Lausunto oikeusministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi eräiden oikeusministeriön hallinnonalan lakien muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta

11.5.2020 diaarinumero H 173/20

Oikeusministeriölle

Oikeusministeriön lausuntopyyntö 31.3.2020 VN/822/2020

Lausunnolla olevaan hallituksen esityksen luonnokseen sisältyy yhteensä 42 lain muutosehdotusta. Suurin osa ehdotetuista muutoksista on luonteeltaan teknisiä ja siten myös oikeudellisesti ongelmattomia. Eräiden muutosehdotusten osalta herää kuitenkin yleisempiä kysymyksenasetteluja, jotka liittyvät muun ohella lainsäädännön selkeyteen ja systematiikkaan.

1. Yleistä

Lainsäädännön selkeyden kannalta saattaa olla ongelmallista, että useissa muutettaviksi ehdotetuissa laeissa ei enää todettaisi, mistä viranomaisen päätöksistä haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Riippuen lain kokonaisuudesta, yleisluontoinen muotoilu "muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa" ei siten enää sisältäisi tarkempaa tietoa, mistä ratkaisuista muutoksenhaku on mahdollinen.

Osassa muutettavia lakeja tämä ei ole kovin suuri ongelma, koska muutoksenhakupykälä on otsikoitu siten, että otsikosta käy ilmi edellä tarkoitettu asia (esim. 42. lakiehdotuksen 20 § koskee otsikkonsa mukaisesti "Muutoksenhakua aluehallintoviraston päätöksistä"). Vastaavasti 41. lakiehdotuksen 41 §:stä otsikoltaan "Muutoksenhaku" ei enää kävisi ilmi, että kaikissa tapauksissa kysymys on muutoksenhausta tietosuojavaltuutetun päätöksiin. Kolmantena esimerkkinä on 40. lakiehdotus, josta häviäisi ehdotetun uuden muotoilun myötä tieto siitä, että kysymys on pysäköinninvalvojan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuihin päätöksiin kohdistuvasta muutoksenhausta, mutta myös mainitun lain 18 §:ssä tarkoitettuihin erilaisiin korjaamispäätöksiin kohdistuvasta muutoksenhausta. Voimassa olevassa laissa muutoksenhaun kohteena osoittaminen on ollut tarpeen muun ohella sen vuoksi, että muutoksenhakusäännökset (16 §) on sijoitettu siten, että kaikki valituskelpoiset päätökset eivät sitä ennen ole tulleet mainituiksi.

Yleisluonteinen muutoksenhakulauselma voi aiheuttaa tulkintaepäselvyyksiä erityisesti niissä laeissa, joissa erilaiset toimijat tekevät erilaisia päätöksiä, eikä hallinto-oikeudellisen muutoksenhaun "polku" enää erotu kaikkien päätöksiksi tulkittavien tilanteiden joukosta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallintolain muutoksessa (14. lakiehdotus) tulisi sääntelyn selkeyden vuoksi säilyttää 49 b §:n 3 momentin ensimmäisenä virkkeenä maininta siitä, että oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Koska hallintolaki on yleislaki, tämä perustuvanlaatuinen oikeussuojajärjestelmän systematiikkaan liittyvä säännös on välttämätöntä säilyttää juuri tässä laissa. Säilyttämistarvetta tukee voimakkaasti se, että erityislaeista vastaavasti muotoillut säännökset poistettaisiin.

Hallituksen esitysluonnoksessa poistettaisiin tietosuojalain 25 §:n 2 momenttiin (29. lakiehdotus) nyt sisältyvä säännös siitä, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muuta myös tietosuojavaltuutettu. Kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momentti, jonka mukaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä, ehdotettu poisto on sinänsä ymmärrettävä.

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää tässä yhteydessä kuitenkin huomiota siihen, että tällaista poistotilannetta on mahdollista tulkita myös väärin, eli viranomaisen valitusoikeutta koskevan säännöksen poistamisen voidaan tulkita merkitsevän valitusoikeuden poistamista. Tämän vuoksi perusteluissa on kiinnitettävä asianmukaista huomiota siihen, että viranomaisen valitusoikeuden peruste on uudessa laissa.

Hallituksen esitysluonnokseen sisältyy lisäksi joukko säännösehdotuksia, joissa valituslupajärjestelmä ulotetaan koskemaan kaikkia kyseisen lain nojalla tehtyjä hallinto-oikeuden päätöksiä, kun voimassa olevassa laissa valituslupajärjestelmä on vielä osittainen. Näiden säännösehdotusten osalta tarvittaisiin myös siirtymäsäännökset (31. lakiehdotus kokoontumislain 28 §:n muuttamisesta ja 42. lakiehdotus laiksi eräiden luotonantajien ja luotonvälittäjien rekisteröinnistä annetun lain 20 §:n muuttamisesta).

Puolue- ja vaalirahoitukseen liittyvien lakiehdotusten (31. ja 32. lakiehdotus) osalta korkein hallinto-oikeus ei näe perustetta säilyttää nykyisten muutoksenhakusäännösten tavoin suoraa valitusmahdollisuutta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaku tulisi osoittaa ensi asteessa hallinto-oikeuteen, jonka jälkeen muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen vaatisi valituslupaa.

2. Lakikohtaisia huomioita

Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 20 §:n muuttamisesta (5. lakiehdotus)

Ehdotetussa pykälässä säädetään niistä tilanteista, joissa ensi asteen hallintolainkäyttöviranomainen (tuomioistuin tai muutoksenhakulautakunta) ratkaisee asian hallintopäätöksellä. Tuolloin vakuutusoikeuden alaisen muutoksenhakulautakunnan päätöksestä valitetaan vakuutusoikeuteen ja muun muutoksenhakulautakunnan päätöksestä hallinto-oikeuteen. Kummassakin tilanteessa voimassa olevan lain mukaan asia on valitusluvanvarainen korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Muutettavassa 20 §:ssä mainittaisiin erikseen, että vakuutusoikeuden valituksen johdosta antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Tästä säädettäisiin 20 §:n 2 momentissa. Asian valitusluvanvaraisuus hallinto-oikeuden vastaavassa tilanteessa tekemästä päätöksestä perustuisi puolestaan 20 §:n 3 momentissa olevaan yleiseen mainintaan, että muutoin sovelletaan, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota ehdotetun sääntelyn selkeyteen. Tilanteiden ymmärtäminen symmetrisiksi vaatii ulkopuoliselta lukijalta hallinto-oikeudellisen oikeussuojajärjestelmän hyvää tuntemusta. Lisäksi on huomattava, että pykälän 1 momentti, jota tässä yhteydessä ei ehdoteta muutettavaksi, tarkoittanee, että hallinto-oikeuden hallintopäätöksestä saisi (edelleen) valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa.

Laki turvatarkastuksista tuomioistuimissa annetun lain 1 §:n muuttamisesta (7. lakiehdotus)

Lakiehdotuksen mukaan turvatarkastuksia koskevia säännöksiä voidaan soveltaa myös niissä viranomaisissa, jotka järjestävät suullisia käsittelyjä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) nojalla.

Asiaa koskevia erityissäännöksiä lienee ainakin puutavaran mittauksesta annetussa laissa (414/2013), jonka viittaussäännöksiä hallintolainkäyttölakiin uuteen lakiin ei ainakaan vielä näy muutetun. Muissa viranomaisissa suullisen käsittelyn osalta ei ole yleensä viitattu hallintolainkäyttölakiin (esimerkiksi asianajajalain 7 d § ja vesilain 11:5.1). Hallituksen esityksen perusteluissa on mahdollisesti tarpeen lyhyesti selostaa, mistä viranomaisista tässä on kysymys.

Laki oikeusapulain 26 §:n muuttamisesta (9. lakiehdotus)

Voimassa olevan oikeusapulain 26 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuimen mainitun lain nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla pääasian yhteydessä tai, jos päätös on tehty ennen pääasian ratkaisemista, erikseen noudattaen, mitä valittamisesta pääasiassa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan, jos hallinto-oikeuden päätös koskee oikeusavun antamista asiassa, jota ei voida saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, tai asiassa, jota koskevasta päätöksestä valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, oikeusapupäätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Ulkoprosessuaalisessa asiassa ja suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitettavassa asiassa muutoksenhaku oikeusapuasiassa on siten voimassa olevan lain mukaan valitusluvanvaraista. Hallituksen esitysluonnoksen perusteella jää epäselväksi, kaventuisiko oikeusapulain 26 §:n 2 momentissa tarkoitetun valituslupajärjestelmän nykyinen käyttöala. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan näin ei tulisi tapahtua.

Laki uhkasakkolain 24 §:n muuttamisesta (19. lakiehdotus)

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää oikeusministeriön huomiota siihen, että ehdotettu uhkasakkolain 24 §:n 1 momentin säännös on lähinnä muunnelma hallintolaissa säännellystä asiavirheen korjaamisvaatimuksen hylkäämistä koskevasta muutoksenhakukiellosta. Näin ymmärrettynä säännöstä voisi pitää ongelmattomana. Uhkasakkolain 12 §:n 2 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi poistaa aikaisemman uhkasakon asettamista koskevan päätöksensä ja käsitellä asian kokonaan tai osittain uudelleen. Säännös perustuu vuonna 1990 annettuun hallituksen esitykseen (HE 63/1990 vp) ja on esityksen perustelutkin huomioon ottaen ongelmallinen suhteessa perustuslain 21 §:ään. Muutoksenhakujärjestelmässä pitäisi ottaa huomioon nykysääntelystä mahdollisesti aiheutuvat muutkin oikeusturvaongelmat. Myös uhkasakkolain 12 §:n 2 momentin muuttamista pitäisi harkita.

Laki Rikosseuraamusalan koulutuskeskuksesta annetun lain 31 §:n muuttamisesta (16. lakiehdotus)

Lain 30 §:ssä säädetään oikaisuvaatimuksen tekemisestä päätöksistä, jotka koskevat opiskelijavalintaa (1 momentti), aikaisempien opintojen ja osaamisen hyväksi lukemista (2 momentti) sekä opiskeluoikeuden menettämistä, opiskelun keskeyttämistä, varoituksen antamista ja koulutuksesta erottamista (3 momentti). Lain 30 §:n 4 momentin mukaan 1–3 momentissa tarkoitetusta päätöksistä ei saa tehdä valitusta.

Kun lain 31 §:n 1 momentissa nyt säädettäisiin, että opintosuorituksen arviointia tai aikaisempien opintojen ja osaamisen hyväksi lukemista koskevaan oikaisumenettelyssä annettuun päätöksen ei saa hakea valittamalla muutosta, erikseen pääteltäväksi jää lain muusta sisällöstä, että hallinto-oikeuteen saa kuitenkin valittaa 30 §:n 3 momentissa tarkoitetuista päätöksistä. Lain selkeyden vuoksi voisi olla paikallaan, että myös ne päätöstyypit, joista saa valittaa hallinto-oikeuteen, todettaisiin nimenomaisesti.

Laki adoptiolain muuttamisesta (38. lakiehdotus)

Adoptiolain muutoksenhakusäännökset eivät ole kootusti lain lopussa, vaan säännöksiä muutoksenhausta on viidessä eri kohtaa lakia (29, 36, 37, 50 ja 93 §). Mainitusta syystä laissa viitattaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain muutoksenhakua koskeviin säännöksiin samalla yleislausumalla viisi eri kertaa. Lainsäädännön selkeyden kannalta tällaisen hajautetun mallin ainoa etu näyttäisi syntyvän siitä, että kulloinkin valituskelpoisen päätöksen sisältö, päätöksen tekijä ja muutoksenhakuun oikeutettu on pääteltävissä lähisäännöksistä. Selkeämpää olisi jatkossa koota muutoksenhakua koskevat säännökset samaan pykälään.

Laki luottotietolain 41 §:n muuttamisesta (41. lakiehdotus)

Voimassa olevan lain 41 §:n ensimmäisessä virkkeessä todetaan, että tietosuojavaltuutetun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Ehdotetussa pykälässä tätä ei todettaisi enää erikseen, vaan pykälässä olisi vain yleisluontoinen viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. Laissa ainoa viranomaispäätöksiä tekevä taho on tietosuojavaltuutettu, joten edellä tarkoitetun maininnan poistaminen ei aiheuttane tulkintaongelmia suhteessa siihen, mistä päätöksistä voidaan valittaa hallinto-oikeuteen ensi asteena (tietosuojavaltuutetun toimivaltuuksista säädetään lain 8 luvussa nimeltään "Valvonta").

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Riitta Mutikainen ja Eija Siitari. Lausunto on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnossa 4.5.2020.

Presidentti Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö Emil Waris

 
Julkaistu 11.5.2020