XV Hallintotuomioistuinpäivä

27.1.2017

Presidentti Pekka Vihervuori
Korkein hallinto-oikeus

Arvoisat hallintotuomioistuinpäivän osanottajat, niin vieraamme kuin hallintotuomioistuinten oma väki, lämpimästi tervetuloa jo viidenteentoista hallintotuomioistuinpäivään. Meitä on täällä koolla enemmän kuin koskaan aikaisemmin. Bästa deltagare, hjärtligt välkomna alla!

Suomalainen julkishallinto on historiansa suurimman muutoksen edessä. Tulossa olevat maakunta- ja sote-uudistukset niihin liittyvine valtionhallinnon rakennemuutoksineen vaikuttavat, jos eduskunta niin päättää, lähivuosina vahvasti sekä kansalaisten arkeen että viranomaisten toimintaan. Samalla oikeastaan suomalaisen demokratian yleiskuvakin muuntuu. Väistämätöntä on myös, että moninaiset muutokset näkyvät myös tuomioistuimissa, ja luontaisista syistä aivan erityisesti hallintotuomioistuimissa, uudenlaisina kysymyksinä, aihealueina ja määrällisinä painotuksina. Kaikkea emme me, eikä kukaan muukaan, voi ennalta varmuudella tietää. Tänään meillä kuitenkin on mainio tilaisuus saada näkymiä siihen, mitä on tulossa.

Viime vuosi oli maailman mullistusten ja suurten yllätysten vuoksi eräänlainen annus horribilis. Me suomalaisetkaan emme ole jääneet nopeista muutoksista ja epävarmuustekijöistä osattomiksi. Eurooppa ja Suomen oikeudellisessakin maailmassa keskeinen Euroopan unioni ovat joutuneet vakavien uusien haasteiden eteen. Unioni on pohjimmiltaan vahvasti oikeudellinen järjestelmä. Kannattaa pitää mielessä, että jokainen suomalainen tuomioistuin on edelleenkin myös osa unionioikeuden rakennetta, itse asiassa varsin tärkeä osa. Eräänlaisena jäävuoren huippuna siitä ovat ennakkoratkaisupyynnöt, joita Suomesta tehtynä on unionin tuomioistuimessa tällä hetkellä vireillä yhdeksän. Niistä yhdeksästä seitsemän on hallintotuomioistuimen tekemää.

Olemme totta kai myös osa eurooppalaista ihmisoikeusjärjestelmää. Tässä yhteydessä voidaan tyydytyksellä havaita merkkejä siitä, että ihmisoikeustuomioistuin on keskittymässä todellisimpiin ja vakavimpiin ihmisoikeuskysymyksiin, samalla välttäen yllätyksellistä ja vaikeasti hallittavaa uutta prosessuaalista knoppologiaa, jollainen ei ole hyvästä minkään osapuolen luottamuksenkaan kannalta. Todellinen huoli monista keskeisistä ihmisoikeuksista onkin Euroopassa ja maailmalla nyt suurempi kuin aikoihin.

Uusia mullistuksia tuskin kukaan yhteisen oikeusjärjestelmän kestävyydestä huolta kantava toivoo, mutta monenlaisia epävarmuustekijöitä on ilmassa. Suomi on kansainvälisissä vertailuissa huippuluokkaa sosiaalisen luottamuksen, korruptoitumattomuuden ja instituutionaalisen luottamuksen mittauksissa. Luottamus oikeuslaitokseenkin on erittäin korkealla, vaikka yksittäisistä kärjekkäistä mielenilmauksista saattaisi toisinkin päätellä. Suomessa moni kuitenkin kaipaa turvallisuutta ja sellaista luottamusyhteiskuntaa, joka vahvistaa yhteistä kykyämme varautua muuttuviin olosuhteisiin ja yllätyksiin, luottamusyhteiskuntaa, jossa itsetarkoituksellinen vihanpito asiasta kuin asiasta ei ole hyväksyttyä, ei myöskään toisen argumenttien kuuntelematta jättäminen. Toimiva oikeusjärjestelmä ja sen instituutiot ovat tässä avainasemassa. Sen tosiasian tunnustaminen ei valitettavasti kuitenkaan nykyisin aina näy yhteiskunnallisissa valinnoissa ja priorisoinneissa. Edelleenkin on monille kovin vaikea ymmärtää, että toimiva oikeuslaitos on tärkeä tuottavuustekijä.

Erilaiset taustalla vaikuttavat myös kielteiset ja epätoivottavat trendit ovat realiteetti nekin. Oikeusjärjestys ja sen osa-alueet, yksittäisiä säädöksiä myöten, ovat laajoja, monimuuttujallisia abstraktiota, joiden summittainenkaan ymmärtäminen ja sisäistäminen ei ole mahdollista lyhyiden tviittien tai karkeasti ylipelkistettyjen ja joskus suorastaan harhaanjohtavien nettiuutisten varassa. Toivon mukaan kyse kuitenkin on yhteiskunnan pintailmiöistä, ei syvistä pysyvistä pohjavirroista. Varmoja siitä emme voi olla.

Oikeustieteen ikuisiin keskustelukysymyksiin kuuluu oppi yhdestä ainoasta oikeasta ratkaisusta yksittäisessä lainsoveltamistilanteessa. Ehkäpä sellaista ainoaa oikeaa ei lopulta ole, mutta ainakin ajatuksessa sen oikean tavoittelemisesta on jotakin syvästi oikeudentuntoamme koskettavaa. Samaa voisi sanoa pyrkimyksestä totuuteen. Mekin otamme tämän päivän aikana osaa ajankohtaiseen keskusteluun tiedosta ja faktoista sekä niiden jälkeisestä, valhetta ja totta sekoittavasta maailmasta, jossa nyt ehkä elämme. Eipähän tosin koskaan ennenkään yksi ainoa totuus juuri missään asiayhteydessä ole saanut kattavaa asemaa, mutta totuuteen pyrkiminen on kai sentään useimpien mielestä ollut välttämätöntä ja arvostettua. Toivottavasti emme yhteiskuntana ole liukumassa pois ainakaan totuuteen pyrkimisestä. Ei oikeuslaitoskaan voisi mielekkäästi sellaisessa yhteiskunnassa suorittaa tehtäväänsä.

Edellä sanottu koskee myös globaalia tasoa, ehkä enemmän kuin koskaan ennen. Näin on riippumatta siitä, suljemmeko silmämme tältä tosiasialta vai emme. Kansainvälinen yhteistyö ja keskinäiset oikeudelliset velvoitteet, nykyiset ja tulevat, eivät ole vähääkään leikin asia. Kyse on tässäkin sekä oikeudesta että totuudesta, ja myös niiden keskinäisestä suhteesta. Otan vain yhden vakavan esimerkin, ilmastonmuutoksen ja sen torjunnan. Siinäkin pätee äsken todesta ja epätodesta lausumani. Ilmastonmuutos vaikutuksineen on ilmiö, jonka olemassaolo ei vähääkään riipu siitä, mikä kanta asiaan kulloinkin pääsee vallalle sosiaalisessa mediassa tai toimii vaikkapa äänestyskäyttäytymistä selittävänä tekijänä. Jokaisella on toki oikeus mielipiteeseen ja oikeus tulla kuulluksi, mutta kenelläkään ei minkään näennäisen yhdenvertaisuusperusteenkaan varjolla ole oikeutta saada totta ja epätotta sekoitetuiksi.

Ärade åhörare, under vintern har olika rättsliga angelägenheter oftare än vanligt varit föremål för intresse i massmedierna. Debatten har gällt lagberedning, nivån på lagstiftningen, grundlagen samt hur de grundläggande friheterna och rättigheterna realiseras i praktiken. Det är riktigt bra att dessa viktiga frågor får uppmärksamhet. Det är bra trots att de som tagit ställning i offentligheten inte alltid nödvändigtvis har haft en korrekt uppfattning om hur saker och ting nuförtiden är ordnade hos oss eller på annat håll. Att genomföra stora omstruktureringar är ändå en allvarlig sak och borde aldrig baseras på enskilda händelser eller tillfälliga omständigheter och känningar. Min egen uppfattning är att den grundläggande struktur som behövs för att grundlagen ska fungera i och för sig är i skick.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on suorittanut lakien ennakollista valvontaa asianmukaisesti koko itsenäisyytemme ajan, ja jälkivalvonnan puolella tuomioistuimet ovat omaksuneet yleisesti ottaen hyvin myös perus- ja ihmisoikeuksien soveltamisen ja perusoikeusmyönteisen tulkintatavan omassa arkipäivässään. Esimerkiksi juuri viikko sitten annetussa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä oli kysymys hyvinkin tyypillisestä perusoikeusratkaisusta, tässä tapauksessa sananvapaudesta. Pitäisin suorastaan onnettomana, jos tämä tehtävä jatkossa monopolisoitaisiinkin jollekin yksittäiselle tuomioistuimelle, normaalioikeudenkäynnistä erillisen ja aikaa vievän ennakkoratkaisupyyntömenettelyn varaan. Ennnakkoratkaisupyyntöyhteyksiähän suomalaisilla tuomioistuimilla on jo muutenkin riittävästi, etenkin EU-tuomioistuimeen, ja nyt myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen, hieman toisessa muodossa. Kaikki sellaiset toiseen tuomioistuimeen liittyvät menettelyt vievät runsaasti aikaa ja viivyttävät lopullisen ratkaisun saamista. Ja sitä paitsi ei ole ollenkaan epätodennäköistä tai epätavallista, että samankin asian perus- ja ihmisoikeuskysymykset kietoutuvat toisiinsa, niin EU-normiston, ihmisoikeussopimusten kuin kansallisen perustuslakimmekin suunnilla. Kokonaisuuksien pilkkominen vielä nykyisestään olisi itse asioiden kannalta kaikkea muita kuin hyväksi.

Eräs keskusteluissa esiin noussut ajatus on ilmeinen-sanan poistaminen perustuslain etusijaa koskevasta perustuslain 106 §:stä. Vastaava muutoshan on jokin aika sitten tehty Ruotsissa, mutta seuraukset eivät taida olla mainittavia. Laajemmin tarkasteltuna asialla on monia eri ulottuvuuksia, myös parlamentin ja tuomioistuinten yleisemmän suhteen ja roolien kannalta. Olisi myös hyvä kysyä, onko etusijasäännöksen melko vähälle jäänyt konkreettinen soveltaminen seurausta juuri tuosta ilmeinen-sanasta, vai sittenkin ehkä jo siitä, että ylimalkaan ole ollut sellaisia tilanteita, joissa tavallinen eduskuntalaki ja perustuslaki ovat keskenään todellisessa ristiriidassa, siis ristiriidassa, jota ei myöskään voida poistaa lainkäytössä esimerkiksi perustuslain tulkintavaikutuksen kautta. Mutta eihän todellisia ristiriitoja juuri pitäisi esiintyäkään, jos preventiivinen perustuslakikontrolli toimii kattavasti ja johdonmukaisesti. Tällä taas on yhteytensä keskusteluun siitä, kuinka paljon ja millaisia asioita perustuslakivaliokunnan lausunnolle on eduskunnassa ylimalkaan aiheellista viedä. Kovin minimaalinen ote vaikuttaisi uudenlaisella tavalla, eikä välttämättä asioita selventävästi, lakien soveltamiseen aikanaan tuomioistuimissa.

Lainvalmistelu ja sen taso ovat asioita, joita on ehdottoman välttämätöntä pitää esillä – siitäkin huolimatta, että runsas puhuminen ja erilaiset hankkeet eivät välttämättä ole tasoa tähän mennessä ainakaan nostaneet. Näin olen itsekin tainnut tältäkin paikalta eräitä kertoja todeta. Myös lainvalmistelun yhteydessä perustuslain merkityksen tiedostaminen, siihen paneutuminen ja sen asianmukainen huomioonottaminen ovat keskeisiä, ja siinä ilmenneet puutteet ovat olleet myös keskeisiä kritiikin aiheita. Toisaalta vastuullisessa lainvalmistelussa on muitakin oikeudellisia haasteita kuin vain perustuslaki tai ihmisoikeudet. Tarkoitan tällä tarvetta ja kykyä hahmottaa oikeusjärjestyksen ja sen eri osien muodostamia systemaattisia kokonaisuuksia ja niiden välisiä moninaisia oikeudellisia vuorovaikutussuhteita. Välillä tuntuu, että virkamieskunnassakin osaaminen ja erikoistuminen on paikoin pilkottu niin pieniin palasiin, että tuollainen laajempi näkemys ja osaaminen, jota esimerkiksi komitealaitos osaltaan tuotti ja ylläpiti, alkaa olla kovin kateissa. Pahimmillaan päädytään kiireen keskellä sellaisin yksittäisiin palasiin, jotka aiheuttavat tarkoituksetontakin toimivien oikeudellisten kokonaisuuksien destruktiota. Lainvalmistelun oikeudelliset haasteet eivät siis rajoitu vain perustuslain tai perusoikeuksien tasolle.

Bästa lyssnare, högsta förvaltningsdomstolen har också under det gångna året gett många utlåtanden till olika ministerier om lagreformer som är under beredning. En del av utlåtandena har högsta förvaltningsdomstolen gett på eget initiativ. Flera av utkasten till lagförslag har varit sådana att det funnits anledning att uttrycka önskemål om nivån på lagberedningen och den brådska med vilken lagförslag bereds. I utlåtandena har högsta förvaltningsdomstolen dock naturligtvis mest satt fokus på rättsfrågor av grundläggande vikt, särskilt processuella synpunkter.

Erilainen tehostaminen, mitä sillä sitten kulloinkin tarkoitetaan, on muodikasta. Tämä liittyy myös lainvalmistelun työtapoihin, ainakin uusien tieto- ja viestintäteknisten menetelmien käyttöönoton kannalta. Julkishallinnossa on äskettäin luotu puitteet sähköiselle lausuntomenettelylle erityisen lausuntopalveluportaalin avulla. Tämä varmasti tehostaa ja nopeuttaa lainvalmistelussa lausuntomenettelyjä, ja strukturoikin niitä. Mutta juuri tässä on selvät vaaransa. Eri lausunnonantajat ja heidän tarkastelukulmansa ovat tavattoman erilaisia keskenään. Jo nyt saatujen kokemusten perusteella näyttää siltä, että esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden lausunnot jo lähtökohtiensakaan vuoksi eivät hevillä sopeudu ennalta annettuihin kysymyslaatikoihin, joiden usein kapeat aiheet ja joko-tai-tyyppiset asetelmat ovat tuomioistuinnäkökulmasta usein toissijaisia tai muutoin soveltumattomia. Esimerkiksi maakunta- ja sote-uudistuksista viime syksynä laajalti lausuessaan korkein hallinto-oikeus ei edes vaihtoehtona harkinnut toivottua sähköisen lomakkeen käyttämistä. Oletettavasti sama vaikeus koskee monia muitakin lausujia heidän näkökulmistaan. Vielä pahempaa on, jos lausuntoyhteenveto aikanaan laaditaan mekaanisesti pelkästään tuollaisen ennakkoon laaditun rakenteen pohjalta. Toivottavasti tekninen väline lopulta käytännössä kuitenkaan ei muodostu hyvän lainvalmistelun todellisia edellytyksiä tärkeämmäksi.

Arvoisat kuulijat, olemme hallintotuomioistuimissa toki aina korostaneet, että yhteiskunnan ja talouden muutokset ilmenevä nopeasti hallintotuomioistuinten toiminnassa juttumäärien ja uudenlaisten, usein ennakoimattomien jutturyhmäpainotusten muodossa. Vuonna 2015 suurimman yllätyksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa muodostivat parisensataa äärimmäisen lyhyessä määräajassa ratkaistavaa saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloa koskevaa valitusasiaa, joissa ylin hallintotuomioistuin lakimme mukaan toimii ainoana oikeusasteena. Vuonna 2016 taas yllättävät taustamuutokset olivat vahvemmin kuin koskaan aikaisemmin ulkosyntyisiä. Nimenomaan turvapaikkavalitusten määrän äkillisestä kasvusta johtuen viime vuosi oli hallintotuomioistuimille hyvin poikkeuksellinen, tai, jos tarkkoja ollaan, silloin vielä nimenomaan Helsingin hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Aivan kohta tilanne muuttuu, kun turvapaikkavalitukset jaetaan 1.2. alkaen neljän hallinto-oikeuden kesken siten, että noin puolet nykyisestä juttumäärästä jää Helsingin hallinto-oikeuteen. Tästäkin kuulemme tänään lisää. Tällä hetkellä turvapaikkavalituksia on Helsingin hallinto-oikeudessa vireillä yli kymmenentuhatta, ja korkeimmassa hallinto-oikeudessakin valituslupa-asioita jo likimain seitsemänsataa. Tuomioistuinten tehtävän haasteellisuutta näissä asioissa lisää, että niissä viime syksynä toteutettu oikeusavun uudistus kiinteine palkkioineen ei ole omiaan ylläpitämään asiantuntevaa ja jäntevän vastuullista asiamiestyötä.

Vuosi 2016 oli poikkeuksellinen myös siinä, että korkeimman hallinto-oikeuden kokonaistuotoskin oli ennätyksellinen. Asioita pystyttiin siellä vuoden aikana ratkaisemaan merkittävästi enemmän kuin niitä saapui, kaiken kaikkiaan lähes 5400. Julkaistuja päätöksiäkin oli ennätysmäärä (jos unohdetaan ne kaukaiset ajat, jolloin kaikki ratkaisut julkaistiin). Yksistään vuosikirjapäätöksiä, jotka ovat hallinto- ja oikeuskäytäntöä vahvimmin ohjaavia, korkein hallinto-oikeus antoi peräti 223. Mukana näissä ratkaisuissa ovat hallintolainkäytön eri asiaryhmät hyvin monipuolisesti. Tämä kuvaa osaltaan sitä, millaisia odotuksia hallintotuomioistuinten ratkaisutoimintaan kohdistuu.

Ikävä kyllä näkymät vuodelle 2017 eivät ole yhtä hyvät. Valmius hallintotuomioistuimissa yhä vielä lisääntyvien turvapaikka-asioiden käsittelylle on olemassa, mutta kaikkiin muihin asiaryhmiin niin sanottu juustohöylä puree entistä vahvemmin. Lainsäätäjän asettamat tehtävät ihmisten ja yhteisöjen oikeussuojan turvaamisessa ja taloudenkin kannalta merkittävien ratkaisujen tuottamisessa ajallaan eivät juuri ole vähentyneet, vaikka toista on saatettu esimerkiksi laajentuneen oikaisuvaatimusmenettelyn perusteella virheellisesti olettaa. Näihin kaikkiin muihin asiaryhmiin osoitetut voimavarat kylläkin ovat valitettavasti pienentyneet, ja näköjään pienentyvät jatkossakin. Turvapaikka-asioihin korvamerkittyjä lisämäärärahoja ei siis korkeimmassa hallinto-oikeudessa voida käyttää esimerkiksi julkisia hankintoja tai maankäyttöä koskevien asioiden käsittelyyn. Käsittelyyn on eri asiaryhmissä näin ollen tänä vuonna ainakin korkeimmassa hallinto-oikeudessa odotettavissa hidastumista, mikä ei välttämättä ole kovin johdonmukaista maan kokonaistaloudenkaan kannalta. Toimiva oikeuslaitos tulisi viimeinkin ymmärtää aidoksi tuottavuustekijäksi, ei kamreerimaiseksi kulueräksi. Mutta me hallintotuomioistuimissa teemme kaikissa oloissa parhaamme.

Arvoisat hallintotuomioistuinpäivän osanottajat, olemme vastikään aloittaneet Suomen itsenäisyyden satavuotisjuhlavuoden. Juhlimme toki koko tuota satavuotiskautta, mutta monien ajatukset kuitenkin keskittyvät itsenäisyyden alkutapahtumiin. Kaikki ei suinkaan tapahtunut yhdellä kertaa joulukuussa 1917, vaan kansakunnan rakenteet prosessoitiin loppuun vasta vuoden 1918 kesän ja syksyn aikana, oloissa, jotka eivät olleet yhteiskunnallisesti parhaat mahdolliset, kaukana siitä. Toisaalta perusteellista valmistelutyötä oli silloin tehty jo vuosia, rauhallisemmissa oloissa. Tulos oli ilmeisen onnistunut, mikä osaltaan selittää, että valtiosäännön rakenteet ja ylimpien valtioelinten asema yhä ovat pääpiirtein entisellään. Vuoden 1918 aikana Suomen senaatti jakautui lainsäädäntötoimien tuloksena kolmeen osaan, kun talousosasto jakautui valtioneuvostoksi ja korkeimmaksi hallinto-oikeudeksi ja oikeusosastosta tuli korkein oikeus. Alempia hallintotuomioistuimia ei tuossa vaiheessa vielä ollut, mutta lääninhallitusten ja keskusvirastojen toimenkuvissa hallintolainkäyttö oli vahvasti esillä. Korkeimman hallinto-oikeuden perustamis- ja vuosipäiväksi on vakiintunut toinen syyskuuta, jolloin ensimmäisessä täysistunnossa organisisoitiin sen oma toiminta. Tästä myös johtuu, että korkeimman hallinto-oikeuden, kuten myös naapurimme korkeimman oikeuden, oma juhlavuosi on vasta vuosi 2018.

Vaikka monenlaista juhlan aihetta Suomella ja sen oikeuslaitoksella siis on, arkisia haasteita juhlavuosillekin on riittämiin.

Toivotan kaikille antoisaa päivää. Jag önskar er alla en givande förvaltningsdomstolsdag.

 
Julkaistu 27.1.2017