Suomen Nimismiesyhdistys ry:n syysseminaari "Julkisen sektorin tulevaisuus"

8.10.2013

Presidentti Pekka Vihervuori
Korkein hallinto-oikeus

Huomisen oikeusvaltio – rakentamista vai rapautumista?

Arvoisat kuulijat

Mielellämme me kaikki sanomme ja ajattelemme elävämme oikeusvaltiossa. Emme silti aina liene yhtä mieltä siitä, millaisia tuon rule of law -mallin kriteerit tai ominaisuudet ovat, mutta yksimielisyys varmaan on suurinta perustuslakiimme kirjattujen ydintunnusmerkkien kohdalla. Kun käännämme ajatukset tulevaisuuteen, visio oikeusvaltiosta saanee lisää painotuseroja ja osin kenties hyvinkin eriäviä kehityssuuntia. Vakavat ongelmat ja rapautuminen eivät nekään ole poissa laskuista − Kreikka, Unkari ja useat Itä-Euroopan maat edustavat tässä omanlaisiaan, keskenään erilaisia vaikeuksia.

Tuollaisessa visioinnissa Suomi ei tietenkään voi muodostaa erillistä saareketta, muutoin kuin toiveajattelussa. Tämä tuo väistämättä mukaan myös ulkoiset reunaehtomme, sen, että olemme kiinteä osa kansainvälistä ja eurooppalaista oikeusyhteisöä, ja viimeksi mainittuakin kahdella eri tavalla ja kahdessa eri tasossa, Euroopan neuvoston jäsenenä ja EU-maana. Suomalaisen oikeusvaltion tulevaisuus on vahvasti sidoksissa siihen, mitä näiden suunnalla tapahtuu. Joku saattaa sanoa, että maailmantalous vaikutuksineen on vielä tärkeämpi viitekehys, ja tavallaan niin onkin, mutta sivuutan nyt sen erillisen tarkastelun. Toki oikeus ja talous aina kietoutuvat toisiinsa.

Euroopan neuvoston ylivoimaisesti tärkein oikeudellinen vaikutusmekanismi on sen ihmisoikeussopimus, jota EIT dynaamisesti ja evolutiivisesti soveltaa, kansallisten tuomioistuinten yrittäessä pysyä kannoilla. Jos oikeusvaltion tunnusmerkkinä pidetään vakautta ja ennustettavuutta, voitaneen helposti todeta, että viime vuosien kyyti on ollut kovaa. Viittaan tässä vaikkapa siihen vyörynomaiseen kehityskulkuun, jossa venäläisen varusmiehen kurinpitorikkomuksen uudenlainen arviointi Strasbourgissa on johtanut muun ohella vakiintuneiden ja legitiimeiksi koettujen veroseuraamusjärjestelmien järkkymiseen maissa, jotka ovat kuuluneet eurooppalaisen oikeusvaltionrakenteen ytimeen. Toinen esimerkki voisi olla se mekaaninen tapa, jolla EIT on päätynyt laskemaan prosessin sallittua kestoa hallintolainkäyttöasioissa. Kun kestoon eri prosessitilanteissa luetaan myös asian vaiheet hallinnossa, on eräästä pohjavesialueella sijainneen suomalaisen bensiinijakeluaseman ympäristölupaa koskevasta EIT-ratkaisusta ollut todellisen oikeussuojan kannalta se kontraproduktiivinen seuraus, ettei ylin hallintotuomioistuin rajatapauksissa enää voi jutun palauttamalla antaa toiminnanharjoittajalle toista tilaisuutta siinäkään tapauksessa, että seurauksena olisi luvan epääminen. Tämä tilaisuus ei ehkä ole oikea paikka sen arvioimiseen, onko ihmisoikeustuomioistuin taannoin ymmärtänyt oikein Suomen mielenterveyslain pakkohoitoa koskevan päätöksentekojärjestelmän rakenteet. Tässä EIT yllätti sekä lainsäätäjän että tuomioistuimet.

Voi myös kysyä, ovatko akuuteimmat ihmisoikeusongelmat Eurooppa-Euraasian alueella juuri tämänkaltaisissa kysymyksissä. Sosiaalisessa ja ehkä muussakin mediassa lienee levinnyt sellainenkin käsitys, että Euroopassa ihmisoikeuksia rikkoo nimenomaan suomalainen oikeuslaitos. Kaikki syyt EIT:n ja kansallisten tuomioistuinten vuorovaikutus- ja tiedonkulkuedellytysten parantamiseen on siis käsillä. Toivon mukaan siihen päästään uuden, hyväksymisvaiheessa olevan pöytäkirjan avulla. Kansallinen ylin tuomioistuin saisi sen mukaan itse mahdollisuuden tiedustella EIT:n kantaa epäselvään ihmisoikeuskysymykseen. Mistään tuomioistuimen velvollisuudesta ei olisi kyse, vain mahdollisuudesta. Unionin tuomioistuimen prosesseissa vuorovaikutusmahdollisuudet ovat vanhastaan hyvällä tolalla.

Entäpä itse Euroopan unioni? Kuulemme jatkuvasti talouskriisistä, hajoamispyrkimyksistä ja toisaalta liittovaltiokehityksestä. Vireillä on myös unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Jos ryhtyisin ennustajaksi, siihen kuluisi koko minulle varattu aika, ja silti kyseessä olisi enintään arvaus. Jätän sen suosiolla muille. Jos jotain olisi pakko sanoa, arvaisin kuitenkin, että unionin oikeudelliset perusrakenteet eivät tule erityisemmin järkkymään.

Kansallisesti elämme isojen linjanvalintojen turbulenttia aikaa − SOTE, kuntarakenne, kuntatalous, verouudistukset, normitalkoot, vapaakunnat ja niin edelleen − eivät ole oikeudellisestikaan helppoja tehtäviä. Jos kaavaillut uudistukset valmistellaan ottamatta riittävästi huomioon laajempaa oikeudellista viitekehystä − perustuslakia, moniulotteista EU-oikeutta, ihmisoikeussopimusta tai lainsäädännön sisäistä johdonmukaisuutta ja vuorovaikutussuhteita − on suurena vaarana, että syntyy merkittävää oikeusepävarmuutta ja oikeuslaitosta kuormitetaan aivan uudenlaisella tavalla. Juuri tästä syystä paljon esillä ollut kysymys lainvalmistelun laadusta aktualisoituu erityisen vahvalla tavalla, eikä hätiköintiin ole varaa. Ja vaikka kuntien varainkäyttö on − jos kuntien oman hallinnon pyörittäminen sivuutetaan − lähes kokonaan sinänsä perusoikeusrelevanttia sosiaali-, terveys- ja opetuspalvelupuolta, ei oikeudellisesti tärkeitä toimintoja voi oikeusturvanäkökulman tai välillisten vaikutusten kannalta mitata tai jyvittää rahankäytöllä. Kunnathan ovat merkittävästi myös kansalaisiin ja yrityksiin kohdistuvan julkisen vallan käyttäjiä paikallistasolla, kun valtionhallinnolla ei omaa paikallistasoa ole, esimerkiksi rakennusvalvonnassa. Kaikki kuntien tekeminen ei siis ole sen enempää tilaaja- kuin tuottajatoimintaakaan, käyttääkseni näitä nykyisen kuntahallinnon tyhjentäväksi ajateltua muotikäsiteparia.

Lainsäätäjän tehtävä ei ole kadehdittava sikälikään, että olemassa olevan tai aiotun sääntelyn kohde ei muutu sen mukaan, kutsutaanko kulloistakin aihetta lastensuojelun turvaamiseksi vai verovarojen allokoinniksi, ympäristön tilan parantamiseksi vai hallinnollisen taakan vähentämiseksi, hometalkoiksi vai normitalkoiksi.

Sääntelyn laadun ohella sen määrä koetaan monesti ongelmaksi, eikä keskustelun aihe toki ole uusi. Itseäni on jonkin verran häirinnyt se, että ns. normitulvan mittarina paremman puutteessa käytetään säädöskokoelman numeroiden tai sivujen määrää. Mutta esim. taannoinen AVI-ELY -uudistus tuotti valtaisan määrän yksittäisiä muutoksia, joiden sisältönä oli vain uuden toimivaltaisen nimen vaihtaminen entisen lääninhallituksen tai muun vastaavan tilalle. Tämähän on lopulta tärkeää kansalaisten ja oikeusyhteisön palvelua, kun asia muutoin kai jäisi sen varaan, että lakikirjatoimitus panisi vanhat termit hakasulkeisiin, jos ehtisi tai muistaisi. Jos sääntelyn todellista astetta haluttaisiin mitata, tarvittaisiin kokonaan muunlaista otetta. Tässä olisi lainsäädäntötutkimukselle haastetta.

Hyvät kuulijat,

toimivan oikeusvaltion ytimeen kuuluu toimiva oikeuslaitos ja sen riippumaton asema perustehtävässään lainkäytössä. Minua on pitkään kummastuttanut idealistinen ajatus siitä, että tuomioistuimia hallinnoivan viranomaistoiminnan otteen vahvistaminen jotenkin lisäisi tuomioistuinten riippumattomuutta. Niin sanottu tuomioistuinkeskusvirastohan kuuluisi valtiovallan kolmijaossa toimeenpanovallan, ei tuomiovallan puolelle. On suorastaan vaarallista ajatella, että vastuu lainkäytön laadusta tai tehokkuudesta voitaisiin antaa tuollaiselle virastolle. Tuomioistuimille itselleenhän sen pitää kuulua. Ehkä tässä ei kannata mennä syvemmälle siihen, että kokemukset esikuvallisina joskus pidetyistä muiden pohjoismaiden tuomioistuinhallituksista eivät suinkaan ole tuomioistuinnäkökulmasta olleet pelkästään positiivisia. Reviiriongelmat itse lainkäytön ohjauksessa − menemättä tässä sellaisiin ääritilanteisiin kuin esimerkiksi Unkarissa − eivät ole pohjoismaissakaan jääneet tuntemattomiksi. Pääjohtajan johtaman Ruotsin viraston valvontakollegio koostuu poliitikoista, ei tuomareista. Hallinnon kehittäjät pyrkivät kaikkialla kohti omia standardejaan, eikä tässä meilläkään kannata herättää illuusioita. Mutta näinä taloudellisesti ahtaina aikoina voimme onneksi olla melkoisen varmoja siitä, että varoja suureen uuteen investointiin ei ole tarjolla. Itse lainkäytöstähän nekin rahat olisivat pois. Mutta oikeuslaitoksen koulutustoimintaa voidaan tästä riippumatta kehittää − ja sitä tulee kehittää − ilman holhoavia virastorakenteita.

Toisinaan kuulee sanottavan, että toimivaan oikeusvaltioon kuuluu myös perustuslakituomioistuin tai valtiosääntötuomioistuin, mitä nimeä siitä nyt käytetäänkin. Meillä sellaisen luomiseen ei ole ainakaan liittovaltiorakenteesta johtuvaa perustetta. Yleensä puheet kai ovat lähtöisin preventiivisen perustuslakikontrollin suunnalla tavalla tai toisella koetusta tyytymättömyydestä eduskunnan perustuslakivaliokunnan toimintaan. Näiden arvioiden esittäjät eivät tavallisesti ole ajatelleet oikeudellista jälkikontrollia, joka tapahtuu tuomioistuinten, viime kädessä KKO:n ja KHO:n toimesta. Perusoikeussääntelyn vaikutus on lainkäytössä nykyisin aivan arkipäivää tulkintavaikutuksen ja joskus perustuslain suoran soveltamisen avulla. Perälautana on perustuslain kanssa ilmeisessä ristiriidassa olevan lainsäännöksen sivuuttaminen.

Kaiken tämän monopolisoiminen valtiosääntötuomioistuimelle olisi oikeussuojan kannalta hurjaa taaksepäin menoa. Sitä paitsi perusoikeussäännökset ovat vahvasti limittäisiä Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavien oikeuksien ja tilanteesta riippuen myös EU:n perusoikeuskirjan kanssa. Ja nämähän ovat joka tapauksessa lainkäytön arkipäivää. Olisikin jo aika lopettaa turhanpäiväiset puheet tästä aihepiiristä.

Mitä tuomioistuimiin muutoin tulee, niitä tulevaisuudessa on taatusti vähemmän kuin tänään, vaikka edustamallani hallintolainkäytön sektorilla paineita tähän suuntaan ei olekaan, kahden hallinto-oikeuden kohta lakatessa. Oikeusastejärjestys itsessään ei häviä mihinkään. Kukin tuomioistuintaso on omanlaisensa, eikä tuomioistuinlainsäädäntöä kehitettäessä yhtenäistä sääntelyä pidä pitää itsetarkoituksena.

Suomalaiseen keskusteluun on − ties kuinka monetta kertaa − nostettu ajatus hallintotuomioistuinten ja yleistuomioistuinten yhdistämisestä ja esimerkiksi Ruotsin, Saksan ja Ranskan mallista irtautumisesta saman tien. Tosin argumentit ja perusteet ovat perin epäselviä sen suhteen, puhuuko joku prosessista vai organisaatioista. Usein tuntuu siltä, että argumentteja organisaatioiden yhdistämisestä haetaan prosessipuolelta, mutta eihän rikos- ja siviiliprosessejakaan kukaan ole yhdistämässä, vaikka ne toimivat samassa organisaatiossa. Tästäkin voisi puhua pitkään, vaikka oman kielteisen kantani varmaan arvaattekin. Ne bis in idem -ilmiön kaltaiset rajapinnan ongelmat on joka tapauksessa hoidettava lainsäätäjän toimin, eikä niiden syy ole lainkäytön organisaatio.

Mistään säästöistä ei yhdistämisessä ainakaan olisi kyse. Sitä paitsi hallintolainkäyttö edustaa vain promillen osuutta valtion menoista, mutta sen ratkaisutoiminnan tehokkuuden ja laadun lamautuminen tai heikentyminen aiheuttaisi kansalaisille ja talouselämälle tähän nähden moninkertaiset menetykset. Yksi ylin tuomioistuin tuskin mitenkään voisi ylläpitää sellaista prejudikaattituotantoa eri oikeudenaloilla kuin KKO ja KHO nyt yhteensä. Muutos merkitsisi vaaratekijää kummallakin puolella.

KHO on viime aikoina selvästi muuntunut ennakkopäätöstuomioistuimen suuntaan. Vuosikirjapäätöksiä syntyy enemmän kuin koskaan, yli kaksi kertaa enemmän kuin KKO:ssa. Hallitusti laajemman valituslupajärjestelmän kautta juttuja tulee sisään jo yhtä paljon kuin suoralla valituksella. Valitettavasti silti on vielä liikaa jutturyhmiä, joissa KHO yhä toimii ensimmäisenä ja ainoana tuomioistuinasteena. Järjestelmän johdonmukainen kehittäminen edellyttää näistä suurimman osan kanavoimista ensiasteena alueellisiin hallinto-oikeuksiin.

KHO ei siis vastusta valituslupajärjestelmän hallittua laajentamista. Tällöin tulisi kuitenkin lakikohtaisesti arvioida, mitä päätöksen täytäntöönpantavuus valituslupavaiheessa merkitsee.

Akuutein tarve valituslupajärjestelmän käyttöönotolle on lastensuojeluasioissa, joissa päätökset KHO:ssa aniharvoin muuttuvat. Nämä asiat eivät tietyistä syistä liene olleet päällimmäisenä oikeusministeriössä valmisteltavassa laajassa valituslupajärjestelmää koskevassa lakipaketissa. Sen vuoksi KHO on joitakin viikkoja sitten täysistunnossa tehnyt valtioneuvostolle valituslupajärjestelmän kiireellistä käyttöönottoa huostaanottoasioissa koskevan perustuslain mukaisen esityksen.

KHO:n kehittämistä ennakkopäätöstuomioistuinsuuntaan saattavat osin estää hyvinkin yllättävät syyt. Vanhan valtionasiamiesjärjestelmän tultua taannoin lakkautetuksi muualta kuin verotuksesta on eräillä sektoreilla syntynyt erikoislaatuinen yksipuolisen lainkäytön ilmiö. Kun julkista edunvalvontaa esimerkiksi mielenterveysasioita koskevassa muutoksenhaussa ei ole säännöksin järjestetty, syntyy yhä enemmän tilanteita, joissa alueelliset hallinto-oikeudet julkaisevat omia prejudikaatteja Finlex-järjestelmässä, mutta prosessiasetelma on usein sellainen, että asia ei käytännössä enää voi tulla KHO:n ratkaistavaksi. Lainkäytön yhtenäisyyden varmistaminen ylemmän asteen lainkäytössä ei näin voi toteutua. Tilanne alkaa olla sekä ongelmallinen että KHO:n roolin kehittämisen kannalta paradoksaalinen.

Sosiaalinen media on tulevaisuudessa ehkä nykyistäkin suurempi ongelma oikeuslaitosta kohtaan jossakin tunnettavan epäluottamuksen generoijana. Ei oikein ole kunnon keinoa katkaista kärkeä siellä leviävistä kummallisistakin tuomioistuinten ratkaisuja koskevista väärinkäsityksistä. Tuomarit siinä tuskin voivat monestakaan syystä lähteä mukaan, mutta itse tuomioistuinten roolia voisi joskus olla hyvä miettiä. Asiallinen keskustelu on aina paikallaan.

Taloutemme synkän tilan tiedämme. Edellä olen jo ottanut esiin joitakin näkökulmia. Muuten korostaisin, että hätäjarrutuksiin suhdanteiden mukaan ei lopulta ole oikeuslaitoksen suhteen varaa. Yhteiskunnan pahoinvointi ja talouden murroshan juuri merkitsevät oikeusturvapalvelujen kysynnän noususuhdannetta. Oikeudenkäyntimaksuilla tai esimerkiksi pakollisella oikaisuvaatimusmenettelyllä ei asioita ratkaista. Uskon vakaasti, että oikeuslaitoksen merkitys tuottavuustekijänä oivalletaan yhteiskunnassa yhä laajemmin, eikä kenelläkään ole varaa päästää sitä rapautumaan.

 
Julkaistu 8.10.2013