Kelan VIII lakimiespäivä

13.3.2014

Presidentti Pekka Vihervuori
Korkein hallinto-oikeus


Hallinnon ajankohtaiset asiat lainkäytön näkökulmasta

Herra puheenjohtaja,
arvoisa pääjohtaja,
hyvät lakimiespäivän osanottajat,

Oikeusvaltion ydinominaisuuksiin kuuluu lainalainen hallinto. Meillä tämä lähtökohta on ilmaistu perustuslakimme 2 §:ssä, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Myös kansalaisten on erilaisissa vertailuissa osoitettu vahvasti sisäistäneen tämän pohjoismaisen oikeusvaltion perusominaisuuden: Lähdetään ikään kuin oletusarvoisesti siitä, että valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen hallintoviranomaiset toimivat laillisesti ja turvaavat kansalaisten oikeudet. Poikkeukset tästä pannaan kielteisesti merkille. Joissakin muissa oikeuskulttuureissa, oikeusvaltion mitatkin omalla tavallaan täyttävissä, perussuhtautuminen on toisenlaista. Niissä viranomaisten ajatellaan toimivan siten, että kansalaisten on oletusarvoisesti varauduttava puolustautumaan viranomaista vastaan.

Keskeisen hallinnon lainalaisuutta ylläpitävän kannatinpuun muodostaa suomalainen hallintolainkäyttöjärjestelmä. Perustuslain 3 §:n mukaan tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus. Lain 98 § määrittelee toisaalta yleiset tuomioistuimet ja toisaalta yleiset hallintotuomioistuimet. Näitä jälkimmäisiä ovat saman lainkohdan mukaan korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Ja seuraavan pykälän mukaan ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttää korkein oikeus, mutta hallintolainkäyttöasioissa korkein hallinto-oikeus.

Hallintotuomioistuintemme – siis alueellisten hallinto-oikeuksien, markkinaoikeuden, vakuutusoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden – tärkeä tehtävä on varmistaa hallintopäätösten lainmukaisuus. Tämä tapahtuu toki aina yksittäisen ratkaisun kohdalla, mutta laajemmassa mielessä hallintolainkäytöllä on myös yleisempi oikeusvarmuutta ylläpitävä tehtävänsä. Silti ero erilaisiin laillisuusvalvontaviranomaisiin, olipa kyse eduskunnan oikeusasiamiehestä, oikeuskanslerista, aluehallintoviraston viranomaisvalvontaa suorittavista vastuualueista, Valvirasta tai muusta valvojasta, on olennainen ja selvä. Vain muutosta (tai mahdollisesti ensin oikaisua) itseään koskevaan hallintopäätökseen hakemalla asianomainen voi saada päätöksen muutetuksi tai kumotuksi. Tätä valtaa lainvalvojilla ei koskaan ole, vaan kantelun mahdolliset seuraukset vaikuttavat yleisemmällä tasolla. Ero ei ole kansalaisille tai mediallekaan aina selvä, ja ilmeisiä oikeudenmenetyksiäkin tästä johtuen tapahtuu. Asiaa ei helpota se, että termit valitus ja kantelu harmillisen harvoin hahmottuvat julkisessa kielenkäytössä oikein. Valittamista ei useinkaan mielletä yksilöllisen oikeussuojakeinon käyttämiseksi, vaan yleiseksi nurkumiseksi. – Todettakoon tässä myös, että eduskunnassa parhaillaan vireillä oleva esitys hallintokantelua koskevien säännösten lisäämiseksi hallintolakiin ei edellä kuvaamiani rakenteita muuttaisi.

Olipa kyse verotuksesta, julkisista hankinnoista, sosiaaliasioista, ympäristöstä, maahanmuutosta, asiakirjojen julkisuudesta tai mistä elämänalueesta hyvänsä, hallintolainkäytön ratkaisut vaikuttavat olennaisesti kansalaisten ja yhteisöjen elämään ja toimintaan, mahdollistaen samalla usein etenemisen ja uudet valinnat monissa sellaisissa taloudellisesti tai sosiaalisesti tärkeissä asioissa, jotka eivät lainkäyttöön enää kuulu. Välilliset vaikutuksetkin yhteiskunnassa ja taloudessa saattavat olla melkoisia. Kun sanotaan hallintotuomioistuinten ratkaisujen olevan keskeisen tärkeitä yhteiskunnassa ja taloudessa, ei kukaan tietenkään puhu niiden kulloisestakin lopputuloksesta, vaan siitä, että osapuolet saavat mahdollisimman oikeita ja asiantuntevasti tehtyjä ratkaisuja mahdollisimman oikeaan aikaan.

Yhteiskunnassa, taloudessa, hallinnossa ja oikeudessa on jo kotvan aikaa eletty totuttua epävarmempaa ja turbulentimpaa aikaa. Sellaisina kausina toimivan oikeusjärjestelmän ja oikeuslaitoksen avainasema yhteiskunnan koossa pysymisen ja kestävän talouden kannalta korostuu. Tällöin tarve tuomioistuinten oikeille ja oikea-aikaisille ratkaisuille on entistäkin olennaisempi. Säästöjä oikeuslaitoksesta toki voisi vahvalla juustohöylällä yhä saada, mutta jos esimerkiksi hallintolainkäytön promillen suuruinen osuus valtion menoista jostakin käsittämättömästä syystä leikattaisiin pois, taloudellisestikin laskettavat haitat yhteiskunnassa ja elinkeinoelämässä olisivat tuota promillea huikeasti suuremmat.

Hallintolainkäyttö eli hallintoprosessi lainkäytön yhtenä päälajina on kaikkialla Euroopassa ja laajalti muuallakin selkeä pääsääntö. Myös erillinen hallintotuomioistuinorganisaatio on lähes yhtä yleistä. Näin on esimerkiksi Ruotsissa, Saksassa, Ranskassa ja Itävallassa. Poikkeuksia ovat lähinnä Iso-Britannia (tai oikeastaan Englanti), Norja ja Tanska. Viimeksi mainituissa maissa hallinnon lainalaisuus ja sen oikeusvaltiollinen kontrolli on yleensäkin hahmottunut toisin kuin muualla. Mutta sielläkin, missä hallintotuomioistuimia ei erikseen ole, on kuitenkin olemassa oma hallintoprosessinsa. Ja vielä on maita, joissa kysymys erillisistä organisaatioista riippuu instanssijärjestyksestä: Virossa on vain yksi ylin aste, mutta alemmassa asteessa hallintoprosessi käydään omissa tuomioistuimissaan. Siellä, missä hallintoprosessi on muodollisesti osa siviiliprosessia (Englanti, Norja, Tanska) käydään jatkuvaa keskustelua hallintoasioiden lainkäytön kehittämisestä ja eriyttämisestä, ja osin hankkeissa on edettykin. Kuitenkin esimerkiksi länsiskandinaavisissa naapurimaissamme, joissa on runsaasti erilaisia hallinnonsisäisiä oikaisumenettelyvaiheita, julkisoikeuden piiriin kuluvaa asiaa koskevan prosessin aloittaminen alioikeudessa (tai joissakin tapauksissa suoraan väliasteessa) kaiken jälkeen on harvinaista, ja vielä harvinaisempaa on edetä ylimpään asteeseen asti. Näissä maissa syntyykin äärimmäisen vähän prejudikatuuria esimerkiksi vero-, sosiaali-, terveys-, maankäyttö-, ympäristö- tai kunnallisoikeudellisissa asioissa, ja sitä pidetään aidosti ongelmana.

Silti jotkut saattavat, usein asioihin erityisemmin perehtymättä, tarjota tuollaista poikkeuksellista oikeuslaitosmallia meillekin. Puheet yksilinjaisesta tuomioistuinlaitoksesta Suomessa eivät vähimmässäkään määrin perustu itse hallinnon oikeusturvasta ja hallintolainkäyttöasioista saatuihin kokemuksiin, vaan taustalla ovat ongelmat oikeuslaitoksen joissakin muissa osissa. Ja jos esimerkiksi verotusmenettelyn ja rikosprosessin välisessä suhteessa joskus on esimerkiksi niin sanottuun ne bis in idem -kieltoon liittyviä ongelmia, ne ovat ratkaistavissa ruohonjuuritason sääntelyä kehittämällä, kuten verotuksessa on tapahtunutkin. Ensimmäiseen tuomioistuinasteeseen tullessaan yhä useammat lainkäyttöasiat ovat jo saaneet osakseen monipuolisen viranomaiskäsittelyn, ja muutoksenhaku hallintoviranomaisen päätöksestä tarkoittaa nimensä mukaisesti muutoksenhakuasian vireilletuloa, ei tuomioistuimen pöydälle ruodittavaksi nostettua "raakaa" oikeusriitaa.

Kansainvälinen vertailu on kyllä ylimalkaan vaikeaa ja helposti virheellisellä tavalla pelkistävääkin. Esimerkiksi Suomen tuomioistuinjärjestelmän lähin vastine on Ruotsissa. Mutta silti työnjako eri tuomioistuinten välillä on siellä osin kovin toisenlainen kuin meillä. Ruotsin kolmiasteisen hallintotuomioistuinjärjestelmän (hallinto-oikeus, kamarioikeus ja korkein hallinto-oikeus) tehtävistä merkittävä osa koostuu sosiaalivakuutusjärjestelmän asioista eli tehtävistä, jotka meillä kuuluvat vakuutusoikeudelle ja sen alaisille muutoksenhakulautakunnille. Toisaalta Ruotsin yleiset hallintotuomioistuimet eivät käsittele maankäyttö-, rakentamis- ja ympäristöasioita, jotka puolestaan siellä kuuluvat erityistuomioistuimille.

Ylimalkaan työnjako hallinnonsisäisten oikaisu- ja muutoksenhakujärjestelmien sekä tuomioistuinlaitoksen kesken vaihtelee eri maissa suuresti. Valtiovallan montesquieulainen kolmijako on toki kaikkialla oikeusvaltioissa perustuslakien lähtökohta. On mainio asia, jos työnjako hallinnon ja riippumattoman oikeuslaitoksen kesken muodostuu mahdollisimman selkeäksi. Hallinnon ja lainkäytön välinen kahtiajako ratkaisee myös monet keskeiset pelisäännöt (hallintolaki/hallintolainkäyttölaki, oikeusapusääntelyn täysi soveltuvuus, oikeudenkäyntikuluvastuusäännösten soveltuvuus ja niin edelleen). Silti käsiteltävien asioiden massiivinen määrä tai muut seikat ovat saattaneet johtaa perusdikotomian kannalta välimuotoihin, kahdella eri tavalla.

Ensinnäkin on perustettu pakollisia oikaisumenettelyjä ja ehkä erillisiä oikaisuelimiäkin, kuten vaikkapa verotuksen oikaisulautakunnan kohdalla on meillä tapahtunut. Tällöin kysymys on valtiovallan kolmijaon kannalta vielä hallinnosta, ja menettelyjen todellinen oikeussuojamerkitys vaihtelee rakenteiden ja toimielimien riippumattomuuden sekä asiantuntemuksen mukaan. Verotus on meillä positiivinen esimerkki. Toisaalta on voitu perustaa muutoksenhakulautakuntia, joiden tehtävä on lainkäyttöä, siis periaatteessa samanlaista toimintaa kuin hallintotuomioistuimissakin, vaikka soveltava instanssi ei olekaan tuomioistuin. Tyypillisiä esimerkkejä tästä ovat sosiaaliturvan, opintotuen, työeläkeasioiden, tapaturma-asioiden ja työkyvyttömyysturvan muutoksenhakulautakunnat vakuutusoikeuslinjalla.

Sitä vastoin korkeimpaan hallinto-oikeuteen päätyvällä lainkäyttölinjalla erilliset muutoksenhakulautakunnat ovat vastikään lakanneet tai piakkoin lakkaavat olemasta. Näitä ovat patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunta ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunta, joiden kummankin tehtävät ovat siirtyneet tai juuri siirtymässä hallintotuomioistuimille. Samoin on käynyt valtion virkamieslautakunnalle, joka kuitenkin sijoittui oikaisuelinten, ei lainkäyttölautakuntien kategoriaan. Kaikki nämä muutokset ovat vahvistaneet oikeusturvan johdonmukaista saatavuutta.

Samankaltaista järjestelmämuutosta ei ole näköpiirissä vakuutusoikeuden alaisten lautakuntien kohdalla, vaikka keskustelua sosiaaliturva-asioiden muutoksenhaun laajemmista järjestelyistä on käyty ja käydään edelleenkin. Itse vakuutusoikeus on ainakin näköpiirissä olevassa tulevaisuudessa linjansa ylin hallintotuomioistuin. Purkutasoisen prosessivirheen takia pääsee kyllä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mutta virheen on tullut tapahtua itse vakuutusoikeudessa, ei lautakuntavaiheessa. Vakuutusoikeuden päätökseen ei voi hakea muutosta valittamalla. Eräissä tapaturmavakuutuslainsäädäntöön perustuvaa korvausta koskevissa asioissa on kuitenkin mahdollisuus hakea valituslupaa, tässä poikkeustapauksessa korkeimmalta oikeudelta, mutta nämä jutut edustavat tietystä julkisesta näkyvyydestään huolimatta vain muutamaa prosenttia vakuutusoikeuden koko juttukertymästä.

Hallinnon sisäinen pakollinen oikaisuvaatimusvaihe on vielä jonkin verran laajenemassa käyttöalaltaan. Mitään ihmelääkettä oikeusturvan saatavuuteen siitä ei kuitenkaan pidä odottaa. Jos kyse on vain siitä, että sama tai läheinen viranomainen antaa uuden tai samansisältöisen vastauksen asianosaiselle, kyse on vain viiveestä asian kokonaiskäsittelyaikaan, mikäli lainkäyttöasteeseen valittamaankin vielä lähdetään. Perusteluvelvollisuushan koskee säännönmukaisesti jo varsinaista hallintopäätöstä, eikä sellainen ajatus ole kestävä eikä legitiimi, että vasta oikaisua pyytämällä saataisiin viranomaiselta paremmat perustelut.

Kysymys menettelyn nopeudesta ja aiheettomien viivytysten estämisestä on joka tapauksessa sinänsä tärkeä, niin hallinnon kuin lainkäytönkin osalta. Lainsäätäjä on viime aikoina osoittanut kummankin suunnalla aktiivisuutta. Tosin luodut instrumentit eivät välttämättä osu pohjimmaiseen kohteeseen, ainakaan silloin, kun todellisena viiveen syynä ovat puuttuvat tai väärin kohdennetut voimavarat. Laki oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä koskee nykyisin myös hallintotuomioistuimia ja muutoksenhakulautakuntia. Tosin hallintolainkäyttö on kiintoisa kohde tässä sikäli, että useissa tilanteissa jo viive hallintoviranomaisessa kerryttää tuomioistuimelle sallittua enimmäiskäsittelyaikaa.

Tässä, kuten monessa muussakin suhteessa, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen alati kehittyvä ja joskus hyvinkin yllätyksellinen oikeuskäytäntö muodostaa viimekätisen kriteerin, ainakin jäljestäpäin arvioiden. Ehkä meillä suomalaisessa ja eurooppalaisessa oikeusyhteisössä on jo liiankin kanssa perus- ja ihmisoikeuspohjaisia osajärjestelmiä, jotka monesti voivat olla päällekkäin ja limittäin yhdessä ja samassa asiassakin – kansallinen perusoikeusjärjestelmämme, Euroopan ihmisoikeussopimus ja Strasbourgin tuomioistuimen monesti kovinkin pienipiirteinen prejudikatuuri, muut kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteemme ja nyt vielä Euroopan unionin perusoikeuskirja siltä osin kuin kyse on – ja yhä useammin on – Euroopan unionin oikeuden soveltamisesta kansallisessa viranomaisessa tai tuomioistuimessa. Viimeksi mainitun soveltamisala on vielä täsmentymässä. Mitä ihmisoikeussopimuksen tulkintoihin muutoin tulee, ei ole ollenkaan hyvä asia, jos ihmisoikeudet Strasbourgin vaihtelevien kokoonpanojen silmin alkavat mantereellamme erkaantua liikaa perimmäisistä ja todellisiksi koetuista ihmisoikeuksista.

Mutta silti: Aidot perus- ja ihmisoikeudet ovat äärimmäisen tärkeitä. Siksi onkin erinomainen asia, että perus- ja ihmisoikeudet nykyisin ovat tuomioistuinten lainkäytön arkipäivää. En toki tarkoita tällä banalisoitumista, vaan sitä, että kynnystä nostaa perus- ja ihmisoikeuksia – joskus niiden välisiä jännitteitäkin – ratkaisuissa ja niiden perusteluissa ei enää ole.

Aika ajoin keskusteluun meillä nousee kysymys erillisen perustuslakituomioistuimen tarpeesta. Viime aikoina pontimena näyttää olleen etenkin pyrkimys järjestää nyt eduskunnan perustuslakivaliokunnan vastuulla oleva lakiesitysten perustuslainmukaisuuden preventiivinen valvonta jollakin uudella, ehkä paremmalla tavalla. Tähän keskusteluun en nyt halua puuttua. Mutta jos perustuslakituomioistuimella tarkoitetaan sellaista tuomioistuinta, jonka tehtäväksi irrotettaisiin ja monopolisoitaisiin (myös) perusoikeusnormien soveltaminen yksittäisissä oikeustapauksissa, ehkä ennakkoratkaisumenettelyn kautta, oltaisiin todella tuhoisalla tiellä. Perussoikeusääntelyn oikea soveltamispaikka on osana kunkin asian normaalia juridiikkaa, meillä viime kädessä korkeimmassa oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Jo yksin pahojen prosessuaalisten mutkien ja viiveiden syntymisen suuren todennäköisyyden vuoksi tuollaisen erillisinstanssin luominen näyttää, paitsi anakronistiselta, myös epätoivoiselta tehtävältä. Vielä sotkuisemmaksi ajatusleikki tulee, kun mukaan otetaan eurooppaoikeudelliset prosessikuviot, esimerkiksi ennakkoratkaisupyynnöt unionin tuomioistuimelle – perusoikeusherkissäkin asioissa – sekä tulossa oleva ylimpien kansallisten tuomioistuinten mahdollisuus tiedustella jo vireillä olevan asian tulkintakysymyksessä ihmisoikeustuomioistuimen periaatekantaa

Joka tapauksessa luottamus oikeuslaitokseen on saavutettava ja pidettävä yllä johdonmukaisella ja laadukkaalla ratkaisutoiminnalla, ei harkitsemattomilla siirroilla tuntemattomaan. Toki perustuslain muuttaminen ei onneksi, tässäkään suhteessa, ole satunnaisten suhdanteiden varassa.

Muutama sana lienee tässä paikallaan sosiaali- ja terveyslainsäädännön ja -hallinnon ajankohtaisista muutoshankkeista. Kuten tiedämme, suuret rakennekysymykset ovat jo pitemmän aikaa olleet perinpohjaisen keskustelun kohteina, ja uusia käänteitä näyttää kaiken aikaa syntyvän. Tuomioistuinpuolelle tällaisilla muutoksilla on väistämättä vaikutuksia, sekä hallinnon rakenteiden ja menettelyn muuttumisen että aineellisoikeudellisten uudistustenkin seurauksena. Hallintotuomioistuinten uudenlaisen työn lisääntyminen on tällaisissa tilanteissa aina todennäköisempää kuin työn vähentyminen.

Mainitsen tässä myös ajankohtaisen kysymyksen toimeentulotuen maksatuksen osittaisesta siirtämisestä kunnilta Kelalle, jonka pääjohtaja Hyssäläkin jo avauspuheessa mainitsi. Itse asiaan en toki ota mitään kantaa, mutta huolta kannan siitä, muistetaanko mahdollisten uudistusten yhteydessä aina pitää mielessä, että myös muutoksenhakuvaihe on olennainen osa asioiden (tietyn osan) elinkaarta. Ei siis ole itsestään selvää, että toimivallan osittainen siirtäminen Kelalle merkitsisi automaattisesti jotakin muutosta myös muutoksenhakuteiden suhteen. Käsitykseni mukaan toimeentulotukiasioiden muutoksenhakun kokonaisuutta ei pidä rikkoa sillä perusteella, kuka tekninen maksaja kulloinkin on. Substanssi on tässäkin hallinnon organisaatiota tärkeämpi.

Korkein hallinto-oikeus on tällä hetkellä aiempaa selvästi enemmän ennakkopäätöstuomioistuin. Jos asiaa mitataan saapuvien valituslupahakemusten ja suoravalitusten määrillä, kumpiakin tulee nykyisin suurin piirtein yhtä paljon. Valituslupakynnys on käytössä esimerkiksi suurimmassa osassa verotusta, ulkomaalaisasioissa, toimeentulotukiasioissa, maaseututukiasioissa ja ampuma-aseasioissa sekä osassa kaavoituksen ja rakentamisen päätöksiä. Erityisesti ulkomaalaisasioita on valtaisan paljon. Jatkossa valitusluvan käyttöala tulee vielä laajenemaan. Esikysymyksenä tälle kuitenkin on, että sellaiset muutoksenhakutiet, joissa KHO toimii ensimmäisenä ja ainoana muutoksenhakuasteena, tulisi nopeasti minimoida. Oikeastaan tästä uudistukset olisikin ollut paikallaan aloittaa.

Oikeusministeriössä loppusuoralla olevassa valituslupa- ja oikaisumenettelymuutoksia pariin sataan lakiin sisältävässä esityksessä pääsäännöksi esimerkiksi ministeriöpäätösten osalta omaksuttaisiin muutoksenhaun ohjaaminen ensin alueelliseen hallinto-oikeuteen, ja vasta sitten korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joko valitusluvalla tai ilman. Erityislaissa säännöstä voitaisiin poiketa. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan erikseen säädettyjä suoravalitusteitä KHO:een pitäisi nopeasti purkaa töiden järkeistämiseksi. Esimerkiksi Lääkkeiden hintalautakunnan päätöksistä valitetaan tällä hetkellä suoraan KHO:een. Silloin ei valituslupakynnystä toki voida ajatellakaan. Totean tässä myös, että tietyn alueellisen hallinto-oikeuden osoittaminen koko maan osalta toimivaltaiseksi on perustellusta syystä jatkossakin ajateltavissa, vaikka toisaalta olemassa olevia keskittymiä Helsingin hallinto-oikeuteen (mm. turvapaikat ja välillinen verotus) pyritäänkin hajauttamaan.

Tässä yhteydessä on myös paikallaan todeta, että muutoksenhaku myös Kansaneläkelaitoksen päätöksistä, silloin kuin prosessuaalista erillissääntelyä ei ole, tapahtuu tällä hetkellä Kela-lain yleissäännöksen nojalla suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, eikä siis alueellisen hallinto-oikeuteen, mikä paremmin vastaisi asioiden luonnetta ja sopeutuisi tuomioistuintasojen säännönmukaiseen työnjakoon. Kysymys Kela-päätösten oikeasta muutoksenhakutiestä on lainsäädännön valossa tosin usein varsin epäselvä, ja se on aivan viime aikoinakin putkahtanut monesti esiin, jopa niin, että viime vuodelta on asian tiimoilta peräti kolme KHO:n vuosikirjaratkaisua.

Ratkaisun KHO 2013:186 tapauksessa opiskelijaravintolaa pitävä yhtiö oli hakenut Kelan opintotukikeskukselta opiskelijaravintoloiden tilojen ja kiinteiden laitteiden kustannuksiin myönnettävää ylimääräistä avustusta. Ratkaisusta ilmenevistä syistä hakemusta ei ollut voitu hylätä, ja KHO asian ensimmäisenä ja ainoana oikeusasteena kumosi Kelan päätökset ja palautti asian Kelalle uudelleen käsiteltäväksi. Perusteluissa KHO muun ohella otti kantaa Kela-lain, hallintolainkäyttölain ja valtionavustuslain muutoksenhakusäännösten merkitykseen (todella hankala kolmen lain yhdistelmä muuten!) ja lausui Kela-lakiin viitaten olevansa asiassa toimivaltainen ensimmäisenä ja ainoana muutoksenhakuasteena siten kuin hallintolainkäyttölaissa muutoin säädetään. Asiassa ei näin ollen myöskään olisi tullut soveltaa oikaisuvaatimusmenettelyä, mutta asian käsittelyvaiheet kokonaisuutena huomioon ottaen oikaisuvaatimusosoitusta ja oikaisuvaatimukseen annettua Kelan opintotukikeskuksen uutta päätöstä ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa enää ollut aihetta erikseen poistaa.

Ratkaisun KHO 2013:181 tapauksessa lääke-epidemiologista tutkimustoimintaa harjoittava yhtiö oli hakenut julkisuuslain 28 §:ssä tarkoitettua tutkimuslupaa saadakseen lääkeyrityksen rahoittamaa tutkimusta varten käyttöönsä Kelan reseptitiedostoon sisältyviä tietoja anonymisoituina. Asian ensimmäisenä oikeusasteena ratkaissut KHO katsoi, että Kelan palveluosasto oli voinut hylätä tutkimuslupahakemuksen julkisuuslain 28 §:n perusteella.

Ratkaisun KHO 2013:198 tapauksessa Kela taas oli sairausvakuutuslain nojalla vahvistanut Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiölle sen järjestämän perusterveydenhuollon kustannusten korvauksen. Säätiö oli valittanut päätöksestä siihen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti korkeimpaan hallinto-oikeuteen. KHO lausui, että sairausvakuutuslain nojalla annettuun ja siinä säädettyä korvausta koskevaan päätökseen haettiin muutosta kyseisessä laissa säädetyssä järjestyksessä. Päätökseen liitetty valitusosoitus poistettiin, valitus jätettiin tutkimatta ja valitus siirrettiin sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan käsiteltäväksi.

Tästä viimeisestä tapauksesta voisin de lege ferenda ehkä sanoa sen, että siinä kyse tuskin on sellaisesta yksilöllisen sosiaaliturvan asiasta, jollaisia varten sairausvakuutuslain muutoksenhakujärjestelmä tyypillisesti on luotu.

Näidenkin tapausten yhteydessä on hyvä korostaa, että KHO ratkaisee oikeuskysymykset ja siten myös valitustietä koskevat kysymykset kulloinkin sovellettavana olevien säännösten mukaan. Tuomioistuin ei ole sellainen yhteiskunnallinen toimija, joka pyrkisi joihinkin muihin päämääriin kuin oikeusturvatehtävän asianmukaiseen suorittamiseen. Julkaistavat ennakkopäätöksetkään eivät siten välttämättä edusta tuomioistuimen omaa käsitystä siitä, miten asioiden tulisi jatkossa olla. Joskus sellaisen julkaisemisen viesti lainsäätäjälle saattaa olla, että lainsäädäntö ei tietyssä kysymyksessä ole oikeussuojajärjestelmän kannalta optimaalisessa tai johdonmukaisessa tilassa. Tulevan lainsäädännön osalta KHO:n näkemys muutoksenhakuteistä on joka tapauksessa selvä: Ylimmän tuomioistuimen toiminta ensimmäisenä ja ainoana oikeusasteena on aihetta minimoida välttämättömään.

Hyvät kuulijat, lähitulevaisuuden suuriin hallinnon uudistushankkeisiin saattavat kuulua myös valtioneuvosto-organisaation uudelleen rakentaminen, erilaisten palvelukeskusten luominen ja ehkä myös aluehallinnon uudistaminen jälleen kerran. Kaikissa näissä on erinomaisen suotavaa, että erilaiset vaikutukset oikeussuojajärjestelmään otetaan, sanoisin jopa että kerrankin, huomioon ajoissa ja hyvän lainvalmistelun vaatimusten mukaisesti. Tasokas lainvalmistelu ei saa jäädä kiiltokuvatarraksi, joka liitetään joihinkin mukaviin ja helppoihin lainsäädäntöhankkeisiin, mutta pidetään varmuuden vuoksi kaukana hankalista ja yhteiskunnallisesti vaikeista päätöksentekoprosesseista.

 
Julkaistu 13.3.2014