Rakennustarkastuspäivät

21.3.2012

Rakennustarkastusyhdistys RTY ry:n 50-vuotisjuhlavuoden Rakennustarkastuspäivät Espoossa

Presidentti Pekka Vihervuori
Korkein hallinto-oikeus

Rakentamisen säännöt ja päätöksenteko – kuka päättää ja millä perusteella

Arvoisat juhlavuoden Rakennustarkastuspäivien osanottajat,

Maankäyttöön ja rakentamiseen liittyvää päätöksentekoa tapahtuu monilla eri tahoilla ja tasoilla, kuten kaikki tiedämme. Yksityiset kiinteistönomistajat ja rakentamisen muut päättäjät tietenkin tekevät omat perusvalintansa, joihin viranomaisten päätöksenteko ei puutu. Monet kysymykset määräytyvät markkinoilla. Minäkään en tätä puolta nyt käsittele. Maininnan varaan on tässä jätettävä myös se rakentamisen oikeudellisten pelisääntöjen asettamiseen liittyvä suuri muutos, johon Suomen eurooppalaistuminen on vajaassa kahdessa vuosikymmenessä vienyt. Markkinavalvonnasta tai CE-merkintöjen oikeudellisesta merkityksestä rakennusvalvonnassa ei varmaan edellisen rakennustarkastussukupolven aikana osattu uneksiakaan. Toisaalta EU on tullut normiarkeemme muutakin kautta. Esimerkiksi puhetta liito-oravan tai lepakon osuudesta rakennusvalvonnan työssä ei vielä muutama vuosikymmen sitten ehkä olisi pidetty edes järjellisenä skenaariona. Mutta edelleenkin rakentamisen normistossa on hyvin paljon puhtaan kotimaista, ja, kun muistetaan rakennusjärjestysten merkitys, jopa kunnallista.

Viranomaisten perustehtävistä

Keskeisiin puheen ja kiistelynkin aiheisiin rakentamisen päätöksentekoon liittyen on perinteisesti kuulunut toimivallan jako kuntatason ja valtion viranomaisten välillä. On ollut aikoja, jolloin valtion alue- ja keskushallinnoille kuului huomattavaa hallinnollista päätösvaltaa erityisesti kaavoituksen ja poikkeuslupien piirissä. Jo edellisen, vuoden 1958 rakennuslain voimassaoloaikana suunta kuntatason vahvistamiseen päin alkoi näkyä selvänä. Rakennusvalvonta kyllä on aina ollut korostetun kunnallista. Voimassa olevassa maankäyttö- ja rakennuslaissa valtion viranomaisilla on hallinnollista päätösvaltaa enää huomattavan vähän.

Suoranaisesta päätösvallasta on niiden toiminnassa siirrytty selkeästi alan muiden toimijoiden, yksityisten ja julkisten, ohjaamisen suuntaan. Tuomioistuimet ovat oikeussuojan viimekätisinä turvaajina aina olleet keskeinen osa rakentamisenkin päätöksenteon kokonaisjärjestelmää. Vuonna 1950 säädettyyn hallintovalituslakiin sisältynyt yleissäännös hallintopäätösten valituskelpoisuudesta oli rakentamisen päätöksenteossa tosiasiassa toteutunut jo aikaisemmin. Valitusmahdollisuuden laajuus ei kuitenkaan tarkoita valittamisen laaja-alaisuutta. Esimerkiksi kuntien kaavapäätöksistä karkeasti noin kymmenesosa johtaa hallinto-oikeudelle tehtyyn valitukseen, ja näistä puolestaan noin kolmasosa etenee korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Maankäyttö- ja rakennusasioita sinne saapuu vuosittain yhteensä noin neljäsataa.

Hallintotuomioistuimissa sovellettavat rakentamisen aineellisoikeudelliset säännökset ovat samoja, joita jo hallintoviranomainenkin omassa päätöksenteossaan soveltaa, olipa kyse asemakaavasta, rakennusluvasta, suunnittelutarveratkaisusta, rakennusvalvonnallisesta hallintopakosta tai muusta maankäyttö- ja rakennuslain alaan kuuluvasta päätöksestä. Tyypillistä kaikelle tälle sääntelylle on, että niin sanotut joustavat oikeusnormit ovat siinä keskeisessä asemassa. Otan esimerkkinä rakennuksen käsitteen. Kaikkihan me tiedämme mikä rakennus on, mutta rajatapauksissa asia voikin olla tulkinnanvarainen, kuten ilmenee maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:stä: Rakennus on asumiseen, työntekoon, varastointiin tai muuhun käyttöön tarkoitettu kiinteä tai paikallaan pidettäväksi tarkoitettu rakennelma, rakenne tai laitos, joka ominaisuuksiensa vuoksi edellyttää viranomaisvalvontaa turvallisuuteen, terveellisyyteen, maisemaan, viihtyisyyteen, ympäristönäkökohtiin taikka muihin tämän lain tavoitteisiin liittyvistä syistä. Rakennuksena ei kuitenkaan pidetä kooltaan vähäistä ja kevytrakenteista rakennelmaa tai pienehköä laitosta, ellei sillä ole erityisiä maankäytöllisiä tai ympäristöllisiä vaikutuksia.

Kaikkea rakentamista tosiasiallisesti ohjaavaa normistoa ei ole kirjattu lakiin, asetukseen eikä rakentamismääräyskokoelmaan. Samaan tapaan kuin hyvän hallinnon vaatimus nykyään asetetaan kaikelle hallintotoiminnalle tai hyvän hallintotavan vaatimus pörssiyhtiöille, puhutaan nykyään usein hyvästä rakennustavasta. Se ei sellaisenaan ole oikeudellinen käsite, ja se saa varsinaisen sisältönsä muusta kuin oikeudellisesta maailmasta, oman alansa sisältä. Mutta se ei myöskään ole täysin irrallaan oikeuden maailmasta, vaan saattaa esimerkiksi osaltaan vaikuttaa lain joustavien oikeuskäsitteiden tulkintaan. Jos nimenomaista säännöstä tietystä asiasta ei ole, hyvä rakennustapa saattaa saada suoranaistakin merkitystä: maankäyttö- ja rakennuslain 117 §:n 5 momentin mukaan rakentamisessa tulee yleensäkin noudattaa hyvää rakennustapaa.

Historian kaaria

Maankäytön ja rakentamisen nykyinen sääntely- ja päätöksentekojärjestelmä on paljossa pitkäaikaisen historiallisen kehityksen tulosta, vaikka emme sitä välttämättä aina heti havaitsekaan. Vaikka rakentamista on yhteiseksi hyväksi jo kauan järjestetty säännöksin niin maaseudulla kuin kaupungeissa, oli kehityksen tosiasiallinen pääpaino pitkään kaupungeissa, vaikka toki keskiaikaisten maanlakien ja vielä vuoden 1734 yleisen lain rakennuskaarikin varsinaisesti koskivat vain maaseutua. Rakennusjärjestykset ovat alun perin vanha kaupunkien itsehallinnollinen normi-instrumentti. Varsinainen maankäytön suunnittelu eli kaavoitus on lähtöisin perinteisestä kaupunkien asemakaavoituksesta. Sitä Suomessa on tehty jo useamman vuosisadan ajan. Kaavoja koskevassa päätösvallassa painotukset ovat vaihdelleet kruunun vallan ja itsehallinnon välillä. Voimassa oleva maankäyttö- ja rakennuslaki vuodelta 1999 edustaa tässä suhteessa eräänlaista pitkän kaaren päätepistettä, kun alistusvelvollisuudesta luovuttiin asemakaavojen osalta kokonaan. Tätä ennen kaavoitus yhteiskunnan toimintona oli tullut ulottumaan kaupunkien ulkopuolelle, samaan tahtiin kuin rakentamisen sääntelykin. Asemakaavan kevennetty versio, rakennuskaava, saavutti muissa kuin ns. vanhoissa kaupungeissa vuoden 1958 rakennuslain aikana tärkeän aseman. Ajatus asemakaavoja yleispiirteisemmästä maankäytön suunnittelusta ja samalla kaavoituksen tasoista on myös tuon vanhan rakennuslain perua.

Samankaltainen rinnakkaiskehitys on tapahtunut myös rakentamisen peruslupien ja rakennusvalvonnan kohdalla. Kaupungeissa nämä asiat olivat pitkään, aina vuoteen 1978 niiden maistraattien vastuulla. Sulkeissa todettakoon, että noilla sittemmin lakkautetuilla maistraateilla ei ole muuta yhteistä kuin nimi nykyisten valtion paikallishallintoviranomaisten kanssa. Maistraatin jäsenillä itsellään ei yleensä ollut rakennusteknistä asiantuntemusta, ja tämä seikka synnytti niiden yhteyteen vähitellen rakennustarkastuksen ammattikunnan. Ns. uusissa kaupungeissa ja kauppaloissa maistraatin rakentamiseen liittyvät tehtävät kuuluivat järjestysoikeuksille, kun taas rakennuslautakunta oli alkujaan vain maaseudun kuntien rakennusvalvontaviranomainen. Vuoden 1978 uudistuksessa sellainen tuli kaikkiin kuntiin, ja maistraattien tai järjestysoikeuksien rakentamistehtävät siirtyivät näille. Sittemmin on otettu käyttöön termi kunnan rakennusvalvontaviranomainen, jollaisena toimivan kunnallisen toimielimen nimike nykyisin voi olla hyvinkin monenlainen. Kyse on kuitenkin aina lakiin perustuvasta erityisestä toimivallasta, joka erottuu oikeudellisesti kunnan varsinaisista itsehallintotehtävistä. Luottamushenkilöistä muodostuvan monijäsenisen elimen yhteydessä toimivat aina asiantuntevat rakennustarkastuksen viranhaltijat, joille ajan mittaan on annettu myös suoraa ensi asteen ratkaisuvaltaa.

Rakentamisen sääntelyyn on jo pitkään liittynyt mahdollisuus sallia poikkeaminen muutoin noudatettavista säännöksistä tai määräyksistä yksittäisen hallintopäätöksen kautta. Tämä poikkeamisvalta on usein merkinnyt poikkeamista muutoin noudatettavasta kaavoitusvaatimuksesta, vaikka nyt tuossa asemassa onkin yleensä suunnittelutarveratkaisun nimellä kulkeva päätös. On siten ymmärrettävää, että poikkeamisvaltakin pitkään kulki käsi kädessä viimekätisen kaavoitusvallan kanssa, eli kuului siis valtion viranomaisille. Maankäyttö- ja rakennuslaissa kaavoituksen puolella toteutunut kuntatason toimivalta on vastaavasti heijastunut suunnittelutarveratkaisuihin ja, pääsääntönä, poikkeamispäätöksiin. Näissä ratkaisuvalta kunnan sisällä ei lain nojalla kuulu millekään tietylle kunnan viranomaiselle.

Edellä lyhyesti luonnehditut erilaiset toimivaltatilanteet ovat erilaisia myös sen suhteen, miten tarkasta päätöksen sisällön lakisidonnaisuudesta kulloinkin on kyse. Rakennusvalvonnan piiriin kuuluvat asiat ovat perinteisesti niin sanotusti oikeusharkintaisia. Eniten harkinnanvaraa on maankäytön suunnittelussa. Vaikka kaavoitusmenettely on laissa säänneltyä ja vaikka kaavan on aina muun ohella täytettävä laissa säädetyt sisältövaatimukset, laki ei kuitenkaan sanele sitä, millainen on hyvä tai huono kaava, eikä edes sitä, että kunnan on valittava hyvä kaavoitusvaihtoehto huonon sijasta. Eikä laki sanele sitäkään, milloin kunnan ehkä on ryhdyttävä tietyn alueen asemakaavoittamiseen.

Hallintotuomioistuinten rooli

Toisaalta niin sanottu hallinnon lainalaisuus koskee kaikenlaatuisia maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia päätöksiä. Kaikista varsinaisista päätöksistä voidaan myös – mahdollisen oikaisuvaatimusvaiheen jälkeen – valittaa hallintotuomioistuimeen, olipa kyse kunnanvaltuuston, kunnanhallituksen, rakennusvalvontaviranomaisen, maakunnan liiton, ELY-keskuksen tai ympäristöministeriön päätöksestä.

Vanha dualismi näkyy kuitenkin yhä myös oikeussuojajärjestelmässä. Maistraatin, järjestysoikeuden ja vanhan rakennuslautakunnan päätöksistä valitettiin rakennuslain aikana lääninoikeuteen, nykyiseen alueelliseen hallinto-oikeuteen, ja edelleen KHO:een. Kaavapuolella taas toimittiin toisin; valittaminen kaavapäätöksistä seurasi alistustietä eli siis tehtiin ensi asteessa valtion viranomaiselle. Linjat kohtasivat vasta KHO:ssa, jonne myös lääninhallituksen tai ministeriön hallintopäätöksistä valitettiin. Nykyisin ensimmäinen valitusaste on – jos alistuksen piiriin yhä kuuluvat maakuntakaavat ja yhteiset yleiskaavat sivuutetaan – aina alueellinen hallinto-oikeus. Korkein hallinto-oikeus on puolestaan aina viimeinen aste, tilanteesta riippuen joko suoran valituksen tai valitusluvan kautta.

Valitus taas on joko hallintovalitus tai kunnallisvalitus. Tämä ei rakentamisen maailmassa määräydy yksinomaan sen mukaan, onko hallintopäätöksen tekijänä ollut kunnallinen vai valtion viranomainen. Kunnan rakennusvalvontaviranomaisen toimivallan piiriin kuuluviin lupa- ja hallintopakkoasioiden päätöksiin haetaan aina muutosta hallintovalituksin. Hallintovalituksessa valitusoikeus on lähtökohtaisesti asianosaisilla eli niillä, joita asia laissa tarkemmin määritellyin tavoin koskee. Maankäyttö- ja rakennuslaissa hallintovalituksen valitusoikeus ulottuu osin myös laajemmalle. Kunnallisvalituksessa, jonka ydinaluetta ovat kaava-asiat, valitusoikeus kuuluu asianosaisten ohella kaikille kunnan jäsenille asianosaisten ohella.

Mikä sitten on hallintotuomioistuimen rooli suhteessa hallintopäätöksen tehneeseen viranomaiseen? Tuomioistuimen päätehtävänä on ratkaista, onko viranomaisen valituksenalainen päätös lainmukainen vai ei. Aikaisemmin on ollut tapana korostaa hallinto- ja kunnallisvalitusten välistä periaatteellista eroa siinä, että kunnallisvalitus on aina puhdas laillisuusvalitus, kun taas hallintovalituksessa valittaja voi vedota myös tarkoituksenmukaisuusperusteisiin. Kun jo rakennusvalvontaviranomaisen harkinta on aina ollut oikeusharkintaa, tällä valituslajien erolla ei sen päätösten osalta ole ollut merkitystä. Valitustien pääosin siirryttyä muillakin sektoreilla valtionhallinnosta jo ensi asteessa hallintotuomioistuimeen tällä vanhalla erolla ei kyllä yleensäkään enää ole käytännön merkitystä.

Kun siis sekä rakennusvalvontaviranomaisen että hallintotuomioistuimen tehtävänä on ratkaista kulloinkin kysymyksessä oleva asia lain mukaisesti, kummankin harkintamarginaali on periaatteessa sama. Lupaliitännäisen niin sanotun vähäisen poikkeamisen yhteydessä saatetaan periaatteessa nähdä muunkinlaista vivahdetta, mutta tällä tuskin on sanottavaa käytännön merkitystä. Hallintovalituksen kyseessä ollessa tuomioistuin voi myös välittömästi, siis asiaa uuteen hallintokäsittelyyn palauttamatta, muuttaa päätöksen sisältöä. Käytännössä näin ei kuitenkaan rakennusasioissa tapahdu kovinkaan usein. Ero on selvä verrattaessa rakentamisen lupia esimerkiksi ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaisiin lupiin. Niissä lupaan liitettävien määräysten rooli on rakentamisen lupia suurempi, jolloin määräysten erimuotoinen muuttaminenkin tulee useammin kyseeseen. Tämä saattaa olla muutoksenhaun pääkysymyskin, ja muutos voi usein tapahtua suoraan tuomioistuimessa.

Poikkeamisluvat ovat oikeudellisesti jossakin määrin erilaisia kuin säännönmukaiset luvat. Niiden myöntämisen edellytykset laissa ovat useampitasoisia, ja harkinnassakin on eri vaiheita. Hallintotuomioistuimessa kyse on aina joko siitä, olisiko hylätyksi tullut poikkeaminen kuitenkin tullut myöntää, tai siitä, olisiko myönnetty poikkeaminen kuitenkin tullut evätä. Molemmissa tilanteissa valittajan vaatimusta tarkastellaan tuomioistuimessa puhtaan oikeudelliselta kannalta. Sama koskee suunnittelutarveratkaisuja. Erityisesti epäämispäätökset perustellaan yleensä käytännössä jo hallinnon tasolla korostuneen oikeudellisesti, jolloin asia alun pitäenkin asettuu oikeudelliseen fokukseen. Toinen asia on, että rakentamisen sääntelylle tyypilliseen tapaan sovellettavat oikeusohjeet ovat tässäkin paljolti niin sanottuja joustavia oikeusnormeja tai sellaisten yhdistelmiä.

Kaavoituksessa siis sovelletaan kunnallisvalitusta, ja koska kaavojen sisältöä ohjaavilla normeilla on tarkoitettu sitoa kaavaharkintaa vähimmäisedellytystyyppisesti vain tiettyyn rajaan saakka, olkoonkin että tuo raja saattaa käytännössä olla epäselvä, kunnan ja hallintotuomioistuimen harkintamarginaalien välillä on periaatteellinen ero siten, että edellinen on suurempi. Hallintotuomioistuin ei siis valittajan mahdollisesta toiveesta huolimatta ryhdy kaavoittajaksi tai tälle kuuluvien valintojen tekijäksi. Useanlainenkin, ehkä huonompikin kaava samalla alueella voi täyttää lain vaatimukset. Tosin täysin vapaata tämäkään kunnan kaavaharkinnan rakenneosa ei ole; kaikessa hallinnossa vaikuttavat harkintavallan yleiset rajoitusperiaatteet soveltuvat tässäkin. Jos kaavapäätös on lainvastainen, hallintotuomioistuin kumoaa sen. Kaavapäätöksen suora muuttaminen ei tule eräitä vähäisiä tarkistuksia lukuun ottamatta kysymykseen. Kumoamistilanteessa kaava-asiaa ei myöskään muodollisesti palauteta hallintotuomioistuimesta kunnalle. Tämä johtuu kunnan vallasta harkita kaavoituksen tarpeellisuutta jatkossakin. Toki kumoaminen usein johtaa uuteen, hieman erilaiseen kaavaratkaisuun.

Laki korkeimmasta hallinto-oikeudesta sisältää yhä säännöksen pääasiallisesti tarkoituksenmukaisuudesta riippuvan valitusasian siirtämisestä KHO:sta valtioneuvostolle. Käytännössä tätä ei vuosiin ole sovellettu missään asiaryhmässä. Taustalla on etenkin oikeussuojajärjestelmässä tapahtunut rakennemuutos: valitusten ohjautuessa jo väliasteessa tuomioistuimeen, joka ratkaisee asian oikeudellisin perustein, tarkoituksenmukaisuusperusteisiin painottuneita valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei nykyisin juuri tule. Muutos näkyy myös esimerkiksi poikkeamisasioissa. Jokin 1970- tai 1980-luvun kaltainen, joskus kiivaskin keskustelu KHO:n ja ministeriön toimivaltasuhteista tuntuisi nyt jotenkin anakronistiselta. Sitä paitsi menneinä vuosikymmeninä kuntatasolla ei vielä ollut varsinaista poikkeamisvaltaa. Kuntatasolla sittemmin ratkaistavaksi säädetyn yksittäisen poikkeamisasian siirtämistä KHO:sta valtioneuvostolle eli käytännössä ministeriölle tuskin nyt pidettäisiin kunnan asemankaan kannalta ongelmattomana.

Kaava-asioissa sovellettava kunnallisvalitus ei laillisuusvalituksena edes teoriassa ole voinut eikä edelleenkään voi johtaa asian siirtämiseen valtioneuvostolle. Tosin tästä perusasiastakin on joskus esiintynyt keskusteluissa väärinkäsityksiä, ja on uumoiltu niin sanottua tuomarivaltiokehitystä, kun kaavavalitusasia sisältövaatimustenkin osalta ratkaistaan loppuun tuomioistuimessa. Tällainen keskustelu ei ota huomioon myöskään sitä ydinkysymystä, pysyykö kaava lopulta voimassa vai ei. Jäljelle jää tietenkin aina se mahdollisuus, että kaavapäätös kumotaan tuomioistuimessa, mikä toki jo sellaisenaan joskus saatetaan kokea puuttumisena kunnallishallinnon vapauspiiriin. Kumoaminen kuitenkin tapahtuu aina oikeudellisin perustein, kun muutoksenhakijan oikeussuojavaatimus lain nojalla hyväksytään. Kyse ei silloin ensisijaisesti ole hallintoviranomaisen ja tuomioistuimen kahdenvälisestä vallankäyttösuhteesta. Viimeksi sanottu koskee vastaavasti myös esimerkiksi lupa-asioita.

Maankäyttö- ja rakennuslain keskeisiin tavoitteisiin kuului osallistumisen ja vuorovaikutuksen vahvistaminen maankäytön suunnittelussa ja päätöksenteossa. Kaunis tausta-ajatus oli, että näin ehkä ehkäistäisiin aiheetonta muutoksenhakua. Osin tässä varmaan on onnistuttukin. Toisaalta on myös saatettu luoda oletus siitä, että osallistumisvaatimus heijastuisi suoraan päätöksenteon sisältöön. Näinhän ei toki ole, kyse on kahdesta eri asiasta. Tosin osallistumismahdollisuuksien puutteet voivat osaltaan tehdä toteutuneesta menettelystä lainvastaisen. Voidaan esittää vaikkapa kysymys siitä, onko osallistumisjärjestelmä esimerkiksi kaava-asiassa tarkoitettu palvelemaan vain kaavaharkinnan sitä osaa, joka on säännöksin sidottua, vai myös sitä osaa, jossa tehdään aitoja tarkoituksenmukaisuuden piiriin jääviä valintoja. Tällä on myös mielenkiintoinen yhteytensä maankäyttösopimuksia koskevan ongelmakenttään. Eräässä tuoreessa KHO:n ratkaisussa on lausuttu:

Maankäyttösopimuksella ei voida syrjäyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä asemakaavan sisältövaatimuksia tai muitakaan kaavan sisältöä tai hyväksymisedellytyksiä koskevia säännöksiä eikä kaavan laatimiseen liittyviä osallistumista ja vuorovaikutusta koskevia saman lain säännöksiä. Maankäyttösopimuksen käsitteleminen kaupungin hallintoelimissä ennen kaavaehdotuksen nähtäville asettamista ei sellaisenaan osoittanut, että kaavaa laadittaessa olisi syrjäytetty osallistumista ja vuorovaikutusta tai kaavan sisältöä koskevat vaatimukset. Osallisilla oli ollut mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista ja osallistumis- ja arviointimenettelystä, ja heillä ja muilla kuntalaisilla oli ollut mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, saada siitä tietoja ja tutustua vaihtoehtoisiin ratkaisuihin.

Hallinto-oikeuden päätös, jolla asemakaavaa koskevat valitukset oli hylätty, pysytettiin tuossa asiassa, josta tietenkin nimenomaisesti oli kysymys.

Muutoksenhaun rajoitukset ja mahdolliset aukot

Kaava- ja lupa-asioiden tiimoilta käydään monesti keskustelua muutoksenhaun merkityksestä ja siihen kuluvasta ajasta, jota aina väistämättä tarvitaan jo osapuolten kuulemiseenkin. Kaavavalitusten kokonaiskäsittelyaika alueellisissa hallinto-oikeuksissa oli tuoreen tilaston mukaan 9,7 kuukautta. Osin keskustelijat näyttävät kuitenkin unohtaneen, että kysymys ei ole ensisijaisesti vain ajasta, vaan aidosti siitä, onko tuomioistuimelle tehdyn valituksen hyväksymiselle oikeudellisia edellytyksiä vai ei. Muutoksenhaun eri tavoin tapahtuvalle rajoittamiselle on aika ajoin esitetty perusteita, joskus hyviäkin. Tuskin kuitenkaan voidaan ajatella esimerkiksi sitä, että maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset päätökset säännönmukaisesti jäisivät alueellisten hallinto-oikeuksien ratkaisujen varaan. Tällöinhän vaara hallinto- ja oikeuskäytännön hajoamisesta alueittain olisi ilmeinen.

Eräs tapa muutoksenhaun rajoittamiseen on säätää vaatimus valitusluvasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Näin onkin 2000-luvun loppupuoliskolla tapahtunut, kahdessa eri vaiheessa. Sääntelyn lopputulosta tosin tuskin voidaan pitää erityisen linjakkaana, kun jo seitsemän julkaistua KHO:n ratkaisua on ehditty antaa siitä, vaaditaanko asianomaisessa tilanteessa valituslupaa vai ei. Lupa-asioiden puolella melkoinen ongelma on myös siinä, että valitusluvan hakeminen ei estä luvan tai muun hallintopäätöksen täytäntöönpanoa. Jotta muutoksenhaku ei menettäisi tarkoitustaan, tällaisissa asioissa joudutaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa jo pelkässä valituslupavaiheessa helposti kahdenkertaiseen käsittelyyn, eli ensin ratkaisemaan, kielletäänkö päätöksen täytäntöönpano asian käsittelyn ajaksi vai ei, ja sitten erikseen päättämään valitusluvan myöntämisestä ja aikanaan mahdollisesti itse valituksestakin. Tämä siis johtaa ylimääräiseen työhön, toisin kuin ilmeisesti on ollut tarkoitus. Jatkossa olisikin, myös kaavoitus- ja rakennusasioita laajemmin, tarpeen pohtia, miten valituslupakynnys asiaryhmäkohtaisesti irrotetaan päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 4 momentin mukaan muilla kuin kunnalla ei ole oikeutta hakea korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutosta alueellisen hallinto-oikeuden päätökseen, jolla hallinto-oikeus on kumonnut kunnan viranomaisen tekemän kaavan hyväksymispäätöksen. Rajoitus koskee myös tilannetta, jossa kumoaminen koskee vain osaa kaavasta, ehkä vain yhtä kiinteistöä tai sen osaa. Tämä saattaa olla oikeussuojan kannalta hyvinkin ongelmallista, vaikka säännöksen taustalla onkin itsehallinnollisen kunnan vapaus valita kaavoitettavaksi tulevat alueet. Käytännössä vähäisen kaavaan syntyneen "reiän" alueelle tuskin hevin ryhdytään laatimaan uutta kaavaa. KHO on joitakin vuosia sitten tehnyt valtioneuvostolle esityksen mainitun säännöksen aiheuttamien oikeussuojaongelmien korjaamisesta, mutta ainakaan toistaiseksi lainkohtaa ei ole muutettu, vaikka kysymys on osasta samaa kokonaisuutta, johon edellä tarkastellut uudet muutoksenhakurajoituksetkin kuuluvat.

Hyvät kuulijat,

Rakennusvalvonta ja rakennustarkastus muodostavat maankäyttö- ja rakennuslain oikeussuojajärjestelmän eräänlaisen kivijalan. Me tuolla tuomioistuintyössä näemme siitä ehkä vain osan, mutta jo se osa luo kuvan osaavasta ja ammattitaitoisesta joukosta, joka toimii vaativassa tehtävässään usein ristikkäisten paineiden keskellä. Ei varmaankaan ole aina helppoa samanaikaisesti toimia joustavasti sekä palvella ja neuvoa asiakkaita, mutta myös pitää huolta lain oikeasta soveltamisesta ja viranomaistoiminnan puolueettomuudesta esimerkiksi vastakkaisten yksityisten osapuolten välillä. Tässä työssä nyt puolivuosisataista toimintaansa ansaitusti juhlivan Rakennustarkastusyhdistys RTY ry:n antamalla tuella ja opastuksella on ollut ilmeisen keskeinen merkitys. Ammattitaitoisesti toimitettua RY Rakennettu Ympäristö -ammattilehteä luetaan myös hallintotuomioistuimissa. On täysi syy uskoa, että edellytykset kaikissa suhteissa korkeatasoiseen rakennusvalvontaan ovat jatkossakin olemassa.

 
Julkaistu 21.3.2012