Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi kaivoslain muuttamisesta

29.1.2020 diaarinumero H 17/20

Työ- ja elinkeinoministeriölle

Työ- ja elinkeinoministeriön lausuntopyyntö 9.1.2020, nro VN/6427/2019

Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lausuntoa hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi kaivoslain muuttamisesta. Lausuntopyynnön mukaan esitys sisältyy hallituksen esitykseen, jolla ehdotetaan muutettavaksi ydinenergialakia, turvallisuusselvityslakia ja kaivoslakia. Lausuntopyynnön muotoilusta huolimatta kysymys ei korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan kuitenkaan ole jo annetusta hallituksen esityksestä vaan vasta luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi kaivoslain muuttamisesta. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää ministeriön huomiota siihen, että lausuntopyynnöissä tulee yksiselitteisen selvästi tuoda esille se, missä lainvalmistelun vaiheessa lausuntopyynnöissä tarkoitetut kulloisetkin lakihankkeet ovat.

Kaivoslakiin esitetään tehtäväksi julkista kuuluttamista ja muutoksenhakua koskevien yleislakien muuttumisesta johtuvia muutoksia. Ehdotetut säännökset on muotoiltu osin huolimattomasti ja niihin sisältyy myös epäselvyyksiä. Säännösten perustelut ovat myös varsin niukat. Koska kaivoslain menettelysäännökset ovat vastanneet aiemmin muun ohella ympäristönsuojelulain säännöksiä ja kun ympäristönsuojelulakia on muutettu jo lailla 504/2019, olisi perusteltua, että säännökset muotoiltaisiin mahdollisimman pitkälti vastaavasti myös kaivoslaissa.

Korkein hallinto-oikeus esittää näistä lähtökohdista lausuntonaan seuraavaa:

Esityksen 40 §

Lupahakemuksesta tiedottamista koskeva esityksen 40 § olisi selvyyden vuoksi syytä ainakin kunnan ilmoitusta koskevien 1 momentin 3. ja 4. virkkeen osalta kirjoittaa ympäristönsuojelulain 44 §:n (504/2019) 2 momentin 1. virkkeestä ilmenevää kirjoitustapaa soveltuvin osin noudattaen.

Pykälän 1 momentin 5. virkkeen on ilmeisesti tarkoitettu vastaavan nykyisen 1 momentin 2. virkkeen sisältöä, mutta sanamuoto on epäonnistunut. Perusteluista ei ensinnäkään ilmene, miksi nykyinen ilmaus ”muutoin ilmeisen tarpeetonta” (jota kuitenkin käytetään esityksen ehdotetussa 58 §:n 6 momentissa) on muutettu ilmaukseksi ”muutoin tarpeetonta”. Sama koskee nykyisen ilmauksen ”toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä” korvaamista ilmauksella ”toiminnan vaikutusalueella leviävässä sanomalehdessä”.

Mainitussa 5. virkkeessä on lisäksi ilmeisesti tarkoitettu muun ohella lausua, että kuulutuksen julkaisemisesta tiedottaminen sanomalehdessä ei ole tarpeen, jos tiedottaminen on jostain muusta syystä kuin asian vähäisen merkityksen takia tarpeetonta. Säännöksen sanamuoto ei kuitenkaan vastaa tätä tarkoitusta. Sanamuodon olisi selvyyden vuoksi syytä olla soveltuvin osin esimerkiksi sen kaltainen, jollaista käytetään ympäristönsuojelulain 44 §:n 2 momentin 2. virkkeessä.

Pykälän 2 momentissa säädetään ajasta (30 päivää, enintään 45 päivää), joka koskee kuulutuksen ja hakemusasiakirjojen nähtävillä pitämistä lupaviranomaisen verkkosivuilla. Vastaavaa aikaa tulee edellyttää noudatettavaksi myös 1 momentissa tarkoitetun kunnan ilmoituksen osalta. Asiasta on syytä mainita nimenomaisesti, sillä kuntalain 108 §:n 2 momentin mukaan ilmoitusten on oltava yleisessä tietoverkossa 14 vuorokautta, jollei asian luonteesta muuta johdu.

Esityksen 57 §

Lupapäätöksen antamista koskevasta esityksen 57 §:stä ei toisin kuin nykyisestä säännöksestä ilmene selvin sanoin sitä olennaista seikkaa, milloin päätöksen katsotaan tulleen valitukseen oikeutettujen tietoon. Tämä tieto on haettava pykälän 2 momentissa viitatun hallintolain 62 a §:n (432/2019) 3 momentista. Säätämistapa on varsin epäinformatiivinen, joskin ympäristönsuojelulain 85 §:ssä (504/2019) omaksuttua tapaa vastaava.

Esityksen 58 §

Lupapäätöksestä tiedottamista koskeva esityksen 58 § koskee ilmeisesti malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa. Tämä on selvyyden vuoksi nykyisen 58 §:n tavoin syytä mainita, varsinkin, kun lain 57 § koskee mainittujen lupien lisäksi myös kaivosaluelunastuslupaa ja kun tiedottamista kaivosaluelunastuslupaa koskevasta päätöksestä koskevaa 59 §:ää ei esityksen mukaan olla kumoamassa.

Pykälän 1 momentti on muotoilultaan erittäin vaikeaselkoinen. Selkeintä olisi, että ainakin momentin muiden säännösten väliin sijoitetut sähköistä tiedon antamista koskevat 3.-5. virkkeet sijoitettaisiin omaan momenttiinsa.

Pykälän perusteluista ei ilmene, miksi esitettyihin 4-6 momentteihin sisältyviä, toisiinsa ilmeisestikin liittyviä säännöksiä ei ole sijoitettu samaan momenttiin, toisin kuin on menetelty esityksen 40 §:n 1 momentissa.

Esitettyyn 6 momenttiin sisältyy vastaavan kaltainen sanamuodon virheellisyys kuin on edellä kuvattu 40 §:n 1 momentin 5. virkkeen kohdalla (viimeisenä tarkasteltu virheellisyys).

Huomiota kiinnittää myös se, että esitetyssä 6 momentissa puhutaan ilmeisestikin virheellisesti ”päätöksen vaikutusalueesta”, kun nykyisessä momentissa puhutaan ”päätöksessä tarkoitetun toiminnan vaikutusalueesta”. Esitetyssä 40 §:ssä puhutaan ”toiminnan vaikutusalueesta” ja esitetyssä 58 §:n 4 momentissa puolestaan ”hankkeen vaikutusalueesta”. Esitetyn 166 §:n 2 momentissa puhutaan puolestaan, kuten nykyisinkin, ”kunnasta, jonka alueella toiminnan haitalliset vaikutukset ilmenevät”. Esityksen perusteluista ei ilmene, että omaksuttujen sanamuotojen eroavuuksien perusteita ja oikeellisuutta olisi arvioitu.

Nykyinen 59 §

Tiedottamista kaivosaluelunastuslupaa koskevasta päätöksestä koskevaa 59 §:ää ei esitetä muutettavaksi miltään osin. Pykälän 3 momentissa viitataan 58 §:n 6 momenttiin, jota esitetään muutettavaksi siten, että se ei kaikilta osin vastaa nykyistä momenttia. Tästä seuraa, että myös 59 §:n 3 momenttia on muutettava.

Korkein hallinto-oikeus ei ole ryhtynyt selvittämään, onko kaivoslaissa 59 §:n 3 momentin lisäksi mahdollisesti muitakin säännöksiä, joita tulisi esityksen mukaisten muutosten takia muuttaa.

Esityksen 162-164 §:t

Esityksen muutoksenhakua koskevissa 162 – 164 §:issä käytetyn ilmaisun ”muutoksenhausta hallintotuomioistuimelta” tulisi kuulua ”muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen” ja pykälien otsikon sana ”päätöksestä” tulisi olla ”päätökseen”.

Nyt voimassa olevan 162 §:n 1 momentissa säädetään toimivaltaisen hallinto-oikeuden määräytymisestä. Esitettyyn 162 §:ään ei sisältyisi vastaavaa säännöstä vaan toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyisi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain perusteella. Esityksen perusteluista ei ilmene, että lainmuutosta valmisteltaessa olisi selvitetty, voiko muutos joissakin tilanteissa merkitä hallinto-oikeuksien keskinäisten toimivaltarajojen muuttumista nykyisestä. Tällainen tarkastelu on tarpeen tehdä.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen ja Mika Seppälä sekä esittelijäneuvos Mikko Rautamaa. Lausunto on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnossa 28.1.2020.

Presidentti Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö Emil Waris

 
Julkaistu 30.1.2020