Juhlapuhe Hämäläis-Osakunnan Juristikerhon 79. vuosijuhlassa ja Kristofferin maanlain 572. juhlassa

17.5.2014

Presidentti Pekka Vihervuori
Korkein hallinto-oikeus

Arvoisa juhlaväki

Vietämme nyt Kristoffer-kuninkaan maanlain 572-vuotisjuhlaa, ainakin, jos luotamme siihen, että ajoitus on tarkka. Ja miksipä emme luottaisi. Latinankielisten vahvistussanojensa mukaan laki on annettu Tukholmassa Filippuksen ja Jakobin pyhän jälkeisenä päivänä 1442. Kansainvälisesti varsin integroitunutta aikaa silloinkin elettiin. Kristofferhan oli baijerilaissyntyinen unionikuningas. Unioni oli tuolloin Kalmarin unioni, jonka sisällä käytiin voimakasta mittelöä federalismin asteesta; näin ilmeisesti myös Hämeen linnaläänissä, ainakin sen johtavien miesten piirissä. Suomi oli silloin elimellinen osa Svean, Göötan ja Vendin kuningaskuntaa, ei siis juridisesti eikä ilmeisesti tosiasiallisestikaan kolonia tai valloitusmaa. Tämä ilmenee jo maanlaistakin, johon Suomen edustajien oikeus osallistua kuninkaanvaaleihin oli muun ohella kirjattu.

Maanlakia sovellettiin, ainakin hiljalleen, vajaat sata vuotta vanhemman Maunu Eerikinpojan maanlain väistyessä. Toki missään tietoyhteiskunnassa ei eletty. Suomeksi Kristofferin lakia ei pitkään aikaan ollut saatavissa, kuten ei kyllä juuri mitään muutakaan kirjallisuutta. Ensimmäisenä lain suomensi Mikael Agricolan aikalainen, suomalaissyntyinen, mutta kuninkaan lähipiirissäkin toiminut pappismies herra Martti vanhoilla päivillään 1580-luvulla. Tämän Martin sulkakynästä lienevät lähtöisin suomen sanat perintö, saanto ja katselmus. Kristofferin maanlaki oli voimassa pitkään, ja siksi pian tarvittiin uusia käännöksiä, joita tekivät Ljungo Tuomaanpoika, oikeudellisestikin asiantunteva pappismies, ja sittemmin Abraham Kollanius.

Edeltäjänsä tavoin Kristofferin maanlaki jakautui aiheiden mukaan kaariksi kutsuttuihin lukuihin. Kaaret muodostivat periaatteessa ideaalisen täydellisen kokonaisuuden, eikä säädettyä oikeutta oikeastaan lain ulkopuolella ollut, vaikka käytännössä kyllä oli. Laista ilmenevä oikeuden maailma oli yksinkertainen ja selkeä – joidenkuiden ajatuksissa myöhemmin ehkä kulta-aika tai lintukoto – , mutta alan erityisosaajia tarvittiin kyllä jo silloin. Ajatus täydellisyydestä näkyi myös lain rakenteessa. Vaikka meille tuttu oikeuden systemaattinen jako yksityis- ja julkisoikeuteen oli vielä kehittymätön, mukana oli, vieläpä kaarista ensimmäisenä, myös kuninkaankaari eli säännökset silloisesta valtiosääntö- ja hallinto-oikeudesta.

Kristofferin maanlaki oli yleisenä lakina voimassa aina vuoteen 1736, jolloin vallantäyteisten säätyjen jo 1734 hyväksymä uusi yleinen laki sai kuninkaan muodollisen vahvistuksen. Nimitykseksi muodostui vuoden 1734 laki. Tässä välissä oli kuitenkin tapahtunut paljon. Vaasa-kuninkaiden aikana hallinto oli rakennettu kokonaan uudelleen, erillinen hallitusmuoto oli säädetty jo 1634, ja erillinen kaupunkilaki oli korvannut vastaavan keskiaikaisen sääntelyn. Kauppaa (jos talonkauppa ja hevoskauppa sivuutetaan), vuoriteollisuutta ja vaikkapa sotalaitosta tai verotusta koskeva sääntely oli kehittynyt yleisen lain ulkopuolella.

Vuoden 1734 laista, toisin kuin Kristofferin laista, puuttui kokonaan tai lähes kokonaan se, mitä nykyään kutsutaan julkisoikeudeksi, eli siis valtiosääntö-, hallinto- ja finanssioikeudelliset elementit. Tätä koskeva linjaus oli tehty lakia valmistelevassa komissiossa jo 1715. Moninainen hallinnollinen ja taloudellinen sääntely eli ja kukoisti paljolti kuninkaallisten asetusten muodossa, mikä ei kyllä ollenkaan tarkoittanut, että se olisi ollut kruunun alamaisten kannalta vähemmän merkityksellistä. Tällaiset asiat eivät kuitenkaan mainittavasti kuuluneet käräjille eivätkä hovioikeuksille, vaan niiden oikeuskysymyksetkin ratkaistiin jo silloin muualla. Kaupungin raastuvanoikeus-maistraatti muodosti hieman erilaisen kombinaation.

Kustaa II Adolf ja myöhemmät Vaasa-hallitsijat olivat luoneet Ruotsin kuningaskunnasta, tai, jos niin halutaan, Ruotsi-Suomesta, jotakin, joka oli maailmassa ainutlaatuista, eli omanlaisensa oikeusvaltion, sen ohella, että se ennen muuta oli merkantilistinen hallintovaltio. Oikeusvaltiosta voidaan puhua viimeistään 1600-luvun lopussa, eli juuri ennen nälkävuosien ja isonvihan katastrofeja. Historioitsija Mirkka Lappalainen on konkreettisin esimerkein tuonut esiin, miten esimerkiksi käräjät toimivat mahdollisimman normaalisti vielä silloinkin, kun ihmiset ympärillä nääntyivät nälkään ja sairauksiin. Vielä satakunta vuotta aikaisemmin, nuijasodan aikaan, oikeusvaltiosta ei missään merkityksessä voitu puhua.

Vuoden 1734 lain voimassaoloaikana, vaikkakin nimenomaan sen ulkopuolella, tapahtui paljon oikeudellisesti keskeistä, niin ylätasolla kuin käytännön elämässäkin. Kokonaan uusi hallitusmuoto säädettiin 1772 ja pian sen jälkeen rokokookuningas Kustaa III:n valtapoliittisten käänteiden myötä perustuslakeihin luettu yhdistys- ja vakuuskirja 1789.

Kun Suomesta 1809 tuli suuriruhtinaskunta Venäjän keisarikunnan yhteydessä, tuolloinen keisari-suuriruhtinas Aleksanteri I lupasi Porvoossa Suomen säädyille pitää vanhan ruotsalaisen oikeussuojajärjestelmän voimassa. Ylätasolla tämä tarkoitti Kustaa III:n aikaisia hallitusmuotoa ja yhdistys- ja vakuuskirjaa, joilla myöhemmin etenkin ns. sortovuosina tuli olemaan suuri merkitys suomalaiselle oikeustaistelulle. Perustuslakien tavoin vuoden 1734 laki pysytettiin Porvoossa voimassa, kuten myös suuri määrä muuta sääntelyä. Laajempaan lainsäädännön uudistamiseen päästiin vasta 1860-luvulla säätyjen aloitettua säännöllisen kokoontumisensa valtiopäivillä.

Autonomian ajan alussa eli 1809 kotimaisen hallinnon johtoon perustettiin keisarillinen hallituskonselji, jonka nimitys pian muuttui senaatiksi. Vaikka jo valistus ja Ranskan suuri vallankumous olivat asettaneet montesquieulaisen valtiovallan kolmijaon yleiseksi ihanteeksi ja vaikka elettiin Aleksanteri-keisarin ajattelun vapaamielistä kautta, senaatissa yhdistyivät ylin hallitusvalta ja ylin tuomiovalta, ainakin muodollisesti ja ulospäin. Silti tilanne oli tosiasiallisesti hyvin toisenlainen: Senaatin oikeusosasto oli käytännössä riippumaton riita- ja rikosasioiden ylin tuomioistuin, ja talousosasto taas sekä maan hallitus että ylin hallintolainkäyttöelin. Painotukset hallitsemisen ja lainkäytön välillä talousosaston toiminnassa kyllä vaihtelivat eri aikoina.

Itsenäinen, seurakunnista erotettu kuntahallinto syntyi paikallistasolle 1800-luvun loppupuoliskolla, ja kuntien toiminnan laillisuuden valvonnassa senaatin alaisuudessa toimineet lääninhallitukset saivat uusia tehtäviä. Myös keskusvirastorakennetta kehitettiin, ja sielläkin mukaan tuli hallintolainkäyttöä.

Heti Suomen itsenäistyttyä, käytännössä vuoden 1918 puolella, senaatin tehtävät järjestettiin tietenkin uudelleen. Muutos oli sinänsä selkeä ja edusti vahvaa oikeudellista jatkuvuutta: Talousosasto jakautui kahtia, toisaalta valtioneuvostoksi ministeriöineen ja toisaalta korkeimmaksi hallinto-oikeudeksi, kun taas oikeusosastosta tuli korkein oikeus. Kun muuten senaatin kolme seuraajaa, siis valtioneuvosto, korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus, muutama vuosi sitten yhdessä juhlivat Turussa hallituskonseljin perustamisen 200-vuotisjuhlaa, tälle oli siis hyvä syy, vaikkakaan media ei kyennyt kertomaan yleisölle, mistä syystä nuo kolme kukin in corpore siellä yhdessä olivat.

Itsenäinen hallintolainkäyttö ei 1918 ollut mikään suomalainen keksintö. Malleja ja samanaikaisia kehityskulkuja löytyi pitkin Eurooppaa, lähimpinä Ranska, Saksa ja Ruotsi. Tasavallan ja myös KHO:n ensimmäisellä presidentillä K.J. Ståhlbergilla oli näissä käänteissä merkittävä rooli. Tilanne on yhä paljolti sama; ilman erillisiä hallintotuomioistuimia Euroopan maista ovat lähinnä Englanti, Norja ja Tanska. Niissäkin käydään ajankohtaista keskustelua hallinnon oikeussuojajärjestelmän tehostamisesta.

Vuoden 1918 jälkeen tilanne oli sikäli mielenkiintoinen, että hallintotuomioistuin, siis KHO, oli luotu ylimpään asteeseen, mutta alemmat hallintotuomioistuimet puuttuivat. Silti järjestelmä toimi, koska hallintolainkäytön alaan kuuluvia ratkaisuja tehtiin ikään kuin yhden luukun periaatteella hallintoviranomaisissa, siis lääninhallituksissa, keskusvirastoissa, ministeriöissä ja valtioneuvostossa.

Yleistä hallintoprosessilakia ei ennen vuotta 1950 ollut. Tältä kannalta tilanne oli hyvin toisenlainen kuin yleisissä tuomioistuimissa, joiden oikeudenkäyntiä sääntelevä kaari oli mukana jo esimerkiksi Kristofferin laissa ja tietenkin vuoden 1734 laissa. Vuoden 1950 uudistus oli todella merkittävä ja edistyksellinen. Uusi hallintovalituslaki loi asianosaiselle oikeuden valittaa mistä hyvänsä hallintoviranomaisen päätöksestä viime kädessä KHO:een. Sama sääntö ulottui myös hallitus- ja ministeriötason päätöksiin. Tällainen laajuus on maailmalla yhä varsin poikkeuksellista. Rinnakkaissäännöstönä toimi kunnallislaki, nykyisen kuntalain vastine, joka oli jo pitkään antanut yleisen kunnallishallinnon asioissa valitusoikeuden jokaiselle kuntalaiselle. Laaja valitusoikeus ei varmaankaan ole vailla yhteyttä siihen, että suomalainen hallinto toimii kansainvälisestikin mitaten poikkeuksellisen lainalaisesti. Toki aina on parantamisen varaa.

Kunnista tulevien valitusasioiden ja muun muassa verovalitusten käsittely tapahtui lääninhallituksissa, mutta vähitellen niiden sisällä eriytyivät 1950-luvulta alkaen lainkäyttöön keskittyvät lääninoikeudet. Käytännössä lääninoikeudet saivat itsenäisen aseman 1974, ja muodollisestikin itsenäisiä hallintotuomioistuimia niistä tuli 1989. Vuonna 1999 lääninoikeuksista muodostettiin kahdeksan alueellista hallinto-oikeutta, joiden toimiala on yleinen ja kattaa myös useimmista valtion viranomaisista tulevat valitusasiat. Viime keväästä alkaen hallinto-oikeuksia on Manner-Suomessa kuusi. KHO:een valitetaan yhä suoraan mm. valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden päätöksistä sekä esimerkiksi markkinaoikeuden, keskusverolautakunnan, Saamelaiskäräjien ja Ahvenanmaan maakunnan hallituksen päätöksistä. Markkinaoikeus ja vakuutusoikeus kuuluvat hallintotuomioistuimiin. Asioiden valtaisan määrän vuoksi viimeksi mainitun päätöksistä ei ole valitusmahdollisuutta. KHO:een noin puolet asioista tulee nykyisin suorina valituksina, puolessa tarvitaan valituslupa.

Hallintotuomioistuimessa prosessi on paljolti kirjallista; suullisuus vallitsee lähinnä lastensuojelu- ja turvapaikka-asioissa. Tämä on keskeinen syy siihen, että hallintotuomioistuimet ovat tavallisille kansalaisille yhä melko tuntemattomia, vaikka niissä ratkaistavat asiat ovatkin heidän kannaltaan usein hyvin keskeisiä ja vaikka todennäköisyys joutua tuomioistuimen kanssa tekemisiin on suurempi kuin käräjä- ja hovioikeuksien puolella. Esimerkiksi rakentamisen, maankäytön, verotuksen ja sosiaaliasioiden kysymykset ovat kansalaisten arkipäivää. – No, eipä tietämys yleisistä tuomioistuimistakaan enää liene kummoinen. Mielikuva on usein joko mustavalkoisten Suomi-filmien käräjätupakuva, tai vielä todennäköisemmin, amerikkalainen valamiehistösali. Suomalaisesta oikeussalista tuttuja lienevät lähinnä vain istunnon alkua huppu tai pipo kasvoilla odottavat vastaajat.

Nykyisen korostuneen säästämistrendin aikana juustohöylä viiltää oikeuslaitostakin yhä syvemmältä, täysin riippumatta siitä, ovatko lainsäätäjän asettamat tehtävät lisääntymässä vai vähenemässä. Ainakaan hallintotuomioistuimissa ei vähenemistä ole näköpiirissä. Taloudellisesti ankeat ajat ja yhteiskunnan koheesion heikkeneminen päinvastoin tuottavat lisätöitä, esimerkkinä vaikkapa lastensuojelu. Sinänsä oikeuslaitoksen säästöt ovat julkistaloudellisesti varsin yhdentekeviä, kaikki hallintotuomioistuimet kun yhdessäkin kuluttavat vain promillen valtion menoista. Toiminnan tehon tai laadun lasku kyllä näkyisi ja tuntuisi laajalti.

Joku ehkä odottaa minun sanovan jotakin tietyistä ajankohtaisista asioista, esimerkiksi silloin tällöin esiin heitetystä tuomioistuinlinjojen yhdistämisestä. Järkisyitä sellaiselle ajatukselle on joka tapauksessa vaikea löytää, vasta-argumentteja sitäkin enemmän. Ja kyse olisi enimmilläänkin vain organisaatioista, ei prosessin lajeista, joita hamassa tulevaisuudessakin tulee olemaan kolme, siis siviili-, rikos- ja hallintoprosessit. Mullistukset jo pelkästään organisaatioissa vaatisivat perustuslain muuttamista.

Kristofferin laki jakautui kaariin, kuten edellä totesimme. Tuosta kaari-sanasta on toisinaan tullut väline, jolla halutaan korostaa uudenlaisten säädöskokonaisuuksien merkitystä oikeusjärjestyksen ydinosina. Taannoin esimerkiksi Ruotsissa koottiin valtaisa määrä tavalla tai toisella ympäristöön liittyvää sääntelyä kemikaalien käytöstä meluntorjuntaan ja uhanalaisten lakien suojeluun miljöbalken-nimiseksi mammuttilaiksi. Vähän samanlaiselta pohjalta ollaan meilläkin etenemässä, kun eduskunta on saanut käsiteltäväkseen tietoyhteiskuntakaari-nimellä varustetun, kunnioitettavan laajan ja moniulotteisen lain. Mahtaisi Kristoffer sellaista hämmästellä. Tosin hän oli saksankielinen, joten täyttä varmuutta ei ole siitäkään, miten syvälti hän oli omasta nimikkokaarestaan perillä. Ruotsin valtaneuvostohan lain oli laadituttanut.

Hyvät kuulijat, oikeuselämämme varsinkin liike-elämän puolella on amerikkalaistunut, ja englannin kieli on vallannut alaa. Yliopistomaailmassakin yksilöt ja instituutiot ovat alistuneet keräämään suorituspisteitä paljolti samoin ehdoin kuin tekniikan, luonnontieteiden ja talouden tutkimus, mikä on suuri vahinko kansalliselle oikeudellemme, jossa tutkimuksen, käsikirjan ja oppikirjan välinen raja on aina ollut veteen piirretty. Tässä en kyllä haikaile mitään impivaaralaisuutta. Mutta tasapaino olisi saavutettava niin, että myös kotimaisilla kielillä olisi mielekästä ja palkitsevaa ylläpitää oikeuskulttuuria ja oikeusturvaa tasokkaalla tavalla silloin kun paikka ja tarve sille on.

Arvoisa juhlayleisö, lämpimät onnittelut Hämäläis-Osakunnan 79-vuotiaalle juristikerholle!

 
Julkaistu 17.5.2014