Suomen Lakimiesliiton ja eduskunnan perustuslakivaliokunnan seminaari "Oikeudenhoidon tulevaisuus"

14.5.2013

Presidentti Pekka Vihervuori
Korkein hallinto-oikeus

Oikeuslaitoksen uudistukset – pääasiat selviksi

Arvoisat Oikeudenhoidon tulevaisuus -seminaarin osanottajat, hyvät kuulijat

Olemme koolla tärkeän asian merkeissä. Oikeusvaltiomme on erilaisista pikku vioista ja kitinöistä huolimatta maailmalla laajalti esikuvallinen. Tätä tärkeämpää itsellemme toki on, että se toimii kohtuullisen asianmukaisesti. Toimivan järjestelmän arvoa on meidän itsemme kyllä vaikea arkipäivässä havaita; vasta kun jokin osa alkaa piiputtaa, kiinnitämme siihen huomiota. Ehkä akuutein ongelma tällä hetkellä liittyy oikeuden saatavuuteen tavallisten kansalaisten riita-asioissa yleisissä tuomioistuimissa.

Toimivalle oikeusjärjestelmälle on tunnusomaista, että se pystyy vastaamaan asianmukaisella ja tasapainoisella tavalla ratkaisutoiminnan kysyntään kaikilla oikeudenaloilla, itse pysyen samalla lujasti aina vain muuttuvan sääntelyjärjestelmän kannoilla.

Muutama viikko sitten tapasin laajan joukon kollegojani maailman korkeimpien hallinto-oikeuksien järjestön AIHJA:n kokouksessa Kolumbiassa. Yleinen henki oli eteenpäin meno ja kehitys. Saatoimme yhdessä esimerkiksi Ruotsin, Saksan ja Ranskan korkeimpien hallinto-oikeuksien presidenttien sekä useiden Kolumbian hallituksen ministereiden kanssa pohtia, miten oikeussuojajärjestelmää voitaisiin edelleen rakentaa ja kehittää, tässä tapauksessa eritoten ympäristö- ja luonnonvaraoikeuden alalla. Puhettakaan ei ollut siitä, että resurssien supistumisen tai muun oikeussuojajärjestelmälle vieraan syyn vuoksi pitäisi pakon edessä keksiä ratkaisuja, jotka eivät lähde itse oikeuden tarpeista. Meillä usein toistettu ajatus toimivasta oikeuslaitoksesta tärkeänä tuottavuus- ja kilpailukykytekijänä konkretisoitui taas kerran uudesta näkökulmasta.

Valitettavasti valtiontaloudellinen ajattelumme ei yleensä pysty näitä taloudellisia vaikutuksia tunnistamaan. Julkistalouden ahdinkoa itseään mitenkään kiistämättä voisi odottaa, että oikeusvaltiota syvältä leikkaavan juustohöylän taustalla olisi rautainen kansantaloudellinen kokonaislogiikka. Onko siis ensin arvioitu realististen ja oikeusturvan kannalta kestävien leikkausmahdollisuuksien suhdetta niihin suuriin tappioihin taloudessa ja elinkeinoelämässä, jotka esimerkiksi tuomioistuinvirkojen puolittamisesta – tämä aivan karkeana vertauksena – aiheutuisivat juuri hallintolainkäytössä? Epäilen. Edustamani hallintotuomioistuimethan ovat jo itsessään lainkäytön pienempi osapuoli, jonka kulut ovat vain promille valtion menoista. Mitattavissa oleva haittavaikutus yhteiskunnassa, elinkeinoelämässä ja kilpailukyvyssä olisi jo lyhyellä aikavälillä suuruusluokaltaan ratkaisevasti tuota hallintolainkäytön promillen kuluerää suurempi. Joskus toki on näkynyt sektorilogiikan ylittäviä valonpilkahduksiakin, esimerkiksi kohdennettaessa voimavaroja meille sisään tulvineiden turvapaikkavalitusten käsittelyyn. Säästövaikutus toisen sektorin arjessa on siinä kouriintuntuva, inhimillisistä vaikutuksista puhumattakaan.

En sano, että yhtä ja toista korjattavaa ja uudistettavaa ei Suomessa edelleenkin olisi, vaikka oikeuslaitos monen mielestä on jo liiaksikin ollut erilaisten uudistusten kohteena. Uusimpiin reformeihin kuuluu menossa oleva hovi- ja hallinto-oikeuksien rakenneuudistus, jossa muutoksenhakutuomioistuinten lukumäärä vähenee kolmella. Joskus toisaalta vain on niin, että tarpeelliset uudistuksetkin syntyvät ja toteutuvat vasta taloudellisen pakon edessä. Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassakin on paljon sellaista hyödyllistä ja kannatettavaa, josta osa ehkä toteutuisi muutenkin, mutta on ainakin saanut lisävauhtia tullessaan kirjatuksi ohjelman kansien väliin.

Näihin kuuluu esimerkiksi valituslupajärjestelmän hallittu laajentaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Aivan ensimmäisenä tämä muutos pitäisi tehdä huomattavan työllistävissä lastensuojeluasioissa, joissa korkeimmalla hallinto-oikeudella on varsin vähän annettavaa perheiden arjen tapauskohtaisiin ongelmiin, näin senkin uhalla, että alueellisen hallinto-oikeuden rooli noissa asioissa on hieman epätavallinen. Tosin KHO:n kertakaikkisesta muuttamisesta pelkäksi prejudikaatti-instanssiksi ei kannata edes puhua ainakaan niin kauan kuin osassa jutuista se yhä toimii ensimmäisenä ja ainoana tuomioistuinasteena. Ja noissa asioissa taas on – tosin vain osaksi – kyse myös ylimpien valtioelinten keskinäissuhteista ja jopa Ahvenanmaan itsehallinnosta. Esimerkkinä tästä ovat tänä aamuna annetut ratkaisut Kreikan vakuussopimusten julkisuudesta.

Vaikka KHO ei siis ole puhdas ennakkopäätöstuomioistuin, jo nyt asioita tulee valituslupajärjestelmän seulan kautta hivenen enemmän kuin perinteisinä suorina valituksina. Kaikkien saapuvien asioiden määrä on selvässä laskussa. Maailma on siis jo muuttunut. Kuluneena alkuvuonna KHO on julkaissut jo pitkälti yli sata ratkaisuaan, mikä on selkeä ennätys. Kyse on ennakkopäätöksistä, jos sitä termiä halutaan tässä käyttää. Minusta tämä saa tässä vaiheessa riittää keskusteluun KHO:n roolin muuttamisesta. Suunta on joka tapauksessa selkeä.

Pakollisen hallinnonsisäisen oikaisumenettelyvaiheen kautta puolestaan en enää usko paljon juttukarsintaa saavutettavan, vaikka hyvä on, että marjatkin tässä kerätään maasta. Aitoja oikeusriitoja ei sen sijaan pidä viivyttää hallintokoneiston sisällä hetkeäkään pitempään kuin on välttämätöntä.

Puhe tuomioistuinratkaisujen ennakkomaksuista on ennenaikaista; ensin pitäisi ratkaista, mitkä tuotokset ylimalkaan tehdään maksullisiksi. Alueellisten hallinto-oikeuksien päätöksistä nyt noin 82 % on maksuttomia, KHO:n päätöksistä noin 55 %. Syyt ovat paljolti sosiaalisia. Vertailun vuoksi: Ruotsin kaikkien hallintotuomioistuinten päätökset ovat maksuttomia. Pelivaraa meillä näyttäisi olevan esimerkiksi veroasioissa. Mutta sellainen järjestelmä, joka maksaisi enemmän kuin tuottaisi, on ehdottomasti torjuttava.

Entäpä kaikkein suurimmat asiat? Niissäkään mahdolliset virheratkaisut eivät muutu yhtään paremmiksi, vaikka minkälainen taloudellinen pakko tai ennalta annettu leikkaustaso olisi niiden takana.

Suomen perustuslain mukaan yleisiä tuomioistuimia ovat korkein oikeus, hovioikeudet ja käräjäoikeudet, ja yleisiä hallintotuomioistuimia korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Korkein hallinto-oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa. Riita- ja rikosasioissa ylintä tuomiovaltaa käyttää korkein oikeus. Toisin sanoen perustuslain säätäjä on halunnut varmistaa, että oikeuslaitoksen toiminnalliset puitteet ovat kunkin asiaryhmän tarpeiden kannalta parhaat mahdolliset. Tilanne on oikeuslaitoksen linjojen osalta samankaltainen useimmissa muissakin Suomeen nähden vertailukelpoisissa maissa, Euroopassa lähinnä Brittein saaria, Norjaa ja Tanskaa lukuun ottamatta. Hallintotuomioistuimet on viime vuosina rakennettu useisiin Aasian maihin. Jopa perinteisesti yksilinjaisissa anglosaksisen järjestelmän maissa on havaittu tarve hallintotuomioistuinten luomiseen, muodossa tai toisessa. Norjassa ja Tanskassakin on tunnistettu tarve tehostaa oikeuslaitoksen roolia ja esimerkiksi prejudikaattiohjausta julkisoikeudellisissa asioissa, jotka järjestelmän rakennesyistä eivät juurikaan näy sikäläisissä yksilinjaisissa tuomioistuimissa.

Kun perustuslakimme on näin viisas ja selkeä, on ajan ja vaivan haaskausta miettiäkään jotain kokonaan muuta, kaikkein vähiten siinä luulossa, että niin sanotulla linjojen yhdistämisellä saavutettaisiin joitakin taloudellisia etuja. Tosin minulle on edelleenkin epäselvää, mitä tuo yhdistäminen voisi tarkoittaa. Kuulemma organisaatioita, ei siis prosesseja, mutta monet kuulemani argumentit taas viittaavat prosessilajeihin, mikä on jo aivan eri juttu. Prosessilajien välinen ero yleisissä tuomioistuimissakin on jatkuvasti lainsäätäjän huomiota kaipaava asia, joka ei poistu sillä, että sama väki istuu sekä riita- että rikosasioita. Ainakaan hallintolainkäytön asiakkaiden oikeussuojan tai hallintotuomioistuinten itsensä kannalta ei ole tarvetta tai perusteita avata sellaisia keskusteluja, jotka meillä, niin kuin useassa muussakin maassa, on moneen kertaan todettu hedelmättömiksi. Eri asia on, että hyvä yhteistyö ja toistemme tunteminen ovat välttämättömiä, kuten myös toimiva lainsäädäntö linjojen raja-alueilla, joilla joskus ilmenevien ongelmien merkitys lopulta kokonaisuuksien kannalta kuitenkin on pieni.

Suorastaan vaarallinen on ajatus siitä, että esimerkiksi vaativa lainkäyttö monimuotoisessa nykypäivän eurooppalaisessa vero-oikeudessa, yhden ainoan esimerkin ottaakseni, hoituisi kaiken muun ohessa pelkällä yleisjuridisella osaamisella, ikään kuin vasemmalla kädellä. Esimerkiksi KHO:n julkaistuissa ratkaisuissa vero-oikeutta on paljon, mutta aito kysyntä on vieläkin suurempaa. Samanlaisia haittavaikutuksia taloudessa ja yhteiskunnassa olisi esimerkiksi hankintoja, kilpailua tai ympäristölupia koskevan oikeudellisen ohjauksen ja viranomaisiin kohdistuvan kontrollin lamaantumisella. Sosiaalisektorilla taas juuri nyt on yhteiskunnan koheesion kannalta aivan erityinen tilaus toimivalle oikeussuojajärjestelmälle. Joskus esitetty ajatus siitä, että oikeussuoja hallintolainkäytössä olisi juttujen merkitykseen nähden ylimitoitettu joihinkin muihin lainkäytön sektoreihin verrattuna, on toki perusteita vailla.

Hallintolainkäytöllä kokonaisuutena on aina myös yksittäisiä juttuja laajempi rooli julkisen vallankäytön kontrolloimisessa, sen kaikkien asteiden osalta. Tämä on olennainen erottava tekijä siviili- ja rikoslainkäyttöön verrattuna. Asetelma saattaa tuomioistuimiin kohdistuvan taloudellisen ohjauksen ja resursoinnin kannalta avata kiintoisia valtiosääntöisiäkin näkymiä ja ongelmia, joista olisi hyvä avoimesti puhua. Sitä paitsi näköpiirissä oleva kuntahallinnon suuri muutos entisestään vain lisää hallintolainkäytön oikea-aikaisten ratkaisujen kysyntää, kuten usea muukin vireillä oleva uudistushanke.

Olen eri yhteyksissä saanut ensi käden tietoja sellaisistakin maista, joissa oikeuslaitoksen riippumattomuus on käymässä pahasti kyseenalaiseksi. Riippumattomuuden rapauttamisen välineinä käytetään tyypillisesti poliittisessa kontrollissa olevia tuomioistuinvirastoja. Aivan sellaista ei meillä onneksi ole syytä pelätä, vaikka esimerkiksi naapurissamme Ruotsissa tuomareilla ei olekaan sikäläisen keskusviraston johdossa edustusta, poliittisilla puolueilla kylläkin. Minusta olennaisinta on tunnistaa, että myös mahdollinen tuomioistuinkeskusvirasto, olipa se lähempänä optimimallia tai kauempana siitä, kuuluu valtiovallan kolmijaossa toimeenpanovaltaan, ei tuomiovaltaan. Ja sen luominen maksaisi mansikoita, jotka otettaisiin samasta tuokkosesta kuin oikeuslaitoksen menot, jotka lähivuosina ovat pahimmillaan muutenkin vajoamassa pahasti. Johtopäätösten teon ei luulisi olevan vaikeaa. Oikeusjärjestelmämme kansainvälistä kilpeä ei pidä kiillottaa tavalla, josta väistämättä seuraisi paljon pahempaa kyljen mustumista ulospäin, mutta ihmisten oikeissa oikeusasioissa.

Uskon kaikesta huolimatta, että tulevaisuudessakin oikeudenhoitomme täyttää hyvin tehtävänsä. Muuhun meillä ei ole varaa.

 
Julkaistu 14.5.2013