Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen juhlaseminaari - Ålands förvaltningsdomstols jubileumsseminarium

2.10.2014

Ärade åhörare

Vi uppfattar det lätt som en självklarhet att vi har en rättsstat och en lagbunden förvaltning och att offentlig maktutövning inte får ske utan ett fungerande rättsskydd. Ändå är detta inte nödvändigtvis en självklarhet. Det som sker på olika håll i världen påminner oss allt oftare om betydelsen av rättsstaten, rättsskyddet och ett fungerande rättsväsende. Tyvärr inser man detta ofta först när en oersättlig förlust redan har inträffat.

I syfte att garantera att förvaltningen är lagbunden och att enskilda personer och sammanslutningar får rättsskydd inom förvaltningen finns det i de flesta europeiska länder förvaltningsdomstolar och en särskild förvaltningsprocess, som är den tredje av de tre huvudsakliga processarterna. De två övriga huvudsakliga processarterna, det vill säga civilprocessen och straffprocessen, har oftast förlagts till andra domstolar. Genom dessa arrangemang har man bland annat velat säkerställa sakkunskap och specialisering när det gäller de allt mera komplexa juridiska frågor som uppstår i förhållandet mellan det allmänna och det enskilda. Vårt förvaltningsdomstolssystem har sin närmaste motsvarighet i Sverige, men förvaltningsdomstolarna har en central ställning också i till exempel Tyskland, Frankrike, Österrike och Benelux-länderna. Undantaget från denna huvudregel med särskilda förvaltningsdomstolar är de länder där det endast finns en typ av domstolar. Ett sådant land har varit i synnerhet England (men inte Skottland). Efter de senaste reformerna är egentligen inte heller England längre ett sådant land, men länderna i västra Skandinavien, det vill säga Norge och Danmark, är det fortfarande. I dessa länder är det i praktiken i stor utsträckning andra myndigheter än egentliga domstolar som tar ställning till en begäran om rättsskydd med anledning av ett förvaltningsbeslut.

I dagens samhälle är det uttryckligen förvaltningsdomstolarna som är de domstolar som en enskild person i något skede av sitt liv kommer i kontakt med, vare sig det är fråga om beskattning, byggande, miljö, sociala förmåner, hälso- eller sjukvård, invandring eller till exempel kommunal förvaltning. I många typer av ärenden, såsom när det gäller upphandling, miljö och företagsbeskattning är en fungerande och kunnig förvaltningsrättskipning av vital betydelse för företagen och hela vår ekonomi.

I Finland är både de allmänna domstolars och förvaltningsdomstolarnas samt på motsvarande sätt de huvudsakliga processarternas ställning förankrad i grundlagen. Enligt Finlands grundlag utövas den dömande makten av oberoende domstolar, i högsta instans av högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen. Allmänna förvaltningsdomstolar är högsta förvaltningsdomstolen och de regionala förvaltningsdomstolarna. Den högsta domsrätten i tviste- och brottmål utövas enligt grundlagen av högsta domstolen och i förvaltningsmål av högsta förvaltningsdomstolen. De högsta domstolarna övervakar rättskipningen inom sina behörighetsområden.

I riket är förvaltningsdomstolarna högsta förvaltningsdomstolen, sex regionala förvaltningsdomstolar, marknadsdomstolen och försäkringsdomstolen. Till följd av särskilda omständigheter är dock Åland i viss utsträckning ett specialfall. Ålands förvaltningsdomstol, vars verksamhet grundar sig på självstyrelselagen för Åland och särskild rikslagstiftning, saknar en organisatorisk motsvarighet i riket. Denna förvaltningsdomstol är en allmän regional förvaltningsdomstol för Åland, men verkar i anslutning till Ålands tingsrätt.

Ärade åhörare, i ärenden som berör Åland har högsta förvaltningsdomstolen i princip en liknande ställning som i ärenden som gäller riket, men en viktig skillnad är att i ärenden som gäller Åland tillämpar även högsta förvaltningsdomstolen vid sidan av eller i stället för rikslagstiftningen åländsk landskapslagstiftning, beroende på vilken art av ärende det är fråga om. De ärenden som högsta förvaltningsdomstolen får från Åland kommer till stor del från Ålands förvaltningsdomstol, men delvis också direkt från landskapsregeringen. Enligt självstyrelselagen för Åland är huvudregeln den att besvär över beslut som har fattats av myndigheter under landskapsregeringen anförs hos Ålands förvaltningsdomstol. Detsamma gäller besvär över beslut av kommunala myndigheter. Besvär över lagligheten av landskapsregeringens beslut anförs enligt huvudregeln i stället direkt hos högsta förvaltningsdomstolen.

Det finska förvaltningsdomstolssystemet är ett tvåinstanssystem, som man under de senaste åren konsekvent har försökt utveckla i en sådan riktning att högsta förvaltningsdomstolen i allt högre grad ska avgöra ärenden i egenskap av andra (och samtidigt högsta) instans. Med andra ord borde det vara ett undantag från huvudregeln att ändring i ett förvaltningsbeslut får sökas direkt hos högsta förvaltningsdomstolen, och sådana undantag borde vara möjliga endast av välgrundade skäl. I nuläget är huvudregeln dock fortfarande den att ändring i ett beslut av ett ministerium eller statsrådets allmänna sammanträde söks direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Om man ser till betydelsen av dessa enskilda ärenden och kravet på rationell handläggning, är det numera dock sällan motiverat att ändring får sökas direkt i högsta instans. Att så ibland fortfarande är fallet gör det svårare att utveckla högsta förvaltningsdomstolen mot en ställning som renodlad högsta instans. I ärenden där högsta förvaltningsdomstolen är den enda behöriga domstolen under hela processen, är det till exempel naturligtvis inte möjligt att tänka sig att införa besvärstillstånd. Att lagen av historiska skäl har en ordalydelse som uttryckligen på denna punkt betonar att rättsskipning innebär endast laglighetskontroll är inte längre en tillräcklig motivering för att göra skillnad mellan dessa ärenden och andra förvaltningsprocessuella ärenden.

Nyss nämnda reformbehov nämns också uttryckligt i justitieministeriets Reformprogram för rättsvården för åren 2013–2015. Jag citerar: "Högsta förvaltningsdomstolens verksamhet bör utvecklas så att systemet med besvärstillstånd blir huvudregeln och det endast finns nödvändiga undantag och genom att grunderna för besvärstillstånd förenhetligas samt genom att besvärsvägen normalt styrs via de regionala förvaltningsdomstolarna till högsta förvaltningsdomstolen, med undantag av särfall så som Centralskattenämndens förhandsbesked. I samband med detta undersöks också möjligheten att se över besvärsbestämmelserna i 25 § i självstyrelselagen för Åland."

Med reformprogrammet som utgångspunkt har justitieministeriet berett ett nästan färdigt förslag till en omfattande reform av förvaltningsprocessen. Reformen skulle bland annat innebära en breddning av systemet med besvärstillstånd i högsta förvaltningsdomstolen. Samtidigt skulle huvudregeln i förvaltningsprocesslagen veterligen ändras så att beslut av ministerierna först skulle överklagas hos en regional förvaltningsdomstol. Enligt en specialbestämmelse skulle detsamma vara möjligt även i fråga om beslut som fattats av statsrådets allmänna sammanträde. Denna viktiga ändring skulle således genomföras genom ändring av förvaltningsprocesslagen. Det är således inte fråga om ett ärende som kräver lagstiftning på grundlagsnivå. Reformen, som i väsentlig mån skulle klargöra högsta förvaltningsdomstolens ställning och rationalisera processen, skulle inte direkt gälla sökande av ändring i Ålands landskapsregerings beslut, vare sig i de beslut som fattats av ministerkollegiet eller andra beslut. Om reformen förverkligas, vore ett likadant tillvägagångssätt i fråga om åländska ärenden dock mycket konsekvent. Det vore av många orsaker önskvärt att frågan skulle bli föremål för grundligt övervägande i samband med den reform av självstyrelselagen som nu är anhängig. I själva verket pekar redan vissa drag i den gällande självstyrelselagen i denna riktning. Enligt till exempel 26 § i självstyrelselagen kan Ålands förvaltningsdomstol utan hinder av 25 § i samma lag i landskapslag anförtros rättskipningsuppgifter i de förvaltningsangelägenheter som hör till landskapets behörighet.

Bästa lyssnare, en allmän och i sig tydlig regel i fördelningen av behörigheten mellan riket och landskapet Åland är att lagstiftningsbehörigheten i fråga om rättsskipning hör till riket. Även förvaltningsrättsskipningen är rättsskipning, men just i fråga om den kan en tydlig regel i praktiken visa sig problematisk. Detta beror framför allt på att den stora variationen av ärenden som avgörs i förvaltningsprocess har haft som följd att rikslagstiftningen förutom de allmänna processuella bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen även innehåller talrika andra processuella bestämmelser i speciallagar för olika sektorer av förvaltningen. Detta kommer till uttryck till exempel i reglerna om rätten att anföra besvär. De frågor som berör rätten att anföra besvär är nämligen av naturliga skäl helt andra i till exempel skatteärenden än i miljövårdsärenden. I bakgrunden finns också ofta internationella eller unionsrättsliga skyldigheter.

I praktiken förefaller fördelningen av lagstiftningsbehörigheten lätt leda till att specialbestämmelser inte alls stiftas, även när sådana skulle behövas. Att så är fallet kan man själv se genom att jämföra till exempel rikslagar inom miljörätten med motsvarande åländska landskapslagar. Om en klar och transparent processuell reglering är målet, torde man inte vara betjänt av en situation där även domstolarna får försöka sluta sig till om specialbestämmelser i närmast motsvarande rikslagar eller internationella förpliktelser är direkt tillämpliga. Därför torde det utan vidare vara motiverat att ta dessa frågor till övervägande i samband med reformen av självstyrelselagen. Med detta vill jag dock på inget sätt ta ställning till den bestämmelse i den gällande självstyrelselagen enligt vilken i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet kan upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. Dessutom finns det långtifrån alltid någon rikslag av klart motsvarande slag.

Här vill jag ännu nämna att ökningen av antalet bestämmelser om obligatoriskt omprövningsförfarande i förvaltningen gör att beröringspunkterna mellan de bestämmelser som reglerar ett förvaltningsförfarande och de som reglerar en förvaltningsprocess kommer att beskriva en allt mera komplicerad bild, där till exempel bestämmelserna om rätten att begära omprövning av ett beslut och rätten att överklaga beslut oundvikligen sammanflätas.

I en diskussion om förvaltningsrättsskipningen på Åland får man inte heller glömma de allmänna utgångspunkterna för den anhängiga reformeringen av självstyrelselagen för Åland. Kommitténs uppdrag innefattar bland annat att föreslå ändringar av sådana behörighetsbestämmelser som i praktiken har vållat tolkningssvårighet. Kommittén ska även fästa särskild uppmärksamhet vid frågor där behörigheten är delad och hur landskapslagstiftningen kan bli mera transparent.

Bästa lyssnare, ytterligare på tal om lagstiftningsbehörighet vill jag framföra följande: Beslut om antagande av landskapslag ska enligt självstyrelselagen tillställas justitieministeriet och Ålandsdelegationen innan beslutet föredras för republikens president. Presidenten kan före avgörandet inhämta högsta domstolens utlåtande. Högsta förvaltningsdomstolen har däremot ingen roll i detta sammanhang, detta trots att en stor del, numera eventuellt den största delen av lagförslagen är sådana som i domstolarna tillämpas av förvaltningsdomstolarna och i högsta instans alltså av högsta förvaltningsdomstolen. Men det hävdvunna systemet fungerar väl, och är trots det nyss sagda åtminstone inte för oss i högsta förvaltningsdomstolen något praktiskt eller principiellt problem.

Jag önskar Ålands förvaltningsdomstol framgång i dess viktiga rättsskyddsuppgift även under de följande tjugo åren!

 
Julkaistu 2.10.2014