18. tuomaripäivä

12.10.2012

Presidentti Pekka Vihervuori
Korkein hallinto-oikeus

Arvoisat 18. tuomaripäivän osanottajat, hyvät kollegat

Tiedämme kaikki, kantapäänkin kautta, että oikeudellinen ratkaisutoiminta on käynyt aina vain vaativammaksi. Osa haasteista on oikeudellisia, osa muunlaisia. Otan oikeudelliselta puolelta tässä esiin erään ajankohtaisen normirakenteisiin liittyvän kysymyksen. Olemme jo alkaneet tottua siihen, ettei kulloinkin pöydällämme oleva yksittäinen säännös tai säännösryväs muodosta erillistä oikeudellista saareketta, vaan se liittyy usein varsin konkreettisella tavalla perustuslakimme perusoikeusjärjestelmään ja/tai kansainvälisiin ihmisoikeussitoumuksiin, erityisesti tietysti Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimukseen. Jo näissä itsessään ja eri normijärjestelmien keskinäisissä suhteissa saattaa meillä olla vielä paljonkin tekemistä ja oppimista. Lisämausteena on se, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen evolutiiviset tulkintalinjaukset Strasbourgissa ovat – varmaan sekä ihmisoikeustuomioistuimen omasta valtaisasta jutturuuhkasta että monien, EU-alueen ulkopuolistenkin oikeuskulttuurien mukanaolosta johtuen – yhä heikommin ennustettavissa ja arvattavissa.

Nyt kolmantena rinnalle on tullut vielä Euroopan unionin perusoikeuskirja, jossa on hyvin samankaltaisia, mutta silti erilaisia perusoikeusaineksia. Perusoikeuskirjaa toki sovelletaan suomalaisessa tuomioistuimessa vain silloin, kun ratkaisutilanne on tavalla tai toisella unionioikeudellinen, mutta jo kysymykset perusoikeuskirjan asiallisesta ja ajallisesta soveltamisalasta ovat ehtineet osoittautua huomattavan hankaliksi, varsinaisista sisältöasioista puhumattakaan. Pahimmassa tapauksessa samantapaista oikeussuojakysymystä joudutaan tarkastelemaan kaikkien kolmen perus- ja ihmisoikeusjärjestelmän valossa, varsinaisesti sovellettavien säännösten ohella. Toivottavasti tämä ei muodostu ylivoimaiseksi.

Samaan aikaan kun haasteemme lisääntyvät, resurssimme uhkaavat käydä kenties vielä olennaisestikin niukemmiksi. Mutta edelleenkin on julkisten varojen resursoinnissa havaittavissa vaikeutta irrottautua juustohöylästä ja sektoreista sekä nähdä asioita laajempina kokonaisuuksina sektoreiden ja niiden kehysten yläpuolella, myös tehokkaan oikeuslaitoksen tuottamien taloudellisten hyötyjen kannalta. Toki kaiken pohjimmaisena lähtökohtana aina pitäisi olla julkisen vallan perustuslakiin ankkuroituva velvollisuus huolehtia oikeusturvasta yleensä ja perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta erikseen. Perustuslakimme olisi vaarallista jäädä vain puheiden tasolle, vaikka taloudellinen puheenparsi nykyään valitettavan usein pyrkiikin saavuttamaan monopoliaseman tekojenkin tasolla.

Ilahduttavia poikkeuksia juustohöylästä kyllä ilmenee, kun voimavaroja kohdennettaessa havaitaan panostuksen oikeusturvaan tuottavan myös selvää taloudellista hyötyä, kuten on tapahtunut ainakin harmaan talouden torjunnan tai turvapaikka-asioiden kohdalla. Toki tällöin on väärin puhua resurssilisäyksistä, niin mukavalta kuin se tuntuisikin, vaan kyse on yleensä valitettavasti vain kohdentamisesta julkistalouden vähenevien kokonaisresurssien sisällä.

Ruikuttamaan ei kuitenkaan pidä ryhtyä ainakaan siltä osin kuin itse voimme vielä tehdä jotakin omia resurssejamme mahdollisimman järkevästi ja tehokkaasti käyttämällä, perustehtäväämme eli laadukkaan oikeussuojan tuottamista kuitenkaan missään tapauksessa vaarantamatta. En nyt enemmälti puutu vireillä olevaan hovi- ja hallinto-oikeusverkoston rakenneuudistukseen. Ilman sitäkin olisi hallintolainkäyttö tullut toimeen, mutta sen toteutuessa aiotunlaisena on mahdollista samalla hyödyntää muita tapoja vahvistaa ja kehittää syntyviä uusia yksiköitä. Oikeudellisesti yksinkertaisia ja ongelmattomia juttuja on hallintolainkäytössä yhä vähemmän, niin kuin pitääkin, ja vaativuustaso on takavuosiin verrattuna keskimäärin erittäin korkea.

Mahdollisia kehittämis- ja kohdentamisvaihtoehtoja ideoitaessa hallintolainkäytönkin osalta olisi keskityttävä olennaiseen ja tarkasteltava maltillisesti ja harkiten laajoja asiakokonaisuuksia, lähtemättä seuraamaan erilaisia päiväperhosia tai yksittäisiä intressitaustaisia heittoja, vaikka ne saisivatkin hetkellistä medianäkyvyyttä. Korkein hallinto-oikeus ei ole ensisijaisesti prejudikaattituomioistuin. Sen valtiosääntöinen tehtävä oikeussuojajärjestelmässämme on tätä merkittävästi moniulotteisempi. Kuitenkin juuri viime vuonna saapuneista asioista valituslupa-asioita oli ensi kertaa hieman enemmän kuin suoria valitusasioita. Tämä johtui ulkomaalaisasioiden ennätyksellisen suuresta osuudesta, ja ulkomaalaislakihan kuuluu niihin säädöksiin, joissa on omaksuttu kattava valituslupajärjestelmä, varsin ymmärrettävistä syistä. Koska yhteiskunnan ja talouden muutokset, hyvinvointi ja pahoinvointi, näkyvät hallintotuomioistuinten tehtävissä jo lyhyelläkin aikavälillä, kokonaistilanne ja juttujakautuma voi piankin taas olla erinäköinen. Tästä johtuvat nopeat venymistarpeet ja toisaalta tuomioistuinten virkarakenteessa joskus aivan välttämättömänäkin hyveenä nähty staattisuus ovat väistämättä keskenään jännitteisiä. Muutokset juttumäärissä selittävät myös ne erot eri tuomioistuinlinjojen rahoituksen vuosittaisessa vaihtelussa, johon keskustelussa on viitattu.

En näe estettä sille, että katsotaan faktapohjaisesti, missä asiaryhmissä suoralla valitusoikeudella KHO:een kenties on keskimääräistä vähemmän annettavaa kansalaisten ja yritysten oikeussuojalle tai oikeussuojajärjestelmän toimivuudelle yleisemmin. Tarkasteluun voidaan tällöin ottaa joitakin sellaisia suoran valitusoikeuden asiaryhmiä, joissa KHO:ssa muuttuvien ratkaisujen suhteellinen määrä on vähäinen. Aivan ensimmäisenä mieleen tulevat lastensuojeluasiat ja nimenomaan tahdonvastaiset huostaanottopäätökset, joissa alueelliselle hallinto-oikeudelle säädetty ensivaiheen päätöksentekijän rooli on varsin epätavallinen ja ongelmallinen, etenkin kun se on tehnyt KHO:sta ensimmäisen ja ainoan valitusasteen. Perheiden käytännön ongelmiin KHO:sta käsin on usein vaikea puuttua perinpohjaisen hallinto-oikeuskäsittelyn jälkeen. Onkin syytä vakavasti kysyä, estääkö jokin oikeudellisen syvärakenteen piirre todella muutoksenhaun rajoittamisen näissä asioissa KHO:ta koskevan valituslupajärjestelmän avulla, mikäli ensimmäisen varsinaisen päätöksentekovaiheen palauttaminen kunnalliselle asiantuntijatasolle olisi jatkossakin ylivoimaisen mahdotonta.

Toinen kohde, jossa kokonaisprosessia olisi syytä pian selkeyttää, ovat ne asiat, jotka nykyisin tulevat suoraan KHO:een valtion virkamieslautakunnasta. Tämä lautakuntahan ei ole lainkäyttöinstanssi, vaan hallinnon piiriin kuuluva oikaisuvaatimuselin, joka toimii valtiovarainministeriön yhteydessä ja käsittelee valtion virkamiesten irtisanomiseen, varoituksiin yms. liittyviä oikeussuojapyyntöjä. Lautakunnan toimintaa ylläpidetään käytännössä pitkälti hallinto-oikeuksien henkilöstön voimin. KHO on ensimmäinen ja ainoa tuomioistuinaste kaikkine tästä johtuvine velvoitteineen, eikä osittainenkaan valituslupajärjestelmä tältä kannalta ole ajateltavissa. Tästä seuraa myös, että kunnalliset viranhaltijat valtion virkamiehistä poiketen pääsevät vastaavissa asioissaan heti alueelliseen hallinto-oikeuteen. Mahdollisuus esimerkiksi oikeudenkuluvastuuseen ja yleiseen oikeusapuun syntyy valtion puolella paradoksaalisesti vasta KHO:ssa. Tällaisella ylimmän oikeusasteen asemaa vinouttavalla jälkipainotteisuudella tuskin on mitään tekemistä osapuolten todellisen oikeussuojan kanssa. Kaikki syy on uskoa, että eduskunnan hallintovaliokunnalla riittäisi voimavaroja ottaa hallituksen jo vuonna 2011 antama, muun ohella virkamieslautakunnan lakkauttamista tarkoittava valtion virkamieslain muutosesitys työlistalleen.

Jotta valituslupasääntelyä voitaisiin laajentaa uusiin asiaryhmiin, olisi kuitenkin hallinto-oikeuden päätöksen välitön täytäntöönpanokelpoisuus otettava kriittiseen tarkasteluun. Sen ei millään ajatuksellisella välttämättömyydellä pitäisi liittyä itse valituslupajärjestelmään. Monissa asiaryhmissä se päinvastoin tekisi muutoksenhaun KHO:ssa tosiasiallisesti hyödyttömäksi.

Yhtä ja toista muutakin olisi tehtävissä eri oikeusasteiden prosessuaalisen aseman selkeyttämiseksi. Esimerkiksi valitukset ministeriöiden ja osin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksistä olisi asioiden laatuunkin nähden usein perusteltua ohjata ensi asteessa hallinto-oikeuteen suoraan KHO:een tapahtuvan muutoksenhaun sijasta. Sama koskee niitä jäljellä olevia muun keskushallinnon päätöksiä, joista vanhan valitusmallin mukaisesti yhä valitetaan suoraan KHO:een.

Kovin toisenkinsuuntaisia hankkeita esiintyy. Juuri nyt on eduskuntakäsittelyssä verotuksen ohivalitusta tarkoittava esitys. Se merkitsisi, että KHO joutuisi tuollaisissa asioissa ainoaksi lainkäyttöasteeksi. Toisin kuin yleisen puolen ohivalituksissa, pohjana ei olisi yhdenkään tuomioistuimen päätöstä. KHO:n täysistunto on aiemmin tänä vuonna ottanut tähän rakennelmaan monista syistä yksimielisesti kielteisen kannan. Asia on parhaillaan eduskuntakäsittelyssä.

Kesän ja syksyn mittaan vakuutusoikeus on ollut paljon esillä mediassa, sellaisista syistä ja sellaisin tavoin, joita ei ole helppo ymmärtää. En siihen nyt puutukaan. Vakuutusoikeusprosessi on joka tapauksessa hallintolainkäyttöä, vaikkakin sosiaaliturvan muutoksenhakuasioiden suuren lukumäärän vuoksi vakuutusoikeus on useimmissa asiaryhmissä viimeinen muutoksenhakuaste ja samalla ainoa tuomioistuinaste. KHO:een sieltä pääsee vain purkuteitse ja yksinomaan vakuutusoikeusprosessissa tapahtuneen prosessivirheen perusteella. Tapaturmavakuutusasiat, joissa voidaan hakea valituslupaa KKO:ssa, ovat noin kymmenyksen suuruinen poikkeus päälinjasta. Sanoisin tässä muutoin vain sen, että juttumääriäkin ajatellen kehittämistyö olisi aihetta suunnata myös vakuutusoikeuden alaisiin lainkäyttölautakuntiin ja niissä tapahtuvaan prosessiin sekä työnjakoon laajemminkin siten, että kunkin tason päätöksenteko, hallinnollinen oikaisu ja hallintolainkäytön koko kenttä mukaan lukien, voitaisiin optimoida ja samalla vähentää tarvetta muutoksenhakuun vakuutusoikeudessa.

Hallintotuomioistuinten ja hallinnon välistä työnjakoa on jo voitu laajalti selkeyttää kehittämällä pakollista oikaisuvaatimusvaihetta hallinnon sisällä. Näin on esimerkiksi verotuksessa monet selvät korjaustarpeet saatu hoidetuiksi ilman tarvetta saattaa asiaa vireille tuomioistuimessa. On oletettavaa, että tällaisia tilanteita, joissa turhia muutoksenhakuja tuomioistuimeen pystytään eliminoimaan, vielä löytyy lainsäädännöstä, kun oikeusministeriön johdolla lainsäädäntöä käydään läpi. Mutta esimerkiksi jo syntyneitä aitoja oikeuserimielisyyksiä pakollinen oikaisuvaihe ei tietenkään voi koskea. Muutenkaan mitään suurta muutosta tässä rajapinnassa ei enää ole tehtävissä ilman, että vaarannettaisiin oikeusturvan saatavuutta tai aiheutettaisiin tuloksettomalla välivaiheella vain erilaisten hankkeiden viivästymistä ja asian vireilläolon kokonaiskeston pidentymistä. Ja juuri viimeksi mainittuahan pyritään juuri nyt ihmisoikeusvelvoitteidenkin vuoksi kaikin keinoin välttämään. Lisäksi hallintolainkäytössäkin on paljon sellaisia horisontaalisia tilanteita, joissa oikaisu yhden tahon hyväksi luo toiselle taholle oikeudellisen intressin muutoksenhakuun. Yleisemminkin olisi hyvä muistaa, että yhden yksityisen asianosaisen malli ei läheskään kattavasti vastaa hallintolainkäyttöasioiden kokonaiskuvaa.

Viivästyshyvitysprosesseja koskevaa sääntelyä tuskin voimme hallintolainkäytössäkään välttää, mutta oikeastihan ne merkitsevät eräänlaista prosessijärjestelmän itse itseään työllistävää toimintoa, joka tulisi resursseja ja työtapoja optimoimalla kokonaan välttää. Tässä yhteydessä voisi myös lainvalmistelun suuntaan lähettää sellaisen toivomuksen, että hallintolainkäytössäkin nähtäisiin selkeästi eri prosessitasojen erilaiset tarpeet ja ongelmat, aivan kuten yleisessä lainkäytössä tarkastellaan erikseen käräjäoikeus-, hovioikeus- ja korkein oikeus -tasoja. Ajankohtaisena esimerkkinä on juuri viivästyshyvityksiä koskeva lakiesitys, johon sisältyvä hallintolainkäyttölain muutos velvoittaisi kaikki hallintotuomioistuimet, ja siis myös KHO:n, antamaan asianosaiselle pyynnöstä aina yksilöidyn käsittelyaika-arvion, vaikkapa heti asian tultua vireille ja ennen osapuolten kuulemista. Sellaisen ennusteen antaminen loisi käsittelyprosessiin kokonaan uuden työllistävän ja uudenlaista työnjakoa vaativan välivaiheen, ja esimerkiksi valituslupa-asioissa räätälöidyn ennusteen antajalle samalla syntyisi väistämättä ennakkokanta siihen, annettaisiinko asiassa aikanaan valituslupa vai ei. Tällaisia seikkoja ei esityksessä ole lainkaan pohdittu, vaikka ne kyllä oli nostettu lausuntokierroksella esiin.

Laaja hallintoprosessin kokonaisuudistus näyttää nyt olevan lepovaiheessa, ja varmaan hyvä niin. Siinäkin on vielä jäljellä selvää perkaus- ja korjaustarvetta esimerkiksi juuri sen suhteen, millainen sääntely sopii millekin prosessitasolle ja millainen taas ei. Mitään akuuttia muutostarvetta ei ole.

Sitten vielä muuan asia, jota en sitäkään mielelläni sanoisi. Eduskunnalle juuri annetussa esityksessä markkinaoikeutta ja oikeudenkäyntiä markkinaoikeudessa koskevaksi lainsäädännöksi on kysymys sekä hallintolainkäytön että yleisen lainkäytön piiriin kuuluvista asioista. Kuten nykyisistä markkinaoikeusasioista, myös markkinaoikeuden uusista IPR-asioista lukumääräisesti valtaosa olisi hallintolainkäyttölinjaisia, PRH:n valituslautakunnasta siirtyviä. Tästä huolimatta vaikuttaa siltä, että tämän sinänsä vaativan esityksen valmistelussa ei ole osattu käyttää hallintoprosessin osaamista, vaikka siihen olisi ollut monesta syystä aivan korostunutta tarvetta. Tarkoitukseni ei ole sanoa mitään esityksessä valitusta kehittämismallista sinänsä. Mutta on ikävää, että tällainen laaja lakiesitys, josta kaikilta osin avoimella ja asiantuntevalla valmistelulla olisi varmaan voitu ennalta eliminoida monet turhatkin ongelmat, joudutaan nyt eduskunnassa käsittelemään budjettilain kiireellisellä aikataululla toisen puoliskon prosessuaalisesta keskeneräisyydestä huolimatta.

Jotkut ehkä kaipaavat minulta tässä kannanottoa nykyiseen, perustuslaista ilmenevään tuomioistuinlaitoksen kaksilinjaisuuteen. Ainakaan hallintolainkäytön asiakkaiden oikeussuojan tai hallintotuomioistuinten itsensä kannalta ei ole tarvetta tai perusteita avata sellaisia keskusteluja, jotka meillä, niin kuin useassa muussakin maassa, on moneen kertaan todettu hedelmättömiksi. Yhteistyötä ja järkevää työnjakoa kyllä aina voidaan parantaa, samoin henkilöstön kiertoa ja toistemme parempaa tuntemista.

Moni varmaan odottaa minulta myös näkemystä tuomioistuinhallinnon kehittämisestä. Sanoisin tässä niin, että sellaisia tuomioistuinten yhteisiä palvelurakenteita esimerkiksi koulutuksessa, jotka samalla mukautuvat oikeuslaitoksen valtiosääntöisiin lähtökohtiin, on aina paikallaan pohtia. Mutta kyseenalaistan sellaisen opinkappaleen, että mikä tahansa uusi hallintoyksikkö oikeusministeriön ja tuomioistuinten välissä lisäisi tuomioistuinten itsenäisyyttä. Saattaa käydäkin aivan päinvastoin. Mitään todellisia riippumattomuusongelmia ei suomalaisessa nykymallissa ole. Keskusvirasto lisäisi väistämättä byrokratiaa ja hallinnon otetta tuomioistuinten arkipäivästä. Ainakaan en ottaisi mallia Ruotsista, jonka lähes 300 henkilöä työllistävän ja pääjohtajan johtaman keskusviraston palveluista lienee kyllä saatu joitakin positiivisiakin kokemuksia. Mutta esimerkiksi tuomariedustusta ei viraston kollegisessa valvontaelimessä ole, poliitikkoenemmistö kylläkin. Ja yleisellä tai symbolisella tasolla Ruotsin tuomioistuinten konsernimalli kaikille tuomioistuimille yhteisine logoineen, lippuineen sekä viimeisen päälle yhdenmukaistettuine nettisivustoineen ei ainakaan meillä vastaisi perustuslain edellyttämää kuvaa riippumattomista ja itsenäisistä tuomioistuimista, joista ylimmät asteet samalla kuuluvat ylimpiin valtioelimiin.

Hyvät kuulijat, tärkein kysymys tässäkin yhteydessä on oikeuslaitoksen kenties vielä rajustikin niukkenevien voimavarojen kohdentuminen tulevaisuudessa. Uuden viraston perustamisen vaatimat melkoiset resurssit olisivat tietysti pois oikeusturvan tuottamisesta. Ja ilman osoitettavissa olevia hyötyjä itse oikeusturvalle lainkäytön voimavarojen supistamiseen vielä tälläkin perusteella suomalaisella oikeusvaltiolla tuskin on varaa.

Toivotan kaikille antoisaa päivää tärkeiden teemojen parissa.

 
Julkaistu 12.10.2012