skärgården. Det beror bland annat på att det i yttre skärgården ofta inte finns andra kommersiella alternativ för postutdelning. En tillförlitlig postgång och en fungerande förbindelsefartygstrafik är numera ett nödvändigt villkor för att det ska gå att bedriva näringsverksamhet och för att skärgården ska förbli livskraftig. Utskottet har begärt och fått en utredning som visar att postutdelningen i skärgården drar nytta av de möjligheter som förbindelsefartygstrafiken erbjuder. Utskottet anser att de här funktionerna bör fungera tillräckligt samordnat i de svåra förhållandena i skärgården. Transporterna i skärgården bör organiseras med hänsyn till behoven av postutdelning, så att denna kan ordnas rationellt och kostnadseffektivt.

3. Juridisk bedömning

Det gäller att avgöra om Posti Ab (tidigare Itella Posten Ab) i egenskap av tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster har skyldighet att i fråga om A:s hushåll på ön Bockholm åtminstone en gång per dag fem vardagar i veckan samla in och dela ut brevförsändelser som hör till de samhällsomfattande tjänsterna, enligt vad som föreskrivs i 17 § 1 mom. i postlagen, eller om Posti Ab har rätt till undantag från denna insamlings- och utdelningsfrekvens. Enligt 18 § 1 mom. i postlagen har Posti Ab rätt att göra sådana undantag i fråga om hushåll som finns i svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden och som inte är belägna invid vägar som trafikeras året om, inklusive sådana rutter till vilka hör landsvägsfärjor och förbindelsebåtar som går minst fem dagar i veckan.

Det är således av relevans för avgörandet om A:s hushåll på Bockholm ska anses befinna sig på ett svårtillgängligt skärgårdsområde, som inte är beläget vid rutter till vilka hör förbindelsebåtar som går minst fem dagar i veckan. För att kunna avgöra om detta är fallet, måste man ta ställning till vilken betydelse det har i sammanhanget att förbindelsebåten trafikerar holmen endast vid behov eller på beställning.

Såväl av ordalydelsen i 17 och 18 § i postlagen som av uttalandena i ovan refererade förarbeten till lagen framgår att den i 17 § 1 mom. föreskrivna skyldigheten att samla in och dela ut brevförsändelser minst fem vardagar i veckan är huvudregeln och att bestämmelsen i 18 § 1 mom. om undantag är avsedd att ha snävt tillämpningsområde. När 18 § 1 mom. i postlagen tolkas, ska dessutom beaktas vad som föreskrivs i det tredje stycket i artikel 3 i direktivet 97/67/EG. Artikel 3, tredje stycket i direktivet har genomförts med denna 18 §. Enligt det tredje stycket i artikel 3 är undantag från den minst fem dagar i veckan garanterade samhällsomfattande tjänsten tillåtna endast under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande.

Utgångspunkten i 18 § 1 mom. i postlagen är alltså att den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att göra undantag från den insamling och utdelning under minst fem dagar som hör till de samhällsomfattande tjänsterna, om det är fråga om hushåll som finns i svårtillgängliga skärgårdsområden och som inte är belägna invid vägar som trafikeras året om, inklusive sådana rutter till vilka hör förbindelsebåtar som går minst fem dagar i veckan. Av utredningen i ärendet har framgått att A:s hushåll är beläget på ön Bockholm inom Houtskärs ruttområde i Åbo yttre skärgård. Bockholm ligger längs förbindelsebåtens rutt och är i tidtabellen för ruttområdena angiven som en plats som vid behov eller på beställning anlöps av förbindelsebåtarna sex dagar i veckan. Under menförestiden trafikeras Bockholm av en svävare. Således trafikeras rutten minst fem dagar i veckan med förbindelsebåt. Det saknar betydelse för bedömningen av saken att förbindelsebåten enligt vad som antecknats i tidtabellen anlöper Bockholm endast vid behov eller på beställning.

Det har inte heller någon inverkan på skyldigheten att som samhällsomfattande tjänst samla in och dela ut post att Posti Ab inte längre betalar en särskild ersättning för posttransporten till NTM-centralen, som svarar för förbindelsebåttrafiken, eller att NTM-centralen har gett förbindelsebåtarna anvisningar om att inte anlöpa Bockholm enbart för postutdelning, om det inte finns andra trafikbehov där (såsom passagerare, fordon, varuförsändelser och annat).

Undantag från skyldigheten att fem dagar i veckan samla in och dela ut post är möjliga under de förutsättningar om vilka bestäms i 18 § 1 mom. i postlagen. Med stöd av detta lagrum kan undantagen inte grunda sig på kostnader som insamlingen och utdelningen förorsakar den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna eller på praktiska svårigheterna med att ordna insamlingen och utdelningen av posten, såsom problem med tidtabeller. Vilken ståndpunkt NTM-centralen har haft i frågan huruvida postutdelningen har ordnats enligt bestämmelserna i postlagen eller hur servicenivån har beskrivits i en publikation av kommunikationsministeriet har inte betydelse för den juridiska tolkningen av vad skyldigheten att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna innebär.

När det gäller utdelningen och insamlingen av A:s och hans hushålls post på ön Bockholm har Posti Ab således inte rätt att med stöd av 18 § 1 mom. i postlagen göra undantag från den i 17 § 1 mom. i samma lag föreskrivna skyldigheten att samla in och dela ut post fem dagar i veckan.

4. Slutsats

Av dessa skäl och med beaktande av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte skäl att ändra förvaltningsdomstolens beslut.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Niilo Jääskinen, Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski och Outi Suviranta. Föredragande Anne Nenonen.

 
Publicerad 8.4.2016