XIII Hallintotuomioistuinpäivä

30.1.2015

Presidentti Pekka Vihervuori
Korkein hallinto-oikeus

Hyvät XIII hallintotuomioistuinpäivän osanottajat, niin oma väki kuin arvoisat vieraammekin,
bästa deltagare

Elämme kansalaisyhteiskunnassa, yksilöiden ja yritysten arjessa, kansantaloudessa ja julkistaloudessa yhä hankalaa aikaa. Tämä on lisännyt, tavallaan paradoksaalisesti, oikeusturvan kysyntää monilla eri aloilla. Näin on erityisesti hallintolainkäytössä. Talouden suhdanteet eivät yleensä ole korkealla silloin, kun lainkäytössä kokonaisuutena ottaen on kysynnän noususuhdanne. Toki osa oikeussuojan kysynnästä jää vielä tällöinkin eri syistä piiloon. Ja laajemmin nähtynä: luottamusta oikeusvaltioon ja hallinnon lainalaiseen toimintaan kaivataan aivan erityisesti juuri tällaisina aikoina. Yhteiskunnan koheesiokaan ei enää ole itsestään selvä perusvoimavaramme.

Perustuslakimme on edelleenkin täysimittaisesti voimassa, ja sitä on aina terveellistä lukea. Muistin virkistämiseksi luen tässä perusoikeusnormistoon kuuluvan oikeusturvapykälän avainsäännöksen: Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on viime syksynä kannanotossaan, ja aivan oikein, luonnehtinut tätä säännöstä oikeusvaltion kulmakiveksi.

Perusoikeuksien turvaamista koskevan saman perustuslain säännöksen mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Välttämättömiä tilapäisiä poikkeuksia voidaan säätää kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana, mutta tällaisesta tilanteesta ei toki nyt ole kysymys.

Mutta silti: Yhteiskuntamme perimmäisissä päätöksentekomekanismeissa on juuri oikeusturvan toteutumisen varmistamisessa eräänlainen perustavanlaatuinen puute. Perustuslakinäkökulmasta tarkasteltuna se konkretisoituu siinä paradoksissa, että lainsäädäntövalta ja budjettivalta kohtaavat kyllä omalla tavallaan saman katon alla eduskunnassamme, mutta eivät kuitenkaan itse asian ja substanssin kannalta. Mikään ei käytännössä nimittäin takaa sitä, että säännellysti toimivalle oikeuslaitokselle osoitettavat voimavarat olisivat sille kulloinkin osoitettujen tehtävien ja velvollisuuksien tasalla. Perustuslakivalvontaa tässä saumassa ei oikeastaan ole, keskinäisen johdonmukaisuuden muusta turvaamisesta puhumattakaan.

Problemet har noterats av riksdagens grundlagsutskott. I höstas gav utskottet ett utlåtande med anledning av budgetförslaget för detta år, vilket redan i sig var exceptionellt, och framhöll där att basfinansieringen av de myndigheter som ansvarar för rättstrygghetens förverkligande måste garanteras också i ett ekonomiskt besvärligt läge. Utifrån den utredning som utskottet mottagit ansåg utskottet dessutom att det är nödvändigt att det görs grundliga bedömningar av konsekvenserna för rättstryggheten när budgetförslag och rambeslut bereds och anslagen för omkostnader skärs ned. Endast så kan grunderna för en utvecklad rättsstat tryggas.

Tässä oikeastaan on asian ydin: Kehykset ja mekaaniset leikkaukset elävät oikeuslaitoksen kohdalla omaa itseisarvoista elämäänsä, eikä niitä asetettaessa ja jatkettaessa merkitystä juurikaan ole sillä, mitä määrärahoilla lopulta saadaan aikaan – jo yksin kansantalouden tai julkistalouden kannalta säästöä usein moninkertaisesti merkittävämmällä tavalla. Kaikkien hallintotuomioistuinten menot ovat vain yksi promille valtion talousarvion menoista. Yhä syvemmältä leikkaava juustohöylä on kuitenkin – budjettitaloudellisesti mitättömällä tavalla – muutaman seuraavan vuoden aikana tekemässä todella pahaa jälkeä. Enkä silloin ajattele ensisijaisesti meitä hallintotuomioistuimissa toimivia, jotka aina voimme jossakin kohdassa parantaa käytäntöjämme, jos se meistä riippuu, vaan kansalaisia ja yrityksiä, meidän välittömiä asiakkaitamme. Sammakko kiehuvassa vedessä – olkoon tämä hiljaisen muutoksen metafora biologisesti tosi tai ei – on tässä pahaenteisen osuva ennuste. Sen toteutuminen toki vielä saattaa olla estettävissä. Perustuslain sisäistämisen ohella siihen saattaisi riittää jopa arkinen logiikkakin.

Hyvät kuulijat, tällaisina aikoina ei luulisi kenelläkään olevan varaa veneidemme riskialttiiseen keikuttamiseen eikä sellaisiin uusiin epävarmoihin hankkeisiin, jotka vievät välttämättömiä voimavaroja entisestään muuhun kuin oikeusturvan tuottamiseen. Mahdollisissa rakenneuudistuksissa, jos sellaisiin nähtäisiin aihetta, pitää lähteä aidoista muutostarpeista ja niiden kartoittamisesta myös, ja ennen muuta, oikeuslaitoksen ulkopuolisesta yhteiskunnasta käsin. Ja jos rahaa vievien muutosten rahoittamiseen ollaan viipaloimassa samaa yhteistä oikeuslaitoksen niukkenevaa kakkua, todistustaakka sellaisten muutosten välttämättömyydestä ja hyödystä on äärimmäisen suuri. Meidän hallintotuomioistuimissa toimivien työn vastuullisuutta korostaa entistäkin enemmän, että ratkaistavat asiat ovat yhä vaativampia, ja nykyään vielä sekin, että hallinnon säästöt ovat jo laajalti heikentäneet viranomaisten asiantuntemuspohjaa ja niissä tehtyjen päätösten ja hankittujen selvitysten laatua. Summaarisia, yksinkertaisia asioitahan pöydillemme ei juuri enää tulekaan.

Äskettäin on oikeusministerille luovutettu kaksi selvitystä, joiden piti olla vain selvityksiä ja sellaisiksi jäädä, mutta jotka ovat jo osin alkaneet elää elämäänsä suorina ehdotuksina – jo siitäkin huolimatta, että kumpikin hanke jo yksinään edellyttäisi perustuslain niin sanottua avaamista.

Tältä paikalta osaltani riittänee todeta, että selvityksistä toisessa rakennettu korkeimpien tuomioistuinten yhdistäminen ei ainakaan olisi mikään säästöhanke, koska sellainen päinvastoin vaatisi merkittäviä investointeja. Ajatellun yhdistämisen ilmeisiä haittoja ja riskejä, kuten asiantuntemuspohjan kaventumista, en tässä koskettele, koska selvitystyökään ei niihin asti päässyt.

Sama merkittävä rahanmeno koskee myös toisessa selvityksessä pohdittua tuomioistuinvirastoa. Joissakin tuomioistuinten tukitoiminnoissa, kuten koulutuksessa, sellainen oikeusministeriön alainen hallinto-organisaatio varmaan pystyisi tuottamaan lisäarvoakin. Mutta en ole koskaan mainittavasti ymmärtänyt puhetta yleisestä eurooppalaisesta virastomallista tai symbolisesta tuomioistuinten riippumattomuuden lisääntymisestä jonkin vahvat valtuudet omaavan hallintoviraston avulla. Ainakin korkeimman hallinto-oikeuden kohdalla nyt ehdotettu malli näyttää vievän merkittävän osan käytännön arjen ja talouden toimintavapaudestamme, ilman tähän nähden mainitsemisen arvoista lisäarvoa. Valtioelinten keskinäissuhteiden ja hallinnollisen vallankäytön kannalta tämä lisäksi tapahtuisi hierarkkisestikin perin hankalalla tavalla. Vaarassa olisivat myös omat välttämättömät vähäiset hallintovirkamme. Toki muiden tuomioistuinten lähtökohdat, tarpeet ja odotukset saattavat virastohankkeenkin kohdalla vaihdella.

Ja mikä ettei: voihan joku vielä kehitellä aivan toisenkinlaisen rakennemallin, vaikkapa aidolta palvelukeskuspohjalta. Tai miksei myös voisi ideoida löyhästi eduskunnan yhteydessä toimivan ja puheyhteydessä siihen olevan orgaanin. Pääongelmahan on voimavarojen riittävyys, ei niiden jakaminen. Malleista puhuttaessa on kylläkin vaikea pysyä kärryillä silloin, kun joku sanoo, että oikeuslaitosta varten on viimein luotava keskushallinto, koska sellainen on jo poliiseilla tai syyttäjillä. Mutta tässäpä juuri onkin olennainen ero: poliisiylijohtaja on poliisi ja valtakunnansyyttäjä on syyttäjä, mutta tuomioistuinviraston johtaja ei siinä virassaan tietenkään olisi tuomari.

Kolmas meneillään olevassa tammikuussa ministeriölle luovutetuista selvityksistä, itse asiassa valmis mietintö lakiehdotuksineen, koskee tuomioistuinmaksujen kattavuuden laajentamista ja tason korottamista. Näyttääkin selvältä, että tarvetta moniin tarkistuksiin on. Muiden mietintöjen tavoin tämäkin lienee pian lausuntokierroksella ruodittavana, myös eri hallintotuomioistuimissa. Liitän tähän kuitenkin erään periaatteellisen näkökulman. Monet viimeaikaiset hankkeet oikeuslaitoksessa – ajattelen nyt kaikkia tuomioistuimia – ovat tähdänneet priorisointiin sekä käsittelyjen nopeuttamiseen ja tehostamiseen, mikä sinänsä usein on tapahtunut hyvistä syistä. Mutta asianosaisen näkökulmasta tämä on kuitenkin monesti merkinnyt oikeussuojakeinojen kaventumista tai vähenemistä. Jos ja kun monet samanaikaiset erillisuudistukset tällä tavoin vaikuttavat samaan suuntaan, voisi hyvinkin olla paikallaan myös tavalla tai toisella arvioida eri muutosten kumulatiivista yhteisvaikutusta, kaiken varalta.

Vaikutusten ja laadun arviointijärjestelmien luominen on viime aikoina ollut esillä lainvalmistelun kohdalla. Tuomioistuimissa tiedämme hyvin, ettei lakiesitysten laatutaso paljoista puheista ja yksittäisistä ilahduttavista poikkeuksista huolimatta edelleenkään ole kattavasti kohentunut, vaan osin pikemminkin heikentynyt. Tästä kärsimme erityisesti me hallintotuomioistuimissa toimivat ja meidän asiakkaamme, koska meillä sovellettavaa moninaista lainsäädäntöä valmistellaan vaihtelevin ottein ja vaihtelevin järjestelmätasoisin osaamiseväin kaikissa ministeriöissä, monesti vielä kovassa poliittisessa aikataulupaineessa.

Erilaisten arviointijärjestelmien sijasta toivoisinkin lainvalmistelun laadun kehittämisessä keskityttävän olennaiseen: Tarvitaan yksinkertaisesti vain riittävä osaaminen kuhunkin lakihankkeeseen ja, aivan erityisesti, riittävästi aikaa. Kiire tuottaa edelleenkin huonoa laatua, eikä tämän ilmiselvän seikan toteamiseen mitään erillistä hallintomekanismia tarvita.

Mutta palaan takaisin meidän omaan työhömme ja sen perustuslailliseen toimeksiantoon: On äärimmäisen motivoivaa olla mukana osaavassa ja asiantuntevassa lainkäyttöyhteisössämme, jonka työn merkittävyys näkyy ja tuntuu ympärillämme yhä laajemmin.

Bästa deltagare, under denna förvaltningsdomstolsdag har vi goda möjligheter att utbyta tankar kring viktiga frågor. Kanske var och en av oss redan i morgon kan göra något på ett ännu bättre och smidigare sätt än i dag. Jag önskar er alla en givande förvaltningsdomstolsdag.

Toivotan kaikille antoisaa hallintotuomioistuinpäivää.


 
Julkaistu 13.2.2015