HFD:2018:51

Markanvändning och byggande – Byggnadstillsyn – Utvidgning av byggnad – Förutsättningarna för beviljande av tillstånd – Åtgärdstillstånd – Uppenbart oriktig tillämpning av lag – Tillitsskydd – Byggande utan tillstånd

Årsboksnummer: HFD:2018:51
Givet: 13.4.2018
Liggarnummer: 1753
Diarienummer: 188/1/17
ECLI: ECLI:FI:HFD:2018:51

A hade ansökt om tillstånd för utvidgning av en bostadsbyggnad samt för ändring av byggnadsfasadens färgsättning. Kommunens ledande byggnadsinspektör hade genom sitt beslut om att bevilja åtgärdstillstånd bifallit ansökan och samtidigt även ritningarna som avsedde utvidgningen av byggnaden. Åtgärdstillståndet hade beviljats utan sådant undantagslov som fordrats för projektet med anledning av överskridningen av den i detaljplanen anvisade byggnadsrätten. Frågan om utvidgning av byggnaden borde även annars ha handlagts som bygglovsärende snarare än åtgärdstillstånd. A hade börjat förverkliga tillbyggnadsarbetet på basis av det beviljande åtgärdstillståndet. I ärendet skulle avgöras huruvida det var fråga om sådant byggande utan tillstånd med anledning av vilket det var påkallat för kommunens byggnadstillsynsmyndighet att vidta åtgärder.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att vid en bedömning av ärendet med tanke på den i 6 § i förvaltningslagen föreskriva principen om tillitsskydd måste utgångspunkten vara att den enskilde kan förlita sig på ett felfritt agerande från myndighetens sida och på beständigheten av beslut som denna fattar. A hade dock redan vid tidpunkten för ansökan om tillstånd varit medveten om att utvidgningen av bostadsbyggnad även förutsätter undantagslov och hade inlett byggarbetena med vetskap om att ärendet inte ännu var avgjort i fråga om ansökan om undantag samt att tillståndsprocessen för utvidgning av bostadsbyggnaden således fortfarande var pågående. Därtill hade A fortskridit med byggnadsarbetena efter att ha fått del av NTM-centralens nekande beslut om undantag. Av principen om tillitsskydd följde med hänsyn till ovan sagda inte att A skulle ha varit berättigad att framskrida med utvidgningen av bostadsbyggnaden med stöd av det felaktigt beviljade åtgärdstillståndet.

Eftersom beslutet om åtgärdstillstånd till den del som avsett utvidgningen av bostadsbyggnaden hade grundat sig på uppenbart oriktig tillämpning av lag, var det påkallat att högsta förvaltningsdomstolen för tydlighets skull undanröjde sagda beslut till denna del. Högsta förvaltningsdomstolen höll i kraft besluten av den kommunala byggnadstillsynsmyndigheten varigenom A hade förordnats att avbryta de påbörjade byggnadsarbetena samt ålagts att riva den utan tillstånd förverkligade tillbyggnaden.

Markanvändnings- och bygglagen 125 § 1 ja 2 mom., 126 §, 126 a § 1 mom. 7 punkten, 171 § 1 mom. (132/1999), 171 § 2 mom. (1129/2008), 171 § 3 mom. (1589/2009), 180 § 1 och 2 mom., 182 § 1–3 mom.

Förvaltningslagen 6 §, 44 § 1 mom.

Förvaltningsprocesslagen 63 § 1 mom., 64 § 1 mom.

Beslut som överklagas

Helsingfors förvaltningsdomstol 13.12.2016 nr 16/1034/5

Ärendets tidigare handläggning

1. Avbrytande av byggnadsarbeten

Byggnadsinspektören i Raseborg har vid en inspektion 14.8.2015 på fastigheten 710-55-405-6 på adressen Edegatan 5 i Karis konstaterat att byggnadsarbetena för utvidgning av ett bostadshus var under arbete. En balkong hade byggts om så att den utgör en tillbyggnad av huset. Fastigheten ägs av A. Byggnadsinspektören har vid inspektionstillfället givit A ett skriftligt förordnande om att byggnadsarbetena ska avbrytas omedelbart.

Miljö- och byggnadsnämnden in Raseborg har med sitt beslut 16.9.2015 (§ 176) med stöd av 180 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen beslutat att byggnadsinspektörens förordnande 14.8.2015 om att avbryta byggnadsarbetena förblir i kraft eftersom A inte har lov för åtgärden.

2. Rivningsåläggande

Miljö- och byggnadsnämnden in Raseborg har med sitt beslut 16.9.2015 (§ 177) med stöd av 182 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ålagt A att senast 31.12.2015 avlägsna den olovligt byggda tillbyggnaden på bostadshuset från sin fastighet med hot om vite på 10 000 euro. Nämnden har också beslutat att anmäla det olovliga byggandet till polisen för förundersökning.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Helsingfors förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut avslagit A:s besvär.

Med beaktande av den tid som gått åt till behandlingen av besvären har förvaltningsdomstolen förlängt den i nämnden beslut 16.9.2015 (§ 177) angivna tidfristen för att avlägsna tillbyggnaden till 30.6.2017.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut enligt följande:

Tillämpade bestämmelser

Enligt 125 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen krävs bygglov för uppförandet av en byggnad. Enligt 2 mom. i samma paragraf behövs bygglov också för sådana reparationer och ändringar som kan jämföras med uppförandet av en byggnad samt för utvidgning av en byggnad eller utökning av det utrymme som räknas till byggnadens våningsyta.

I 126 § markanvändnings- och bygglagen föreskrivs om åtgärdstillstånd.

Enligt 126 a § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen behövs åtgärdstillstånd enligt 126 § för uppförande eller placering av konstruktioner, anläggningar och anordningar som inte betraktas som byggnader och för ändring av en byggnads exteriör eller utrymmen bland annat enligt följande: 7) ändring av en byggnads fasad, ändring av takformen, taktäckningsmaterial eller dess färgsättning, ändring av väggbeklädnadens material eller färgsättning, montering av en markis som påverkar gatubilden eller ändring av fönsterindelningen (fasadåtgärd).

I 180 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen föreskrivs om avbrytande av byggnadsarbete. Påbörjas eller genomförs ett byggnadsarbete eller vidtas eller slutförs en annan åtgärd i strid med bestämmelser som ingår i denna lag eller som utfärdats med stöd av den eller i strid med ett beviljat tillstånd eller godkännande av en myndighet, har byggnadsinspektören eller någon annan kommunal tjänsteinnehavare som sköter byggnadstillsynen rätt att genom ett skriftligt förordnande avbryta arbetet. Enligt 2 mom. i samma paragraf skall den kommunala byggnadstillsynsmyndigheten utan dröjsmål underrättas om ett avbrutet byggnadsarbete. Byggnadstillsynsmyndigheten beslutar huruvida förordnandet om att avbryta arbetet förblir i kraft. Beslutet skall iakttas trots ändringssökande, om inte besvärsmyndigheten beslutar något annat.

Enligt 182 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan kommunens byggnadstillsynsmyndighet genom sitt beslut ålägga den som tredskas att inom utsatt tid rätta till det som gjorts eller försummats om någon vidtar åtgärder som strider mot bestämmelser som ingår i denna lag, eller som utfärdats eller meddelats med stöd av den eller försummar en skyldighet som baserar sig på den. Ett förbud eller förordnande som myndigheten utfärdat kan enligt 182 § 2 mom. förenas med vite eller hot om att den åtgärd som inte vidtagits utförs på den försumliges bekostnad. I ett ärende som gäller vite och hot om tvångsutförande tillämpas enligt 182 § 3 mom. i övrigt viteslagen.

Enligt 186 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall kommunens byggnadstillsynsmyndighet efter att ha konstaterat en gärning eller försummelse som förutsätter att byggnadsarbetet avbryts eller att vite eller hot om tvångsutförande används anmäla saken till polisen för förundersökning.

Enligt 6 § 1 mom. i viteslagen föreläggs vite genom att parten åläggs att uppfylla huvudförpliktelsen vid vite. För varje huvudförpliktelse skall ett särskilt vite föreläggas. Enligt 2 mom. i samma paragraf föreläggs vitet till ett visst belopp eller så att dess storlek bestäms på basis av tid (löpande vite). Enligt 3 mom. i samma paragraf skall det av vitesföreläggandet tydligt framgå vad parten har förpliktats till och den tidpunkt när, före vilken eller från vilken huvudförpliktelsen skall uppfyllas. Längden av en tidsfrist skall bestämmas med beaktande av huvudförpliktelsens art och omfattning, den förpliktades möjligheter att uppfylla förpliktelsen och övriga omständigheter som inverkar på saken. Enligt 8 § i viteslagen skall vitesbeloppet bestämmas med beaktande av huvudförpliktelsens art och omfattning, den förpliktades betalningsförmåga och övriga omständigheter som inverkar på saken.

Utredningen i ärendet och förvaltningsdomstolens slutsatser

A har 16.4.2013 ansökt om tillstånd för ombyggnad av balkong till kök och målning av fasader. Den ledande byggnadsinspektören har 27.6.2013 (givet efter anslag 28.6.2013) beviljat A åtgärdstillstånd nr 2013-230. Den ledande byggnadsinspektören har beslutat att A:s ansökan bifalls och att ritningarna fastställs. Ombyggnaden av balkong till kök finns med i de stämplade ritningarna. I åtgärdstillståndet nämns som åtgärd "Fasadändring målning av fasader". I stämplarna på ritningarna konstateras att ritningen är granskad och fastställd på det sätt som framgår ur åtgärdstillståndet.

Byggnadsinspektören konstaterade vid en inspektion 14.8.2015 på fastigheten 405:6 att byggnadsarbeten för utvidgning av ett bostadshus var igång. Vid inspektionstillfället gav byggnadsinspektören A ett skriftligt förordnande om att byggnadsarbetena omedelbart ska avbrytas. Miljö- och byggnadsnämnden har 16.9.2015 beslutat (§ 176) att byggnadsinspektörens förordnande 14.8.2015 om att avbryta byggnadsarbetena förblir i kraft eftersom A inte har lov för åtgärden. Nämnden har samma dag beslutat (§ 177) ålägga A att senast 31.12.2015 avlägsna den olovligt byggda tillbyggnaden på bostadshuset från sin fastighet med hot om vite på 10 000 euro.

Enligt handlingarna har A också ansökt om undantagstillstånd för tillbyggnad av bostadshus från 290 m2-vy till 295 m2-vy. Planläggningsnämnden i Raseborgs stad förordade inte ansökan med motiveringen att byggplatsen ligger i Karis centrum och att byggrätten för tomten skulle överskridas med totalt 20 %, vilket inte kan tolkas som en mindre överskridning. NTM-centralen har inte beviljat det ansökta undantaget.

Förvaltningsdomstolen anser att det ifrågavarande åtgärdstillståndet 27.6.2013 nr 2013-230 inte gäller ombyggnad av balkong till kök, utan endast målning av fasader. Fasadändringen, som nämns som åtgärd i åtgärdstillståndet, kan inte anses avse den ansökta tillbyggnaden, utan fasadändringen avser den ansökta ommålningen av husets fasader. Den ifrågavarande tillbyggnaden av balkong till kök kräver därutöver bygglov. Eftersom A inte har lov för tillbyggnaden, har nämnden kunnat besluta att byggnadsinspektörens förordnande 14.8.2015 blir i kraft. Nämnden har också kunnat ålägga A att avlägsna den olovligt byggda tillbyggnaden på bostadshuset från sin fastighet med hot om vite på 10 000 euro. När man beaktar förpliktelsens art och omfattning bör vitesbeloppet betraktas som skäligt. Nämnden har också kunnat anmäla saken till polisen för förundersökning.

Med beaktande av den tid som gått åt till behandlingen av ärendet i förvaltningsdomstolen förlängs den i nämndens beslut angivna tidsfristen för att avlägsna tillbyggnaden till 30.6.2017.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Markku Setälä, Jukka Reinikainen och Ilona Nuorteva, som även har föredragit ärendet.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A har ansökt om besvärstillstånd till den del förvaltningsdomstolens beslut gäller miljö- och byggnadsnämndens beslut 16.9.2015 § 177. I sina besvär har A yrkat att förvaltningsdomstolens beslut och miljö- och byggnadsnämndens beslut 16.9.2015 § 176 och § 177 upphävs och anmälan av det olovliga byggandet till polisen för undersökning återtas.

Ifall ombyggnaden av balkongen till kök inte kan godkännas av principiella skäl yrkar A att Raseborg stad bör ersätta de tilläggskostnader som resulterar från avbrytandet av byggnadsarbetena samt alla kostnader som det felaktigt givna åtgärdstillståndet medför.

A har upprepat allt det han tidigare har anfört i ärendet och därtill motiverat sina yrkanden bland annat enligt följande:

Förvaltningsdomstolen har avslagit besvären utan att beakta innehållet i åtgärdstillståndet. Åtgärdstillståndet måste bedömas som helhet inklusive bilagor. Man kan inte dra slutsatser av den otydligt formulerade rubriken "Fasadändring målning av fasader".

Ändringssökanden har 17.4.2014 jämte komplettering 6.6.2013 ansökt om tillstånd för två åtgärder det vill säga ändringsarbeten avseende balkongen i byggnadens andra våning (i byggnadsritningarna rubricerad såsom "fasadändring") samt målning av fasaden med rödmylla. Den ledande byggnadsinspektören har 27.6.2013 (28.6.2013) beviljat åtgärdstillstånd för de av ändringssökanden ansökta åtgärderna, vilka har varit "Ombyggnad av balkong till kök" och "Fasaderna målas med rödmylla". I ansökningarna har såsom åtgärd angivits "tillbyggnad av bostadshus". Åtgärden har i ansökan beskrivits enligt följande: "Ombyggnad av balkong till kök" och "Fasaderna målas med rödmylla". Ritningarna som ingått i ansökan och uppgifterna om ansvarig arbetsledare har avsett utvidgning av byggnaden. Som våningsyta som ska byggas har meddelats 6 kvadratmeter. Byggnadsinspektören har godkänt ansökan och fastställt ritningarna. Inget antyder att tillståndet bara skulle ha avsett målning av byggnaden.

Enligt nämndens beslut har det av byggnadsinspektören utfärdat ett bristfälligt tillstånd, eftersom ritningarna fastställts i det. Felaktigheter har inte påtalats tidigare. Byggnadsinspektören och nämnden ansvarar för de hävdade felen. Ändringssökanden har agerat i god tro och ska således inte åläggas ansvar för eventuella felaktigheter. Det är också missvisande att hävda att beslutet avsett målning av fasaden med hänvisning till att beslutet innehållit ett enstaka fel.

Enligt förvaltningsdomstolen har tillbyggnaden av balkong förutsatt bygglov. Då den ledande byggnadsinspektören har beviljat tillstånd för utvidgning av byggnaden kan ändringssökanden inte förväntas misstänka att tillståndet beviljats i strid med markanvändnings- och bygglagen. Sökanden måste kunna lita på att den ledande byggnadsinspektörens beslut är giltigt och lagenlighet. Byggnadsinspektören har inte heller korrigerat det beviljande åtgärdstillståndet.

Oberoende av huruvida tillstånd beviljats på fel grunder eller felaktigt, bör tillståndet efterlevas. Miljö- och byggnadsnämndens beslut har saknat grund och de ska därför upphävas.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen avvisar yrkandena på skadestånd utan prövning.

Högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd till den del ändringssökandet avser det av miljö- och byggnadsnämnden i Raseborg 16.9.2015 (§ 177) fattade beslutet. Högsta förvaltningsdomstolen har således prövat ärendet till denna del samt till den del som ändringssökandet avser det av miljö- och byggnadsnämnden i Raseborg 16.9.2015 (§ 176) fattade beslutet.

2. Helsingfors förvaltningsdomstols beslut upphävs och undanröjs till den del förvaltningsdomstolen har prövat A:s besvär avseende den anmälan till polisen som gjorts i samband med miljö- och byggnadsnämndens beslut 16.9.2015 (§ 177). A:s besvär till förvaltningsdomstolen avvisas till denna del utan prövning.

3. Besvären avslås till övriga delar. I övrigt slutar ärendet på det sätt som framgår av Helsingfors förvaltningsdomstols beslut.

Den frist som utsatts för uppfyllande av åläggandet i miljö- och byggnadsnämndens beslut 16.9.2015 (§ 177) förlängs dock till att löpa ut 30.6.2018. Samtidigt undanröjer högsta förvaltningsdomstolen för tydlighets skull på tjänstens vägnar det till ärendet anknytande beslut som den ledande byggnadsinspektören fattat 27.6.2013 (lovnummer 2013-230) till den del åtgärdstillstånd beviljats för att ändra den på fastigheten 710-55-405-6 belägna byggnadens balkong till köksutrymme. Beslutet kvarstår således i kraft till den del det avser beviljande av åtgärdstillstånd för ändring av färgsättningen på bostadsbyggnadens fasad.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Avvisandet av yrkandena på skadestånd

Prövning av yrkanden på skadestånd hör inte till högsta förvaltningsdomstolens behörighet enligt vad som föreskrivs i 2 § i lagen om högsta förvaltningsdomstolen. Av denna orsak ska ersättningsyrkandena avvisas utan prövning.

2. Avvisandet av besvären till den del som gäller anmälan till polismyndighet

Enligt 186 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska kommunens byggnadstillsynsmyndighet efter att ha konstaterat en gärning eller försummelse som förutsätter att byggnadsarbetet avbryts eller att vite eller hot om tvångsutförande används anmäla saken till polisen för förundersökning. Anmälan behöver enligt 2 mom. i samma paragraf inte göras, om gärningen eller försummelsen med beaktande av omständigheterna skall betraktas som ringa och det allmänna intresset inte kan anses kräva att åtal väcks.

Enligt 5 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen avses med ett beslut över vilket besvär kan anföras en åtgärd varigenom ett ärende har avgjorts eller lämnats utan prövning.

I 51 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen föreskrivs att har besvär inte anförts inom utsatt tid eller om det föreligger något annat hinder för att avgöra ärendet eller fatta ett avgörande i fråga om ett yrkande, ska besvären eller yrkandet lämnas utan prövning.

Miljö- och byggnadsnämnden har i samband med sitt beslut 16.9.2015 (§ 177) om rivningsåläggande och utsättande av vite beslutat anmäla saken till polisen för förundersökning. Genom anmälan har inte slutligt eller bindande avgjorts huruvida en förundersökning ska anhängiggöras, utan förfarandet i förundersökningsmyndigheten regleras av förundersökningslagen (805/2011), vilken även innehåller bestämmelser om garantierna för den misstänktes rättsskydd. Vad gäller anmälan till polismyndigheten innehåller nämndens beslut således inte något sådant i 5 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen avsett bindande och slutligt avgörande, som kunde vara föremål för ändringssökande. Av denna anledning ska förvaltningsdomstolens beslut till ifrågavarande del upphävas och undanröjas och besvären över byggnads- och miljönämndens beslut 16.9.2015 (§ 177) till denna del avvisas utan prövning.

3. Avgörandet i huvudsaken

3.1. Ärendets skeden

Av den utredning som lagts fram i ärendet framgår att A, med en ansökan daterad 16.4.2013 och anhängiggjord 17.4.2013, har ansökt om tillstånd av Raseborgs stad för ändring av balkongen i bostadshuset på fastigheten 710-55-405-6 till köksutrymme som inräknas i våningsytan samt för ändring av byggnadsfasadens färgsättning. Som ändring av våningsytan har i ansökan angivits 6 k-m². Av utredningen framgår vidare att A har ansökt om undantagslov för utvidgning av bostadsbyggnaden från 290 k-m² till 295 k-m² och han har hos staden inlämnat en 6.6.2013 daterad ansökningsblankett som avsett avgörande om planeringsbehov och beslut om undantag. I ansökan har den ansökta åtgärden angetts såsom tillbyggnad av bostadsbyggnadens bottenplan med 5 kvadratmeter så, att balkongen byggs om till köksutrymme.

Den ledande byggnadsinspektören i Raseborg har genom sitt beslut 27.6.2013 beviljat A ett åtgärdstillstånd, där åtgärden antecknats vara "Fasadändring målning av fasader". I beslutsdelen konstateras att ansökan bifalls. I samband med beslutet har den ledande byggnadsinspektören godkänt huvudritningarna, vilka enligt rubriceringen i desamma har avsett fasadändring. I de godkända ritningarna har förevisats den i A:s ansökan omnämnda ändringen av balkong till köksutrymme.

Planläggningsnämnden i Raseborg har 21.5.2014 givit ett utlåtande avseende A:s ansökan om undantag till Nylands närings-, trafik- och miljöcentral (NTM-centralen). A har 12.5.2014, det vill säga innan givandet av sagda utlåtande, lagt fram kompletterade grunder för sin ansökan. Nämnden har inte förordat ansökan om undantag, eftersom en utvidgning av bostadsbyggnaden med fem kvadratmeter våningsyta med beaktande av den på tomten sedan tidigare förverkligade byggnationen har ansetts innebära en överskridning av den i detaljplanen anvisade byggnadsrätten med sammanlagt 20 procent. Nylands NTM-central har genom beslut 11.6.2015 avslagit Riesingers ansökan om undantag.

Byggnadsinspektören i Raseborg har i samband med en inspektion 14.8.2015 bestämt att byggnadsarbetena på den av A ägda fastigheten 710-55-405-6 ska avbrytas. Grunden för förordnandet om avbrott har varit att A hållit på att ändra bostadsbyggnadens balkong till bostadsutrymme utan sådant tillstånd som förutsätts i markanvändnings- och bygglagen.

Miljö- och byggnadsnämnden i Raseborg har genom sitt beslut 16.9.2015 (§ 176) hållit i kraft det av byggnadsinspektören meddelade förordnandet om avbrott. Nämnden har vidare genom sitt beslut 16.9.2015 (§ 177) ålagt A att senast 31.12.2015 avlägsna den olovligt byggda tillbyggnaden på bostadshuset med hot om vite på 10 000 euro.

3.2. Frågeställningen och utgångspunkter för avgörandet

Högsta förvaltningsdomstolen har med anledning av A:s besvär att avgöra huruvida miljö- och byggnadsnämnden i Raseborg med stöd av 180 § i markanvändnings- och bygglagen haft rätt att hålla i kraft det av byggnadsinspektören 14.8.2015 meddelande förordnandet om att avbryta arbetena för att utvidga bostadsbyggnaden på A:s fastighet 710-55-405-6 samt därtill huruvida nämnden med stöd av 182 § i samma lag ålägga A att avlägsna tillbyggnaden vid vite.

Miljö- och byggnadsnämndens beslut har grundat sig på att A hållit på att ändra bostadsbyggnadens balkong till utrymme som inräknas i byggnadens våningsyta utan tillstånd som förutsätts enligt markanvändnings- och bygglagen. A har i sina besvär åberopat att det beslut om åtgärdstillstånd som den ledande byggnadsinspektören i Raseborg fattat 27.6.2013 och meddelat 28.6.2013 har avsett även utvidgningen av bostadsbyggnaden. I ärendet ska av denna orsak först bedömas ifall A med stöd av sagda åtgärdstillstånd haft rätt att förverkliga utvidgningen av bostadsbyggnaden.

3.3. Relevanta bestämmelser

3.3.1.Bestämmelser om tillståndspunkt för ändringsarbeten

I 126 § markanvändnings- och bygglagen föreskrivs om åtgärdstillstånd.

Enligt 126 a § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen behövs åtgärdstillstånd enligt 126 § för uppförande eller placering av konstruktioner, anläggningar och anordningar som inte betraktas som byggnader och för ändring av en byggnads exteriör eller utrymmen bland annat enligt följande: 7) ändring av en byggnads fasad, ändring av takformen, taktäckningsmaterial eller dess färgsättning, ändring av väggbeklädnadens material eller färgsättning, montering av en markis som påverkar gatubilden eller ändring av fönsterindelningen (fasadåtgärd).

Enligt 125 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen krävs bygglov för uppförandet av en byggnad. Enligt 2 mom. i samma paragraf behövs bygglov också för sådana reparationer och ändringar som kan jämföras med uppförandet av en byggnad samt för utvidgning av en byggnad eller utökning av det utrymme som räknas till byggnadens våningsyta.

Enligt 171 § 1 mom. (132/1999) i markanvändnings- och bygglagen kan kommunen kan av särskilda skäl bevilja undantag från bestämmelser, förbud och andra begränsningar som gäller byggande eller andra åtgärder och som har utfärdats i denna lag eller med stöd av den. Enligt 2 mom. (1129/2008) i samma paragraf får kommunen emellertid inte bevilja undantag när det är fråga om 2) avvikelser, om de inte är ringa, från den totala byggrätt som i detaljplanen anvisats för en tomt eller byggplats eller anvisande av byggrätt, om den inte är ringa, för ett område för vilket byggrätt inte har anvisats i detaljplanen. Enligt 3 mom. (1589/2009) i samma paragraf kan undantag i de fall som avses i 2 mom. beviljas av närings-, trafik- och miljöcentralen.

3.3.2. Förfarandemässiga bestämmelser om myndighetens beslutsfattande

Enligt 6 § i förvaltningslagen myndigheterna skall bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen jämlikt och använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. Myndigheternas åtgärder skall vara opartiska och stå i rätt proportion till sitt syfte. Åtgärderna skall skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen.

Enligt 44 § 1 mom. i förvaltningslagen skall av ett skriftligt beslut tydligt framgå

1) den myndighet som har fattat beslutet samt tidpunkten för beslutet,

2) de parter som beslutet direkt gäller,

3) motiveringen för beslutet och en specificerad uppgift om vad en part är berättigad eller förpliktad till eller hur ärendet annars har avgjorts, samt

4) namn och kontaktuppgifter för den person av vilken en part vid behov kan begära ytterligare uppgifter om beslutet.

3.3.3. Bestämmelser om avbrytande av byggnadsarbeten och förvaltningstvång

I 180 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen föreskrivs om avbrytande av byggnadsarbete. Påbörjas eller genomförs ett byggnadsarbete eller vidtas eller slutförs en annan åtgärd i strid med bestämmelser som ingår i denna lag eller som utfärdats med stöd av den eller i strid med ett beviljat tillstånd eller godkännande av en myndighet, har byggnadsinspektören eller någon annan kommunal tjänsteinnehavare som sköter byggnadstillsynen rätt att genom ett skriftligt förordnande avbryta arbetet. Enligt 2 mom. i samma paragraf skall den kommunala byggnadstillsynsmyndigheten utan dröjsmål underrättas om ett avbrutet byggnadsarbete. Byggnadstillsynsmyndigheten beslutar huruvida förordnandet om att avbryta arbetet förblir i kraft. Beslutet skall iakttas trots ändringssökande, om inte besvärsmyndigheten beslutar något annat.

Enligt 182 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan kommunens byggnadstillsynsmyndighet genom sitt beslut ålägga den som tredskas att inom utsatt tid rätta till det som gjorts eller försummats om någon vidtar åtgärder som strider mot bestämmelser som ingår i denna lag, eller som utfärdats eller meddelats med stöd av den eller försummar en skyldighet som baserar sig på den. Ett förbud eller förordnande som myndigheten utfärdat kan enligt 182 § 2 mom. förenas med vite eller hot om att den åtgärd som inte vidtagits utförs på den försumliges bekostnad. I ett ärende som gäller vite och hot om tvångsutförande tillämpas enligt 182 § 3 mom. i övrigt viteslagen.

3.3.4. Bestämmelser om återbrytande av beslut som vunnit laga kraft

Enligt 63 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen kan ett beslut återbrytas, om

1) det i ärendet har inträffat ett sådant fel i förfarandet som väsentligt har kunnat inverka på beslutet,

2) beslutet grundar sig på uppenbart oriktig tillämpning av lag eller på ett misstag som väsentligt har kunnat inverka på beslutet, eller om

3) det i ärendet tillkommit sådan ny utredning som väsentligt kunnat inverka på beslutet och det inte beror av sökanden att den nya utredningen inte i tiden företetts.

Ett beslut får inte återbrytas, om det inte kränker den enskildes rätt eller dess återbrytande anses påkallat av allmänt intresse.

Enligt 64 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen kan i samband med att ett ärende som är anhängigt vid högsta förvaltningsdomstolen avgörs ett beslut som har samband med ärendet återbrytas utan ansökan eller framställning.

3.4. Rättslig bedömning

Det är utrett att A ansökt om tillstånd för att ändra den på fastigheten 710-55-405-6 belägna bostadsbyggens balkong till köksutrymme samt för ändring av byggnadsfasadens färgsättning. I syfte att förverkliga ändringsarbetena har A hos staden lämnat in ansökningar som avsett både åtgärdstillstånd och undantagslov.

Den ledande byggnadsinspektören har 27.6.2013 beviljat A ett åtgärdstillstånd, där åtgärden angivits vara "Fasadändring målning av fasader". A:s ansökan har inte avslagits till någon del. I samband med beslutet har därtill godkänts huvudritningar, i vilka även utvidgningen av bostadsbyggnad förevisats. Den ledande byggnadsinspektörens beslut kan under dessa omständigheter och då innehållet i ansökningshandlingarna och beslutets beaktas även i övrigt på goda grunder tolkas så att A:s ansökan förutom i fråga om byggnadsfasadens färgsättning även avgjorts till den som avsett ändringen av bostadsbyggnadens balkong till köksutrymme.

Beslutet att bevilja åtgärdstillstånd är ett förvaltningsbeslut, som i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen ska innehålla specificerad uppgift om vad en part är berättigad eller förpliktad till eller hur ärendet annars har avgjorts. För att ett dylikt beslut ska vara tydligt förutsätts även att ansökan uttryckligen avslås till den del det saknas lagliga förutsättningar för bifall.

Till den del A:s ansökan har avsett ändring av byggnadsfasadens färgsättning har åtgärden i enlighet med 126 a § 1 mom. 7 punkten i markanvändnings- och bygglagen kunnat förverkligas med stöd av det av kommunens byggnadstillsynsmyndighet beviljade åtgärdstillståndet.

En ändring av bostadsbyggnadens balkong till köksutrymme innebär i detta fall en utökning av byggnadens våningsyta från 290 k-m² till 295 k-m². Det är således fråga om en sådana ändringsarbeten för utvidgning av byggnaden som förutsätter bygglov enligt 125 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Eftersom den på tomten i detaljplanen anvisade byggnadsrätten redan är utnyttjad och utvidgningen innebär mer än ringa överskridning av den detaljplanenliga byggnadsrätten har byggprojektet därtill förutsatt skilt undantagslov vad gäller överskridningen av byggnadsrätt.

Med beaktande av ovan sagda har den ledande byggnadsinspektören inte haft befogenheter att i sitt beslut om åtgärdstillstånd 27.6.2013 bifalla den i A:s ansökningar 16.4.2013 och 6.6.2013 angivna utvidgningen av bostadsbyggnaden utan skilt beslut om undantag, och ärendet borde även annars till denna del ha handlagts som bygglovsärende i stället för åtgärdstillstånd.

Den ledande byggnadsinspektörens tillståndsbeslut har i detta fall varit felaktigt i ovan sagda avseende. Då ärendet bedöms med tanke på den i 6 § i förvaltningslagen föreskriva principen om tillitsskydd måste utgångspunkten vara att den enskilde kan förlita sig på ett felfritt agerande från myndighetens sida och på beständigheten av beslut som denna fattar. Följaktligen kan A omedelbart efter att tillståndsbeslutet meddelats grundat ha haft den uppfattningen att beslutet berättigar honom till att förverkliga även utvidgningen av bostadsbyggnaden. A har dock redan då han ansökt om tillstånd varit medveten om att utvidgningen av bostadsbyggnad förutsätter undantagslov. Därtill är det på basis av den utredning som framgår av handlingarna klarlagt att A senast våren 2014 blivit medveten om att ärendet inte ännu är avgjort i fråga om ansökan om undantag och att tillståndsprocessen således till den del som gällt utvidgningen av bostadsbyggnaden fortfarande är pågående. Därtill har han även 11.6.2015 fått del av NTM-centralens nekande beslut om undantag.

Av principen om tillitsskydd följer med beaktande av ovan sagda i detta fall inte att A med hänvisning till det 27.6.2013 beviljade felaktiga åtgärdstillståndet trots sin vetskap om att projektet förutsätter undantagslov samt om NTM-centralens negativa beslut 11.6.2015 avseende undantag för samma projekt skulle ha varit berättigad att framskrida med utvidgningen i augusti 2015.

Till den del den ledande byggnadsinspektören genom sitt beslut 27.6.2013 avgjort A:s ansökan om utvidgningen av bostadsbyggnaden har beslutet grundat sig på uppenbart oriktig tillämpning av lag. Av denna orsak och med hänsyn till vad som i övrigt konstaterats ovan är det påkallat att högsta förvaltningsdomstolen för tydlighets skull med stöd av 63 § 1 mom. och 64 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen undanröjer sagda beslut till den del åtgärdstillstånd beviljats för ändring av den på fastigheten 710-55-405-6 belägna byggnadens balkong till köksutrymme.

Eftersom det är utrett att A 14.8.2015 hållit på att genomföra tillståndspliktiga arbeten för att utvidga bostadsbyggnaden utan sådant tillstånd som förutsätts enligt markanvändnings- och bygglagen, har miljö- och byggnadsnämnden haft rätt att besluta att det av byggnadsinspektören 14.8.2015 meddelade förordnandet om avbrott hålls i kraft. Nämnden har även haft rätt att ålägga A att riva den utan tillstånd uppförda tillbyggnaden vid vite om 10 000 euro.

3.5.Kompletterande beslutsskäl jämte slutresultat

Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av Helsingfors förvaltningsdomstols beslut, vid sidan av vad som ovan framgår under punkt 2.

Med beaktande av den tid som besvärsprocessen tagit i anspråk samt att den av förvaltningsdomstolen utsatta tidsfristen 30.6.2017 redan löpt ut, är det befogat att förlänga fristen för uppfyllande av den i miljö- och byggnadsnämndens beslut 16.9.2015 (§ 177) ålagda förpliktelsen på ovan angivet sätt.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski och Jaakko Autio. Föredragande Petri Hellstén.

 
Publicerad 13.4.2018