XI Hallintotuomioistuinpäivä

25.1.2013

Presidentti Pekka Vihervuori
Korkein hallinto-oikeus

Ärade justitieminister, hyvät hallintotuomioistuinpäivän osanottajat

Mielihyvin panen merkille runsaslukuisen osanoton yhteiseen tilaisuuteemme.

Yhteiskunta, talous ja siinä sivussa oikeuskin on aina väliin tavanomaista voimakkaammassa muutostilassa. Juuri nyt tuntuu olevan menossa varsin turbulentti jakso. Mutta aivan erityisesti tällaisina aikoina toimiva oikeusjärjestelmä ja oikeuslaitos ovat ratkaisevan tärkeitä yhteiskunnan koossa pysymisen ja kestävän talouden kannatinpuita. Samalla ne muodostavat maallemme olennaisen tärkeän tuottavuus- ja kilpailukykytekijän. Tätä viestiä ja oppiahan me suomalaiset olemme, hyvästä syystä, antaneet muillekin. Joskus on hyvä katsoa taaksepäinkin, omaan historiaamme. Suomella on aina, kriisi- ja pulakausinakin, ollut varaa sen kokoiseen toimivaan oikeuslaitokseen kuin kulloinenkin tarve on vaatinut. Näin oli jopa sotien aikana. Toivon, ja haluaisin myös uskoa, että niin on myös tulevaisuudessa. Voimme myös katsoa maailmalle: esimerkiksi Yhdysvalloissa tuomioistuimet ovat hyvin arvostettuja yhteiskunnan ja talousjärjestelmän tukipilareita, jotka eivät kuulu usein kiivaaseenkin julkiseen keskusteluun siitä, kuinka pienen tai suuren, big or small, julkisen hallinnon pitäisikään olla.

Kaikessa inhimillisessä toiminnassa on aina kehittämisen varaa. Mitäpä jos saisimme nyt itse luoda vision siitä, millainen nykyistäkin vielä parempi ja toimivampi oikeuslaitos, ja erityisesti hallintolainkäytön osuus siitä, olisi vaikkapa viiden tai kymmenen vuoden kuluttua. Varmaankin näitä kuvia on yhtä monta kuin kuvittelijoitakin. Rahtunen realismiakaan ei olisi pahasta.

Otan nyt vapauden esittää erään, toivon mukaan melko realistisen vision – Tuomioistuimet vuonna 2020:

Tuomioistuinlaitoksella on mainittuna vuonna hyvät valmiudet vastata oikeasuhtaisesti aina vain muuttuvan yhteiskunnan oikeussuojatarpeisiin, niin yksittäisten oikeusriitojen kuin oikeudellisen ratkaisutoiminnan ohjaamisenkin tasoilla. Kunkin oikeusasteen tehtävät osana oikeussuojajärjestelmän kokonaisuutta ovat optimaaliset, samoin käytettävissä olevat voimavarat. Oikeudellista ratkaisutoimintaa tuomioistuimissa ja hallinnossa ohjaavaa ylimmänasteista oikeuskäytäntöä tuotetaan tarpeita ja kysyntää vastaavasti kaikilla oikeudenaloilla. Valmiudet turvata hallinnon lainalaisuus oikeussuojajärjestelmän keinoin ovat nopeasti muuttuvissakin talouden ja yhteiskunnan oloissa tehokkaasti järjestetyt. Lainkäytön yhtenäisyys on turvattu käyttämällä varsinkin muutoksenhakuasteissa riittävän laajalti kollegisia ratkaisukokoonpanoja, mutta myös kevyempiä menettelyjä aina tilanteen salliessa. Toiminta on laadukasta ja joutuisaa. Palvelu molemmilla kansalliskielillä sujuu osaavasti. Työyhteisöt ovat hyvässä kunnossa.

Todellisista tarpeista lähtevää prosessien monimuotoisuutta on koko oikeuslaitoksessa kehitetty, pitäen samalla huolta yhteisistä piirteistä ja järjestelmän johdonmukaisesta kokonaisuudesta. Kirjallista ja suullista menettelyä kyetään kaikessa lainkäytössä hyödyntämään niitä optimaalisesti yhdistellen, ottaen myös huomioon, että tietotekniikan kehittyminen on ennen vuotta 2020 olennaisesti kaventanut näiden kahden välistä eroa. Sähköinen asiakirjaliikenne ja dokumenttien hallinta on viimein saatu kattavasti kuntoon ja otettu tehokäyttöön, myös ja aivan erityisesti meillä hallintolainkäytössä.

Dynaaminen eurooppaoikeus, niin unionin oikeus kuin ihmisoikeussopimuksen vaatimuksetkin, ovat kotimaisen oikeuden ohella kattavasti hallinnassa koko oikeuslaitoksessa. Tosin eurooppalaisia yllätyspäätöksiä emme ehkä jatkossakaan voi kokonaan välttää, jollei esimerkiksi ihmisoikeustuomioistuimen rakenteita ole siihen mennessä merkittävästi uudistettu.

År 2020 har domarkarriären blivit ett attraktivt alternativ för toppförmågorna bland de unga juristerna. Samtidigt har det blivit betydligt lättare för domstolarnas personal att samla erfarenhet både från arbetsuppgifter i de allmänna domstolarna, de olika förvaltningsdomstolarna och utanför rättsväsendet. Även på detta område är förvaltningsprocessen en föregångare. Rättsväsendet i stort uppfattas som en god arbetsgivare, som erbjuder också andra än jurister givande arbetsuppgifter.

Asiakkaiden kustannusvastuuta on jossakin määrin lisätty, mutta maltillisesti ja asiaryhmien vaihteleva laatu huomioon ottaen, ja vain siten, ettei kansalaisten mahdollisuutta tarpeelliseen oikeussuojaan maksujen avulla tosiasiallisesti rajoiteta. Tuottamattomalta ja hyötyjä suuremmalta maksuihin liittyvältä byrokratialta on vältytty.

Oikeuslaitoksen käyttöön on saatu hyvin järjestetyt ja tehokkaat yhteiset koulutuspalvelut. Yhteisten palvelujen maltillinen kehittäminen ei sen sijaan ole johtanut tuomioistuimiin kohdistuvan tarpeettoman hallinnoimisen lisääntymiseen tai niiden toimintavapauden supistumiseen.

Hallintolainkäytön laaja tosiasiallinen julkisuus on jo paljon ennen vuotta 2020 toteutettu säätämällä nimenomaisesti henkilötietoja ja -rekistereitä koskevien rajoitusten supistetusta soveltumisesta internetissä julkaistaviin hallintotuomioistuinten päätöksiin, kun kyse on sellaisista julkista hallintoa koskevista, kansalaisia laajasti kiinnostavista asioista, jotka ovat itsessään julkisia ja joissa päätökset eivät sisällä arkaluonteisia tietoja, vaikka henkilönnimiä onkin teksteissä mukana.

Visioon voisi vielä lisätä paljonkin.

Mutta olemmeko sitten etenemässä tuohon suuntaan - vai peräti jonnekin aivan muualle? Olen kohtuullisen toiveikas. Yhdessä saamme paljon aikaan, mutta samalla on tunnustettava, että tummiakin pilviä on juuri nyt kertymässä. Joku saattaa niistä tehdä hätäisiäkin johtopäätöksiä. Nämä pimentävät pilvet muodostuvat valtion kehys- ja sektorikohtaisista säästötavoitteista, jotka näyttävät oikeuslaitoksen kohdalla olevan suhteettoman suurta luokkaa, kun vielä otetaan huomioon, että kulumme johtuvat valtaosin sellaisesta henkisen kapasiteetin käytöstä, jota automaatti tai ulkoistaminen ei voi korvata niin kuin monesti hallinnossa. Tällaisessa tilanteessa sopisi, julkistalouden ahdinkoa itseään mitenkään kiistämättä, odottaa, että oikeuslaitosta syvältä leikkaavan juustohöylän taustalla olisi rautainen taloudellinen logiikka.

Onko siis ensin arvioitu realististen ja oikeusturvan kannalta kestävien leikkausmahdollisuuksien suhdetta niihin suuriin tappioihin taloudessa ja elinkeinoelämässä, jotka esimerkiksi tuomioistuinvirkojen puolittamisesta - tämä aivan karkeana vertauksena - aiheutuisivat juuri hallintolainkäytössä? Hallintotuomioistuimethan ovat jo itsessään lainkäytön pienempi osapuoli, jonka kulut ovat vain promille valtion menoista. Mikään ei valitettavasti viittaa myöntävään vastaukseen. Mitattavissa oleva haittavaikutus yhteiskunnassa, taloudessa ja kilpailukyvyssä olisi jo lyhyellä aikavälillä suuruusluokaltaan ratkaisevasti tuota hallintolainkäytön promillen kuluerää suurempi. Joskus toki on näkynyt sektorilogiikan ylittäviä valonpilkahduksiakin, esimerkiksi kohdennettaessa voimavaroja meille sisään tulvineiden turvapaikkavalitusten käsittelyyn. Säästövaikutus toisen sektorin arjessa on siinä kouriintuntuva, inhimillisistä vaikutuksista puhumattakaan.

Suorastaan vaarallinen on ajatus siitä, että esimerkiksi vaativa lainkäyttö monimuotoisessa nykypäivän eurooppalaisessa vero-oikeudessa, yhden ainoan esimerkin ottaakseni, hoituisi ikään kuin kaiken muun ohessa pelkällä yleisjuridisella osaamisella. Esimerkiksi KHO:n julkaistuissa ratkaisuissa vero-oikeutta on paljon, mutta kysyntä on vieläkin suurempaa. Samanlaisia haittavaikutuksia taloudessa ja yhteiskunnassa olisi esimerkiksi hankintoja, kilpailua tai ympäristölupia koskevan oikeudellisen ohjauksen ja viranomaisiin kohdistuvan kontrollin lamaantumisella. Sosiaalisektorilla taas juuri nyt on yhteiskunnan koheesion kannalta aivan erityinen tilaus toimivalle oikeussuojajärjestelmälle.

Hallintolainkäytöllä kokonaisuutena on aina myös yksittäisiä juttuja laajempi rooli julkisen vallankäytön kontrolloimisessa sen kaikkien asteiden osalta. Tämä on olennainen erottava tekijä siviili- ja rikoslainkäyttöön verrattuna. Asetelma saattaa tuomioistuimiin kohdistuvan taloudellisen ohjauksen ja resursoinnin kannalta avata kiintoisia valtiosääntöisiäkin näkymiä ja ongelmia, joista olisi hyvä enemmänkin avoimesti puhua. En syvenny niihin tässä. Enkä puhu enemmälti siitäkään, että näköpiirissä oleva kuntahallinnon suuri muutos entisestään vain lisää hallintolainkäytön oikea-aikaisten ratkaisujen kysyntää, kuten usea muukin vireillä oleva uudistushanke.

Edellä sanomani tuo väistämättä esiin myös kysymyksen itsenäisestä hallintolainkäytöstä. Hallintotuomioistuinten aseman on perustuslakimme säätäjä viisaasti paaluttanut. Sama merkitys niille on tunnustettu valtaosassa Euroopan maita, ja yhä laajemmin muuallakin. Jopa perinteisesti yksilinjaisissa anglosaksisen järjestelmän maissa on havaittu tarve hallintotuomioistuinten luomiseen, viimeksi Isossa-Britanniassa. Eräänlaisia järjestelmäpoikkeuksia ovat Norja ja Tanska, joissa niissäkin on tunnistettu tarve tehostaa oikeuslaitoksen roolia ja esimerkiksi prejudikaattiohjausta julkisoikeudellisissa asioissa, jotka järjestelmän rakennesyistä eivät juuri näy sikäläisissä yksilinjaisissa tuomioistuimissa. Näistä lähtökohdista käsin ei pitäisi olla mitään aihetta edes niin sanotusti avata keskustelua nykyisten tuomioistuinlinjojen olemassaolosta. Eri asia on, että hyvä yhteistyö ja toistemme tunteminen ovat välttämättömiä, kuten myös toimiva lainsäädäntö linjojen raja-alueilla, joilla joskus ilmenevien ongelmien merkitys lopulta kokonaisuuksien kannalta kuitenkin on pieni.

On hyvä, että oikeusministeriön asettamassa oikeusturvaohjelmaa valmistelevassa neuvottelukunnassa juuri nyt pohditaan laajalti erilaisia tapoja vastata positiivisin ehdotuksin säästötavoitteisiin. Tosin neuvottelukunta ei edes ole toimielin, joka kokoonpanonsa puolesta voisi legitiimisti ottaa kantaa esimerkiksi hallintolainkäytön asemaan yhteiskunnassa, sitä koskevista päätösehdotuksista puhumattakaan. Koko valtioneuvoston piirissä taas selvitetään parhaillaan virkamiestyönä kattavasti mahdollisuuksia pakollisen oikaisuvaatimusjärjestelmän laajentamiseen ja nykyistä laajemman valituslupajärjestelmän käyttöön KHO:ssa. Nämäkin ovat hyviä asioita, kunhan ei ajatella, että esimerkiksi oikaisumenettelyvaihe saman viranomaiskoneiston sisällä olisi jokin peruste oikeussuojateiden leikkaamiseen tai tuomioistuinkäsittelyn tosiasiallisesti estävään maksuvelvollisuuteen tietyissä asiaryhmissä.

Pidän selvänä, että valituslupajärjestelmä KHO:ssa laajenee, vaikka uusissa asiaryhmissä nouseekin esille toistaiseksi miettimättömiä rakennekysymyksiä. Esimerkiksi nykyisin automaattinen hallinto-oikeuden päätöksen välitön täytäntöönpantavuus on tällöin välttämätöntä nostaa asiaryhmittäin kriittiseen tarkasteluun. Suurista asiaryhmistä ensimmäisenä valituslupakynnys olisi aidosti sopiva ja hyödyllinen lastensuojeluasioissa, huolimatta siitä juridisesta ongelmasta, joka saatetaan liittää nykyisen hallinto-oikeusprosessin erityislaatuisuuteen huostaanottoasioissa. Ylimmän oikeusasteen panos näissä perheiden käytännön ongelmissa voi enimmilläänkin olla hyvin rajallinen. Mutta KKO:n kaltaista puhdasta prejudikaatti-instanssia KHO:sta tuskin koskaan tulee. Vaikka jäljellä olevia suoravalituksia hallinnosta KHO:een on syytä tuntuvasti vähentää, lienee selvää, että esimerkiksi valitukset keskusverolautakunnan ennakkoratkaisupäätöksistä tulevat jatkossakin suoraan KHO:een.

Mutta kaikista hyvistäkin hankkeista riippumatta olen sitä mieltä, että pahimmat sektorisäästövaatimukset ovat nyt niin korkealla, että oikeuslaitoksen toiminnan jonkinasteinen lamaantuminenkaan ei ole poissa laskuista, ellei hallintolainkäytön vaikutusten taloudellista logiikkaa ajoissa havaita. Erilaiset viivästysprosessit ja -hyvitykset ovat silloin kokonaisuuden kannalta kovin merkityksetön lääke mihinkään vaivaan, sikäli kuin niillä nytkään on mitään todellista merkitystä yksittäistapauksia lukuun ottamatta. Mutta juuri siksi meidän jokaisen on tehtävä parhaamme ja myös löydettävä kehittämismahdollisuuksia omista arjen käytännöistämme. Pitäisiköhän perustaa innovaatiopalkinto?

Keskuudessamme saattaa olla erilaisia näkemyksiä oikeusministeriöstä irrallisen tuomioistuinviraston tarpeellisuudesta. Se, joka tarkkaan kuunteli äskeistä visiotani 2020, havaitsi, että tuollaista virastoa ei siihen sisältynyt. Esitän tässä vain yhden lisäargumentin: Uusi virasto olisi kaikkea muuta kuin ilmainen. Samoista rahoista senkin kulut otettaisiin kuin meidän jo muutenkin äärirajoille supistumassa olevat toimintamenomme. Sellaiseen ei enää mitenkään voi olla varaa, etenkin kun osoitettuja hyötyjä oikeusturvalle ei ole nähtävillä.

Näinä aikoina osa meistä on muita suurempien muutosten keskiössä aivan henkilökohtaisestikin. Tarkoitan vireillä olevaa hovi- ja hallinto-oikeuksien rakenneuudistusta, jossa ollaan yhdistämässä Kouvolan ja Kuopion hallinto-oikeudet sekä Rovaniemen ja Oulun hallinto-oikeudet. Lopputulos näyttää väistämättömältä, halusimme tai emme. Ehkä tässä tilanteessa on viisasta keskittyä muutosten positiivisiin vaikutuksiin, joita niitäkin on, ja tukemaan yhdessä niitä teistä, joille muutosprosessi on kaikkein vaikein.

Tämä vuotuinen hallintotuomioistuinpäivä on perinteisesti tarjonnut meille laajalla kaarella näkymiä oikeuteen, yhteiskuntaan ja talouteen Suomessa ja maailmalla. Tällä kertaa aihepiiri lähtee enemmän meistä itsestämme ja yhteisistä asioistamme. Aamupäivän teemana on kuulla muilta, miltä me näytämme ulospäin. Aihe on haastava, koska niin median kuin kansalaistenkin on tunnetusti vaikea omista lähtökohdistaan mieltää, mikä osuus tietyssä lopputuloksessa on lainsäätäjällä tai muilla reunaehtojemme asettajilla, mikä osapuolilla itsellään ja mikä taas meidän omalla toiminnallamme. Kuva voi olla oikea tai väärä, mutta se on kussakin tilanteessa ja kullakin hetkellä meidän kuvamme.

Omien työyhteisöjemme tärkeisiin kysymyksiin, työnjakoon ja työhyvinvointiin, taas keskitymme iltapäivän esityksissä ja keskusteluissa.

Toivotan kaikille antoisaa hallintotuomioistuinpäivää. Jag önskar varje deltagare en angenäm och givande dag.

 
Julkaistu 25.1.2013