Helsingin yliopiston hallinto-oikeuspäivä 21.5.2014

Pekka Vihervuori

Hallintotuomioistuimet huomispäivän oikeusvaltiossa

Arvoisat kuulijat,

Huomispäivästä puhuminen edellyttää nykyhetken tuntemista. Siispä aloitan siitä ja taustalla näkyvästä hallintolainkäytön tämänhetkisiä muutoksenhakuteitä kuvaavasta kaaviosta.

http://www.kho.fi/fi/index/korkeinhallinto-oikeus/tehtavat.html

Lopuksi voimme pohtia, muuttuuko sen rakenteissa jatkossa, vaikkapa kymmenen-kahdentoista vuoden päästä, jokin olennainen vai ei.

Hallintoprosessi meillä ja muualla

Hallintoprosessi lainkäytön yhtenä päälajina on kaikkialla Euroopassa ja laajalti muuallakin selkeä pääsääntö. Myös erillinen hallintotuomioistuinorganisaatio on lähes yhtä yleinen. Näin on esimerkiksi Ruotsissa, Saksassa, Ranskassa ja Itävallassa. Poikkeuksia ovat lähinnä Englanti (muttei Skotlanti), Norja ja Tanska. Viimeksi mainituissa maissa hallinnon lainalaisuus ja sen oikeusvaltiollinen kontrolli on yleensäkin hahmottunut toisin kuin muualla. Mutta sielläkin, missä hallintotuomioistuimia ei erikseen ole, on kuitenkin yleensä olemassa oma hallintoprosessinsa rikos- ja siviiliprosessin rinnalla. Ja sitten on maita, joissa kysymys erillisestä organisaatiosta riippuu instanssijärjestyksestä: Virossa on vain yksi ylin aste, mutta alemmassa asteessa hallintoprosessi käydään omissa tuomioistuimissaan. Siellä, missä hallintoprosessi on muodollisesti osa siviiliprosessia (Englanti, Norja, Tanska) käydään jatkuvaa keskustelua hallintolainkäytön kehittämisestä, ja osin hankkeissa on edettykin.

Kuitenkin esimerkiksi länsiskandinaavisissa naapurimaissamme, joissa on runsaasti erilaisia hallinnonsisäisiä oikaisumenettelyvaiheita, julkisoikeuden piiriin kuuluvaa asiaa koskevan prosessin aloittaminen alioikeudessa kaiken jälkeen on harvinaista, ja vielä harvinaisempaa on edetä ylimpään asteeseen asti. Näissä maissa syntyykin äärimmäisen vähän prejudikatuuria esimerkiksi vero-, sosiaali-, terveys-, maankäyttö-, ympäristö- tai kunnallisoikeudellisissa asioissa. Myös tuomioistuimen valta puuttua hallintoviranomaisen aineelliseen päätösharkintaan on näissä maissa yleensä huomattavan rajattua. Esimerkiksi suomalaisen hallinto-oikeuden ja norjalaisen käräjäoikeuden välillä ero on melkoinen. Tätä eivät suomalaista hallinnon kontrollijärjestelmää tehottomana pitäneet varmaankaan ole huomanneet.

Suomalaisen hallintolainkäytön asema ja tehtävä kumpuaa pohjimmiltaan perustuslain 2 §:stä, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslain 3 §:n mukaan tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus. Yleisiä tuomioistuimia ovat korkein oikeus, hovioikeudet ja käräjäoikeudet. Lain 98 § määrittelee toisaalta yleiset tuomioistuimet ja toisaalta yleiset hallintotuomioistuimet. Näitä jälkimmäisiä ovat saman lainkohdan mukaan korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Ja seuraavan eli 99 §:n mukaan ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttää korkein oikeus sekä hallintolainkäyttöasioissa korkein hallinto-oikeus. Kaikki tämä siis on, hyvistä syistä, kirjattu valtiosääntöömme, jonka muuttaminen ei tunnetusti ole yksinkertaista.

Olipa kyse verotuksesta, julkisista hankinnoista, sosiaaliasioista, ympäristöstä, maahanmuutosta, asiakirjojen julkisuudesta tai mistä elämänalueesta hyvänsä, hallintolainkäytön ratkaisut vaikuttavat olennaisesti kansalaisten ja yhteisöjen elämään ja toimintaan, mahdollistaen samalla usein etenemisen ja päätöksenteon monissa sellaisissa taloudellisesti tai sosiaalisesti tärkeissä asioissa, jotka eivät lainkäyttöön enää kuulu. Välilliset vaikutuksetkin yhteiskunnassa ja taloudessa saattavat olla melkoisia. Kun sanotaan hallintotuomioistuinten ratkaisujen olevan näissä suhteissa keskeisen tärkeitä, ei kukaan tietenkään puhu niiden kulloisestakin lopputuloksesta, vaan siitä, että osapuolet saavat mahdollisimman oikeita ja asiantuntevasti tehtyjä ratkaisuja mahdollisimman oikeaan aikaan.

Keskeisiä ominaisuuksia

Hallintoprosessin kaikkien peruspiirteiden kuvaaminen on lyhyessä katsauksessa mahdotonta, varsinkin kun se on sisäisesti erittäin monimuotoinen eri asiaryhmien mukaan. Yleisestä prosessilaista eli hallintolainkäyttölaista – joka muuten on oikeudenkäymiskaarta olennaisesti lyhyempi ja tiiviimpi, vaikkakin samalla joustava – on suuri määrä prosessuaalisia modifikaatioita aineellisessa lainsäädännössä. Onkin helppo ymmärtää, etteivät vaikkapa veroprosessi ja ympäristöprosessi hevin voi toimia samoilla pelisäännöillä.

Jos tarkasteluun otetaan tyyppitapaus eli hallintopäätökseen kohdistuva muutoksenhaku, löydetään kuitenkin helposti yksi selkeä kiintopiste eli juuri itse hallintopäätös, siis se viranomaisen ratkaisu julkisen vallan käytöstä tai muuten julkisen tehtävän hoitamisesta, jonka lainmukaisuuden kontrolloimisesta on kysymys. Prosessissa esitettävät vaatimukset tarkoittavat tuon päätöksen kumoamista tai muuttamista.

Hallintopäätöksestä pääsee lainsäätäjän linjausten vuoksi yhä useammin tuomioistuimeen vain, jos ensin on käyty läpi mahdollinen pakollinen oikaisuvaatimusvaihe hallinnossa. Tässä mielessä kyse siis on eräänlaisesta päätöksentekojatkumosta, kuten siinäkin, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännön mukaan käsittelyaika jo hallinnossa luetaan useissa tapauksissa tuomioistuimelle sallittuun käsittelyaikaan. Esimerkiksi siviiliprosessissa ilmiölle ei ole vastinetta. Hallintopäätöksen ja hallintolainkäytön keskinäinen yhteys näkyy myös vaikkapa siinä, että kummankin täytäntöönpantavuutta koskevat pitkälti yhteiset säännökset, ja vaikkapa ylimääräisen muutoksenhaun kohteena kummatkin ovat samalla tavoin. Jos tätä väistämätöntä asiaintilaa joku haluaa kutsua termillä hallinnon jatke, en ainakaan minä sitä estä.

Hallintolainkäytölle on laajalti ominaista oikeuskysymysten keskeisyys, sovellettavien säännösten valtava määrä, niiden jatkuva muuntuminen sekä oikeuskysymysten painavuus näyttökysymyksiin nähden, sikäli kuin nuo kaksi ovat ylimalkaan toisistaan erotettavissa. Usein ne eivät ole, eivät varsinkaan silloin, kun päätöksenteko kohdistuu ennakoitavassa tulevaisuudessa sallittavan oikeustilan tai toimintavapauden muotoamiseen, kuten esimerkiksi kaavoituksessa tai erilaisissa ympäristöllisissä luparatkaisuissa moninaisine määräyksineen.

Asianosaisasetelmista

Se, onko päätöksen tehnyt viranomainen samalla muutoksenhakijan prosessuaalinen vastapuoli, vai onko tuollainen parttiasetelma asianomaisessa asiaryhmässä järjestetty toisin, julkista etua valvovan asiamiesjärjestelmän kautta, kuten verotuksessa, riippuukin sitten jo asiaryhmästä ja sen tarkemmasta sääntelystä. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on ollut vastahakoinen antamaan päätöksentekijäviranomaiselle täysiä prosessuaalisia oikeuksia; kenties liiankin varovaisesti etenkin nyt, kun korkeimman hallinto-oikeuden prejudikaattitehtävä laajenevan valituslupajärjestelmän myötä on korostumassa.

Hallintoprosessissa on siis asiaryhmiä, joissa siviiliprosessin, tai miksei myös rikosprosessin, kaltainen selkeä kaksiasianosaissuhde korostuu. On myös asiaryhmiä, jotka ovat aidosti yksiasianosaisia. Esimerkiksi mielenterveyslain mukaiseen pakkohoitoon määrättäessä sairaalaa tai lääkäriä ei pidetä puhevaltaisena vastapuolena, vaikka sitä kyllä muutoin joudutaan asian selvittämiseksi kuulemaan. On myös asiaryhmiä, joissa asianosaisrakenne muistuttaa kolmiota niin, että jokainen osapuolista sijoittuu yhteen kolmion kulmista niin, että vaatimuksia voi olla kahta muuta kohtaan. Tosin prosessi ei useinkaan edellytä sen sanomista, onko vaatimusten kohteena viranomainen vai toinen yksityinen osapuoli. Koossa pitävä elementti on tällöinkin hallintopäätös, esimerkiksi näin: rakennusluvan hakija, rakennuslupaviranomainen ja rakentamista vastustava puhevaltainen naapuri.

Laajoissa ympäristö- tai vesiasioissa erilaisia osapuolia vaihtelevissa positioissa voi olla jopa tuhansia. Tämä kolmiorakennekaan ei muuten ole mikään suomalainen idea, vaan erilaiset viranomaispäätöksentekoon limittyvät horisontaalisuhteet eli kokonaisuutena kolmikulmasuhteet ovat pitkään olleet pohdinnan kohteena esimerkiksi Saksan oikeustieteessä. Mukana on tällaisissa tapauksissa, jos niin halutaan, eräänlainen siviilioikeudellinen elementti, mutta erona itsenäiseen siviiliriitaan on, että siitäkin päättäminen on ensi asteessa hallintoviranomaisen asiana osana laajempaa ratkaisukokonaisuutta.

Laajaa variaatiota on sikälikin, että hallintoviranomaisen harkintamarginaali vaihtelee puhtaasta oikeusharkinnasta sellaiseen laajaan harkintaan, johon suomalainenkaan tuomioistuin ei voi puuttua muutoin kuin sovelletun hallintomenettelyn ja harkinnan rajojen osalta. Tämä vaikuttaa vahvasti myös siihen, minkätasoisesti tuomioistuin voi kulloinkin ottaa itse pääkysymyksen haltuunsa. Ajateltakoon ääripäinä vaikkapa ääntenlaskentaa julkisissa vaaleissa ja vapaaharkintaisten julkisten avustusten myöntämistä. Kieltämättä tämä aiheuttaa väistämätöntä vaihtelua myös tuomioistuimen roolissa, vieläpä niin, että sen hahmottaminen voi ymmärrettävästi olla maallikoille vaikeaa varsinkin, kun valitusosoituksissa on vaikea koko tätä skaalaa viestittää. Väistämättä silloin joskus syntyy perusteettomia odotuksia päätösten muuttumisesta tai kumoutumisesta tuomioistuimessa.

Hallintopäätöksen rajaama kokonaisuus on lainkäytössä aina otettava huomioon silläkin tavoin, että kaikki siihen tehtävät muutokset ja kumoamiset voivat vaikuttaa muidenkin kuin oikeutta hakeneiden hallintoasian osapuolten etuun, ja tilanteesta riippuen myös lailla suojattuihin julkisiin etuihin. Tämäkään ei ole mikään hallintoprosessin erikoisuus. Aivan samalla tavoin vaikkapa maaoikeutena toimiva käräjäoikeus on ja vielä korkein oikeuskin on sidoksissa rakenteellisesti samankaltaisiin reunaehtoihin. Rinnastus hallintoprosessiin pätee sikälikin, että jo maaoikeudessa on kyse muutoksenhausta. Pohjana oleva kiinteistötoimitus rinnastuu vahvasti moniin hallinnon oikeusharkintaisiin päätöksentekotilanteisiin – tosin ilman, että kenenkään mieleen olisi tullut esimerkiksi kysymys toimitusmiehistöstä lainkäyttövaiheen prosessiosapuolena.

Virallisperiaatteesta

Virallisperiaatteesta puhutaan hallintoprosessin yhteydessä usein; tosin sitä tekevät enemmän muut kuin hallintolainkäytössä itse mukana olevat. Toki kansainvälistä ja kotimaistakin prosessikirjallisuutta lukenut tietää, että periaate, jonka vastakohta tunnetusti on määräämisperiaate, ei ole outo millekään tuomioistuimelle. Jos ja kun virallis- eli offisiaaliperiaate tarkoittaa, että prosessin kohteesta ja sen kulusta määrääminen kuuluu tuomioistuimelle, ei piirre ole mitenkään vieras myöskään pääosalle rikosprosessia tai indispositiiviselle osalle siviiliprosessia.

Varsinaisesti virallisperiaate hallintoprosessissa liittyy asian selvittämistä hallintotuomioistuimessa koskevaan hallintolainkäyttölain 33 §:ään. Sen mukaan tuomioistuimen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Tuomioistuimen on pykälän mukaan hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Viimeksi mainittu viittaa asioiden ja oikeusturvatarpeiden suureen vaihteluun. On selvää, että esimerkiksi mielenterveysasiaansa yksin ajavan kansalaisen asiassa virallisperiaate saattaa näkyä käytännössä kovin toisella tavoin kuin vaikkapa patenttiasiassa tai kansainvälistä yhtiöverotusta koskevassa asiassa tai sellaisessa ympäristö- tai hankinta-asiassa, jossa eri yksityiset tahot ovat toistensa vastapuolina.

Virallisperiaatteen kohdalla kaikki yleistykset ovat kuitenkin vaarallisia. Käytännössä virallisperiaatteesta ja sen laajuudesta on myös väärinkäsityksiä. Se ei tietenkään esimerkiksi oikeuta antamaan oikeussuojaa vaadittua pitemmälti.

Tyypillisin, vaikkakin kaiken kaikkiaan tilastollisesti melko harvinainen virallisperiaatteen ilmentymä, lienee "ylimääräisen" viranomaislausunnon hankkiminen viran puolesta. Mutta tämäkään ei eroa esimerkiksi siitä, miten korkein oikeus on menetellyt vakuutusoikeudesta sinne tulevissa työtapaturmakorvausasioissa. Tosin asianomaisia lausuntoja sinne aiemmin laatinut Valvira ei niitä enää liene antanut, mikä on hankaloittanut ja muuntanut noiden asioiden prosessia KKO:ssa. Yleisesti voidaan todeta, että viranomaisten lausuntotehtävä on lainkäytön kannalta äärimmäisen tärkeä, ja sitä tulisi myös suoritteiden mittaamisessa arvostaa. - Mitä vakuutusoikeuteen muutoin tulee, se kuuluu hallintotuomioistuimiin ja soveltaa hallintolainkäyttölakia. Työtapaturmakorvausasioiden prosessitie on eräänlainen järjestelmäpoikkeus.

Suhde hallintoviranomaisen harkintaan

Historiallisesti nykyinen hallinnon oikeussuojajärjestelmä ja kaksiasteinen tuomioistuinrakenne on kehittynyt korkeimman hallinto-oikeuden alapuolella hallinnonsisäisen muutoksenhaun pohjalta. Hallinnonsisäisen hierarkkisen valvonnan elementtejä ei tuossa vanhassa järjestelmässä ole aina voitu pitää selkeästi erillään lainkäytöstä, ja väliasteessa hallintovalitukseen oli luontevaakin sisällyttää myös tarkoituksenmukaisuusvalituksen piirteitä. Nyt tilanne on täysin toinen. Jäänteenä vanhasta rakenteesta on laissa vielä entisen KHO-lain 5 §:ään sisältynyt ja nykyiseen KHO-lain 2 §:ään sisältyvä säännös pääasiallisesti tarkoituksenmukaisuutta koskevan asian siirtämisestä valtioneuvostolle. Siirtämisiä ei kuitenkaan ole vuosikausiin tapahtunut, ja viimeisimmän lainmuutoksen perusteluissa säännöksen on katsottu menettäneen käytännöllisen merkityksensä. Silti sen voidaan omalla tavallaan katsoa ilmentävän valtioneuvoston ja hallintolainkäytön välistä toimivaltarajaa. Toisaalta säännöksen olemassaolo on omiaan luomaan virheellistä käsitystä siitä, että harkintamarginaali KHO:ssa olisi tosiasiassa erilainen kuin alemmissa hallintotuomioistuimissa.

Hallintoprosessin monimuotoisuus näkyy myös, kuten jo edellä tuli ilmi, siinä, miten paljon hallintotuomioistuimen harkintamarginaali eroaa hallintoviranomaisen harkintavarasta samassa asiassa. Tällä erolla on myös tuomioistuimessa tapahtuvan asian haltuunoton tapaan ja asteeseen sekä prosessinjohtoon heijastuvia eroja.

Kunnallisvalituksen ja hallintovalituksen välinen ero on perinteisesti koettu suureksi sikäli, että ensin mainittu on aina ollut puhdas laillisuusvalitus. Tosiasiallista eroa harkinnan laajuudessa ei valituslajien välillä nykyisessä järjestelmässä enää ole. Erot näkyvät kunnallisvalituksen valitusoikeudessa, lähtökohtaisessa kassatorisuudessa ja valitusperusteiden korostuneessa erillisyydessä.

Sama harkinnallisen eron kaventuminen koskee myös valtioneuvoston tai ministeriön päätöksistä suoraan KHO:een tehtävien valitusten erityistä luonnetta. Eivät nekään oikeastaan enää harkinnan laadun suhteen eroa muista valitusasioista, vaikka erottelun historiallinen tausta yhä osin näkyy hallintolainkäyttölain rakenteissa.

Tässä ehkä voisi mainita jotakin myös oikaisuvaatimusjärjestelmästä. Sehän ei hallinnon sisäisenä järjestelynä ole osa prosessia eikä mikään todellinen oikeussuojakeino eikä mikään poppakonsti valitusten määrän vähentämiseen. Pahimmassa tapauksessa se luo vain viivettä tai väärän oletuksen siitä, että oikeus kunnolla perusteltuun päätökseen syntyy vain oikaisua pyytämällä. Asia kyllä näyttää osin toisenlaiselta, jos oikaisuelimenä on peruspäätöksentekijästä riippumaton ja myös asiantunteva toimielin, kuten asian laita on esimerkiksi verotuksen oikaisulautakunnan kohdalla – tai oli lakkautetun valtion virkamieslautakunnan kohdalla. Mutta jälkimmäisen lakkauttaminen osaltaan oli oikeussuojan kannalta periaatteellinen edistysaskel, joka myös lisäsi johdonmukaisella tavalla hallinto-oikeuksien toimialan yleisyyttä ja prosessisääntöjen ulottamista jo ensimmäiseen oikeussuojan hakemisen vaiheeseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden roolista

Jos korkein hallinto-oikeus saisi päättää itse esimerkiksi juttukertymästään, suoria valituksia hallinnosta sinne tulisi vain harvoissa, perustelluissa poikkeustapauksissa. Tällaisia ovat esimerkiksi keskusverolauta-kunnan ennakkoratkaisuista tehdyt valitukset. Nykyisin suurehkossa määrässä juttuja korkein hallinto-oikeus on yhä ensimmäinen ja ainoa tuomioistuinaste, kuten taustalla olevasta kaaviosta ilmenee. Tämä on tilanne esimerkiksi ministeriöiden ja valtioneuvoston yleisistunnon useimpien päätösten kohdalla, mutta vastaavasti valituksia tulee suoraan myös vaikkapa sellaisista instansseista kuin Lääkkeiden hintalautakunta, Kansaneläkelaitos, Viestintävirasto, Saamelaiskäräjät, eduskunnan virastot tai Ahvenanmaan maakunnan hallitus. Useimmat näistä asioista eivät yksittäisinä ole yhteiskunnallisesti merkittäviä sillä tavoin, että ylimmän oikeusasteen rooli ainoana käsittelevänä tuomioistuimena olisi perusteltu.

Myös hallinto-oikeuden (tai markkinaoikeuden) kautta korkeimpaan hallinto-oikeuteen tulevista jutuista yhä melkoinen osa tulee yhä suorina valituksina, ilman valituslupakynnystä. Näiden osuuden pienentäminen on oikeusministeriössä vireillä, mutta hankkeet eivät monistakaan syistä ole edenneet kovin nopeasti. Olennainen vaikutus työmäärän ja roolien selkeytymiseen olisi valituslupakynnyksen ulottamisella lastensuojelulakiin. Tätä koskeva korkeimman hallinto-oikeuden perusteltu esitys valtioneuvostolle ei ainakaan vielä ole edennyt.

Kuten kaikki tiedämme, korkein oikeus on lähes yksinomaan prejudikaattituomioistuin, kun taas korkein hallinto-oikeus on sitä tänään vain puoliksi, mikäli mittarina käytetään valituslupajuttujen määrän tämänhetkistä suhdetta suoriin valituksiin. Toisaalta merkittäviä prejudikaatteja tehdään KHO:ssa myös asioissa, joissa ainakaan toistaiseksi valituslupaa ei vaadita. Molempien ylimpien tuomioistuinten osalta prejudikaattiperusteisen valitusluvan edellytykset ilmaistaan laissa samalla tavoin – "lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi". Sanonnan identtisyys peittää erään olennaisen näkökulmaeron: lain soveltamisen yhtenäisyyden varmistaminen julkisessa päätöksenteossa kohdistuu hallintolainkäytön puolella myös ja erityisesti hallinnon perustasoon eli niin sanottuun pyramidin pohjaan.

Toki myös yleisen lainkäytön puolella prejudikaattiperuste saattaa kattaa muutakin kuin vain alempien tuomioistuinten, esimerkiksi hovioikeuksien, välisten linjaerojen oikaisemisen. Silti korkeimman hallinto-oikeuden keskeisenä prejudikaattitehtävänä on mahdollisuuksien mukaan varmistaa, että lain soveltaminen hallinnossa on yhtenäisesti oikeaa. Näin on toki suoranaisesti vain siltä osin kuin kyse on oikeusharkintaisesta hallinnon päätöksenteosta.

Sitä vastoin lain oikea soveltaminen osapuolten toiminnassa, esimerkiksi perheissä ja yrityksissä, ei siviililainkäytön puolella ole samassa mielessä prejudikaatin tarvetta koskevan harkinnan kohteena, mikä merkitsee selvää eroa julkista valtaa lain nojalla käyttäviin viranomaisiin nähden. Ylimpien tuomioistuinten roolit prejudikaattien muodossa tapahtuvan ohjauksen suhteenkaan eivät näin ollen ole samanlaisia, vaan sovellettavan lainsäädännön erilaisuudesta johtuu, että oikeusvaltiollinen ohjausnäkökulma ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa, kuten ei muissakaan hallintotuomioistuimissa, voi rajoittua vastaamaan pelkästään itse oikeuslaitoksesta kumpuaviin tarpeisiin.

Jo alueellinen hallinto-oikeus on muutoksenhakuaste, ja hallintotuomioistuinlinja itsessään on kaksiasteinen. Sitä toki edeltää monissa tapauksissa ehkä pitkä ja perusteellinenkin oikaisuvaatimusvaihe. Jo ihmisoikeustuomioistuimen prosessinkestomatematiikankin kannalta on lainvalmistelun puolella käynnissä olevassa oikaisuvaatimusten käyttöalan laajentamisessa hyvä edetä harkiten, jottei käsittelyaikaa vielä pidennetä pakollisella oikaisuvaiheella silloin, kun asia on jo hallinnon vaiheessa oikeusriidan asteella. Toisaalta oikaisuvaiheelle on monella suunnalla luontaista käyttöalaa siten, ettei kaikkea tarvitse viedä tuomioistuimeen. Paljon riippuu siitä, kuka oikaisuvaatimukseen vastaa. Verotus on, kuten jo mainitsin, hyvä esimerkki itsenäisesti ja asiantuntevasti toimivasta oikaisuvaatimusjärjestelmästä. Tältäkin kannalta on erinomainen asia, että meidän tuomioistuinjärjestelmämme on vain kaksiportainen.

Myös kysymys asianosaisrakenteista liittyy prejudikaattitehtävään. Yhä selvemmin enemmän syntyy ongelmia prejudikaattitehtävän asianmukaisessa hoitamisessa silloin, kun julkisella edulla ei ole ylimmässä muutoksenhakuvaiheessa puhevaltaista edustajaa. Hallinto-oikeudet aiempaa enemmän julkaisevat ratkaisujaan Finlex-järjestelmässä, ja markkinaoikeus julkaisee käytännössä kaikki ratkaisunsa. Mutta miten varmistaa lainkäytön yhtenäisyys maassa silloin, jos kukaan ei hallinto-oikeuden ratkaisun, kenties julkaistun sellaisen, lopputuloksen vuoksi voi saattaa oikeuskysymystä ylimmän asteen käsiteltäväksi, ja prejudikaatti siellä jää tämän vuoksi syntymättä? Onko järkevää, että hankalatkin asiat jäävät tietyillä sektoreilla hallinto-oikeuksien ehkäpä erisuuntaistenkin linjaratkaisujen varaan? Onko mielekästä, että korkeimman hallinto-oikeuden prejudikaatit esimerkiksi mielenterveysasioissa olisivat tilannekohtaisesti mahdollisia vain niissä tapauksissa, joissa yksityinen osapuoli on hävinnyt hallinto-oikeudessa? Käsitykseni mukaan näin ei voi johdonmukaisessa järjestelmässä olla.

Osassa asioita julkisen tahon valitusoikeus yhtenäisen käytännön ylläpitämiseksi onkin järjestyksessä, osassa taas ei. Tässä törmätään hankalaan dilemmaan; esimerkiksi lastensuojeluviranomaisen tai sairaalan tekeminen perheen tai potilaan vastapuoleksi ei kuullosta hyvältä ja oikealta, vaikka siihen kylläkin kai ajauduttaisiin automaattisesti, jos hallintolainkäytössä kattavasti omaksuttaisiin joidenkin sinne kovasti tarjoilema ja optimaalisena pitämä siviiliprosessin kaksiasianosaissuhde. Toisaalta kuitenkin ylimmän asteen mahdollisuus toimia prejudikaattituomioistuimena olisi varmistettava sitä tehokkaammin, mitä laajemmaksi valituslupajärjestelmä muodostuu. Valituslupajärjestelmän jo lähiaikoina laajentuessa olisikin ainakin prejudikaattiperusteen yhteydessä aika tarkastella perinteisiä puhevaltakysymyksiäkin uudelta, uudenlaisen kokonaistilanteen vaatimalta pohjalta. Vanhalla valtionasiamiesjärjestelmälläkin saattaisi olla säädöskohtaista käyttöalaa osapuolten roolien selkeyttämiseksi.

Vertailua yleisiin tuomioistuimiin

Jos verrataan korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden valituslupajärjestelmiä, niissä on hyvin paljon yhteistä. Joistakin sanamuotojen eroista riippumatta prejudikaattiperuste dominoi kummassakin, vaikka molemmissa on (KHO:ssa eräin poikkeuksin) mukana myös painava syy sekä tavalla tai toisella määritelty ilmeinen virheperuste. Mahdollinen ero on joka tapauksessa käytännössä perin vähäinen, vaikkakin se saattaa näyttää suuremmalta kuin on, koska korkein hallinto-oikeus julkaisee vuosikirjaratkaisuja sekä valituslupajutuissa että suoravalitusasioissa, eikä näiden välisiä prosessieroja aina helposti havaita.

Joka tapauksessa julkaistujen ennakkopäätösten määrä on tällä hetkellä korkeimmassa oikeudessa melkoisesti pienempi kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tosin ainakin jälkimmäisen puolella perusteltujen ratkaisujen kysyntä on vielä tätäkin suurempaa. Se taas, että korkeimman hallinto-oikeuden juttukokoomus on prosessuaalisesti valitusteiden ja lupakynnyksen suhteen toistaiseksi epäyhtenäinen, ei poista sitä tosiasiaa, että jokainen juttu on ratkaistava laissa säädetyllä tavalla. Eikä se muuta muuksi sitäkään faktaa, että korkeimman hallinto-oikeuden oikeusministeriön kanssa tekemässä tulossopimuksessa ovat sekä vuosittainen ratkaisumäärä että asioiden käsittelyaika keskeisessä asemassa.

Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden valituslupajärjestelmien välillä on käytännössä se toiminnallinen ero, että ensin mainittu päättää valitusluvan myöntämisestä etukäteen, kun taas jälkimmäinen päättää siitä yleensä vasta lopullisessa ratkaisussaan, kuulemisvaiheiden jälkeen. Korkeimmassa oikeudessa valitusluvan epäämisestä voivat päättää kaksi yksimielistä jäsentä, kun taas korkeimmassa hallinto-oikeudessa epäämisen tarvitaan kolme jäsentä. "Hyöty" tulee siitä, että välitoimia ei tällöin tarvita ja päätös on siten annettavissa nopeastikin. Kolmen jäsenen mukanaolo varmistaa valituslupakynnyksen yhtenäisyyden erilaisissa asiaryhmissä ja -lajeissa.

Olen viime aikoina pannut merkille, että kuva jostakin toisesta helposti muodostuu kapean yhteisen kosketuspinnan tai ikkunan kautta. Ajatellaanpa vaikka hallintotuomioistuinten puolella syntyvää kuvaa yleisistä tuomioistuimista tai toisin päin yleisissä tuomioistuimissa muodostuvaa kuvaa hallintotuomioistuimista. Eikö vain olekin niin, että jokin sinänsä tärkeä yhteinen kysymys tai ongelma, kuten vaikkapa ne bis in idem tai eräät hyvitysvastuu- ja sopimuskysymykset ovat tällaisia ikkunoita, jotka parhaimmillaankin voivat antaa vain kapean kuvan siitä, mitä ikkunan toisella puolella tapahtuu. Suurta kokonaisuutta tai esimerkiksi ylimpien tuomioistuinten keskenään osin samanlaista, osin erilaista asemaa valtioeliminä ei tällöin myöskään tavoiteta. Ja esimerkiksi veronkorotusasioista käytännössä vain pieni osa kytkeytyy rikosoikeudelliseen menettelyyn jääden siten kokonaan sivuun tuosta yhteisestä ikkunasta.

Edellä mainitun kaltaiset ongelmat ovat järjestään hoidettavissa lainsäätäjän täsmätoimin ilman, että mihinkään suuriin rakenteisiin tarvitsisi puuttua.

Perin kummallinen ajatus sitä vastoin on liittää ne bis -tyyppiset ongelmat ylimpien tuomioistuinten organisatorista asemaa koskevaan keskusteluun. Jos organisaatiomuutoksilla ongelma tietyssä prosessien välisessä suhteessa poistuisi, niin silloin kai olisi ennen muuta toimittava kokonaisprosessien alkupäässä ja yhdistettävä verovirasto, poliisi ja syyttäjät toisiinsa. Näyttää siltä, että parhaillaan pikku selvityksen kohteena oikeusministeriön työryhmässä oleva korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden organisatorinen yhdistäminen, tai tarkkaan ottaen vain sen haittojen ja hyötyjen selvittäminen, kumpuaa juuri tällaisesta virheellisestä logiikasta, jonka mukaan eräät prosessien välisessä suhteessa nimenomaan ruohonjuuritasolla ilmenneet ongelmat olisivat järjestettävissä yhdistämällä ylimmät oikeusasteet saman katon alle. Joskus esitetyt ajatukset muunlaisesta organisatorisesta integraatiosta oikeuslaitoksessa ovat puolestaan kovin jäsentymättömiä.

Esimerkiksi ajatus integroidusta kolmiasteisesta tuomioistuinrakenteesta olisi perin turmiollinen. Onhan jo nyt niin, että taloudessa ja yhteiskunnassa kannetaan huolta asioiden käsittelyajoista. Jos esimerkiksi hallintoasioissa linjaratkaisuja jouduttaisiin odottamaan ensin oikaisuvaatimusvaiheiden ja sitten kolmen tuomioistuinasteen läpi, oltaisiin täysin kestämättömässä tilanteessa.

Tästä eteenpäin

Jokaisen tuomioistuimen toiminta voidaan haluttaessa lamauttaa riittävillä resurssileikkauksilla, vaikka itse tekisimme asioiden parantamiseksi mitä hyvänsä järkevää, kuten meidän kaikkien kuuluukin tehdä. Lyhytnäköinen julkistalouden logiikka ei näissä asioissa kuitenkaan päde. Jos perustuslain velvoitteet resursoinnissa syystä tai toisesta sivuutettaisiin, kärsijänä olisi itse oikeusvaltio, siis me kaikki, ja taloudellisestikin mitaten tappiot olisivat moninkertaisesti suuremmat kuin koko oikeuslaitoksen nykyiset menot. Hallintotuomioistuimet kuluttavat kaikki yhdessä vain promillen valtion menoista – saman verran kuin oikeusapu, josta puolestaan vain nelisen prosenttia kuluu hallintoprosesseissa. Joskus on sanottu, että juustohöylä on korvattava palvelukysyntään ja tuottavuuteen perustuvalla resursoinnilla. Jos näin kävisi, kansalaisten oikeussuoja hallintoasioissa ei olisi pienimmässäkään vaarassa.

Palaan vielä taustakaavioon. Ennusteeni on, että kymmenen-kahdentoista vuoden päästä yleiskuva on hyvin samankaltainen. Kuitenkin korkeimman hallinto-oikeuden roolia ylimpänä asteena on selkeytetty, ja sinne suoraan hallinnosta tuleva muutoksenhaku on pienennetty minimiin. Selvää on, että hallintotuomioistuimia varten silloinkin laaditaan oma erillinen kaavionsa.

 
Julkaistu 21.5.2014