Puhe XVII hallintotuomioistuinpäivässä 7.2.2020

Presidentti Kari Kuusiniemi, korkein hallinto-oikeus

Megatrendit, oikeusvaltio ja hallintolainkäyttö 2020-luvulla

Arvoisat kutsuvieraat, ärade inbjudna gäster, hyvät kollegat, ystävät, tervetuloa 17. hallintotuomioistuinpäivään, jonka upea ohjelma on jo ennakkokommenteissa herättänyt kiinnostusta!

Vuosikymmen on vaihtunut. Edessämme siintää 2020-luku. Onko tämä vain numero vai onko tulevina vuosina syntyvien lasten maailma perustavasti erilainen kuin nykyhetkemme? Kurkistetaanpa tulevaisuustalo SITRAn tuoreeseen selvitykseen Megatrendit 2020!

Megatrendi määritellään useista ilmiöistä koostuvaksi yleiseksi kehityssuunnaksi, laajaksi muutoksen kaareksi. Selvityksessä nostetaan esiin viisi megatrendiä, joista keskeisin on ekologisen jälleenrakennuksen kiireellisyys. Kysymys ei ole vain ilmastonmuutoksesta, vaan myös luonnon monimuotoisuuden vähenemisestä, resurssien vaihtelevasta saatavuudesta ja jäteongelmista. Ilmastonmuutos puolestaan ei, toimittaja David Wallace-Wellsin synkeän kirjan "Asumiskelvoton maapallo" mukaan, ole edes "sotien, eriarvoisuuden tai muiden maapallon koettelemusten kaltainen yksittäinen haaste; se on kaiken kattava näyttämö, jossa nuo kaikki haasteet kohdataan, koko elinympäristö, johon sisältyvät kaikki tulevat ongelmat ja kaikki niiden mahdolliset ratkaisut." Lisään tähän energiantuotannon ja liikkumisen murroksen, sijoitustoiminnan ja talouden muutokset, koko elämän. SITRAn megatrendien graafisessa esityksessä ekologisen jälleenrakennuksen kiireellisyys onkin ansaitusti sijoitettu kuvion keskipisteeseen. Ajatus on sama kuin edesmenneellä ruotsalaisella ympäristöoikeusteoreetikolla Staffan Westerlundilla, joka korosti ekologista kestävyyttä kaiken perustana ja lähtökohtana, jota ilman kestävän kehityksen muut osa-alueet taloudellinen ja sosiaalinen kestävyys eivät voi toteutua. Mutta ekologisesti viisas valinta voi tuottaa myös suoraa taloudellista hyötyä. EU-komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen linkitti Green Deal -puheessaan 11.12.2019 hiilineutraaliuden eurooppalaiseen kasvustrategiaan.

SITRAn muut neljä megatrendiä ovat verkostomaisen vallan voimistuminen, eli siirtymä moninapaisesta monisolmuiseen maailmaan; väestön ikääntyminen ja monimuotoistuminen; talousjärjestelmän suunnan etsiminen; ja teknologian sulautuminen kaikkeen. Eikö yllätä, tuttuja teemoja? Näistä on puhuttu pitkään ja puhutaan jatkossakin. Emme pääse niitä pakoon, vaan meidän on valmistauduttava muutoksiin, vaikka – niin kuin SITRAn julkaisun alussa muistutetaan – tulevaisuudesta ei voi tietää, koska sitä ei ole olemassa.

Megatrendien ohella selvityksessä puhutaan metatrendeistä. Ne ovat useista eri kehityskuluista kumpuavia, eri teemoja poikkileikkaavia muutosvoimia, jotka muuttavat megatrendejä. Metatrendejä ovat siirtyminen postnormaaliin aikaan, tunteiden merkityksen korostuminen ja keskinäisriippuvuuden jännite yksilökeskeisyyden ja yhtenäisyyden kanssa. Postnormaali maailma koetaan yhtä monimutkaisemmaksi, ristiriitaisemmaksi ja jopa kaoottiseksi. Jännite vallitsee yksinkertaisuuden kaipuun ja monimutkaisuuden hyväksymisen välillä. Tällöin kaivataan ymmärrystä asiayhteyksistä, asioiden taustoittamista, tarinallistamista sekä tietoa muutosten suuruudesta ja keskinäisistä suhteista.

Å andra sidan skapar osäkerheten om framtiden ångest och motstridigheterna väcker rädslor och hat. Den stora mängden data, algoritmerna och nätverken inom sociala medier bildar redskap för politisk påverkan och åsiktsmanipulering i en aldrig förut skådad omfattning. I sin kolumn i Helsingin Sanomat den 3 januari 2020 skrev Jukka Petäjä att boktryckarkonsten, och därmed möjligheterna att läsa, i mitten av 1400-talet gjorde det svårare att utöva politisk och religiös kontroll. Enligt mig ser det ut som om situationen nu på sätt och viss har vänts upp och ner: möjligheterna till en massiv informationsspridning har skapat en grogrund för falska nyheter och hatretorik.

Miten mega- ja metatrendit haastavat oikeusvaltion ja hallintotuomioistuimet 2020-luvulta lähtien? Ilmastonmuutos, maahanmuutto, digitalisaatio ja polarisaatio ihmisryhmien välillä vaikuttavat yhtäältä ratkaistaviksi tulevien juttujen määrään ja laatuun, toisaalta tuomioistuinten sisäisiin prosesseihin sekä prosessien läpinäkyvyyteen ja päätösten perusteluihin kohdistuviin odotuksiin. Hallintotuomioistuinten tehtävänä on ratkaista hallintopäätöksistä tehtyjä valituksia. Tuomioistuimet eivät itse valitse asioita, joita niissä käsitellään. Sen määrittävät yhteiskunnalliset kehityssuunnat ja lainsäädäntö. Kaikki asiat ovat muutoksenhakijoille tärkeitä. Meillä on vastuu niiden huolellisesta ja joutuisasta ratkaisemisesta.

Olennainen osa toimivaa demokratiaa ovat vapaat tiedotusvälineet. Median ja etenkin sosiaalisen median rooli myös tuomioistuinten kannalta on tullut viime aikoina entistä näkyvämmäksi. Meitä haastetaan ja arvostellaan - ehkä meihin yritetään vaikuttaakin. Tällaista kehitystä on havaittavissa ainakin turvapaikka-asioissa, ympäristöasioissa ja saamelaisasioissa sekä veroasioissa, joiden yhteydessä yhtäältä on katsottu KHO:n olevan verokonsulttien talutusnuorassa, ja toisaalta kritikoitu joitakin ratkaisuja, joissa valituslupa on evätty. Melkoisen mediamylläkän sai joulun alla aikaan Finnpulp-ratkaisumme (KHO 2019:166), jolla Kallaveden rantaan suunnitellun biotuotetehtaan ympäristölupa kumottiin. Jälkijättöisesti ihmetystä on herättänyt tuulivoimayleiskaavan kumoaminen joulukuun puolivälissä susien suojeluun liittyen (KHO 2019:160).

Tuomioistuimen ratkaisuja tulee voida arvostella, eikä kritiikistä pidä provosoitua. Kommentoijilla eivät usein ole sen paremmin tosiseikat kuin oikeudellinen perustakaan hallussa. Mediassa on esimerkiksi esitetty yksiselitteisesti virheellistä tietoa siitä, millä edellytyksillä vesipuitedirektiivin ympäristötavoitteista voidaan poiketa pilaavan toiminnan vaikutusten osalta. Tuulivoima-asiassa uutisoitiin, että "KHO on päättänyt estää tuulivoimapuiston rakentamisen" ja "susien reviiri oli tärkeämpi" (kuin tuulivoima). Kyseisen ennakkopäätöksen tiivistelmästä ja päätösperusteluista ilmenee, että kaava ei pohjautunut EU-oikeuteen perustuvien susien suojelua koskevien vaatimusten osalta riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Ei päätöksessä sanota, ettei tuulivoiman tuotanto alueella olisi mahdollista. Tämä kaikki on vain otettava vastaan.

Sitä vastoin se, että KHO:n vihjataan toimivan poliittisesti tai epäitsenäisesti, puhumattakaan vieraista vaikuttimista, on huolestuttavaa ja sietämätöntäkin. Löysä puhe "sympatioiden kallistumisesta" tietylle puolelle tai vihertävistä arvoista ja asenteista on jätettävä omaan arvoonsa. Tuomioistuimissa kysymys ei ole sympatioista eikä antipatioista vaan lain noudattamisesta.

Yhdysvalloissa poliittisen taustan merkitys korkeimman oikeuden tuomarivalinnoissa on tyystin toinen kuin meillä. Silti USA:n korkeimman oikeuden presidentti John Roberts korosti vastatessaan maansa presidentin tuomioistuimiin kohdistamaan arvosteluun: "We do not have Obama judges, Bush judges or Clinton judges. What we have is an extraordinary group of dedicated judges doing their level best to do equal right to those appearing before them. That independent judiciary is something we should all be thankful for." Britannian korkeimman oikeuden presidentti Lady Brenda Hale puolestaan tokaisi jäähyväispuheessaan: "We (Supreme Court justices) do not know one another's political opinions - although occasionally we may have a good guess - and long may that remain so." Vakaumukseni on, että edellä sanottu pätee myös suomalaisiin tuomareihin. Päätösten perustelut puhuvat puolestaan, jos niihin vaivautuu perehtymään. Onneksi moni osaava tutkija ja journalisti on niin tehnytkin. Oikeanlaista ymmärtämystä tuomioistuinten riippumattomuutta kohtaan osoittivat myös elinkeinoministeri Lintilä ja sisäministeri Ohisalo haastattelulausunnoissaan Finnpulp-ratkaisun johdosta.

Valtiomahtien marssijärjestys on selkeä: lainsäätäjä päättää pelisäännöt, toki kansainvälisiä ja EU-oikeudellisia velvoitteitamme kunnioittaen, ja lainkäyttäjä soveltaa näitä sääntöjä. Ajassamme esiintyy taipumusta kyseenalaistaa kansanvaltainen järjestelmä eri puolilta. Joidenkin mielestä talouden saattaminen kestävälle pohjalle edellyttää rajua sopeutusta, toiset pitävät toimia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi riittämättöminä, joidenkin mukaan pakolaisten oikeuksia ei kunnioiteta, toiset katsovat valtion turvapaikkapolitiikan liiankin anteliaaksi. Vaikka poliittinen päätöksenteko ei aina kaikkien mielestä tuotakaan parhaita tai oikeita tuloksia, se on kuitenkin länsimaisen demokraattisen oikeusvaltion kivijalka, jota parempaa mallia ei ole kyetty kehittämään. Yritetty on! Talouselämän päätoimittaja Jussi Kärki peräsi pääkirjoituksessa 20.12.2019 politiikkaan johtajuutta, kykyä katsoa yli gallupien ja twitter-tuomioiden, kuten kaukonäköisimmät yritysjohtajat. Tätä on syytä toivoa, mutta kansa päättää. Kaipuu vahvoihin johtajiin ohi perustuslaillisen parlamentarismin ei ole tätä päivää.

Hallintotuomioistuimiin kohdistuu tehtäväkenttämme laajuuden ja yhteiskunnallisen merkittävyyden vuoksi kovia paineita, ehkä liiallisiakin odotuksia. Jollei poliittinen päätöksentekojärjestelmä tuota haluttua tulosta, käännytään tuomioistuinten puoleen. Niin sanotussa Urgenda-tapauksessa Alankomaiden korkein oikeus katsoi kansalaisjärjestön nostaman siviilikanteen perusteella valtion laiminlyöneen ihmisoikeusvelvoitteensa suojella kansalaisiaan ilmastonmuutokselta ja velvoitti hallituksen vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä 25 prosentilla vuoden 1990 tasosta vuoden 2020 loppuun mennessä. Vastaavia oikeudenkäyntejä on maailmalla paljon vireillä.

Tuomioistuinaktivismiin johtavaa kehitystä en toivo Suomeen. Järjestelmä, jossa ammatillisin perustein virkaansa nimitetyt tuomarit käyttäisivät leimallisesti poliittista päätösvaltaa, ei kuulu demokraattiseen oikeusvaltioon. Kansalaisten oikeuksien suojaaminen valtiota vastaan tietenkin kuuluu hallintotuomioistuinten ydintehtäviin.

Professori Tapio Määttä on tutkimuksissaan katsonut suomalaisen tuomarinideologian perustuvan lainsäätäjän kunnioittamisasenteelle. Otan tämän kehuna. Toimimme laillisuuden, oikeusvaltion ja kansanvaltaisen päätöksentekojärjestelmän tukena. Tuomioistuinten tehtävänä ei ole etulinjassa vastata yhteiskunnallisiin, globaaleihin haasteisiin, kuten ilmastonmuutokseen, vaan päätösvalta keinojen valinnasta, kohdentamisesta ja rahoittamisesta kuuluu poliittisesti valituille elimille. Jos demokraattinen päätöksenteko ei tuota riittäviä tuloksia, päätöksentekijät voidaan vaihtaa vaaleissa. Tuomioistuimet soveltavat lakia, mutta toki asioita ratkaistessaan varmistavat, että säädetty laki ja sen tulkinta on sopusoinnussa ihmis- ja perusoikeussäännösten kanssa, yhteen sopivaa unionioikeuden vaatimusten kanssa, eikä liioin ristiriidassa perustuslain kanssa.

Vallankäyttäjiltä, mukaan lukien tuomioistuimilta, vaaditaan kykyä perustella ratkaisunsa, kertoa niiden perusteet ymmärrettävällä tavalla. Vain näin voidaan rakentaa luottamusta ja vähentää vastakkainasettelua. Kuten tasavallan presidentti Sauli Niinistö sanoi uudenvuoden puheessaan, jakolinjat, jako meihin ja heihin, vahvistuvat. Silti toistemme kunnioittaminen, yhteiskuntarauhan ylläpitäminen, turvallisuus ja ymmärtämys ovat Suomen menestyksen tärkein tekijä. Tässä työssä hallintotuomioistuinten tulee olla vahvasti mukana. Lain tulkitsijoina, soveltajina ja kehittäjinäkin, mutta astumatta lainsäätäjän tontille.

Det nya årtiondet hämtade med sig Domstolsverket och den nya lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Domstolsverket främjar domstolarnas verksamhet och stöder samtidigt deras oberoende. De första stegen väcker försiktigt positiva förväntningar.

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (hallintoprosessilaki) rakentuu aiemman hallintolainkäyttölain ja oikeuskäytännön perustalle. Sääntelyä on monin osin täydennetty ja pyritty aiempaa täsmällisempään ja kattavampaan normistoon. Uutta lakia sovellettaessa on tärkeää tunnistaa sen taustalla vaikuttava aiempi lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö. Muutamia konkreettisia uudistuksiakin laki toki sisältää (esimerkiksi prosessuaalisen kantelun poistaminen ja kanteluperusteiden sisällyttäminen purkuun, mahdollisuus asiakokonaisuuden yhdessä käsittelemiseen hallinto-oikeudessa, tuomioistuimen mahdollisuus kieltäytyä asettamansa määräajan jälkeen ottamasta huomioon uutta selvitystä jne.).

Ur högsta förvaltningsdomstolens synvinkel var den mest efterlängtade ändringen den, att huvudregeln i bestämmelsen om besvärstillstånd ändrades. Enligt den nya lagen får förvaltningsdomstolens beslut överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen förutsatt att besvärstillstånd beviljas om inget annat bestäms i lag. Syftet är att göra HFD till en besvärstillståndsdomstol som trots det inte heller i fortsättningen endast är en prejudikatdomstol. Besvärstillstånd ska i enlighet med den tidigare lagstiftningen beviljas då någon av de tre grunderna uppfylls (prejudikatsgrunden, uppenbart fel, något annat vägande skäl). I varje fall ökar det nya systemet ansvaret i förvaltningsdomstolarna som första instans och rättsskyddssystemet inom förvaltningen med sina omfattande besvärstillståndssystem är beroende av kompetenta förvaltningsdomstolar. Jag är övertygad om att de klarar av utmaningen.

KHO:n toiminnan kehittämisen kannalta koettiin joulun alla takaisku, kun perustuslakivaliokunta lausunnossaan katsoi, ettei niitä huostaanottoasioita, joissa hallinto-oikeus tekee päätöksen ensi asteena, voitu saattaa tavanomaisen valituslupajärjestelmän piiriin. Valiokunta piti valituslupajärjestelmää mahdollisena vain, jos muutoksenhakemus olisi ilmeisen perusteeton tai siihen rinnastettava ja silloinkin asia tulisi arvioida joko laajemmassa kokoonpanossa tai yksimielisellä kolmen tuomarin päätöksellä. Sosiaali- ja terveysvaliokunta ei aikataulusyistä voinut sisällyttää perustuslakivaliokunnan edellyttämää rakenteeltaan ja sisällöltään poikkeuksellista valituslupaperustetta lastensuojelulain muutokseen, joten näihin asioihin säädettiin tässä vaiheessa suora valitusoikeus KHO:een.

Tahdonvastainen huostaanotto on äärimmäisen voimakkaasti lapsen ja perheen oikeuksiin puuttuva toimenpide, miltä kannalta arvioiden oikeusturvajärjestelyjen tulee olla aukottomat. Korkeimman hallinto-oikeuden näkökulmasta oikeusturvaa kokonaisuutena arvioiden tavanomainen valituslupajärjestelmä epäilyksittä olisi turvannut nämä oikeudet paremmin kuin suora valitus.

Hallinto-oikeudessa huostaanottoasioissa toimitetaan käytännössä poikkeuksetta suullinen käsittely, ja tuomioistuimen kokoonpanoon kuuluu asiantuntijajäsen. Keskeisiin oikeusturvatekijöihin kuuluu käsittelyn nopeus. Suorissa valitusasioissa KHO:ssa toimitetaan säännön mukaan täysimittainen kuulemiskierros, mikä juuri lastensuojeluasioiden monitahoisen asianosaispiirin vuoksi saattaa kestää kauan. Kun nämä sadat asiat käsitellään viiden tuomarin kokoonpanossa ja päätökset kirjoitetaan pitkinä, käsittelyaika vierähtää helposti noin vuoteen. Se on pitkä epävarmuuden aika lapsen elämässä. Tässä olisi ollut selkeä keino lyhentää paljon julkisuudessa esillä ollutta oikeudenkäyntien kestoa.

Eduskunnan valiokunnille toimittamamme aiempien vuosien tilastotiedon mukaan hallinto-oikeuden päätös näissä asioissa muuttui tavattoman harvoin – joskus myös viranomaisen valittaessa hallinto-oikeuden hakemuksen hylkäävästä päätöksestä. Vakuutimme, että kaikissa noissa asioissa valituslupa olisi vakiintuneiden valituslupaperusteiden mukaan myönnetty. Muutoinkin lastensuojeluasioissa korkeinta hallinto-oikeutta pyydetään usein arvioimaan tilanteen kehittymistä uuden selvityksen pohjalta, mihin tehtävään ylin oikeusaste ei ole optimaalinen. Kun vielä muistetaan, että asianosainen saa lastensuojeluviranomaisen valituskelpoisella päätöksellä ratkaistavaksi vaatimuksen huostassapidon lopettamisesta, lainsäätäjän ratkaisu tuntui meistä tavoitteiden vastaiselta. Mutta sitä KHO tietenkin kunnioittaa.

Uusi prosessilaki tarjoaa meille tarkennetut välineet toteuttaa oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä, lisätä oikeudenkäytön välittömyyttä, nopeuttaa prosessia, perustella päätökset nykyistä selkeämmin. Hallintoprosessilaki tai mikään mukaan laki itsessään ei tätä kuitenkaan takaa. Me, hyvät kollegat, voimme sen tehdä ja meidän tulee se tehdä.

Toivotan kaikille antoisaa hallintotuomioistuinpäivää kiintoisien, ajankohtaisten ja monialaisten puheenvuorojen, musiikkiesityksen ja mukavan yhdessäolon merkeissä!

 
Julkaistu 7.2.2020