XII Hallintotuomioistuinpäivä

31.1.2014

Presidentti Pekka Vihervuori
Korkein hallinto-oikeus

Hyvät hallintotuomioistuinpäivän osanottajat, niin oma väkemme kuin arvoisat vieraammekin,

Nykyisin oikeudesta ainakin puhutaan paljon, ja mitä moninaisimmissa yhteyksissä. Perusoikeuksistakin on tullut osa median ja ajankohtaisen yhteiskunnallisen keskustelun argumenttivarastoa, ja hyvä niin. Inflaationkin vaara saattaa tosin jossain vilkkua. Ei silti ole selvää, että kaikki oikeusvaltiomme valtiosääntöisiä rakenteita koskevat näkökohdat nousevat keskiöön kulloisenkin tilanteen vaatimalla painoarvolla. En nyt puhu pelkästään kuntarakenneuudistuksesta tai sosiaali- ja terveyspalveluhankkeista, jotka kyllä joka tapauksessa liittyvät välittömästi arkipäiväämme ja työtehtäviimme, kenties uudenlaisin oikeudellisin seurausilmiöin ja työtämme lisäten, kun aika koittaa. Erilaisissa sosiaaliturvan mahdollisissa uudistuksissakin on oikeudellinen realiteetti se, että perusoikeudet sitovat niin lainsäätäjää kuin lain soveltajaa. Lakia soveltavan tuomioistuimen vastuulla niiden toteutuminen kuitenkin viime kädessä on, siitä riippumatta, onko ne kyetty valmistelussa asianmukaisesti ruotimaan vai ei.

Kuntareformien kohdalla lienee juuri nyt aika ottaa keskusteluun myös nykyisen kuntalain sallima mahdollisuus viedä kuntien sopimusperusteista yhteistoimintaa – siis julkishallinnon keskeisiä rakenteita – koskevat erimielisyydet ratkaistavaksi välimiesmenettelyssä, toisin sanoen ilman säännönmukaista tuomioistuinkontrollia ja vailla julkisuutta kuntalaisiin päin. Pykälällä on pitkä ikä, mutta sitä ei liene missään murrosvaiheessakaan otettu syvemmin pohdittavaksi, ei silloinkaan, kun itse välitystuomioissa liike-elämän tarpeiden pohjalta sallittiin riidan ratkaiseminen ohi lain, ex aequo et bono, ja välitystuomioilta poistettiin julkisuus.

Aivan toisenlaisen valtiosääntöisiin rakenteisiin liittyvän esimerkin ottaakseni, kysymys unionitason investointisuojasopimuksista ja niiden vaikutuksista toimivallan jakoon on parhaillaan vilkkaan keskustelun kohteena Euroopassa. Esimerkiksi eduskuntamme säätämän keskeisen lain sitovuus ehkä ratkaistaisiinkin riidanratkaisumenettelyssä maamme ja sen oikeusjärjestelmän ulkopuolella, Ei niin, että itselläni olisi asiassa erityisiä epäluuloja, mutta oikeudelliselta mittaluokaltaan kysymys on niin poikkeuksellisen merkittävä, että sen olettaisi olevan myös omaa oikeusvaltiotamme koskevan pohdinnan keskiössä, ja vielä niin, että varautuminen sopimusten seurauksiin olisi kattavasti ja oikein ennakoiden aina mukana oman lainsäädäntömme tarkastelussa ja kehittämisessä. Tämä koskee myös vaikutuksia tuomioistuintoimintaan ja oletettavasti juuri hallintolainkäyttöön.

Pieneltä tuntuvatkin asiat ovat joskus kumuloituessaan suuria. Postitoiminnan hoitaminen maassamme näyttää olevan suuressa murroksessa. Keskustelussa on nostettu muun ohella esiin kansalaisen oikeus postipalveluihin. Mutta mahdolliset toiminnalliset muutokset faktisesti toteutuvissa postipalveluissa, olivatpa niiden tarjoajina ketkä hyvänsä, koskevat syvältä myös tuomioistuinlaitosta ja sen asiakkaita. Erityisesti tämä toteamus pätee meidän pääosin kirjallisessa ja siten paljolti postipalvelujen varassa toimivassa hallintoprosessissamme, joka vielä, meistä riippumatta, valitettavasti on kaukana puhtaasti sähköisen viestinnän tasosta. Jutun osapuolten oikeussuoja kuten viivytyksetön käsittelykin joka tapauksessa edellyttävät, että toiset osapuolet ovat asianmukaisesti ja ajoissa tuomioistuimen tavoitettavissa. Yleisintä tiedoksiantotapaa eli tavallista kirjettä käytettäessä vastaanottajan katsotaan laissa nykyisin saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä. Viikon olettama on aikanaan syntynyt, kun edes kakkospostia ei vielä ollut. Toisinaan tarvittavien saantitodistusten käyttäminen tuntuu jo nyt aiheuttavan erilaisia epäselvyyksiä. Miten asiat sitten menevätkin, on tässäkin yhteydessä täysi syy toivoa, että lainsäätäjä sektorirajoista riippumatta tarvittaessa toimii, ja toimii ajoissa ennakoiden.

Vuosi sitten tältä samalta paikalta totesin yhteiskunnassa, taloudessa ja oikeudessa elettävän tavanomaista turbulentimpaa aikaa, jolloin toimivan oikeusjärjestelmän ja oikeuslaitoksen avainasema yhteiskunnan koossa pysymisen ja kestävän talouden kannalta korostuu. Turbulenssi ei näköjään ole hävinnyt mihinkään, ja tarve oikeuslaitoksen oikeille ja oikea-aikaisille ratkaisuille on entistäkin olennaisempi. Säästöjä oikeuslaitoksesta toki voisi vahvalla juustohöylällä yhä saada, mutta jos esimerkiksi hallintolainkäytön promillen suuruinen osuus valtion menoista jostakin käsittämättömästä syystä leikattaisiin pois, taloudellisestikin laskettavat haitat yhteiskunnassa ja elinkeinoelämässä olisivat tuota promillea huikeasti suuremmat. Mitä muutoin tuohon vuoden takaiseen, KHO:n sivustolta yhä löytyvään puheeseeni tulee, se on edelleen ajankohtainen ja voisin täällä toistaa sen lähes kokonaan. Kun osa teistä saattaa sen hyvin muistaa, en nyt sellaista kiusaa teille kuitenkaan tee.

Meille tärkeä motivaatiotekijä on, että hallintotuomioistuinten lainkäyttöpäätökset ovat osapuolille tärkeitä ja siksi niitä odotetaan, olipa kyse verotuksesta, julkisista hankinnoista, sosiaaliasioista, ympäristöstä, maahanmuutosta, asiakirjojen julkisuudesta tai mistä elämänalueesta hyvänsä. Tehdyt ratkaisut vaikuttavat olennaisesti kansalaisten ja yhteisöjen elämään ja toimintaan, mahdollistaen samalla etenemisen ja päätöksenteon monissa sellaisissa taloudellisesti tai sosiaalisesti tärkeissä asioissa, jotka eivät lainkäyttöön enää kuulu. Välilliset vaikutuksetkin yhteiskunnassa ja taloudessa saattavat olla melkoisia. Kun sanomme ratkaisujemme olevan keskeisen tärkeitä yhteiskunnassa ja taloudessa, emme – tietenkään – puhu niiden kulloisestakin lopputuloksesta, vaan siitä, että osapuolet saavat mahdollisimman oikeita ja asiantuntevasti tehtyjä ratkaisuja mahdollisimman oikeaan aikaan.

Kun asemoidaan oikeuslaitoksen paikkaa suomalaisessa oikeusvaltiossa, on olennaista ymmärtää oikein toisaalta koko oikeuslaitoksen tehtävä yleisesti ja toisaalta hallintolainkäytön tehtävä erityisesti. Viimeksi mainitussa suhteessa on ehkä valaisevaa aloittaa ylimpien tuomioistuinten lain soveltamista ohjaavasta roolista. Korkein oikeushan on lähes yksinomaan prejudikaattituomioistuin, kun taas korkein hallinto-oikeus on sitä tänään vain puoliksi, mikäli mittarina käytetään valituslupajuttujen tämänhetkistä osuutta. Toisaalta merkittäviä prejudikaatteja tehdään KHO:ssa myös asioissa, joissa ainakaan toistaiseksi valituslupaa ei vaadita. Molempien tuomioistuinten osalta prejudikaattiperusteisen valitusluvan edellytykset ilmaistaan laissa samalla tavoin – "lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi". Sanonnan identtisyys peittää erään olennaisen näkökulmaeron: lain soveltamisen yhtenäisyyden varmistaminen julkisessa päätöksenteossa kohdistuu hallintolainkäytön puolella myös ja erityisesti hallinnon perustasoon eli tunnetun pyramidimme pohjaan.

Toki yleisenkin lainkäytön puolella prejudikaattiperuste saattaa kattaa muutakin kuin vain alempien tuomioistuinten, esimerkiksi hovioikeuksien välisten linjaerojen oikaisemisen. Silti korkeimman hallinto-oikeuden keskeisenä prejudikaattitehtävänä on mahdollisuuksien mukaan varmistaa, että lain soveltaminen hallinnossa on yhtenäisesti oikeaa. Näin on toki suoranaisesti vain siltä osin kuin kyse on oikeusharkintaisesta hallinnon päätöksenteosta. Kun korkein hallinto-oikeus viime maanantaina antoi vammaispalvelulain soveltamista koskevan prejudikaatin tietyssä MS-tautia sairastavan henkilön matkaa koskevassa tilanteessa, kyse ei liene ollut siitä, että alueellisten hallinto-oikeuksien linjaukset asian suhteen olisivat olleet erilaisia, vaan siitä, että ruohonjuuritasolla kuntahallinnossa oli syntynyt epäselvyyttä ja erilaisia tulkintoja. Tämä onkin itse asiassa aika tyypillinen KHO:n prejudikaatin tausta.

Sitä vastoin lain oikea soveltaminen osapuolten toiminnassa, esimerkiksi perheissä ja yrityksissä, ei siviililainkäytön puolella ole samassa mielessä prejudikaatin tarvetta koskevan harkinnan kohteena, mikä merkitsee selvää eroa julkista valtaa lain nojalla käyttäviin viranomaisiin nähden. Ylimpien tuomioistuinten roolit prejudikaattien muodossa tapahtuvan ohjauksen suhteenkaan eivät näin ollen ole samanlaisia, vaan sovellettavan lainsäädännön erilaisuudesta johtuu, että oikeusvaltiollinen ohjausnäkökulma KHO:ssa ei voi rajoittua vastaamaan pelkästään itse oikeuslaitoksesta kumpuaviin tarpeisiin.

Viime aikoina on keskusteltu paljon sinänsä varsin surullisesta ne bis in idem -ongelmien vyörystä. On paradoksaalista, että eurooppalaiset vero- ja rikosprosessijärjestelmät ovat joutuneet lyhyellä aikavälillä perinpohjaiseen mullistukseen, viime kädessä yhden ainoan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisun seurauksena. Tämä vieteriukko koski niinkin erilaista maailmaa kuin venäläisen sotilaskurinpidon ja rikosprosessin välistä suhdetta. Suomi ei, toisin kuin eräät muut jäsenmaat, aikanaan ollut tehnyt ihmisoikeussopimuksen kaksoisrangaistavuuspöytäkirjaan varaumaa, mutta ei myöskään ollut lainsäädäntönsä rakenteissa mitenkään varautunut näin dynaamisen evolutiiviseen muutokseen. Tosin tässä joukossa Suomi ei ole yksin. Lopputulos silti on, että kansallisia lakeja noudattaessaan tuomioistuimet eivät samalla välttämättä pysty toimimaan ihmisoikeussopimuksen – eli ihmisoikeustuomioistuimen jo kovin sofistikoituneen ne bis -doktriinin – mukaisesti. Kansalliset ongelmat ovat kuitenkin hoidettavissa lainsäädäntötoimin, ja sellaisiin onkin jo veronkorotusten ja rikosprossin välisen suhteen osalta ryhdytty. Silti tuomioistuimilla riittänee töitä.

Perin kummallinen ajatus on liittää ne bis -tyyppiset ongelmat ylimpien tuomioistuinten organisatorista asemaa koskevaan keskusteluun. Jos organisaatiomuutoksilla ongelma tietyssä prosessien välisessä suhteessa poistuisi, niin silloin kai olisi ennen muuta toimittava prosessien alkupäässä ja yhdistettävä verovirasto, poliisi ja syyttäjät toisiinsa. Näyttää siltä, että parhaillaan pikku selvityksen kohteena oikeusministeriön työryhmässä oleva korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden organisatorinen yhdistäminen, tai tarkkaan ottaen vain sen haittojen ja hyötyjen selvittäminen, kumpuaa juuri tällaisesta virheellisestä logiikasta, jonka mukaan eräät prosessien välisessä suhteessa nimenomaan ruohonjuuritasolla ilmenneet ongelmat olisivat järjestettävissä yhdistämällä ylimmät oikeusasteet saman katon alle.

Olen viime aikoina havainnut, että kuva jostakin toisesta helposti muodostuu kapean yhteisen kosketuspinnan tai ikkunan kautta. Ajatellaanpa vaikka hallintotuomioistuinten puolella syntyvää kuvaa yleisistä tuomioistuimista tai toisin päin yleisissä tuomioistuimissa muodostuvaa kuvaa hallintotuomioistuimista. Eikö vain olekin niin, että jokin sinänsä tärkeä yhteinen kysymys tai ongelma, kuten juuri ne bis in idem tai eräät hyvitysvastuu- ja sopimuskysymykset ovat tällaisia ikkunoita, jotka parhaimmillaankin voivat antaa vain kapean kuvan siitä, mitä ikkunan toisella puolella tapahtuu. Suurta kokonaisuutta tai esimerkiksi ylimpien tuomioistuinten keskenään osin samanlaista, osin erilaista asemaa valtioeliminä ei tällöin myöskään tavoiteta. Ja esimerkiksi veronkorotusasioista käytännössä vain pieni osa kytkeytyy rikosoikeudelliseen menettelyyn jääden siten kokonaan sivuun tuosta yhteisestä ikkunasta.

Hallintotuomioistuimia kuvataan silloin tällöin julkisuudessa termillä hallinnon jatke, etenkin, jos halutaan ilmaista meistä jotakin oikein negatiivista. Mutta arvovapaasti tarkasteltuna jokainen julkisen vallan käyttöä kontrolloiva tuomioistuin on järjestelmästä riippumatta siinä mielessä hallinnon jatke, että muutoksenhakua ja prosessia jäsentävänä kiintopisteenä on juuri hallintopäätös ja sen sisältämä julkisen vallan käyttö, aivan toisella tavalla kuin sellainen yksityisoikeudellisen riidan osapuolen oikeustoimi, joka tulee siviiliprosessin kohteeksi. Osa päätöksenteon jatkumoa on yhä useammin se, että hallintotuomioistuimessa voi saada asiansa vireille vasta, kun pakollinen oikaisuvaatimusvaihe hallinnossa on ensin käyty läpi. Toisaalta Strasbourgin tuomioistuin nykyisin lukee monessa tilanteessa asian käsittelyyn hallinnossa kuluneen ajan myöhemmälle tuomioistuinkäsittelylle sallittuun enimmäisaikaan. Tässä mielessä lainvalmistelun puolella käynnissä olevan oikaisuvaatimusten käyttöalan laajentamisen onkin hyvä edetä harkiten, jottei käsittelyaikaa vielä pidennetä pakollisella oikaisuvaiheella silloin, kun asia on jo hallinnon vaiheessa oikeusriidan asteella. Toisaalta oikaisuvaiheelle on monella suunnalla luontaista käyttöalaa siten, ettei kaikkea tarvitse viedä tuomioistuimeen. Paljon riippuu siitä, kuka oikaisuvaatimukseen vastaa. Verotus on hyvä esimerkki itsenäisesti ja asiantuntevasti toimivasta oikaisuvaatimusjärjestelmästä. Tältäkin kannalta on erinomainen asia, että meidän tuomioistuinjärjestelmämme on vain kaksiportainen.

Hallintopäätöksen oikeusvaikutukset eivät toisaalta yleensä riipu siitä, onko päätöksestä valitettu vai onko se pysytetty tuomioistuimessa. Ja esimerkiksi purun ja muun ylimääräisen muutoksenhaun kohteena lainvoimainen hallintopäätös ja samaa asiaa koskeva lainkäyttöpäätös ovat keskenään samassa asemassa. Täytäntöönpanon, lainvoiman ja oikeusvoiman oikeuskysymyksetkin ovat paljolti yhteisiä hallinnolle ja lainkäytölle.

Joidenkin mielestä olisi aivan mainiota, jos hallintopäätöksiä kumottaisiin tuomioistuimessa mahdollisimman laajalti, eräiden viisaiden mielestä valituksenalaisista päätöksistä vähintään joka toinen, ja mielellään enemmänkin, kun kerran siviiliprosessissakin aina jompikumpi osapuoli, kenties vähemmän ennustettavasti, lopulta voittaa. Tällä mittapuulla muka osoitettaisiin tuomioistuinten itsenäisyyttä ja oikeaa identiteettiä. Sellaisessa simplistisessä ajattelussa ei kuitenkaan oikeusvaltiossa voi olla mitään hyväksyttävää. Lainvastainen hallintopäätös on tuomioistuimessa toki aina kumottava, jos prosessi sen sallii, ja näin uskon ilman muuta tapahtuvankin. Viranomaiselle monessa tapauksessa kuuluvaan laajaan tarkoituksenmukaisuusharkintaan tuomioistuin ei tietenkään voi puuttua. Massiivinen kumottavien hallintopäätösten osuus yksinkertaisesti vain indikoisi, että maasta puuttuu lainalainen hallinto ja että me emme täällä eläkään oikeusvaltiossa. Sitä paitsi useissa hallintoasioissa oikeussuojaa nauttivia yksityisiäkin on toistensa vastapuolina. Meille toki on selvää, että tuomioistuimen ja tuomarin oikea riippumattomuus ja identiteetti syntyvät aivan muulta pohjalta kuin tuollaisten tilastojen kautta.

Lainkäyttömme peruskysymyksiin ennakkopäätösohjauksen yhteydessä kuuluu myös kysymys prosessin asianosaisrakenteista. En nyt mene kovin syvälle, mutta yhä enemmän syntyy ongelmia prejudikaattitehtävän asianmukaisessa hoitamisessa silloin, kun julkisella edulla ei ole ylimmässä muutoksenhakuvaiheessa puhevaltaista edustajaa. On erinomaista, että hallinto-oikeudet aiempaa enemmän julkaisevat ratkaisujaan Finlex-järjestelmässä. Mutta miten varmistaa lainkäytön yhtenäisyys maassa silloin, kun kukaan ei hallinto-oikeuden ratkaisun, kenties julkaistun sellaisen, lopputuloksen vuoksi voi saattaa oikeuskysymystä ylimmän asteen käsiteltäväksi, ja prejudikaatti siellä jää tämän vuoksi syntymättä. Onko järkevää, että hankalatkin asiat jäävät tietyillä sektoreilla hallinto-oikeuksien ehkäpä erisuuntaistenkin linjaratkaisujen varaan? Onko mielekästä, että korkeimman hallinto-oikeuden prejudikaatit esimerkiksi mielenterveysasioissa olisivat tilannekohtaisesti mahdollisia vain niissä tapauksissa, joissa yksityinen osapuoli on hävinnyt hallinto-oikeudessa? Käsitykseni mukaan näin ei yksinkertaisesti voi johdonmukaisessa järjestelmässä olla.

Osassa asioita julkisen tahon valitusoikeus yhtenäisen käytännön ylläpitämiseksi onkin järjestyksessä, osassa taas ei. Tässä törmätään hankalaan dilemmaan; esimerkiksi lastensuojeluviranomaisen tai sairaalan tekeminen perheen tai potilaan vastapuoleksi ei kuullosta hyvältä ja oikealta, vaikka siihen kylläkin kai ajauduttaisiin automaattisesti, jos hallintolainkäytössä kattavasti omaksuttaisiin joidenkin sinne kovasti tarjoilema ja optimaalisena pitämä siviiliprosessin kaksiasianosaissuhde. Toisaalta kuitenkin ylimmän asteen mahdollisuus toimia prejudikaattituomioistuimena olisi varmistettava sitä tehokkaammin, mitä laajemmaksi valituslupajärjestelmä muodostuu. Valituslupajärjestelmän jo lähiaikoina laajentuessa olisikin ainakin prejudikaattiperusteen yhteydessä aika tarkastella perinteisiä puhevaltakysymyksiäkin uudelta, uudenlaisen kokonaistilanteen vaatimalta pohjalta. Vanhalla valtionasiamiesjärjestelmälläkin saattaisi olla säädöskohtaista käyttöalaa osapuolten roolien selkeyttämiseksi.

Vårt tema i dag lyder Framtiden, förvaltningen och rätten. Vi kommer att få höra flera intressanta anföranden från mycket olika utgångspunkter och synvinklar, inlägg som måhända även blir presenterade på sinsemellan olika sätt, och, så hoppas jag, ger oss möjlighet till sund självrannsakan och färska nya tankar. Jag önskar varje deltagare en angenäm och givande dag. Toivotan kaikille teille antoisaa hallintotuomioistuinpäivää.

 
Julkaistu 31.1.2014